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Projet de loi de finances pour 2010 : Action extérieure de l'Etat

19 novembre 2009 : Budget 2010 - Engagements financiers de l'État - compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État ( rapport général - première lecture )

 

II. PRÉSENTATION DES TROIS PROGRAMMES

A. PROGRAMME 105 « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »

1. Principaux chiffres

Le programme « Action de la France en Europe et dans le monde » regroupe 1.740,2 millions d'euros d'AE et 1.707,9 millions d'euros de CP, soit 64,9 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, les crédits du programme augmentent de 13,4 % en AE et de 8,5 % en CP par rapport à 2009.

Ce programme rassemble 8.254 ETPT, ces effectifs servant dans les directions et services suivants :

- état-major du ministère ;

- inspection générale, conseil des affaires étrangères, conseillers diplomatiques du Gouvernement, direction de la prospective, centre de crise ;

- direction générale des affaires politiques et de sécurité ;

- direction de l'Union européenne ;

- direction des affaires juridiques ;

- direction de la coopération de sécurité et de défense ;

- direction générale de l'administration et de la modernisation ;

- directions dont l'action « soutient et prolonge l'action diplomatique » (protocole, archives, etc.) ;

- les experts nationaux détachés servant dans les institutions de l'Union européenne (UE) et les diplomates d'échange, placés auprès des ministres des affaires étrangères d'autres pays de l'UE ;

- les personnels du programme exerçant dans les ambassades bilatérales et les représentations permanentes ;

- les personnels servant au support d'autres programmes du MAEE (voire d'autres ministères) lorsque les nécessités locales du service l'exigent.

Ce programme est scindé en six actions (numérotées de 1 à 7, l'action n° 3 ayant été supprimée), dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Répartition par action des crédits demandés pour 2010

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement


(en euros)

En % des CP du programme

Coordination de l'action diplomatique

92.203.199

90.722.741

5,3 %

Action européenne

56.534.138

47.884.138

2,8 %

Contributions internationales

741.573.359

741.573.359

43,4 %

Coopération de sécurité et de défense

92.036.346

91.590.346

5,4 %

Soutien

272.633.566

250.934.751

14,7 %

Réseau diplomatique

485.213.024

485.213.024

28,4 %

Source : projet de loi de finances pour 2010, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de personnel

Le montant demandé pour ces dépenses, qui correspondent à la rémunération des emplois décrits précédemment, s'élève à 532,9 millions d'euros, soit 31,2 % des crédits du programme.

Ces dépenses sont portées par l'ensemble des actions, à l'exception de l'action n° 4 « Contributions internationales ». La part de l'action n° 7 « Réseau diplomatique » est prépondérante : 309,1 millions d'euros, soit 58 % de l'ensemble.

b) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 371,4 millions d'AE et 339,3 millions d'euros de CP pour 2010, soit 19,9 % des crédits du programme.

Ces dépenses sont essentiellement portées par les actions n° 6 « Soutien », n° 7 « Réseau diplomatique » et, dans une moindre mesure, n° 1 « Coordination de l'action diplomatique ».

Elles comportent en particulier :

- pour le réseau, des dépenses de fonctionnement d'un montant de 92,6 millions d'euros, dont 43,2 millions d'euros de fonctionnement courant, 24 millions d'euros pour financer les frais de déménagement, 10,7 millions d'euros de frais de représentation et 10,6 millions d'euros de voyages et missions statutaires. A ces dépenses s'ajoutent, toujours pour le réseau, 80,5 millions d'euros de dépenses d'immobilier, dont 57,3 millions d'euros de loyers budgétaires, 18,4 millions d'euros de locations et 4,8 millions d'euros pour l'entretien et la maintenance ;

- pour l'action « Soutien », un total de 46,4 millions d'euros en CP pour les dépenses d'immobilier (dont 33,2 millions d'euros de loyers budgétaires), 27 millions d'euros pour les dépenses de sécurité (en France et à l'étranger), 11,7 millions d'euros de CP pour les dépenses de fonctionnement courant et 6,8 millions d'euros de CP pour la valise diplomatique. De plus, une ligne de 37,6 millions d'euros d'AE et de 18,7 millions d'euros de CP est prévue pour l'informatique ;

- pour l'action « Coordination de l'action diplomatique », 14,8 millions de CP sont demandés pour les conférences internationales et les voyages officiels, les frais de déplacement des délégations ministérielles étant évalués à 4,9 millions d'euros et les crédits de réception à 2,2 millions d'euros.

L'évolution la plus notable sur le budget 2010 est la forte progression des loyers budgétaires, dont le niveau fait plus que tripler (de 26 millions d'euros à 90,4 millions d'euros) en raison de leur généralisation, à compter du 1er janvier 2010, à l'ensemble des bâtiments, propriétés de l'Etat, situés en France métropolitaine, dans les collectivités d'outre-mer et à l'étranger.

En sens inverse, l'action « Coordination de l'action diplomatique » apparaît en net recul (-32,5 % en CP) en raison de l'absence, en 2010, d'événement de grande ampleur diplomatique devant se tenir sur le territoire.

c) Les dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement du programme s'élèvent à 14 millions d'euros en AE et à 22,9 millions d'euros en CP, soit à peine 1,3 % des CP du programme. Elles apparaissent en recul par rapport à 2009.

Mais il est à noter, à cet égard, que les dépenses d'investissements immobiliers (entretien lourd), en France et à l'étranger, sont désormais financées par les produits de cessions immobilières alimentant le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Il convient de rappeler que, pour les immeubles situés en France, le « taux de retour » au MAEE sur les produits de cessions est de 65 %, c'est-à-dire le « droit commun ». En revanche, ce taux est de 100 % pour les produits de cessions des immeubles domaniaux situés à l'étranger.

Les crédits restants, essentiellement portés par l'action n° 6 « Soutien », correspondent notamment à des investissements sur différents projets visant à renforcer la sécurité informatique du MAEE.

d) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention représentent 821,9 millions d'euros d'AE et 812,9 millions d'euros de CP, soit 47,6 % de l'ensemble des CP du programme.

Très majoritairement portés par l'action n° 4 « Contributions internationales » et, dans une moindre mesure, par l'action n° 2 « Action européenne », ces crédits correspondent, pour l'essentiel, au financement des quotes-parts de la France dans les organisations internationales auxquelles elle participe.

Ces crédits apparaissent en nette progression par rapport à 2009 (+ 6,9 % sur la seule action n° 4). Cela s'explique par le rebasage des opérations de maintien de la paix (OMP), qui bénéficient d'une dotation supplémentaire de 46,4 millions d'euros (de 340 millions d'euros à 386,4 millions d'euros), destinée, selon les propres termes du MAEE dans une réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, à « réduire leur sous-budgétisation chronique depuis 2003 ».

3. Objectifs et indicateurs

Les objectifs et indicateurs ne connaissent que quelques changements mineurs dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010.

Ainsi, deux indicateurs de gestion, ont été supprimés : le coût moyen d'un envoi de la valise diplomatique, et le coefficient de gestion.

En revanche, un indicateur relatif au rythme de déploiement du contrôle de gestion dans le réseau a été mis en place.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Une augmentation budgétaire apparente, une rigueur réelle

Un premier regard sur l'évolution des crédits demandés pour le programme 105 entre 2009 et 2010 pourrait faire croire à un certain confort budgétaire. En effet, les crédits affichent une nette augmentation, de 9,4 % en AE et de 6,1 % en CP à périmètre courant, et même, ce qui paraît encore plus significatif, de 13,4 % en AE et de 8,5 % en CP à périmètre constant.

Cependant, tel n'est pas réellement le cas, les augmentations de crédits visant à financer des contraintes dont le MAEE ne saurait s'exonérer. Comme indiqué plus haut, il s'agit, d'une part, du rebasage des OMP, pour un montant de 46,4 millions d'euros et, d'autre part, des loyers budgétaires, dont la hausse s'élève à 64,4 millions d'euros.

Déduction faite de ces deux catégories de charges, les crédits du programme enregistrent une progression plus limitée de 4,7 % en AE, et un recul de 2,5 % en CP. En particulier :

- comme indiqué précédemment, l'action n° 1 « Coordination de l'action diplomatique » connaît une diminution sensible de ses crédits
(- 29,9 % en AE et - 32,5 % en CP). Cette diminution est particulièrement prononcée sur la sous-action protocole (- 45,5 % en AE et - 49, 8 % en CP), en raison de l'absence d'évènement diplomatique majeur en France en 2010, tel que le sommet de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) qui s'est tenu à Strasbourg en 2009. Seuls les crédits du centre de crise progressent, passant ainsi de 1,6 million d'euros à 2,1 millions d'euros en raison des besoins important apparus lors des deux exercices précédents ;

- les AE de l'action n° 2 « Action européenne » progressent de 28,8 %, en raison de la passation de nouveaux marchés pour la desserte aérienne de Strasbourg (12,8 millions d'euros). Les crédits de paiement de l'action sont en revanche en léger recul, de 0,5 % ;

- les crédits de l'action n° 5, « Coopération de sécurité et de défense », sont de montant identique à ceux inscrits en loi de finances initiale pour 2009, soit 32 millions d'euros ;

- si les crédits de l'action n° 6 «Soutien » connaissent, hors loyers budgétaires, une forte progression de leurs AE (44,7 %), il s'agit de l'effet de la passation de nouveaux marchés pluriannuels, notamment dans le domaine des systèmes d'informations et de télécommunications (+ 153,5%). En revanche, l'augmentation des CP est beaucoup plus modérée (+ 3,5 %) et imputable, d'après le MAEE, à des facteurs exogènes ;

- enfin, les crédits de l'action n° 7 « Réseau diplomatique » reculent, hors loyers budgétaires, de 6,9 %. Le ministère fait valoir que les crédits de fonctionnement des ambassades connaissent une diminution de 1,8 %.

Votre rapporteur spécial partage l'analyse selon laquelle, derrière une forte augmentation optique des crédits, les marges de manoeuvre réelles du ministère sur le programme 105 progressent de façon modérée s'agissant des AE, et diminuent même pour les CP.

Toutefois, afin de financer une action qui lui semble encore plus nécessaire, votre rapporteur spécial présente un amendement tendant à diminuer les crédits du programme de 1,5 million d'euros (prélevés sur les fonds destinés aux investissements informatiques). Cette somme permettra d'alimenter les crédits destinés à l'aide sociale pour nos compatriotes établis hors de France (programme 151, action n° 1).

b) Contributions internationales : un effort de sincérité bienvenu...

Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter du rebasage des OMP, dont il a souligné la nécessité à de nombreuses reprises. Cette démarche, initiée l'année dernière, est sérieusement amplifiée dans le présent projet de budget de sorte que le montant des crédits demandés à ce titre pourrait permettre à la France, sauf aléas, de faire face aux appels de fonds correspondants.

De fait, les OMP ont pris une place prépondérante dans le budget de l'Organisation des Nations Unies (ONU). Ainsi, alors que le budget régulier de l'ONU, lui-même en forte augmentation depuis six ans du fait de la montée en puissance de deux missions politiques spéciales (en Irak et en Afghanistan), s'est élevé à 4,8 milliards de dollars pour l'exercice biennal 2008/2009 (soit 2,4 milliards d'euros par an), le budget des OMP devrait s'élever à 7,8 milliards de dollars en 2010. Ces opérations « pèsent » donc désormais 75 % du budget de l'ONU.

De surcroît, la France, en tant que membre permanent du Conseil de sécurité, c'est-à-dire de co-décideur des OMP, doit régler une quote-part plus importante sur ces opérations que sur le budget régulier : 7,4 % au lieu de 6,3 %.

En tant que tel, notre pays ne saurait se soustraire à son obligation de financer en temps et en heure ses contributions, d'autant que la croissance des OMP peut agacer de nombreux pays n'appartenant pas au Conseil de sécurité, plus enclins à prôner une augmentation du budget régulier.

c) ... et la nécessité de maîtriser nos quotes-parts

Plus généralement, la question des OMP renvoie au problème de la nécessaire maîtrise des contributions internationales de la France. Votre rapporteur spécial effectue actuellement un contrôle budgétaire relatif à cette question, dont il devrait rendre les conclusions à votre commission des finances début 2010.

Pour l'heure, il souhaite simplement rappeler que les appels de fonds adressés à notre pays par les organisations internationales (OI) sont la résultante :

- du budget desdites organisations ;

- et des quotes-parts de la France au sein de ces budgets.

S'agissant de l'évolution budgétaire, votre rapporteur spécial a pu constater une forte diversité dans la sensibilisation aussi bien de l'administration des OI que des autres Etats membres. En revanche, il souligne la grande cohérence du message de rigueur budgétaire que font passer les représentations permanentes françaises et certains de nos alliés, comme le Royaume-Uni. De plus, sous l'influence de certains Etats membres ainsi que de certains auditeurs externes (tout particulièrement la Cour des comptes française pour les mandats qu'elle exerce), des OI acquièrent une culture croissante d'optimisation des procédures et de maîtrise des budgets.

Cette tendance doit être encouragée et notre pays doit continuer de peser en ce sens en utilisant les moyens dont il dispose, notamment :

- en tenant une position ferme lors des négociations budgétaires ;

- en favorisant l'obtention de mandats par des contrôleurs s'intéressant à l'optimisation de l'utilisation des fonds octroyés par les Etats membres, en premier lieu la Cour des comptes ;

- de manière générale, en intégrant la question budgétaire dans les arbitrages politiques.

Lors de son déplacement à New-York, au siège des Nations Unies, début octobre 2009, votre rapporteur spécial a ainsi été frappé par le fait que, lors de l'examen de l'opportunité de lancer une OMP, la question budgétaire semble « ne pas exister » aux yeux du Conseil de sécurité. Or, si tout ne saurait se résumer au budget, la charge qui pourrait résulter d'une opération devrait, davantage qu'aujourd'hui, être un élément de la réflexion des décideurs. Notre représentation permanente devrait favoriser une telle évolution.

S'agissant des quotes-parts, votre rapporteur spécial a pu mesurer, lors du même déplacement, la difficulté de toute réforme puisqu'il s'agit d'un jeu à somme nulle, les gains des uns provenant nécessairement des pertes des autres. Des rencontres avec une dizaine de représentants permanents de pays au profil variés ainsi que la participation à des réunions de la 5ème commission de l'ONU (chargée du budget) l'ont instruit sur la subtilité des équilibres politiques qui entourent cette question. Pour autant, la situation actuelle, qui voit l'Europe régler 40 % du budget de l'ONU tout en ne pesant « que » 30 % du PIB mondial n'est pas tenable et chacun devra assumer ses responsabilités, à commencer par les principaux pays émergents. Tout en continuant d'assumer ses responsabilités financières, la France doit, là aussi, peser avec ses alliés pour initier un changement nécessaire.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme « Action de la France en Europe et dans le monde »

- Les crédits demandés pour le programme 105 apparaissent en nette augmentation, de 13,4 % en AE et de 8,5 % en CP à périmètre constant. Cependant, cette hausse vise à financer des contraintes dont le MAEE ne saurait s'exonérer : d'une part, le rebasage des OMP, pour un montant de 46,4 millions d'euros et, d'autre part, les loyers budgétaires, dont la hausse s'élève à 64,4 millions d'euros.

- Déduction faite de ces deux catégories de charges, les crédits du programme 105 enregistrent une progression plus limitée de 4,7 % en AE, et un recul de 2,5 % en CP.

- Le rebasage des OMP est une démarche saine de « vérité budgétaire ». Initié l'année dernière, il est sérieusement amplifié dans le présent projet de budget de sorte que le montant des crédits demandés à ce titre devrait permettre à la France, sauf aléas, de faire face aux appels de fonds correspondants.

- La France doit continuer d'oeuvrer pour contenir le montant de ses participations dans le budget des organisations internationales, notamment en tenant une position ferme lors des négociations budgétaires, en favorisant l'obtention de mandats pour la Cour des comptes et en intégrant la question budgétaire dans les arbitrages politiques.