II. UNE LISTE D'EMPLOIS ET DE FONCTIONS ÉTABLIE PAR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE CONFORME AUX OBJECTIFS DE LA LOI CONSTITUTIONNELLE
Les emplois ou fonctions proposés par le projet de loi organique ont été retenus, conformément à la lettre du dernier alinéa de l'article 13, en fonction de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation.
Comme le recommandait le rapport établi par la commission présidée par M. Edouard Balladur, ces emplois concernent principalement des autorités administratives indépendantes compte tenu de leur rôle « en matière de garantie du pluralisme, de protection des libertés publiques ou de régulation des activités économiques » ainsi que des entreprises ou établissement publics qui « par l'importance des services publics dont ils assurent la gestion, exercent une influence déterminante sur les équilibres économiques, sociaux, d'aménagement du territoire et de développement durable de notre pays ».
Le rapport Balladur évoquait une vingtaine d'autorités administratives indépendantes et citait onze entreprises ou établissements publics.
Le projet de loi organique présenté par le Gouvernement énumérait 16 autorités administratives indépendantes et 25 entreprises ou établissements publics. L'Assemblée nationale a ajouté deux autorités administratives indépendantes et six organismes ou entreprises publics. La liste soumise à l'examen de notre assemblée comporte ainsi désormais 49 emplois ou fonctions.
Cette liste inclut les emplois qui jusqu'à la révision du 23 juillet 2008, en vertu d'une loi simple, faisaient l'objet d'un avis des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée (présidents de la Commission de régulation de l'énergie, de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, de l'autorité de la concurrence, du Haut conseil des biotechnologies, Contrôleur général des lieux de privation de liberté) ainsi que les fonctions qui, après cette révision, ont été soumises à l'article 13 en vertu de textes organiques spécifiques (président de la commission de contrôle du redécoupage des circonscriptions électorales prévue au dernier alinéa de l'article 25 de la Constitution ; présidents des sociétés France Télévision et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur).
A. LES EMPLOIS ET FONCTIONS MENTIONNÉS DANS LE PROJET DE LOI ORGANIQUE INITIAL
Les nominations intéressant la garantie des droits et libertés
Elles concernent, pour l'essentiel, des autorités administratives indépendantes :
- le Contrôleur général des lieux de privation de liberté,
- le président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE),
- le Défenseur des enfants,
- Le Médiateur de la République.
En outre, le projet de loi organique prévoit l'application de la procédure de l'article 13 pour la désignation du directeur de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).
Les emplois intéressant la vie économique et sociale de la Nation
|
Ils couvrent un éventail très large d'activités. Les transports : - le président directeur général d'Aéroports de Paris (ADP), - le président du conseil d'administration de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), - le président directeur général de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), - le président du conseil d'administration du Réseau ferré de France (RFF), - le président du conseil d'administration de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF). L'environnement : - le président du conseil d'administration de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), autorité administrative indépendante, - le directeur général de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, - le président du Haut conseil des biotechnologies, - le directeur général de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), - le président directeur général de Météo-France. L'énergie : - le président de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), autorité administrative indépendante, - l'administrateur général du Commissariat à l'énergie atomique (CEA), - le président du collège de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), autorité administrative indépendante, - le président du directoire de la Compagnie nationale du Rhône, - le président-directeur général d'Electricité de France (EDF). Les activités financières : - le président de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, autorité administrative indépendante, - le président de l'Autorité des marchés financiers (AMF), autorité administrative indépendante, - le gouverneur de la Banque de France, - le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), - le président directeur général de la Française des jeux, - le président du conseil d'administration de l'établissement public OSEO, - le directeur général de l'Agence française de développement (AFD). Les postes et télécommunications électroniques : - le président de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), autorité administrative indépendante, - le président du conseil d'administration de la Poste. L'urbanisme, l'aménagement du territoire et l'agriculture : - le directeur général de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), - le président de la Commission nationale du débat public (CNDP). La concurrence : le président de l'Autorité de la concurrence, autorité administrative indépendante. L'enseignement et la recherche - le président du conseil de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES), autorité administrative indépendante, - le président du conseil d'administration du Centre national d'études spatiales (CNES), - le directeur général du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), - le président de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), - le président de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM). La culture et la communication : le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA). La santé : - le président du Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé, autorité administrative indépendante, - le président du collège de la Haute autorité de santé, autorité administrative indépendante. L'emploi : le directeur général de Pôle emploi. |
Quatre critères principaux ont présidé à l'établissement de cette liste.
Le premier est fixé par la Constitution elle-même. Seuls les emplois ou fonctions importants pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation peuvent être retenus. Ainsi, votre rapporteur a dû écarter à regret la proposition formulée par M. Jacques Legendre, président de la commission de la culture, de soumettre la nomination du directeur de la Villa Médicis à la procédure du dernier alinéa de l'article 13 qui ne concerne pas les responsabilités dans le domaine culturel.
En deuxième lieu, lorsqu'au sein d'un même organisme, plusieurs emplois ou fonctions sont désignés par le chef de l'Etat, le projet de loi ne soumet qu' un seul d'entre eux à la procédure de l'article 13 afin de ne pas multiplier les hypothèses de saisine des assemblées. La logique de la révision constitutionnelle conduit à privilégier la fonction de responsabilité effective : ainsi lorsque l'organisme comprend un président de conseil d'administration et un directeur général, seul celui-ci devrait être soumis à l'avis des commissions.
Ensuite, seules les nominations effectuées, en l'état du droit, par le président de la République ont été retenues à une réserve près, la nomination à la Présidence du Haut conseil des biotechnologies (actuellement nommé par décret du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'aménagement du territoire) et qui relèverait ainsi désormais de la compétence du Président de la République. Votre rapporteur estime ce choix fondé : la mise en oeuvre du dernier alinéa de l'article 13 ne doit pas être l'occasion d'une extension des pouvoirs du chef de l'Etat en matière de désignations.
En revanche, le texte aura pour effet d'ériger au niveau organique le régime des nominations par le Président de la République qui relèvent aujourd'hui de la loi ordinaire 13 ( * ) , du décret 14 ( * ) , voire de la simple pratique 15 ( * ) .
En tout état de cause, les présidents élus au sein d'un collège (Commission nationale informatique et libertés -CNIL- ou Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet -HADOPI) ne peuvent relever de la procédure visée au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution.
Enfin, comme l'a précisé devant l'Assemblée nationale M. Henri de Raincourt, ministre chargé des relations avec le Parlement, le Gouvernement a également « pris le parti de ne pas inclure dans la liste des emplois et fonctions pour lesquels existe déjà un dispositif spécifique de nomination garantissant la compétence et l'indépendance des candidats ».
Ont ainsi été notamment écartées :
- la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) dont le président est nommé par le Président de la République sur une liste de noms établie conjointement par le vice-président du Conseil d'Etat et le Premier président de la Cour de cassation ;
- la commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) dont le président est choisi par le chef de l'Etat sur une liste de six noms établie conjointement par le vice-président du Conseil d'Etat, le Premier président de la cour des comptes et le Premier président de la Cour de cassation.
Le principe selon lequel la nomination fait soit l'objet d'une proposition par le conseil d'administration (ADP, ADEME, CNES, CNR, EDF, RFF, SNCF), ou par le président du conseil d'administration (CNRS, ANDRA, IRSN), soit l'objet d'un avis du conseil d'administration (pôle emploi) ne peut naturellement être assimilé aux garanties représentées par l'intervention de juridictions. Il ne fait donc nullement obstacle à l'application de l'article 13.
* 13 Plusieurs AAI -Haute autorité de santé, Comité consultatif national d'éthique, Conseil supérieur de l'audiovisuel, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, Défenseur des enfants, Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, Haute autorité de la santé, Médiateur de la République- ainsi que la Banque de France et la Caisse des dépôts et consignations.
* 14 Par renvoi de l'ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 à une liste qui figure dans le décret n° 59-587 du 29 avril 1959, pour les nominations à la tête de plusieurs entreprises ou organismes publics : Aéroport de Paris, Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, Commissariat à l'énergie atomique, Centre national d'études spatiales, Centre national de la recherche scientifique, Compagnie nationale du Rhône, Electricité de France, Institut national de la recherche agronomique, Institut national de la santé et de la recherche médicale, Météo France, Régie autonome des transports parisiens, Société nationale des chemins de fer français.
* 15 Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur, Agence de financement des infrastructures de transport de France, Agence française de développement, Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, Agence nationale pour la rénovation urbaine, Autorité de la concurrence, Autorité de contrôle des assurances et mutuelles, Autorité des marchés financiers, Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, Autorité de sûreté nucléaire, Commission de régulation de l'énergie, Commission nationale du débat public, Française des jeux, Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, Pôle Emploi, Office français de protection des réfugiés et apatrides, OSEO, La Poste, Réseau ferré de France.