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Projet de loi de finances pour 2010 : Action extérieure de l'Etat

 

B. UNE MISSION QUI REPREND LA MÊME ARCHITECTURE QU'EN 2009

1. Structuration en programmes

La mission « Action extérieure de l'Etat » se divise en trois programmes :

- le programme 105, dénommé « Action de la France en Europe et dans le monde ». Placé sous la direction du secrétaire général adjoint, directeur général des affaires politiques et de sécurité du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), il inclut une grande partie de l'action diplomatique de l'Etat au sens strict. En conséquence, il rassemble l'ensemble des moyens dévolus au ministère, hormis ceux destinés spécifiquement aux affaires consulaires, à la coopération technique, scientifique et culturelle ainsi qu'à l'aide publique au développement ;

- le programme 185, dénommé « Rayonnement culturel et scientifique ». Dirigé par le directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats du MAEE, il met en oeuvre la coopération avec les Etats membres de l'Union européenne et les grands pays industriels du monde développé, c'est-à-dire les pays non éligibles à l'aide publique au développement telle que définie par le Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Par ailleurs, ce programme assure le service d'enseignement public à l'étranger ;

- le programme 151, dénommé « Français à l'étranger et affaires consulaires ». Dirigé par le directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, il vise, selon l'intitulé même de se actions, à offrir un service public de qualité aux Français de l'étranger, à assurer l'accès des élèves français au réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) et à instruire les demandes de visas.

2. Les crédits et les fonds de concours

Les crédits demandés pour la mission dans le projet de loi de finances pour 2010 s'élèvent à 2.662,8 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 2.630,5 millions d'euros en CP.

Le graphique suivant illustre la répartition par programme des CP demandés pour la mission dans le projet de loi de finances pour 2010.

Source : projet de loi de finances pour 2010, annexe « Action extérieure de l'Etat »

A structure courante, ces crédits affichent une augmentation de 6,8 % en AE et de 4,7 % en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2009, ainsi répartie (pour les CP) :

- + 6,1 % pour le programme 105 ;

- + 0,9 % pour le programme 185 ;

- + 4,8 % pour le programme 151.

Chaque programme fera l'objet ci-après d'une analyse détaillée.

A ces crédits s'ajoutent un montant très limité de fonds de concours : 8,5 millions d'euros, soit 0,3 % des CP de la mission, presque exclusivement sur le programme 105.

Il est enfin à noter qu'aucune dépense fiscale n'est rattachée aux programmes de la mission.

3. Les emplois : l'effort particulier du ministère dans le cadre de la révision générale des politiques publiques

a) Le non-remplacement de tous les fonctionnaires partant à la retraite

Le plafond des emplois rattachés aux trois programmes de la mission « Action extérieure de l'Etat » s'élève à 12.897 équivalents temps plein travaillés (ETPT), en baisse de 180 ETPT par rapport à 2009.

Cependant, les corps gérés par le MAEE se répartissent sur l'ensemble des programmes que gère le ministère et la carrière des agents les amène à changer fréquemment d'affectation (et donc de programme). Dès lors, il est pertinent d'inclure dans l'analyse des évolutions de personnel les 2.667 ETPT rattachés au programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement ».

L'évolution des emplois du MAEE découle en premier lieu des travaux menés, sur la période 2009-2011, au titre du « livre blanc » sur la politique étrangère et européenne de la France et de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Les emplois demandés en 2010 apparaissent, de façon brute, en recul de 302 ETPT par rapport à 2009. Ce total correspond :

- à 47 ETPT qui ont fait l'objet de transferts ;

- à 255 ETPT correspondant véritablement au schéma d'emplois du ministère. Comme le montre le tableau ci-dessous, ce chiffre est à rapprocher du nombre de départ à la retraite des agents du MAEE, soit 256 ETPT. En conséquence, à un près, aucun départ à la retraite ne sera compensé en 2010, ce qui correspond au double de l'effort demandé à l'ensemble de l'administration.

Evolution des emplois du ministère des affaires étrangères et européennesentre 2009 et 2010

(en ETPT)

Catégorie d'emplois

Entrées prévues

Sorties prévues

Dont départs en retraite

Schéma d'emplois du MAEE

Titulaires et CDI en administration centrale et dans le réseau

191

297

256

- 106

CDD et volontaires internationaux

1.157

1.200

0

- 43

Militaires

222

230

0

- 8

Agents de droits local

261

259

0

- 98

Total

1.831

1.986

256

- 255

Source : projet de loi de finances pour 2010, annexe « Action extérieure de l'Etat »

Cette évolution est en ligne avec les engagements du MAEE, pris dans le cadre du budget triennal 2009-2011, d'une diminution de son plafond d'emplois de 700 ETPT (soit - 4,4 % du total des emplois) sur la période. Une réduction identique étant déjà intervenue durant la période 2006-2008, c'est donc une suppression totale de 1.400 emplois (près de 10% des effectifs totaux) qui doit intervenir en six ans.

b) La réorganisation de l'administration centrale

Le décret n° 2009-291 du 16 mars 2009 et l'arrêté ministériel de la même date relatifs ont procédé à la réorganisation de l'administration centrale du MAEE.

Selon les éléments transmis à votre rapporteur spécial, cette réforme vise à identifier clairement les trois grandes fonctions du ministère : l'action politique, le traitement des enjeux mondiaux et la rénovation du management. Il s'agit également d'éviter les doublons. Cette réorganisation trouve une traduction physique, avec le regroupement des services centraux sur trois sites : le Quai d'Orsay (pilotage politique), l'immeuble de la rue de la Convention à Paris (« grands enjeux mondiaux »), et les locaux de La Courneuve (services gestionnaires).

Concernant la direction générale des affaires politiques et de sécurité, la principale mesure est la création d'une direction de l'Union européenne et d'une direction de la prospective. La direction de l'Union européenne se substitue à la direction de la coopération européenne et au service de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). La direction de la prospective, qui succède au centre d'analyse et de prévision (CAP), prépare les décisions du ministre (auquel elle est directement rattachée) par l'analyse des évolutions à moyen et long terme des relations internationales et des questions qui les influencent, notamment religieuses, migratoires et démographiques.

Par ailleurs, le MAEE a créé en son sein une nouvelle direction générale, dénommée direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM). Celle-ci a pour objet de traiter les enjeux qui ont un impact direct sur la vie des Français (changement climatique, régulations financières et économiques mondiales, réduction des risques naturels ou dus à l'action de l'homme, impératif de lutte contre la pauvreté, prévention et traitement des conflits, des épidémies et des risques sanitaires, etc.). Selon le ministère, il s'agit donc de « mieux anticiper, identifier et répondre aux défis de la mondialisation, avec deux objectifs majeurs : d'une part contribuer à une mondialisation mieux régulée et plus solidaire et d'autre part faire de la France une référence dans le monde et proposer des alternatives, des choix dans tous ces domaines ». De plus, la DGM, « pilote de la diplomatie d'influence et de solidarité », doit participer à la révision de la relation du MAEE avec ses opérateurs (AFD, AEFE, CulturesFrance, Egide-CampusFrance-FCI, etc.) au moyen d'un partage des tâches plus clair et plus opérationnel.

Enfin, recommandée par le « livre blanc » sur la politique étrangère et européenne de la France et confirmée par le conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 8 avril 2008, la création d'un centre de réaction aux crises est intervenue dès le 1er juillet 2008. Opérationnel 24 heures sur 24 et sept jours sur sept, il est capable de couvrir tous les aspects d'une crise (politique, évacuation des ressortissants français, aide humanitaire, etc.). Rattaché directement au ministre, il coordonne les différents acteurs de la gestion des crises (ministères, organisations non gouvernementales, collectivités locales, entreprises).

Pour la seule administration centrale, la baisse des effectifs sera de 128 ETPT à l'issue de la période 2009-2011, faisant suite à une baisse de 115 ETPT entre 2006 et 2008.

Le tableau ci-dessous donne un état de la diminution du nombre de services permise par le changement d'organigramme intervenu en mars 2009.

Nombre de services dans l'ancien et le nouvel organigramme de l'administration centrale du ministère des affaires étrangères et européennes

 

Ancien organigramme

Nouvel Organigramme

Ecart

Directions générales

3

3

0

Directions

21

19

- 2

Sous-directions

82

73

- 9

Services

10

11

+ 1

Délégations

3

1

- 2

Missions

10

7

- 3

Départements

2

1

- 1

Autres

2

1

- 1

Total

133

116

- 17

Source : MAEE

c) La réorganisation du réseau

Le réseau du MAEE à l'étranger représente quelque trois quarts de l'ensemble des effectifs. C'est donc là que se trouvent les principaux gisements de gains. La réorganisation du réseau repose sur trois piliers.

(1) La distinction des missions des ambassades

La réforme consiste, tout en préservant le principe d'un réseau universel, à distinguer trois groupes pour les 160 ambassades bilatérales :

- une trentaine d'ambassades polyvalentes ;

- une centaine d'ambassades à missions prioritaires ;

- une trentaine de « postes de présence diplomatique ».

L'identification, désormais réalisée mais qui n'a pas vocation à être publiée, des ambassades entrant dans chacune de ces catégories, doit permettre de mieux hiérarchiser les moyens déployés à l'étranger alors qu'auparavant toutes les ambassades se voyaient confier les mêmes missions (politique, économique, culturelle, consulaire, militaire, coopération, etc.).

En particulier, les postes de présence diplomatique devront compter, en moyenne, une dizaine d'ETPT chacun en leur sein, contre une quinzaine avant la réforme. Encore une fois, il ne s'agit pas, dans l'esprit de la réforme, de faire des économies « de bouts de chandelle » sur des postes subalternes mais bien de redéfinir la mission du poste lui-même.

(2) L'effort demandé aux huit principales ambassades

Parmi la trentaine d'ambassades polyvalentes, huit ont été identifiées comme disposant d'un « format exceptionnel ». Il s'agit des ambassades aux Etats-Unis, au Royaume-Uni, en Allemagne, en Espagne, en Italie, au Maroc, au Sénégal et à Madagascar.

Sans remettre en cause leur nature, un effort particulier d'économies est demandé à ces postes sur la période 2009-2011. En trois ans, ce sont ainsi 10 % de leurs emplois qui ont vocation à être supprimés.

(3) La restructuration des fonctions support à l'étranger

Enfin, les fonctions support à l'étranger doivent également être réorganisées.

Cela passe par la mise en place, dans toutes les ambassades, d'ici le 1er janvier 2011, de services communs de gestion des moyens de l'ensemble des services de l'ambassade et des consulats généraux, tous ministères de rattachement confondus.

D'autre part, une agence immobilière de l'Etat à l'étranger devrait gérer l'ensemble des immeubles de l'Etat hors des frontières. Votre rapporteur spécial est désireux d'obtenir davantage de précisions quant au calendrier de la mise en place de cette « foncière » ainsi qu'à ses missions.

Votre rapporteur spécial tient à saluer la démarche entreprise par le MAEE, à la suite de la publication de son « livre blanc » et de la RGPP. Cette démarche lui semble exemplaire à plusieurs égards. D'une part, en raison de l'ampleur des économies d'emplois réalisées : ainsi, comme indiqué plus haut, en 2010, presque aucun départ à la retraite ne sera compensé. D'autre part parce qu'aussi bien pour l'administration centrale que pour le réseau, c'est la nature des missions qui a été réinterrogée.

Votre rapporteur spécial, qui se déplace dans de nombreuses ambassades et qui est destinataire des télégrammes diplomatiques, mesure le caractère « existentiel » et parfois douloureux de cette démarche. Il est attentif aux échanges successifs entre les postes et l'administration centrale auxquels donne lieu la programmation des effectifs. Mais, s'il n'est pas anormal que la réforme puisse heurter des responsables, elle ne peut réussir qu'en bousculant des habitudes et doit poursuivre son chemin.

C'est pourquoi, dans le cadre de ses prochains travaux, il veillera à s'assurer de la mise en place effective de la réforme, en particulier dans le réseau, et s'intéressera aux premiers résultats constatés.

C'est également pourquoi il souhaite que la « deuxième vague » de la RGPP prenne pleinement en compte l'effort déjà réalisé par le MAEE. En toute hypothèse, l'universalité de notre réseau diplomatique, qui correspond à la tradition universaliste de notre pays, ne doit pas être remise en cause pour réaliser des économies qui ne sauraient désormais être que relativement modestes.