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Projet de loi relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution

 

B. LE CINQUIÈME ALINÉA DE L'ARTICLE 13 DE LA CONSTITUTION : UN RENFORCEMENT SIGNIFICATIF DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE

Avant même la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le développement des autorités administratives indépendantes, dont beaucoup sont des organes collégiaux, a conduit à un partage du pouvoir de nomination entre le Président de la République et les assemblées sur le modèle qui avait déjà été retenu par l'article 56 de la Constitution pour la désignation des membres du Conseil constitutionnel.

En outre, au cours des dernières années, plusieurs lois ont subordonné la désignation d'une autorité par le Président de la République à un avis des commissions compétentes du Parlement. Tel a été le cas pour le Président de la Commission de régulation de l'énergie (CRE)5(*), pour le président de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)6(*), pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté7(*), pour le président de l'Autorité de la concurrence8(*), et, enfin, pour le président du Haut Conseil des biotechnologies9(*).

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 prolonge ces évolutions en renforçant encore davantage les pouvoirs du Parlement. Dans cette perspective, elle a complété l'article 13 :

- d'une part, en étendant l'avis des commissions permanentes à l'ensemble des emplois ou fonctions10(*) importants pour « la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation » ;

d'autre part, en conférant un droit de veto au Parlement lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions.

La procédure de consultation prévue au dernier alinéa de l'article 13 a été retenue dans trois autres cas de figure :

- la nomination de trois membres du Conseil constitutionnel par le Président de la République (art. 56) ;

- la désignation de deux personnalités qualifiées par le président de la République appelées à siéger au sein du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) tant dans la formation compétente à l'égard des magistrats du siège que dans la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet (art. 65) ;

- la nomination du Défenseur des droits (art. 71-1).

La nomination par le Président de chaque assemblée de trois membres du Conseil constitutionnel et de deux personnalités qualifiées au sein du CSM est également soumise à la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 à cette différence près que seule la commission compétente de l'assemblée concernée se prononce.

Comme le soulignait le président Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la révision constitutionnelle11(*) « la nouvelle procédure introduite à l'article 13 de la Constitution ne contribuera pas seulement à renforcer les pouvoirs du Parlement. Elle est aussi un gage de qualité des personnalités désignées : le choix de l'exécutif aura en effet été éclairé par une délibération nourrie par la diversité des expressions politiques mais aussi l'expérience des parlementaires. Par lui-même, le dispositif devrait conduire à écarter les candidatures de complaisance au bénéfice des compétences les mieux reconnues ».

A ce jour, lorsque les commissions ont été sollicitées pour donner leur avis sur des nominations, elles l'ont fait dans des délais rapides12(*). Toutefois, afin de permettre aux assemblées de se prononcer en toute connaissance de cause sur les qualités du candidat pressenti et de garantir, dans le même temps, le respect des impératifs de continuité du service public, il importera que le processus -qui peut impliquer en amont d'autres étapes comme, par exemple, pour certains établissements ou sociétés publics, une proposition du conseil d'administration- soit enclenché suffisamment en amont

En résultera-t-il une forme de fragilisation du responsable en titre dans les derniers temps de son mandat ? Votre commission ne le croit pas et partage, sur ce point, l'observation formulée dans l'étude d'impact « [...] le défaut de transparence peut, à certains égards, être tout autant une source de fragilisation. Il va de soi, en outre, que les pouvoirs du titulaire de la fonction ne sont bien évidemment en rien diminués en droit par la perspective de son départ. »

* 5 Article 5 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie.

* 6 Article 17 de la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur.

* 7 Article 2 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

* 8 Article 95 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* 9 Article 3 de la loi n° 2008-595 du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés.

* 10 La référence aux « fonctions » permet de prendre en compte les présidences des AAI et des entreprises publiques qui ne constituent pas stricto sensu des « emplois ».

* 11 Rapport au nom de la commission des Lois sur le projet de loi de modernisation des institutions de la Vè République, n° 387, Sénat, 2007-2008.

* 12 A titre d'exemple, le Président du Sénat a été saisi le 3 avril 2009 par le Premier ministre, sur la base de l'article 6 de la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant application de l'article 25 de la Constitution, afin de recueillir l'avis de la commission des lois, laquelle s'est prononcée le 8 avril 2009, sur la nomination de M. Yves Guéna à la présidence de la commission prévue par cet article.