ANNEXE 1 COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE MME MICHÈLE ALLIOT-MARIE, MINISTRE D'ETAT, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE ET DES LIBERTÉS
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Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a entendu Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux , ministre de la justice et des libertés , sur le projet de loi n° 16 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme de la représentation devant les cours d'appel.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés , a tout d'abord indiqué que le projet de loi s'inscrivait dans la poursuite du mouvement de simplification de la justice et visait à fusionner les professions d'avocat et d'avoué près les cours d'appel au 1er janvier 2011. Elle a souligné non seulement que les règles de représentation devant les cours d'appel paraissaient complexes et coûteuses aux yeux des justiciables, mais que les règles d'accès à la profession d'avoué étaient incompatibles avec la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Elle a ajouté que la fusion était d'autant plus facile à mettre en place que les avoués bénéficiaient des mêmes diplômes et des mêmes qualifications que les avocats.
Elle a déclaré que la réforme proposée par le Gouvernement modernisait la procédure d'appel en :
- recentrant la représentation sur l'avocat, ce qui permet au justiciable de s'adresser à un professionnel unique, habilité à le conseiller, à le représenter en justice et à plaider son dossier devant les deux degrés de juridiction ;
- réduisant les coûts du procès, le justiciable n'ayant plus à acquitter le tarif de la postulation devant la cour d'appel, tarif qui rémunère l'intervention des avoués ; d'une manière générale, elle a souhaité que la partie succombante supporte davantage les frais de justice engagés par l'autre partie, afin d'encourager à des solutions amiables ;
- prévoyant, dans un décret à paraître, l'obligation, sous peine d'irrecevabilité, d'introduire l'instance par voie électronique devant les juridictions d'appel, généralisant ainsi les expérimentations actuellement conduites. La réforme intervient en effet à un moment où les techniques de communication ouvrent la voie à la dématérialisation des actes de procédure, des expérimentations étant conduites à cet égard dans les cours d'appel de Versailles et de Douai. Elle a précisé que le projet de loi créait un interlocuteur unique des cours d'appel en la personne de l'un des bâtonniers du ressort de la cour, désigné parmi eux pour les représenter, afin de traiter des questions d'intérêt commun, en particulier la postulation et la communication électronique.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, a ensuite souligné que le projet de loi, tel qu'amélioré par l'Assemblée nationale, comportait trois mesures principales d'accompagnement en faveur des offices d'avoués :
- en premier lieu, il favorise la reconversion professionnelle des avoués et de leurs salariés ; en effet, sauf renonciation de leur part, les avoués deviendront avocats du seul fait de la loi et pourront, s'ils le souhaitent, s'inscrire dans un autre barreau que celui dans le ressort duquel leur office est situé. De même, le projet de loi reconnaît aux avoués qui auraient renoncé à entrer dans la profession d'avocat ou à y rester la possibilité d'accéder à l'ensemble des professions juridiques et judiciaires libérales réglementées (notaire, avocat aux conseils, administrateur judiciaire, mandataire judiciaire, huissier de justice, commissaire-priseur judiciaire, greffier de tribunal de commerce) dans un délai de cinq ans, dans des conditions dérogatoires qui seront fixées par décret en Conseil d'État, s'engageant au passage sur la publication de ce décret, comme de l'ensemble des décrets d'application de la loi, dès la promulgation de cette dernière. De même, elle a souligné, d'une part, que des passerelles vers ces mêmes professions seraient également offertes aux collaborateurs juristes, non titulaires du diplôme d'avoué, d'autre part, que le projet de loi de finances pour 2010 prévoyait la création de 380 emplois dans les services judiciaires, destinés aux salariés des avoués. Elle a précisé que, afin de tenir compte des caractéristiques de cette population, souvent féminine, âgée et peu mobile, et de faciliter l'accès à ces 380 postes, ceux-ci étaient répartis dans les catégories A, B et C de la fonction publique ;
- en second lieu, le projet de loi prévoit l'indemnisation des avoués et de leurs collaborateurs. Elle s'est tout d'abord réjouie que l'examen par l'Assemblée nationale ait permis de porter l'indemnisation des avoués à hauteur de la totalité de la valeur de leur office, alors que le projet de loi initial limitait l'indemnisation aux deux tiers de cette valeur. Elle a également souligné qu'une attention toute particulière était accordée aux avoués titulaires d'un prêt contracté en vue de l'acquisition de leur office ou de parts de société. Pour leur éviter une situation financière délicate, l'État se substituera à eux dans le remboursement du capital restant dû et prendra en charge les frais du remboursement anticipé des emprunts. En outre, il est prévu qu'en toute hypothèse l'indemnisation soit au moins égale au montant de l'apport personnel consenti pour financer l'acquisition de l'office, le cas échéant majoré du montant du capital restant dû au titre des emprunts en cours et que les avoués puissent demander rapidement le versement d'un acompte équivalant à 50 % du montant de leur dernier chiffre d'affaires. Seront également prises en charge les indemnités de licenciement que les avoués auront à verser à leurs salariés au titre des licenciements qui seraient la conséquence directe de la loi. S'agissant de l'indemnisation des salariés, elle a précisé qu'une convention entre l'Etat et les représentants des avoués serait signée dès la promulgation de la loi et prévoirait des aides à la mobilité, y compris pour les salariés recrutés par le ministère de la justice, des allocations destinées à compenser les pertes des revenus ainsi que des actions de formation.
Après avoir précisé que les députés avaient opportunément décidé d'améliorer l'indemnisation des salariés en prévoyant une augmentation du taux d'indemnisation par tranche de cinq ans et sans plafonnement, elle a rappelé que les indemnités de licenciement n'étaient pas soumises à l'impôt sur le revenu ;
- enfin, elle a souligné que le projet de loi prévoyait une période transitoire jusqu'au 1er janvier 2011, période destinée en particulier à faciliter la reconversion des avoués. Elle a relayé les craintes de la profession d'avocat estimant que, pendant cette période, la possibilité pour les avoués de cumuler leur profession avec celle d'avocat créait une « concurrence déloyale ». Elle a toutefois jugé raisonnable la durée de la période transitoire envisagée, considérant qu'elle ne devait pas être limitée dans le temps afin de ne pas prolonger une période d'incertitude.
M. Jean-Jacques Hyest , président, a rappelé les tentatives, en 1971 et 1991, de fusion entre les professions d'avocat et d'avoué près les cours d'appel et souligné qu'à l'époque les premiers présidents des cours d'appel avaient présenté l'intervention comme un gage de sécurité pour la procédure civile applicable devant les cours. Il a relevé que les premiers présidents n'avaient plus aujourd'hui une position aussi unanime.
M. Patrice Gélard , rapporteur, s'est déclaré peu convaincu que la réforme aboutisse à une réduction du coût de l'accès à la justice d'appel pour les justiciables, les avocats risquant d'augmenter leurs honoraires eu égard à leur charge nouvelle en matière de postulation devant les cours d'appel.
Concernant les exigences du droit communautaire, il a reconnu que la directive de 2006 relative aux services dans le marché intérieur (dite « directive Bolkestein ») ne permettait pas de maintenir en l'état le statut des avoués, titulaires d'un office, nommés par le garde des sceaux et soumis à un tarif, les entraves à la libre prestation des services ne pouvant être justifiées que pour les activités participant à l'exercice de l'autorité publique. Il a toutefois déclaré que cette directive aurait pu conduire à une simple modernisation des règles de représentation devant les cours d'appel, et non à une suppression de la profession d'avoués, ajoutant que d'autres professions du droit, telles que les huissiers, les notaires et les avocats aux conseils, étaient soumises à un régime spécifique, dans le respect du droit communautaire.
Il a jugé que le texte adopté par les députés, en dépit d'améliorations, restait peu satisfaisant, pour les raisons suivantes :
- la date du 1er janvier 2011 pour la fusion entre avoués et avocats lui est apparue prématurée et de nature à perturber le fonctionnement de certaines cours d'appel, d'autant que la loi ne devrait pas être définitivement adoptée par le Parlement avant le printemps 2010. Il a estimé que la plupart des cours et des avocats ne seraient pas en mesure de mettre en oeuvre d'ici à un an la communication dématérialisée en matière d'appel ;
- les conditions selon lesquelles les caisses de retraite des avoués et des avocats assumeront leurs obligations à l'égard des anciens avoués sont imprécises et problématiques ;
- les salariés des avoués, actuellement bien rémunérés, sont moins bien traités que ne l'ont été par le passé ceux des commissaires-priseurs et des courtiers interprètes et conducteurs de navires. Soulignant que ces salariés, bénéficiant aujourd'hui d'une rémunération supérieure à celle qu'ils percevraient dans d'autres secteurs à qualifications égales, subiraient une perte de revenus, il a souhaité que leur indemnité soit portée à un mois de salaire par année d'ancienneté. Indiquant que, par rapport au dispositif demandé par les salariés, les améliorations apportées par l'Assemblée nationale ne bénéficiaient qu'à une vingtaine de salariés totalisant plus de 37 ans d'ancienneté, il a jugé indispensable de soutenir par une aide à la reconversion ceux qui feraient l'effort de trouver rapidement un nouvel emploi. Précisant que les avocats employaient cinq fois moins de collaborateurs que les avoués, il a estimé que les perspectives d'emploi des salariés d'avoués par des avocats étaient limitées ;
- la plus-value éventuellement réalisée par les avoués après perception de l'indemnisation est en soi imposable. Par ailleurs, l'indemnisation pourrait être soumise à des prélèvements supplémentaires dans la mesure où elle serait versée non pas directement aux avoués mais aux sociétés civiles professionnelles qu'ils ont généralement constituées ; enfin, l'indemnisation est très insuffisante pour la cinquantaine de jeunes avoués qui n'ont que quelques années d'ancienneté : en effet, elle ne couvre pas la réparation du préjudice né de la suppression de leur profession ;
- la suppression des offices d'avoués et de leur monopole constitue juridiquement une expropriation pour cause d'utilité publique ; cette suppression se distingue en effet de la suppression des avoués près les tribunaux de grande instance ou de celle du monopole des commissaires-priseurs en matière de ventes volontaires. Les avoués près les tribunaux de grande instance disposent en effet d'une clientèle, qu'ils aiguillent vers les avocats, alors que ce sont les avocats qui orientent leurs clients vers les avoués près les cours d'appel. Les avoués près les cours d'appel perdront par conséquent leur activité et leur clientèle. Seuls certains avoués possèdent une clientèle institutionnelle. M. Patrice Gélard , rapporteur, soulignant que les jeunes avoués ne détenant que des parts sociales en industrie au sein d'un office ne percevraient aucune indemnité, a estimé que cette situation ne paraissait pas conforme aux exigences du droit. Il a jugé que le régime d'indemnisation des avoués devait réparer un préjudice d'ordre patrimonial, fondé sur l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et non une rupture d'égalité devant les charges publiques fondée sur l'article 13 de cette déclaration. En conséquence, les dommages doivent faire l'objet d'une indemnisation intégrale.
M. Jean-Jacques Hyest , président, a regretté que la question essentielle du financement de l'indemnisation soit abordée dans un texte distinct, le projet de loi de finances rectificatives pour 2009, qui relève, en outre, de la compétence de la commission des finances.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, a présenté comme une solution équitable la prise en compte de l'ancienneté pour l'indemnisation des salariés et estimé que cette indemnisation devait s'appuyer sur une analyse de chaque situation individuelle.
Indiquant avoir rencontré certains avoués de la cour d'appel de Reims, M. Yves Détraigne a relayé les inquiétudes des avocats au sujet de la période transitoire, jugée trop longue mais a estimé nécessaire, au contraire, de prévoir une entrée en vigueur de la loi suffisamment lointaine pour permettre l'adaptation des avoués et de leurs salariés au nouveau contexte juridique. Il a considéré peu attractif pour les avoués l'accès à la profession d'avocat confrontée actuellement à des difficultés économiques et estimé insuffisantes les possibilités de reconversion pour les salariés. Il s'est demandé si les avocats étaient techniquement prêts à reprendre les fonctions procédurales des avoués, rappelant que la communication par voie électronique deviendrait bientôt une condition de recevabilité des recours en appel. Par ailleurs, il s'est déclaré, pour les mêmes raisons que le rapporteur, sceptique quant à la réduction escomptée du coût supporté par le justiciable en appel. En outre, il a jugé étonnant que le projet de loi prévoie le versement des indemnités de licenciement par les avoués eux-mêmes, et non par le fonds d'indemnisation créé par le texte. Enfin, il a mis en avant que, pour les jeunes avoués, la réforme ne faisait que rétablir leur situation matérielle antérieure à leur prise de fonctions, organisant ainsi une réparation insuffisante de leur préjudice.
M. Jean-Pierre Vial a salué les améliorations apportées par l'Assemblée nationale au texte initial du Gouvernement. A son tour, il a douté que la suppression des avoués aboutisse à un moindre coût de la justice d'appel, eu égard à l'augmentation probable des honoraires des avocats. A cet égard, il a espéré que les juridictions d'appel intègrent cette nouvelle donne dans leur appréciation des frais répétibles de l'article 700 du code de procédure civile. Il a également mis en avant la nécessité de prévoir une période transitoire suffisamment longue afin que les cours d'appel puissent se préparer dans les meilleures conditions au nouveau contexte juridique.
Sur la question de l'indemnisation, il a approuvé les propos du rapporteur et de M. Yves Détraigne concernant respectivement l'analyse sous l'angle de l'expropriation pour cause d'utilité publique et le versement des indemnités de licenciement par le fonds d'indemnisation et estimé que, au regard d'une évaluation faite dans le ressort de la cour d'appel de Chambéry, les améliorations apportées lors de la première lecture à l'Assemblée nationale paraissaient très limitées. Il a également mis en avant la nécessité de clarifier les conditions selon lesquelles les caisses de retraite des avoués et des avocats assumeront leurs obligations à l'égard des anciens avoués.
Mme Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, s'est déclarée prête à demander à ses services des simulations afin d'évaluer le caractère suffisant ou non de l'indemnisation envisagée par le Gouvernement.
Après avoir rappelé que la réforme de 1971 n'avait supprimé que les avoués de première instance, M. Pierre Fauchon a mis en avant l'intérêt de la présente réforme, préférant le système concurrentiel propre aux professions libérales au maintien de situations protégées. A cet égard, il a estimé que la concurrence entre avocats devrait permettre de contenir une augmentation trop forte des honoraires, en particulier pour les clients les plus modestes. Sur la question de l'indemnisation, il a rejoint l'analyse du rapporteur sur l'expropriation et appelé à une réparation plus juste du préjudice subi par les avoués.
M. Jacques Mézard a déclaré que l'Assemblée nationale avait permis de passer d'une « spoliation totale » à une « spoliation partielle » des avoués. Il a jugé que la réforme de 1971 avait été une réussite mais celle de 1991 un échec. Il a mis en avant la compétence des avoués en matière de procédure civile ainsi que leur rôle de conseil, qui conduit parfois les parties à renoncer à interjeter appel. Il a estimé que la suppression des avoués risquait d'entraîner une augmentation du taux d'appel. Considérant que l'indemnisation des salariés devait leur permettre de recevoir un mois de salaire par année d'ancienneté, il a souligné que, compte tenu de l'impréparation des cours d'appel en matière de dématérialisation, la réforme risquait de provoquer un ralentissement de la justice d'appel. Il a déclaré partager l'analyse du rapporteur concernant l'expropriation et redouté que de nombreux avoués ne puissent être intégrés dans des cabinets d'avocat, notamment en province, faute de besoins suffisants. Enfin, il a demandé si le Gouvernement avait l'intention de revaloriser l'aide juridictionnelle.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a jugé faible le montant moyen des émoluments d'avoués en appel, à savoir 900 euros, annoncé par le ministère de la justice ; elle s'est demandé, en conséquence, si ce montant n'intégrait pas l'aide juridictionnelle, auquel cas il lui est apparu souhaitable que le Gouvernement fasse connaître le montant hors aide juridictionnelle.
Elle a par ailleurs souhaité que soit améliorée l'indemnisation des avoués mais a jugé inacceptable que, pendant la période transitoire, les avoués puissent poursuivre leur activité tout en exerçant les fonctions d'avocat.
Enfin elle a redouté les conséquences de la réforme sur le fonctionnement des cours d'appel.
M. Jean-René Lecerf a souhaité savoir si le Gouvernement avait l'intention de remettre en cause le statut des avocats aux conseils.
Après avoir rappelé que certains avoués jouent un rôle essentiel de conseil juridique, M. François Pillet a considéré excessives les craintes concernant les conséquences de la réforme sur le fonctionnement de la justice, rappelant que dans les matières où l'intervention des avoués n'est pas obligatoire, c'est-à-dire en matière sociale et pénale, les cours d'appel ne souffrent pas de l'absence de monopole des avoués. Il a estimé que les avocats pourraient assumer sans difficultés l'obligation d'assignation par voie électronique. Il a également appelé de ses voeux une indemnisation plus juste des avoués et de leurs salariés.
Relevant que l'obligation, sous peine d'irrecevabilité, de présenter les recours en appel constituerait une novation par voie électronique, M. Jean-Jacques Hyest , président, s'est demandé si cette condition de recevabilité était une première et si l'ensemble des avocats et des cours d'appel pourraient être prêts à cette nouvelle règle de procédure au 1er janvier 2011.
Mme Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, a :
- jugé important de fixer une période transitoire pour permettre l'adaptation des avoués et de leurs salariés au nouveau contexte juridique ;
- maintenu que le système concurrentiel conduirait à une baisse du coût de la justice d'appel pour le justiciable ;
- reconnu que la directive relative aux services dans le marché intérieur n'imposait pas la suppression des avoués, mais que cette dernière était souhaitée par le Gouvernement à des fins de simplification ;
- convenu que la question de l'équilibre des caisses de retraite devrait être résolue ;
- jugé réaliste l'entrée en vigueur de la réforme au 1er janvier 2011, les cours d'appel et les avocats étant pleinement capables de faire face à la dématérialisation à cette date et les avoués se préparant déjà aujourd'hui aux conséquences du projet de loi, même si le texte ne sera pas définitivement adopté avant plusieurs mois. Elle a indiqué que le Conseil national des barreaux participait à la mise en oeuvre de la dématérialisation ;
- concernant les inquiétudes des avocats, elle a estimé souhaitable d'autoriser les avoués à cumuler leurs fonctions avec celles d'avocat pendant la période transitoire afin de les aider à se constituer une clientèle, ajoutant que les avoués ne représenteraient qu'environ 1 % du nombre d'avocats en France ;
- estimé que l'entrée en vigueur de la loi ne devait pas être différée, parce que les acteurs concernés s'y préparent depuis plusieurs mois ;
- insisté, sur la question de l'indemnisation, sur la nécessité de privilégier la reconversion professionnelle des avoués et de leurs salariés et fait valoir que les salariés disposant d'une très grande ancienneté seraient mieux traités que les salariés des commissaires priseurs et des courtiers maritimes. Elle a jugé que les avocats pourraient avoir un intérêt à recruter des salariés disposant d'une grande expérience de la procédure d'appel. Par ailleurs, s'agissant des jeunes avoués, elle a estimé que l'inscription d'office au barreau constituait une solution équitable ; enfin, elle a considéré que, conformément au code du travail, il revenait aux avoués, en tant qu'employeurs, d'engager la procédure de licenciement de leurs salariés mais qu'il pourrait, en effet, être envisagé que les indemnités de licenciement soient directement versées aux salariés par le fonds d'indemnisation.
M. Jean-Jacques Hyest , président, a jugé souhaitable de reprendre, sur ce point, la procédure retenue pour les commissaires-priseurs. Il a souligné que la majorité des salariés avaient entre 11 et 30 ans d'ancienneté et devraient poursuivre une activité pendant plusieurs années avant d'atteindre l'âge de la retraite.
Sur la question de la fiscalité applicable aux indemnités versées aux avoués, Mme Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, a signalé que seules trois sociétés civiles professionnelles étaient soumises à l'impôt sur les sociétés, les autres étant soumises à l'impôt sur le revenu, soulignant que le système retenu était le plus avantageux pour la plupart des avoués.
Enfin, concernant les avocats aux conseils, elle a indiqué qu'ils n'étaient pas soumis à la directive « services » mais à une directive spécifique ; elle ajouté que le Gouvernement n'avait pas l'intention de remettre en cause leur statut mais simplement d'en augmenter le nombre.