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Projet de loi de finances pour 2010 : Action extérieure de l'Etat

19 novembre 2009 : Budget 2010 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines -Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État ( rapport général - première lecture )

 

C. PROGRAMME 155 « FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES »

1. Principaux chiffres

Ce programme regroupe 324,7 millions d'euros d'AE et de CP, soit 12,3 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission.

Il compte des effectifs représentant 3.407 ETPT, correspondant aux emplois de la direction des français de l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) et du réseau consulaire.

Il est divisé en trois actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Répartition par action des crédits demandés pour 2010

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Offre d'un service public de qualité aux Français de l'étranger

179.995.245

179.995.245

55,4 %

Accès des élèves français au réseau AEFE

106.200.000

106.200.000

32,7 %

Instruction des demandes de visas

38.493.746

38.493.746

11,9 %

Source : projet de loi de finances pour 2010, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de personnel

Les dépenses de personnel, portées par les actions n° 1 et n° 3, représentent 189 millions d'euros, soit 58,2 % des CP du programme.

Elles correspondent à la rémunération des 3.407 ETPT du programme, évoqués ci-dessus.

Ces crédits sont d'une grande stabilité par rapport à l'exercice 2009.

En plus des remarques générales sur les réformes administratives du Quai d'Orsay, effectuées en première partie du présent rapport spécial, certaines évolutions caractéristiques de ce programme méritent d'être signalées, s'agissant plus précisément de l'administration consulaire. Ainsi en est-il :

- de la poursuite du redéploiement de ce réseau vers les pays émergents ;

- de la constitution de huit à dix grands pôles consulaires régionaux, chargés de centraliser l'activité consulaire de traitement des dossiers déployée dans plusieurs pays d'une même zone. Selon le MAEE, cette réforme trouvera notamment à s'appliquer en Amérique centrale, en Amérique du sud autour de Buenos Aires, en Europe centrale autour de Vienne, dans les Etats baltes, et en Afrique de l'Est autour de Nairobi. Il est à noter que les pôles consulaires de Vienne et de Guatemala sont d'ores et déjà en fonctionnement. Votre rapporteur spécial souhaite que soit éclairci, au cours de la séance publique, le rôle précis de ces pôles, en particulier que soit précisé le lieu où se prend la décision d'octroyer les visas ;

- du regroupement à Nantes d'une grande partie de l'activité d'état civil de nos postes consulaires dans les pays du Maghreb. Cette réforme, déjà effective pour l'Algérie et la Tunisie, concernera le Maroc en 2010 ;

- du transfert de certaines des compétences des postes consulaires limitrophes aux préfectures et mairies françaises frontalières ;

- du transfert aux autorités locales ou aux chambres de commerce et d'industrie de l'activité des postes consulaires en matière d'emploi et de formation professionnelle.

b) Les dépenses de fonctionnement

Les crédits demandés au titre de ces dépenses s'élèvent à 12 millions d'euros, soit 3,7 % des CP du programme.

Entièrement portés par l'action n° 1, ils visent à pourvoir au fonctionnement de l'Assemblée des Français de l'étranger (3,4 millions d'euros), des services (7,5 millions d'euros) ainsi que du pôle télé-administration et accueil (1,1 million d'euros).

c) Les dépenses d'intervention

Ces dépenses s'élèvent à 123,6 millions d'euros, soit 38,1 % des CP demandés pour l'ensemble du programme.

Portées par les actions n° 1 et n° 2, elles correspondent :

- aux services publics administratifs offerts aux Français de l'étranger (17,4 millions d'euros). Comme votre rapporteur spécial le soulignera ci-après, ce montant comprend une ligne de 14,8 millions d'euros d'aide aux personnes, qui subit une baisse importante, de 7,5 % dans le présent budget ;

- au coût prévu de la prise en charge (PEC) des frais de scolarité des lycéens français inscrits au sein du réseau AEFE ainsi que des bourses ordinaires. Le coût cumulé de ces deux dispositifs s'établirait à 106,2 millions d'euros pour l'année budgétaire 2010, en augmentation de 22 % par rapport à 2009.

3. Objectifs et indicateurs

Une seule modification est à signaler concernant les indicateurs du programme 151. Il s'agit de la suppression de l'indicateur 1.4 « proportion de décisions annulées par le juge (relatives à l'activité de traitement des demandes de visas) ».

La direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire a en effet estimé que cet indicateur manquait de lisibilité, moins de 0,05% des décisions de refus de visas ayant été annulés en justice en 2008. De plus, selon le MAEE, ce ratio constituait une mesure insatisfaisante de la qualité de l'instruction des dossiers de demandes de visa effectuée par les postes consulaires, dans la mesure où un certain nombre de facteurs extérieurs (notamment l'évolution de la législation et de la jurisprudence en matière de contentieux liés aux visas) contribuent à modifier de manière significative la proportion d'annulations des décisions de refus de visa.

Par ailleurs, il est à noter que l'extension du contrôle de gestion à huit nouveaux postes consulaires en cours d'année a permis d'améliorer la précision du calcul de sept sous-indicateurs relatifs à l'activité consulaire dans le réseau. Le contrôle de gestion couvre aujourd'hui 34 consulats ou sections consulaires d'ambassades, regroupant 50 % des passeports délivrés, 56 % des cartes d'identité et 35 % des visas.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Une augmentation budgétaire ambiguë

Comme pour le programme 105, étudié plus haut dans le présent rapport, la dotation du programme 151 apparaît en augmentation notable : par rapport à 2009, ses crédits (AE et CP) passent ainsi de 209,9 millions d'euros à 324,7 millions d'euros.

Cependant, là aussi, ce constat mérite d'être nuancé. En effet, cette augmentation est la résultante de deux évolutions opposées :

- d'une part, l'augmentation prévisible des crédits de l'action n° 2 « Accès des élèves français au réseau de l'AEFE », qui porte les crédits de la PEC et des bourses ;

- d'autre part, la baisse programmée des crédits de l'action n° 1 « Offre d'un service public de qualité aux Français de l'étranger », en particulier ceux destinées à l'aide sociale.

b) La prise en charge des frais de scolarité et les bourses pèsent de plus en plus sur les crédits du programme

Pour ce qui concerne la PEC, l'année 2010 sera la première durant laquelle le programme aura à supporter durant douze mois la charge des frais d'inscription de l'ensemble des lycéens français (classes de seconde, première et terminale) scolarisés au sein du réseau de l'AEFE.

Il est à noter que ces crédits, en hausse d'environ 20 millions d'euros, avaient déjà progressé de 40 millions d'euros sur la période 2008/09 avec l'introduction de la prise en charge dans les classes de terminale puis de première. En effet, cette mesure s'est mise en place dans un contexte de forte appréciation des coûts, due à une augmentation sensible des frais de scolarité dans le réseau (pour financer notamment les besoins en investissement) et à un afflux important de nouveaux élèves, lié à l'attractivité du réseau (+ 4.200 élèves français à la rentrée 2007/08, et + 5.600 à la rentrée 2008/09).

Votre rapporteur spécial, tout en soutenant une nouvelle fois la mesure d'équité qu'est la PEC à l'égard de nos compatriotes établis hors de France, rappelle les effets qu'elle est susceptible de produire en l'état :

- un poids croissant sur les crédits, nécessairement limités, du programme 151, au détriment des autres actions de ce programme ;

- un effet d'éviction progressif des élèves étrangers du réseau de l'AEFE. A cet égard, s'il est trop tôt pour porter un jugement, votre rapporteur spécial constate que le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2008 a montré une augmentation déjà assez sensible de la proportion d'élèves français au sein du réseau entre 2006 (46,1 %) et 2008 (47,3 %). Or, la présence d'élèves étrangers constitue une richesse et un réel instrument d'influence pour la France qu'il convient de conserver sur le long terme ;

- un encouragement, ou du moins un « non-découragement » de la tendance des établissements à procéder à des augmentations de leurs frais de scolarité. En effet, les familles ont tendance à être moins vigilantes sur cette question lorsqu'elles n'ont pas à en supporter le coût final. Or les frais de scolarité sont souvent plus élevés dans les grandes métropoles où il existe, par ailleurs, d'autres établissements de qualité où les familles peuvent inscrire leurs enfants. C'est donc là où la nécessité d'apporter un service public à nos compatriotes est moindre que le coût est le plus élevé pour l'Etat et que le risque d'éviction des étrangers (qui ont, eux, à financer les frais de scolarité) est le plus grand ;

- la remise en cause du « pilier » traditionnel que constitue la participation des entreprises (surtout de celles qui emploient des expatriés) au financement des écoles du réseau.

Pour ce qui concerne les bourses, leur augmentation peut paraître paradoxale au regard de la montée en puissance de la PEC. Même si votre rapporteur spécial ne dispose pas d'analyse étayée de ce phénomène, il est probable qu'elle soit le corollaire de l'attractivité accrue du réseau de l'AEFE pour nos compatriotes établis hors de France. En effet, il est sans doute plus aisé d'inscrire ses enfants dans les classes du lycée s'ils ont auparavant suivi l'enseignement jusqu'à la troisième au sein du réseau, ce qui peut inciter les Français à se tourner plus tôt vers les écoles françaises.

Au vu de ces éléments, votre rapporteur spécial se félicite de l'adoption, à son initiative, de l'article 133 de la loi de finances pour 2009, aux termes duquel « toute extension éventuelle de la prise en charge des frais de scolarité des enfants français scolarisés dans un établissement d'enseignement français à l'étranger en sus des classes de seconde, de première et de terminale est précédée d'une étude d'impact transmise au Parlement, précisant notamment les modalités de son financement ». Il convient, en effet, de conserver une trajectoire financière soutenable pour le présent programme. En outre, pour pérenniser cette mesure d'équité qu'est la PEC, il est proposé de la plafonner en fonction du niveau des frais de scolarité pratiqués par les établissements (voir ci-après le commentaire de l'amendement portant article additionnel avant l'article 51 du présent projet de loi de finances).

c) Une diminution des crédits d'aide sociale difficilement acceptable

Dans le présent projet de loi de finances, ce sont notamment les crédits destinés à l'aide sociale pour nos compatriotes établis hors de France en difficulté financière qui ont servi de « variable d'ajustement » et ont couvert, en partie, la montée en puissance de la PEC et des bourses.

Ainsi, cette aide sociale subit, à 14,8 millions d'euros, une diminution de 7,5 %. D'après les éléments transmis par le MAEE à votre rapporteur spécial, afin de limiter les conséquences de cette baisse, nos postes dans l'Union européenne et dans l'Espace économique européen (EEE) « veilleront particulièrement à l'accès des Français aux prestations non contributives auxquelles ils ont droit sur une base indiscriminée dans les pays européens où ils résident ». Par ailleurs, un suivi attentif est aussi prévu dans l'ensemble des postes pour permettre de répondre à des situations particulières.

Votre rapporteur spécial prend note de ces intentions. Pour autant, il estime indispensable de rétablir les crédits destinés à l'aide sociale stricto sensu. C'est pourquoi il propose un amendement tendant à abonder l'action n° 1 du présent programme de 1,5 million d'euros. Ces crédits proviendront des fonds du programme 105 destinés à financer le développement du réseau informatique du MAEE ; une partie des projets devrait donc être reportée de quelques mois.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme « Français à l'étranger et affaires consulaires »

- La dotation du programme 151 apparaît en augmentation notable mais cette évolution est la résultante de deux tendances opposées : d'une part, l'augmentation prévisible des crédits de la prise en charge (PEC) des frais de scolarité des lycéens français du réseau de l'AEFE et des bourses et, d'autre part, la baisse programmée des crédits visant à offrir un service public de qualité aux Français de l'étranger, en particulier ceux destinées à l'aide sociale.

- La PEC et les bourses de scolarité poursuivent leur progression au sein du programme. Cette tendance souligne la nécessité de faire précéder toute extension éventuelle de la PEC en sus des classes de seconde, de première et de terminale d'une étude d'impact transmise au Parlement, précisant notamment les modalités de son financement, conformément aux dispositions de l'article 133 de la loi de finances pour 2009.

- La diminution de 7,5 % des crédits destinés à l'aide sociale en faveur de nos compatriotes établis hors de France n'est pas acceptable. C'est pourquoi votre rapporteur spécial propose un amendement tendant à abonder l'action n° 1 du présent programme de 1,5 million d'euros. Ces crédits proviendront des fonds du programme 105 destinés à financer le développement du réseau informatique du ministère.