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Projet de loi de finances pour 2010 : Culture

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 12 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, sur la mission « Culture ».

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que 2,88 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 2,92 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) sont demandés, pour 2010, au titre de la mission « Culture ». Ces dotations s'inscrivent en augmentation significative par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2009 et dépassent les plafonds fixés par la loi de programmation des finances publiques. Ce dépassement traduit principalement l'engagement, pris par le Président de la République, de pérenniser les moyens supplémentaires dévolus au patrimoine dans le cadre du plan de relance.

Le rapporteur spécial a rappelé que le ministère de la culture et de la communication fait face à un creusement continu de l'écart entre ses engagements de crédits et ses paiements effectifs. Pour technique qu'il puisse paraître, ce phénomène est un réel facteur d'inquiétude en ce qu'il est susceptible de remettre en cause la soutenabilité budgétaire des politiques conduites dans le domaine culturel. Si les représentants du cabinet du ministre ont fait état d'un plan d'apurement de ces passifs, qui semble porter ses fruits, l'écart constaté entre engagements et paiements demeure toutefois supérieur à 1 milliard d'euros, et les efforts devront être poursuivis dans les années à venir.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que l'examen des crédits de la mission « Culture » a pour toile de fond, en cette fin d'année 2009, la mise en oeuvre du plan de relance et les suites de la révision générale des politiques publiques (RGPP). S'agissant du plan de relance, les taux de consommation des crédits sont satisfaisants et traduisent le respect de l'impératif d'exécution rapide des mesures. Par ailleurs, deux décisions importantes issues de la RGPP trouveront une traduction concrète en 2010. La première intéresse la réorganisation de l'administration centrale, dont la composition passera de dix à trois directions, assorties d'un secrétariat général chargé des fonctions de support. Ces directions seront respectivement en charge des patrimoines, de la création artistique, ainsi que des médias et des industries culturelles. Selon le ministère, ces mesures permettront de respecter la trajectoire de diminution des emplois (-249 équivalents temps plein -ETP- sur trois ans) et de rassembler un plus grand nombre de services dans l'immeuble des Bons Enfants, conformément à ce que la commission avait déjà préconisé.

En 2010, la RGPP se traduira également par le rapprochement des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP). Le rapporteur spécial s'est félicité d'une telle initiative, qui traduit une des préconisations qu'il avait formulées dans le cadre de son rapport d'information de 2002, consacré à « 51 mesures en faveur du patrimoine monumental ».

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ensuite brièvement présenté les crédits des trois programmes. Le programme 175 « Patrimoines » est doté de 1,19 milliard d'euros en AE et 1,25 milliard d'euros en CP, ces derniers s'affichant en augmentation de 11 % par rapport aux crédits votés en 2009. Ces moyens supplémentaires iront notamment à l'entretien et à la restauration des monuments historiques, qu'elle soit placée sous la responsabilité de l'Etat ou du Centre des monuments nationaux (CMN).

S'agissant de la gratuité dans les musées au profit des jeunes et des enseignants, dont le coût est estimé à 30 millions d'euros, le rapporteur spécial a observé qu'elle produit des effets réels, mais inférieurs à ceux de l'expérimentation de gratuité totale menée en 2008. Il a enfin regretté :

- que l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) soit toujours confronté à des problèmes structurels de ressources, et plaidé pour la refonte complète de son mode de financement ;

- que le transfert de la maîtrise d'ouvrage au Centre des monuments nationaux ait accru la confusion du paysage de la maîtrise d'ouvrage culturelle et abouti à des circuits financiers complexes, retardant la consommation des crédits. Ces éléments justifient d'autant plus l'enquête que la commission a confiée à la Cour des comptes sur le CMN, et qui devrait permettre de faire la lumière sur la situation de cet opérateur en 2010.

Puis M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits demandés en 2010 au titre du programme 131 « Création » s'élèvent à 823,3 millions d'euros en AE et 825,1 millions d'euros en CP. Le principal élément à relever, dans le cadre de ce programme, tient aux suites qui seront données aux Entretiens de Valois sur le spectacle vivant. Les orientations qui résultent de ces entretiens, conduits entre l'Etat, les collectivités territoriales et les professionnels, visent à clarifier les modalités d'intervention financière de l'Etat et à mieux les articuler avec celles des collectivités, à réexaminer la carte des équipements et à favoriser les rapprochements des structures majoritairement financées par l'Etat, notamment en Île-de-France. Selon le rapporteur, la mise en oeuvre de ces préconisations sera délicate, bien que nécessaire au regard du « maquis » des interventions qui s'est peu à peu développé en matière de spectacle vivant. En tout état de cause, le ministère en attend une économie de 5,5 millions d'euros par an au titre des interventions déconcentrées, alors même que les financements alloués à cette politique ont crû de 2 % à 3 % par an sur la période récente.

S'agissant enfin du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a précisé que 862,4 millions d'euros en AE et 843,1 millions d'euros en CP lui sont attribués en 2010. Cette dotation, reconduite par rapport à 2009, va essentiellement aux fonctions de support du ministère et aux établissements d'enseignement artistique. Un effort particulier est néanmoins consenti en faveur des bourses d'études accordées aux étudiants des établissements d'enseignement artistique, qui connaissent une augmentation de 6 %, passant de 26,6 à 28,2 millions d'euros.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a achevé la présentation des crédits en indiquant que les effectifs baissent dans l'ensemble des programmes, avec une diminution globale de 191 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Par ailleurs, la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite devrait être respectée sur la période 2008-2011, au sein du ministère.

Le rapporteur spécial a ensuite présenté l'article 52 du projet de loi de finances, rattaché à la mission « Culture ». Cet article prolonge et élargit les dispositions de l'article 97 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui permet aux collectivités territoriales, sous certaines conditions, de se porter candidates au transfert d'éléments du patrimoine, classé ou inscrit, de l'Etat ou du Centre des monuments nationaux.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que, en application de cet article, soixante-cinq monuments et sites ont été décentralisés, dont quarante-quatre au bénéfice des communes, quinze à celui des départements et six à celui des régions. Dans le prolongement de ces transferts, l'article 52 du projet de loi de finances pour 2010 élargit le périmètre des monuments et sites transférables, qui ne sera plus limité à une liste fixée par décret et couvrira les monuments appartenant à l'Etat et à l'ensemble de ses établissements publics. Par ailleurs, le dispositif n'est plus borné dans le temps.

En contrepartie de ces évolutions, une clause permet explicitement au représentant de l'Etat de ne désigner aucune collectivité bénéficiaire du transfert, au vu de l'importance qui s'attache au maintien du bien concerné dans le patrimoine de l'Etat, de l'intérêt des finances publiques, des conséquences statutaires du transfert pour les personnels concernés ou de l'insuffisance du projet présenté par la collectivité candidate.

Après avoir précisé que les transferts pourront désormais porter sur la propriété de tout ou partie des immeubles classés ou inscrits, le rapporteur a pleinement approuvé l'évolution proposée, qui s'inscrit dans la droite ligne de la « désétatisation » du patrimoine monumental qu'il avait préconisée dans son rapport de 2002 sur le patrimoine monumental. De fait, c'est à la société tout entière qu'il appartient de conserver et d'entretenir le patrimoine, l'Etat ne pouvant se prévaloir d'aucun monopole en la matière. Il a également rappelé que la « paternité sénatoriale » de l'article 52 revient en partie à M. Philippe Richert, qui avait déposé une proposition de loi similaire à la fin de 2008.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a néanmoins considéré qu'un certain nombre d'éclaircissements devront être apportés par le Gouvernement sur l'application concrète du dispositif proposé. Ils devront notamment concerner la portée précise des critères de refus de transfert par le préfet de région, ou encore l'articulation de ce principe général de transférabilité avec le pilotage de la politique patrimoniale par le ministère de la culture.

Mme Michèle André s'est inquiétée de la dégradation des relations entre certaines DRAC et le tissu associatif, estimant que la diminution des soutiens ou certaines ruptures de conventionnement peuvent laisser craindre un désengagement de l'Etat en matière culturelle.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a reconnu le caractère parfois sensible des relations entre le monde associatif et les services de l'Etat dans le domaine de la culture, et jugé qu'il serait opportun d'attirer l'attention du ministre sur cette question.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, a souligné l'inquiétude ressentie par certaines collectivités territoriales quant à la pérennité de leurs ressources. Si celles-ci venaient à stagner ou à diminuer, les budgets culturels, par exemple consacrés au cinéma, serviraient probablement de variable d'ajustement, dans la mesure où ces dépenses sont souvent considérées comme optionnelles.

Mme Michèle André a ajouté que la disparition possible de la clause de compétence générale des départements pourrait avoir des répercussions importantes dans le domaine culturel, s'agissant notamment de la gestion des archives départementales ou de la pérennité des schémas départementaux de l'enseignement musical.

Sur la recommandation de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Culture » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010, ainsi que de l'article 52 rattaché.

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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009, sous la présidence de M Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa position tendant à l'adoption des crédits de la mission « Culture ».

Puis elle a adopté trois amendements modifiant l'article 52 rattaché, tel qu'amendé par l'Assemblée nationale. Elle a enfin décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 52 bis rattaché, inséré par l'Assemblée nationale.