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Projet de loi de finances pour 2010 : Action extérieure de l'Etat

19 novembre 2009 : Budget 2010 - Enseignement scolaire ( rapport général - première lecture )

 

B. PROGRAMME 185 « RAYONNEMENT CULTUREL ET SCIENTIFIQUE »

1. Principaux chiffres

Le programme « Rayonnement culturel et scientifique » regroupe 597,9 millions d'euros d'AE et de CP, soit 22,7 % des crédits de paiement de la mission. Ces crédits affichent une augmentation de 0,9 % par rapport à 2009.

Il compte 1.236 ETPT, correspondant aux emplois :

- de la direction générale de la mondialisation et des partenariats ;

- de 49 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) à l'étranger ;

- de 50 établissements culturels, dotés de l'autonomie financière.

Il est scindé en quatre actions (numérotées de 1 à 5, l'action n° 3 ayant été supprimée), dont les demandes de crédits sont ainsi réparties :

Répartition par action des crédits demandés pour 2010

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Animation du réseau

60.658.033

60.658.033

10,1 %

Langue et culture française, diversité linguistique et culturelle

61.673.552

61.673.552

10,3 %

Echanges scientifiques, techniques et universitaires

54.767.003

54.767.003

9,2 %

Service public d'enseignement à l'étranger

420.820.000

420.820.000

70,4 %

Source : projet de loi de finances pour 2010, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de personnel

Les dépenses de personnel sont portées par les actions « Animation du réseau », « Langue et culture française, diversité linguistique et culturelle » et « Echanges scientifiques, techniques et universitaires ».

Le montant demandé pour 2010 s'élève à 89,2 millions d'euros, soit 14,9 % des CP du programme.

Ces dépenses correspondent à la rémunération des 1.236 ETPT du programme, évoqués ci-dessus.

b) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 453,4 millions d'euros d'AE et de CP, soit 75,9 % des crédits du programme.

Ces crédits sont portés par l'action n° 5 « Service public d'enseignement à l'étranger » et, dans une moindre mesure, n° 1 « Animation du réseau ».

Ils correspondent :

- à la subvention pour charges de service public aux opérateurs du programme, se répartissant entre l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), à hauteur de 420,8 millions d'euros, CulturesFrance pour 9,7 millions d'euros et CampusFrance pour 0,4 million d'euros  ;

- à la dotation aux établissements à autonomie financière (EAF, 16,6 millions d'euros, dont 15,2 millions d'euros pour les établissements culturels) ;

- aux dépenses liées à l'animation ainsi qu'au fonctionnement des services et des SCAC, à hauteur de 2,5 millions d'euros.

c) Les dépenses d'intervention

Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 55,3 millions d'euros en AE et en CP, soit 9,3 % des crédits du programme.

Ces crédits regroupent notamment des moyens d'influence, dont :

- des bourses destinées à favoriser l'accueil en France d'étudiants étrangers, portées, en particulier, par la sous-action « Renforcement de l'attractivité du territoire et valorisation de la science française hors de nos frontières » (14,1 millions d'euros). Quelque 11.000 boursiers devraient en bénéficier, dont les 4.163 boursiers du programme EIFFEL, destinés aux futurs cadres économiques et administratifs des grands pays émergents ;

- des moyens destinés à renforcer l'influence universitaire de la France, au moyen de réseaux bilatéraux ou de formations supérieures délocalisées (9,9 millions d'euros) ;

- des subventions destinées à des opérations d'appui à la langue française (6,3 millions d'euros) ;

- des dotations pour opérations aux EAF (1,6 million d'euros). Ces crédits financent la contribution des ambassades quand elles demandent aux EAF de porter une activité de coopération ponctuelle.

3. Objectifs et indicateurs

Le projet annuel de performances du programme a connu quelques ajustements.

En particulier, un nouvel indicateur apparaît, intitulé « Augmentation de l'attractivité de la France en direction des élites étrangères ». Sa création est motivée par un effort d'harmonisation avec le programme 209 et pour affiner la mesure de l'attractivité de l'enseignement supérieur français. Il regroupe l'ancien indicateur « Nombre d'étudiants étrangers inscrits en master et doctorat dans l'enseignement supérieur en France » et un nouveau sous-indicateur « Pourcentage de bacheliers français issus de l'enseignement français à l'étranger et poursuivant leurs études supérieurs en France ou dans le cadre de notre coopération universitaire ».

En revanche, l'indicateur « Taux de réussite au baccalauréat » a été écarté car les variations peu significatives d'une année sur l'autre ne permettaient guère de mesurer la performance de l'enseignement français à l'étranger.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) La nécessité d'une réforme de notre dispositif de rayonnement culturel

Votre rapporteur spécial souhaite depuis plusieurs années une réforme profonde de notre politique culturelle extérieure et s'est déjà exprimé à plusieurs reprises afin de les pouvoirs publics s'emparent de cette question.

En effet, en dépit de l'effort exceptionnel de l'Etat sur les crédits de coopération culturelle, qui va se traduire, dans le présent budget, par une « rallonge » de 20 millions d'euros répartie sur le présent programme et sur le programme 209 de la mission « Aide publique au développement », la contrainte budgétaire, déjà sensible lors du débat de la loi de finances initiale pour 2009, est appelée à se renforcer encore à moyen terme.

Plus fondamentalement, alors que la France dispose du plus grand réseau culturel du monde, notre diplomatie culturelle est en crise, crise de sens, voire d'identité. Celle-ci résulte d'une confusion entre une culture au service de la diplomatie, dans la constitution d'une sorte de club informel des « amis de la France », et une diplomatie au service de la culture, dans une démarche de soutien des artistes à l'international.

Une réflexion a été menée dans plusieurs cercles afin de résoudre ce qui pourrait aboutir à une impasse. Nos collègues les présidents Jacques Legendre et Josselin de Rohan ont ainsi publié, en juin 2009, un rapport d'information sur ce sujet, au nom de leurs deux commissions. Quant au Gouvernement, après l'annonce du principe d'une réforme de la politique culturelle extérieure de la France par M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, le 2 juillet 2007 à Dakar, il a déposé au Sénat un projet de la loi relatif à l'action extérieure de l'Etat poursuivant cet objectif.

Dans l'attente de ce débat, dont il souhaite la programmation dès que possible, votre rapporteur spécial rappelle brièvement les principes qui permettront, selon lui, de concilier une ambition réelle en résistant à la tentation d'émettre des voeux pieux budgétaires qui n'ont que peu de chances d'être exaucés.

La nouvelle politique doit sortir des carcans administratifs traditionnels et être fondamentalement interministérielle. En particulier, le ministère de la culture et de la communication doit s'investir, conjointement avec le ministère des affaires étrangères et européennes, dans la définition d'une nouvelle stratégie internationale.

En outre, mener une politique ambitieuse suppose un maître d'oeuvre compétent : une agence interministérielle pour le rayonnement international de la culture et de la langue françaises, issue de l'association CulturesFrance, doit donc être créée. Le projet de loi précité semble s'inscrire dans cette logique, même si le champ de compétences et la gouvernance du futur établissement public qu'il tend à établir devront être précisées.

Il faut enfin repenser les modalités mêmes de la politique culturelle à l'étranger, en l'adaptant aux différents pays. Ainsi, dans certaines villes, notamment dans les pays en voie de développement, le centre culturel « traditionnel » peut conserver toute sa pertinence. En revanche, dans les pays développés, la promotion de la culture française doit passer avant la préservation de locaux qui ne sont souvent pas les principaux lieux où la culture se vit, ce que résume la formule d'action « hors les murs » que votre rapporteur spécial a parfois employée. Le métier de conseiller culturel devrait donc être également redéfini en ce sens ainsi que pour accomplir de plus en plus des missions comme la recherche de partenariats locaux et de cofinancements. Dès lors, il serait logique que cette carrière puisse être plus attractive pour les agents qui l'exercent et être revalorisée au sein du Quai d'Orsay.

b) Les forts besoins d'investissement du réseau de l'AEFE

Votre rapporteur spécial relève la progression des crédits destinés à l'AEFE, qui passent de 413 millions d'euros en 2009 à 420,8 millions d'euros en 2010.

Toutefois, ce « coup de pouce » ne suffira pas à compenser les nouvelles charges de l'Agence, issues de l'augmentation des cotisations patronales retraite de ses employés (selon les chiffres transmis à votre rapporteur spécial, le surcoût serait de l'ordre de 13 millions d'euros).

Par ailleurs, votre rapporteur spécial attend le plan de développement du réseau, dont l'annonce doit être effectuée avant la fin de l'année 2009, qui doit faire suite à la tenue des « Etats généraux de l'enseignement français à l'étranger », le 2 octobre 2008. Il tient néanmoins à souligner la nécessité d'un effort financier particulier pour la « remise à niveau » des locaux des établissements du réseau, ayant pu constater la dégradation de plusieurs établissements. Or, le report incessant des travaux de réfection ne fait qu'engendrer des économies de court terme, l'investissement final étant d'autant plus lourd qu'on a laissé se dégrader la situation. De plus, les établissements du réseau de l'AEFE doivent être en mesure, d'une part, d'offrir un enseignement dans des conditions acceptables aux élèves français et, d'autre part, de résister à la concurrence croissante d'autres nations pour attirer les élites étrangères de demain.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme « Rayonnement culturel et scientifique »

- L'effort exceptionnel de l'Etat sur les crédits de coopération culturelle, qui va se traduire, dans le présent budget, par une « rallonge » de 20 millions d'euros répartie sur le présent programme et sur le programme 209 de la mission « Aide publique au développement », est appréciable mais n'élimine pas la contrainte budgétaire à moyen terme sur ces crédits.

- Pour y faire face tout en conservant une grande ambition, une nouvelle politique culturelle est nécessaire. Elle passe par une implication croissante du ministère de la culture et de la communication, par la création d'une agence interministérielle pour le rayonnement international de la culture et de la langue françaises, issue de l'association CulturesFrance, ainsi que par la redéfinition des tâches et de la carrière des conseillers culturels.

- La progression des crédits destinés à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), qui passent de 413 millions d'euros en 2009 à 420,8 millions d'euros en 2010, ne suffira pas à compenser les nouvelles charges de l'Agence, issues de l'augmentation des cotisations patronales retraite de ses employés.

- Un effort financier particulier devra être fait afin de « remettre à niveau » les locaux des établissements du réseau.