Projet de loi de réforme des collectivités territoriales

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Rapport n° 169 (2009-2010) de M. Jean-Patrick COURTOIS , fait au nom de la commission des lois, déposé le 16 décembre 2009

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N° 169

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 décembre 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales ,

Par M. Jean-Patrick COURTOIS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

60, 170 et 171 (2009-2010)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après l'audition, le 28 octobre 2009, de M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, de M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire et de M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales et un débat d'orientation , le 2 décembre 2009, en présence des mêmes ministres et de M. Henri de Rancourt, ministre chargé des relations avec le parlement, ouverts à l'ensemble des sénateurs, une table ronde réunissant, le 4 novembre 2009, les trois grandes associations d'élus ainsi qu'une soixantaine d'auditions du rapporteur, la commission des lois a examiné, les mercredis 9 et 16 décembre 2009, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, le rapport de M. Jean-Patrick Courtois et établi son texte sur le projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales.

Sur les 241 amendements déposés, la commission a intégré au texte du projet de loi 151 amendements, dont 128 de son rapporteur, 10 de Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues, 7 de M. Gérard Collomb, 4 de membres du groupe Union pour un mouvement populaire et 2 de membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen.

Les principales modifications adoptées par la commission des lois, reposent, à l'initiative de son rapporteur, sur quatre principes : pragmatisme, respect des libertés locales, souplesse et simplification.

Elles sont les suivantes :

Conseils communautaires :

- à l'article 2, la commission a prévu la représentation obligatoire des communes déléguées , avec voix consultative, au sein des organes délibérants des syndicats de communes ;

- à l'article 3 sur la composition des conseils communautaires, elle a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre pourraient, par accord des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins les deux tiers de la population, fixer librement le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil communautaire. En outre, la commission, bien qu'ayant marqué son désaccord avec les modalités de détermination de la composition des conseils communautaires telles qu'elles figurent actuellement dans le projet de loi, a constaté qu'en l'absence de simulations fiables et complètes, elle ne pouvait pas, pour l'instant, modifier ce système. Le rapporteur a donc affirmé la nécessité de revenir sur ce problème par un amendement en séance publique ;

- à l'article 37, elle a prévu que les nouvelles modalités de fixation et de répartition des sièges au sein des conseils communautaires n'entreraient en vigueur qu'après les élections municipales de 2014, sauf pour les EPCI à fiscalité propre créés après la promulgation de la présente loi.

Conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (article 4)

- la commission a renforcé les pouvoirs de ces instances qui, désormais, devront obligatoirement être consultées par les conseils régionaux sur leurs orientations générales en matière environnementale.

Institution de métropoles (article 5) :

- la commission a rétabli l'autonomie fiscale des communes au sein de la métropole et rendu facultatif le transfert de la dotation globale de fonctionnement (DGF) communale à ce nouvel EPCI ; elle a également rendu possible l'extension du périmètre des métropoles issues de la transformation d'un EPCI préexistant aux communes membres des communautés de communes à DGF bonifiée ;

- elle a prévu de permettre le maintien aux communes membres de la prise en charge des équipements de proximité (culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs) par l'introduction de la notion d'intérêt communautaire ;

- elle a décidé de maintenir aux maires des communes membres de la métropole leurs compétences en matière d' occupation et d'utilisation du sol ;

- en ce qui concerne le transfert de compétences, par voie conventionnelle, de la région ou du département à la métropole, la commission a détaillé le contenu des conventions, précisé les conséquences du transfert sur la situation des personnels et prévu la faculté de mutualiser les services entre niveaux de collectivités ;

- elle a amélioré la procédure de transfert de plein droit d'un bloc économique de la région ou du département en cas d'échec du transfert conventionnel,

- la commission a abaissé à 450.000 habitants le seuil de création d'une communauté urbaine par cohérence avec le critère démographique retenu pour la métropole (article 6 bis ).

Les pôles métropolitains

- à l'article 7 , la commission a précisé le champ d'intervention des pôles métropolitains et la représentation de leurs membres au sein de leur organe délibérant.

Communes nouvelles

- à l'article 8 , rénovant le dispositif de fusion des communes par l'institution des communes nouvelles , la commission a généralisé l'organisation d'une consultation des électeurs sur la création de cette nouvelle collectivité, encadré le pouvoir du préfet lorsque l'initiative émane de l'ensemble des communes concernées, et préservé la liberté de la commune nouvelle pour choisir son EPCI de rattachement. La commission a supprimé la majoration de la dotation forfaitaire des communes nouvelles de 5 %, qui serait prélevée sur l'enveloppe affectée à la dotation globale de fonctionnement. Elle a ouvert aux communes actuellement sous le régime de la fusion-association la faculté de soumettre leurs communes associées aux dispositions résultant du présent projet de loi ;

Regroupements de départements et de régions

- aux articles 12 et 13 , elle a renforcé les garanties apportées aux procédures de regroupements de régions et de départements pour éviter qu'un département ou une région puisse être regroupé avec une collectivité de même niveau, contre la volonté de son conseil général ou de son conseil régional et celle de sa population ;

- elle a introduit une nouvelle procédure permettant aux conseils généraux et au conseil régional qui le souhaitent, de solliciter du législateur, avec l'accord de la population, la création d'une collectivité se substituant à la région et aux départements qui le composent ;

Développement et simplification de l'intercommunalité

- à l' article 16 légalisant le schéma départemental de la coopération intercommunale , la commission a supprimé l'orientation fixée au schéma de constituer des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) d'au moins 5.000 habitants, qu'elle a jugée inadaptée à certaines parties du territoire, notamment dans les zones montagneuses enclavées ;

- à l' article 18 relatif au rattachement des communes isolées à un EPCI, la commission a prévu l'accord de celui-ci et le recours à la commission départementale de la coopération intercommunale en cas de désaccord du préfet ;

- à l' article 20 qui simplifie la procédure de fusion des EPCI, la commission a introduit l'accord de la commune dont la population est la plus nombreuse ;

- aux articles 22 à 24 , elle a étendu le champ d'application des dispositions relatives aux fusions, dissolutions et substitutions de syndicats intercommunaux ou de syndicats mixtes , afin de faciliter la rationalisation engagée de la carte des syndicats territoriaux ;

- à l' article 26 modifiant la composition de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), la commission a créé un collège spécifique aux syndicats qui comprendra 5 % des sièges et, en conséquence, abaissé de 15 à 10 % les sièges détenus par les départements ;

- à l' article 28 , par respect du principe de non tutelle d'une collectivité sur une autre, elle a étendu aux associations l' interdiction faite aux collectivités de conditionner l'octroi d'une subvention à une autre collectivité à son appartenance à un syndicat mixte ou un EPCI ;

- aux articles 29 et 30 fixant des procédures exceptionnelles d' achèvement et de rationalisation de la couverture du territoire en EPCI à fiscalité propre et en syndicats, la commission, sur proposition de son rapporteur, a supprimé le pouvoir d'appréciation du préfet pour mettre en oeuvre, en 2012, le schéma départemental, précisé que les modifications adoptées par la CDCI à la majorité des deux tiers s'imposent à la décision préfectorale, inclus dans la majorité requise pour exprimer l'accord des communes à la création, la modification du périmètre et la fusion des groupements, la commune dont la population est la plus nombreuse, et prévu l'accord de celle-ci à la mise en oeuvre, en 2013, des pouvoirs spéciaux du préfet dans le cadre des fusions. Elle a décidé l'application du dispositif prévu en 2012 après chaque réactualisation du schéma ;

- à l' article 31 , la commission a préservé le caractère facultatif du transfert des pouvoirs de police du maire au président de l'EPCI dans certains domaines ;

- en supprimant l' article 32 , elle a réintroduit les conditions de majorité qualifiée actuellement en vigueur pour les transferts de compétences des communes à un EPCI ayant lieu après la création de celui-ci et pour la détermination de l'intérêt communautaire ;

- à l' article 35 , elle a supprimé la notion de « part significative » devant être financée par le maître d'ouvrage en cas de cofinancement d'un équipement ;

- à l' article 40 , elle a supprimé l'habilitation à adapter outremer des dispositions du projet de loi par ordonnance.

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi rédigé.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La République décentralisée a, aujourd'hui, atteint l'âge de la maturité et celui d'un nouveau bilan.

L'acte fondateur de 1982 a été, à plusieurs reprises, amendé pour approfondir les libertés et la démocratie locales, garantir l'autonomie financière des collectivités, amplifier et sécuriser les transferts de compétences de l'Etat vers les collectivités locales, assouplir les outils de gestion, encourager les regroupements, la coordination des politiques et la mutualisation des moyens.

En 2003, la décentralisation a été consacrée par son incorporation aux principes fondamentaux de la République lors de la révision constitutionnelle.

A l'échelle nationale, les collectivités locales représentent 200 milliards d'euros de dépenses totales (la moitié environ des dépenses des régimes de base de la Sécurité sociale), 73 % de l'investissement public, 1.748.378 agents territoriaux, 503.000 élus locaux investis au service de leurs concitoyens.

Au quotidien, c'est l'action sociale, l'assainissement, l'élimination des déchets ménagers, les trains régionaux, les routes, les collèges et les lycées, les transports scolaires, les infrastructures sportives, la formation professionnelle, les aides aux entreprises, l'urbanisme...

Mais les réussites de la gestion locale ne peuvent masquer la complexité et les lourdeurs du paysage institutionnel, sources de lenteurs et de coûts. En effet, l'action locale a été confrontée à la fois aux résistances de l'Etat jacobin qui a entrepris tardivement d'adapter ses services à l'allègement de ses compétences et à son désengagement sur le territoire par le double effet de la réduction de la dépense publique et du respect -parfois préventif- des contraintes communautaires destinées à assurer le libre jeu de la concurrence : c'est le cas de la suppression progressive de « l'ingénierie concurrentielle » qui conduit les intercommunalités et les départements à pallier le retrait de l'Etat auprès des petites communes rurales. L'administration décentralisée souffre également d'empiètements de structures et de compétences ainsi que de l'émiettement communal auquel l'intercommunalité n'a que partiellement remédié.

Deux rapports récents ont fait des propositions pour remédier à ces problèmes et ont inspiré en partie le présent projet de loi : le premier est issu des travaux de la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, présidée par le sénateur Claude Belot et dont les rapporteurs étaient M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault ^{1 ( * )2 ( * )} ; le second est le résultat des réflexions du comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par M. Edouard Balladur ^{3 ( * )} , mis en place le 22 octobre 2008 par le Président de la République pour préparer la réforme territoriale.

Par ailleurs, un des volets importants de celle-ci est déjà adopté, la loi de finances initiale pour 2010 ayant remplacé la taxe professionnelle par un nouvel impôt économique local ^{4 ( * )} .

L'heure est venue de procéder aux ajustements nécessaires des structures territoriales.

I. UNE GOUVERNANCE TERRITORIALE INABOUTIE ET VICTIME DE SA COMPLEXITÉ

La décentralisation a souffert tout à la fois de son application à un paysage territorial figé et des difficultés de l'Etat à accepter la nouvelle donne.

A. UNE GESTION LOCALE CONTRAINTE PAR LES STRATIFICATIONS ET LES ENCHEVÊTREMENTS DE SON ORGANISATION

En 1982, la décentralisation s'est appliquée à la carte locale telle qu'elle existait avec ses communes et ses départements, auxquels a été ajouté le niveau régional érigé en collectivité territoriale de plein exercice. Ni cet empilement pyramidal, ni le format de chacun des étages n'ont été remis en cause.

1. La multiplication des acteurs

Lorsqu'il s'est agi d'élaborer des projets dépassant le seul périmètre communal pour développer le territoire, harmoniser les services offerts aux usagers, regrouper les moyens pour conduire des politiques plus efficientes et coordonnées, on eut recours aux groupements communaux, superposés à la cellule communale. Ce sont, certes, des établissements publics obéissant au principe de spécialité ; il n'en demeure pas moins, même si leur réussite est, dans l'ensemble, incontestable, qu'ils constituent un quatrième niveau et n'ont pas participé à la clarification du paysage local.

Le législateur a encore complexifié l'organisation territoriale par l'institutionnalisation, en 1995, des pays conçus comme des groupements de collectivités, expression de communautés d'intérêts de leurs membres et le cadre d'élaboration « d'un projet commun de développement durable » ^{5 ( * )} . Si certains ont pleinement rempli le rôle qui leur avait été assigné, d'autres se sont constitués en instrument de contestation du pouvoir local. Au bout du compte, ces structures ont contribué à altérer la lisibilité de l'organisation territoriale en apparaissant comme un niveau supplémentaire de gestion, le cinquième.

Si l'on ajoute à cette liste les 15.636 syndicats intercommunaux ou mixtes créés pour gérer des services et élaborer les SCOT (schémas de cohérence territoriale), on aboutit à un ensemble confus, multipolaire, avec des chevauchements de périmètre qui réduisent l'efficience de la gestion locale. Ce résultat souffre également de l'existence d'intercommunalités qui n'ont pas toutes été créées sur des territoires pertinents à l'aune de critères géographiques, économiques... Les périmètres sont parfois trop petits pour répondre véritablement à leur raison d'être qui, ne l'oublions pas, est « d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité » ^{6 ( * )} .

S'y ajoute la création « d'intercommunalités de défense » conçues préventivement par un refus de coopérer avec d'autres collectivités. Elles sont créatrices de conflits et apportent peu d'amélioration.

La lisibilité de la carte locale est encore affaiblie par le découpage cantonal qui, en zone urbaine, ne permet pas toujours une grande visibilité de l'action départementale. Cette confusion est d'autant plus regrettable que les administrés, devenus, au fil du temps, des consommateurs de services publics, perçoivent mal, voire pas du tout, l'ampleur et l'importance des politiques départementales.

Cette observation peut être élargie à l'ensemble des niveaux de collectivités territoriales : on constate une méconnaissance ou une banalisation du travail réalisé par les élus locaux qui, non seulement, concourent à assurer le fonctionnement des services publics et à faciliter le quotidien des administrés mais contribuent, de façon décisive, à maintenir la cohésion de la société.

Le maillage du territoire national par les collectivités locales est précieux et indispensable. Il est cependant trop confus.

Cette complexité est amplifiée par la répartition des compétences entre les différents niveaux.

2. La parcellisation des compétences

Le schéma originel a été réalisé par les deux lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983 conçues selon la logique des « blocs de compétences » qui n'est réellement réalisée que pour la formation professionnelle attribuée aux régions et l'action sociale aux départements. Cette répartition devait obéir, selon le ministre de l'intérieur de l'époque, Gaston Defferre, au critère des « vocations dominantes » de chaque groupe de collectivités. Le résultat n'apparaît cependant pas à la hauteur des ambitions de ses auteurs : il suffit de penser aux transports collectifs éclatés entre les trois niveaux ou encore aux équipements scolaires du second degré, partagés entre départements (collèges) et régions (lycées). Ces partages aboutissent à la multiplication des gymnases et à des difficultés de coordination des transports scolaires.

Au demeurant, ce principe a ensuite été encore affaibli par l'adoption de lois spéciales qui n'y obéissaient pas. Tel est le cas, notamment, du développement économique ou du tourisme.

Dans un même secteur, cette multiplication des acteurs, dont l'Etat qui reste présent, affaiblit l'efficacité des interventions et leur coordination en multipliant les structures et engendre donc des dépenses excessives pour un résultat parfois modeste.

La complexité du système est aggravée par les modalités d'édiction des règles qui régissent ces diverses compétences, le pouvoir normatif est détenu par l'Etat qui fixe la réglementation des dispositifs (en matière sociale notamment) ou impose des normes techniques (par exemple dans l'organisation des secours) ^{7 ( * )} comme le rappelait récemment notre collègue Bernard Saugey ^{8 ( * )} . L'évocation de ces deux seuls exemples suffit à souligner la difficulté pour les collectivités, les départements en l'espèce, de mettre en oeuvre des politiques et de supporter des coûts qu'elles ne maîtrisent pas.

L'Etat, en outre, ne s'est pas totalement désengagé des secteurs décentralisés : ainsi, par exemple, en matière de formation professionnelle avec le maintien de certaines attributions au niveau central pour l'enseignement professionnel sous statut scolaire.

3. Un financement complexe

Les ressources des collectivités constituent un facteur supplémentaire de complexité du système local et ajoutent à la confusion :

- par le jeu des dégrèvements et des compensations pris en charge par l'Etat qui est à l'origine de ces pertes de recettes pour les collectivités, la fiscalité locale, d'une appréhension difficile, apparaît encore plus opaque : M. Claude Roulleau, rapporteur du Conseil économique, social et environnemental sur le rapport du Comité Balladur, observe ainsi que « la réalité de l'autonomie financière des collectivités (...) et de l'autonomie fiscale, qui en constitue un des aspects essentiels (...) est de plus en plus incertaine » ^{9 ( * )} . Il conviendra de procéder à une nouvelle évaluation, une fois la réforme en cours de la taxe professionnelle achevée, comme le prévoit la « clause de rendez-vous » adoptée par le Sénat à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2010.

La deuxième catégorie de ressources des collectivités, les dotations de l'Etat, connaissent aujourd'hui une stratification complexe : dotation générale de décentralisation qui a accompagné l'acte I, dotations spécifiques attachées à certains transferts de compétences, dotations de l'acte II mises en place pour le financer, en complément des recettes fiscales, à hauteur de 16 % selon la Cour des comptes qui pose la double question « de l'articulation des deux dispositifs conjoints de financement de la décentralisation, la fiscalité et les dotations, et celle de la péréquation insuffisante dans les autres modes de financements » ^{10 ( * ).} .

Malgré le principe de spécialité fixé par l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales ^{11 ( * )} et celui de la limitation à 80 % du montant subventionnable par des aides publiques directes des dépenses engagées par une collectivité ( cf. art. 10 du décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 ), l'écheveau des régimes financiers des collectivités locales a conduit au développement très important de la pratique des cofinancements par plusieurs personnes publiques. Ces financements croisés résultent tout à la fois du manque de moyens de certaines collectivités, en particulier les petites communes, pour assurer elles-mêmes les investissements dont elles ont besoin, et du partage de compétences résultant soit de la loi elle-même, soit de la mise en oeuvre de la clause générale de compétence, soit de l'intervention de l'Etat lorsqu'il appelle à une action concertée, comme dans le cas des contrats de projet Etat-région. Les cofinancements sont également inhérents à l'intervention des fonds européens qui sont en général répartis en fonction du principe d'« additionnalité », c'est-à-dire que ces fonds ne peuvent être versés que si d'autres acteurs publics apportent des financements complémentaires.

*

Ces considérations dressent du paysage local un ensemble complexe, touffu et, pour tout dire, difficilement lisible, source de déperdition d'énergie, de coûts excessifs et de perte d'efficience.

B. LE MAINTIEN DES SERVICES DÉCONCENTRÉS DANS DES DOMAINES TRANSFÉRÉS

Il serait vain de vouloir penser la question de la décentralisation sans poser celle de son articulation avec la déconcentration -et donc, de concevoir la réforme des collectivités territoriales et la réforme de l'Etat comme des phénomènes séparés. La décentralisation , conçue dès son origine comme un moyen de rapprocher les décisions des citoyens et de promouvoir une organisation plus efficace des pouvoirs publics, doit en effet s'accompagner d'un relatif effacement de l'Etat , appelé à se concentrer sur ses missions régaliennes.

En outre, la logique de confiance et de subsidiarité qui est inhérente à la dynamique de décentralisation aurait dû pousser le pouvoir central à s'abstenir d'agir dans des domaines confiés aux institutions territoriales, et à renoncer au pouvoir de pilotage et de gestion dont il était le seul détenteur dans la tradition jacobine.

Or, force est de constater que tel n'a pas été le cas, et que la place de l'Etat est aujourd'hui éminemment paradoxale : « partout présent tout en étant faible et souvent absent quand on appelle son intervention » ^{12 ( * )} , son action « provoque contradictoirement tout à la fois un sentiment d'abandon chez de nombreux élus locaux et une omniprésence dénoncée par beaucoup ».

À ce titre, de très nombreux travaux sont venus souligner que l'Etat n'avait pas su redimensionner ses services et ses interventions à la suite des transferts de compétences effectués tant dans les années 1980 qu'à la suite de la loi du 13 août 2004. Cette contradiction entre les prescriptions de la loi et la pratique du pouvoir exécutif a généré, comme le rappelle le rapport d'étape de la mission présidée par notre collègue Claude Belot, soit des « abandons », soit des « doublons ».

Ce constat n'est pas nouveau et avait été mis en lumière dès 2000 par M. Michel Mercier ^{13 ( * )} : le rapport établi par notre collègue indiquait ainsi que l'Etat n'avait pas tiré les conséquences des transferts de compétences voulus par le législateur , si bien que « les collectivités locales [avaient] dû créer leurs propres services, parallèlement à ceux de l'Etat, dont les effectifs n'ont pas été diminués pour autant ».

Ce constat a été réitéré, par le rapport d'étape sur la réorganisation territoriale, qui préconise la « suppression des interventions des services déconcentrés de l'Etat et [le] transfert de leurs personnels aux collectivités territoriales » dans les domaines de compétences transférés. Il a également été repris par des rapports techniques de l'inspection générale des affaires sociales ^{14 ( * )} ou de la Cour des comptes ^{15 ( * )} .

Plus récemment, en effet, un rapport de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) observait que, sous l'effet de la demande sociale, l'Etat avait été poussé à maintenir une intervention très large en matière sociale et ce, « au coeur même des politiques décentralisées ».

De la même manière, selon la Cour des comptes, la démarche de réorganisation de l'Etat territorial est « partielle et désordonnée », tandis que, au niveau central, « la réactivité [de certains services ministériels] n'a pas été à la hauteur des enjeux, qu'il s'agisse de la redéfinition des missions, de l'ajustement des effectifs ou de la reconfiguration des structures ».

Cette situation pose, naturellement, deux séries de problèmes : d'une part, elle risque de donner lieu à des incohérences, voire à des contradictions entre les politiques publiques impulsées par les collectivités et les décisions étatiques ; d'autre part, elle provoque une déperdition de moyens préjudiciable à l'efficience de l'action publique dans son ensemble.

Pour répondre à ces critiques, le gouvernement a souhaité refondre l'administration territoriale de l'Etat dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RG 11) ; lancée en décembre 2007, cette réforme doit être effective au 1 ^er janvier 2010.

Comme le rappelait le dernier rapport budgétaire de notre collègue Alain Anziani ^{16 ( * )} , cette réorganisation est triple , puisque :

- elle réduit sensiblement le nombre des services déconcentrés (notamment dans les préfectures de département, où l'émergence de directions interministérielles implique en outre un véritable changement de culture) ;

- elle consacre la prééminence hiérarchique des préfets de région sur les préfets de département ;

- enfin, elle favorise le développement des mutualisations à l'échelle de la région.

Toutefois, les orientations retenues par la RGPP demeurent controversées, dans la mesure où elles sont très largement guidées par des considérations de restriction budgétaire et non par une volonté nette d'adapter les services de l'Etat aux acquis de la décentralisation ^{17 ( * )} .

Elles ne semblent donc pas de nature à garantir, à terme, que la réorganisation des collectivités territoriales et la réforme de l'Etat aillent de concert et que, plutôt que de s'opposer ou de s'ignorer, ces deux dynamiques se complètent et se renforcent.

C. UNE PRISE DE CONSCIENCE GÉNÉRATRICE DE MULTIPLES RÉFLEXIONS

La réforme des collectivités territoriales qu'engage le présent projet de loi s'appuie sur les nombreux travaux menés depuis l'ouverture de l'acte II de la décentralisation par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, relative à l'organisation décentralisée de la République et la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Plusieurs des premiers bilans dressés sur la mise en oeuvre de ces deux lois ou sur celle de lois antérieures, comme la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, ont souligné la nécessité d'engager une véritable réorganisation de l'administration territoriale aussi bien décentralisée que déconcentrée ^{18 ( * )} .

S'attachant à réunir un consensus sur le diagnostic et les pistes de réforme possible, le rapport du groupe de travail présidé par notre collègue Alain Lambert ^{19 ( * )} a conclu à la nécessité d'une clarification des compétences des différents niveaux de collectivités territoriales et de l'État qui passe notamment par un meilleur encadrement de la pratique des financements croisés et l'attribution de compétences exclusives aux départements et aux régions, ainsi que d'une clarification des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales.

Le même constat de l'enchevêtrement des compétences et du coût induit a été dressé par la mission d'information présidée par M. Jean-Luc Warsmann : son rapport a appelé à une simplification et une clarification en la matière qui s'accompagnent aussi d'un « big-bang territorial » favorisant le regroupement des structures territoriales.

Le comité pour la réforme des collectivités locales , présidé par M. Édouard Balladur et constitué à la demande du Président de la République pour mener la réflexion sur le sujet, a confirmé, au terme d'une large consultation des représentants élus des collectivités territoriales, le diagnostic établi sur la complexité de l'organisation territoriale, le vieillissement de la fiscalité locale et l'enchevêtrement des compétences. Il a proposé que « l'ambition d'une démocratie locale renforcée et efficiente » se décline autour de quatre axes principaux : la simplification des structures, la clarification des compétences, la modernisation des finances locales et le traitement particulier du cas parisien.

Enfin, le Sénat a constitué une mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales , présidée par notre collègue M. Claude Belot, qui a inscrit sa démarche dans la perspective de la réforme lancée par le Président de la République, ainsi que des travaux et réflexions qu'elle a suscités depuis son annonce.

Dressant dans un premier temps le constat de la diversité territoriale et de la nécessité d'apporter des réponses différenciées à la spécificité des situations, elle a mis l'accent sur la nécessité d'achever la réforme de l'intercommunalité et de renforcer la démocratie locale à ce niveau, en laissant ouvertes les questions relatives aux collectivités à statut particulier.

Dans un second temps, elle s'est attachée à l'amélioration de la gouvernance territoriale, à la clarification des compétences et à la remise à plat des finances locales et a formulé des propositions en ce sens ^{20 ( * )} .

Enfin le Conseil économique, social et environnemental a publié récemment un avis rapporté par M. Claude Roulleau : il analyse les conséquences éventuelles que pourrait avoir la mise en oeuvre des préconisations du rapport du Comité présidé par M. Édouard Balladur.

Si les analyses développées par ces différents rapports convergent vers un diagnostic commun sur la complexité de l'organisation territoriale, l'enchevêtrement des compétences et la question des finances locales, les solutions qu'ils prônent peuvent diverger sensiblement.

La phase de réflexion et de consultation préalable a ainsi permis d'établir, à partir d'un constat partagé, l'éventail des solutions envisageables. Elle a aussi démontré l'impérieuse nécessité de la réforme. Fort des enseignements tirés de ces analyses, il convient aujourd'hui d'agir et de dessiner la réforme de l'organisation territoriale dont notre pays a besoin. Tel est le but que se fixe le projet de loi présenté au Sénat.

II. LE PROJET DE LOI : UN CHOIX CONTROVERSÉ, DES RÉPONSES ATTENDUES

Le présent projet de loi met en oeuvre une réforme pragmatique , qui tente de tirer les leçons d'une expérience décentralisatrice vieille de près de trente ans : plutôt qu'une « révolution territoriale » comparable aux grandes lois de 1982 et de 2003-2004, il opère donc une réorganisation nécessaire qui ne remet pas en cause les principes fondamentaux des réformes qui l'ont précédé.

A. LES CHOIX DU GOUVERNEMENT POUR STRUCTURER ET COORDONNER LES STRATES DÉCENTRALISÉES

1. Une meilleure coordination avec l'institution de « couples » de collectivités territoriales

Le texte du gouvernement vise tout d'abord à permettre aux différents niveaux de collectivités territoriales de tirer profit de la complémentarité de leurs missions et leurs domaines d'intervention respectifs.

À cette fin, il institue deux « couples » -ou deux « pôles » - qui réunissent les communes et les intercommunalités d'un côté, et, de l'autre, les départements et les régions.

• La création des conseillers territoriaux

Pour permettre l'émergence effective de ce second « pôle » reliant les départements et les régions, l'article 1 ^er substitue aux conseillers régionaux et conseillers généraux une nouvelle catégorie d'élus locaux : les conseillers territoriaux.

Conformément aux recommandations du rapport du comité pour la réforme des collectivités locales présidé par M. Edouard Balladur, ceux-ci siégeraient à la fois dans les départements et les régions afin de coordonner les politiques publiques menées par ces deux collectivités, et constitueraient l'interlocuteur unique des acteurs du « bloc local » constitué par les communes et les intercommunalités.

Ils seraient, comme le précise l'article 36 , désignés pour la première fois en mars 2014 .

• L'approfondissement des liens entre les communes et les intercommunalités

Le présent projet de loi prévoit également, dans son chapitre III, de renforcer les liens entre les communes et les intercommunalités .

La réalisation de cet objectif passe par quatre dispositions :

- l'article 31 prévoit que les pouvoirs de police spéciale du maire seront automatiquement transférés au président de l'EPCI auquel appartient la commune, dans un délai d'un an, dès lors qu'ils ressortent de certains domaines de compétences préalablement transférés à l'EPCI. Le maire serait obligatoirement informé des arrêtés pris par le président de l'EPCI et continuerait de détenir l'intégralité de ses compétences de police générale ;

- l'article 32 facilite l'intervention des EPCI en prévoyant que les décisions relatives aux transferts de compétences et à la définition de l'intérêt communautaire seront prises à la majorité simple , alors qu'elles relèvent actuellement de la majorité qualifiée ;

- l'article 33 sécurise, au regard du droit communautaire de la commande publique, les modalités de mise à disposition de services entre un EPCI et ses communes membres dans le cadre d'une bonne organisation des services. Cette disposition vise à favoriser l'organisation de telles mises à disposition, et donc à renforcer les synergies entre les communes et les intercommunalités ;

- enfin, l'article 34 permet de consacrer explicitement, dans le code général des collectivités territoriales, la possibilité de créer des services fonctionnels communs entre les communes et l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres , y compris pour l'exercice de compétences qui n'ont pas été transférées à ce dernier. Le fonctionnement de ces services, rattachés à l'EPCI, reposerait sur des conventions et des règlements de mise à disposition.

2. Une plus forte structuration des territoires

En second lieu, le texte du gouvernement poursuit un objectif de renforcement de la structuration des territoires.

Cet objectif est, en réalité, double :

- en facilitant les fusions de communes et les regroupements de départements , le projet entend lutter contre l'« empilement », le « morcellement » et la « fragmentation » des territoires français ;

- en créant des structures de coopération spécifiquement dédiées aux agglomérations très urbaines et en favorisant le regroupement de régions , il vise à renforcer l'attractivité et le rayonnement de ces collectivités et à leur permettre d'être à la hauteur de leurs rivales dans la compétition européenne et internationale.

• La création de structures intercommunales spécifiques pour les territoires très urbains

Le présent projet de loi prévoit la création de deux nouveaux outils destinés à mieux structurer les territoires très urbains : les métropoles (articles 5 et 6) et les pôles métropolitains (article 7).

a) Une nouvelle catégorie d'EPCI : les métropoles

Tout d'abord, l'article 5 crée une nouvelle catégorie d'EPCI à fiscalité propre, les métropoles , dans laquelle des communes pourront se regrouper volontairement afin de mutualiser l'exercice de leurs compétences stratégiques.

L'institution de ces métropoles vise à répondre au constat selon lequel les grandes agglomérations apparues avec l'accélération de la dynamique d'urbanisation ne disposent pas de structures juridiques suffisamment intégrées , notamment en matière de développement économique, pour se constituer en pôles d'attractivité européens.

Dès lors, pourraient se constituer en métropoles, les ensembles de communes d'un seul tenant et comptant plus de 450 000 habitants -ce qui correspond, aujourd'hui, à huit grandes agglomérations : Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice et Strasbourg. Paris n'est pas concernée en raison de son statut unique de commune-département.

Leur création répondrait aux conditions de droit commun pour la mise en place d'un EPCI à fiscalité propre.

Cette création emporterait, de plein droit, la substitution de la métropole aux EPCI à fiscalité propre intégralement compris dans son périmètre.

En outre, les métropoles disposeraient de compétences obligatoires plus larges que les communautés urbaines (notamment dans des domaines stratégiques comme l'urbanisme, les infrastructures, les équipements scolaires, dont certaines appartiennent aujourd'hui aux départements (transports scolaires et gestion de la voirie routière) et aux régions (par le transfert de certaines compétences -comme pour le département- en matière de développement économique en cas d'échec de la procédure conventionnelle prévue à cet effet). L'existence d'un intérêt communautaire serait présumée dans tous les champs d'intervention qui leur sont confiés par la loi .

De plus, afin de renforcer leur compétitivité, les métropoles seraient habilitées à passer des conventions avec l'Etat, la région ou le département pour obtenir le transfert de certains de leurs compétences, grands équipements et infrastructures.

En ce qui concerne le régime financier applicable aux métropoles , l'article 5 prévoit que :

- les quatre taxes directes locales seront unifiées et perçues par les métropoles, privant les communes membres de leur autonomie fiscale ;

- la dotation globale de fonctionnement (DGF) allouée à la métropole correspondra aux dotations antérieurement attribuées aux EPCI à fiscalité propre auxquels se substitue la métropole et à ses communes membres.

Dénuées de ressources propres, les communes ne bénéficieront donc que d'une compensation de reversement versée par la métropole selon des modalités fixées par convention et indexée sur la DGF.

2. Les pôles métropolitains : un moyen de renforcer la coopération entre les territoires urbains

L'article 7 vise à favoriser la « mise en réseau » des ensembles urbains, selon des modalités qui s'apparentent aux schémas intégrés dont la création avait été recommandéen par la mission sénatoriale présidée par notre collègue Claude Belot, autour des métropoles.

Il prévoit ainsi que des EPCI à fiscalité propre, dont l'un au moins compte plus de 200 000 habitants et regroupant en tout plus de 450 000 habitants , pourront se rassembler dans des établissements publics ad hoc , dénommés pôles métropolitains, en vue de mettre en oeuvre des actions stratégiques pour le développement local.

Cet article crée donc une nouvelle appellation, mais non une nouvelle catégorie juridique , puisque de tels groupements peuvent d'ores et déjà se constituer sous la forme d'un syndicat mixte fermé.

• Le renouveau des fusions de communes

Les articles 8 à 11 mettent en place un nouveau dispositif de fusion de communes qui se substituera au mécanisme prévu par la loi « Marcellin » de 1971, sans pour autant emporter la disparition des communes antérieurement associées.

Ainsi, aux termes du présent texte :

- la mise en place d'une commune nouvelle serait régie par une procédure voulue plus souple que celle qui avait été prévue en 1971 ^{21 ( * )} . Néanmoins, elle pourrait être refusée par le préfet et devrait être soumise à un référendum local si la demande de création n'est pas unanime ;

- des communes déléguées (correspondant, dans leur principe, aux actuelles communes associées) seraient créées en lieu et place des anciennes communes. Le conseil municipal de la commune nouvelle pourrait toutefois s'opposer à cette création ;

- afin d'inciter les communes à fusionner, les communes nouvelles bénéficieraient d'une « dotation particulière » égale à 5 % de la dotation forfaitaire perçue par la commune nouvelle lors de la première année suivant sa création.

• Le renforcement des possibilités de regroupement de départements et de régions

Le texte du gouvernement assouplit et clarifie les modalités de regroupement de départements et de régions.

Ces regroupements seront, dans les deux cas, effectués sur la base du volontariat.

En premier lieu, l'article 12 crée une procédure de regroupement de départements qui n'existe pas dans le droit actuellement en vigueur, la création ou la suppression de nouveaux départements ne pouvant résulter que de la loi. Un tel regroupement pourrait être demandé par les conseils généraux (non seulement pour leur propre département, mais aussi pour d'autres), et la décision finale serait prise, de manière discrétionnaire, par le gouvernement.

En outre, en cas de désaccord entre les conseils généraux et si le gouvernement souhaite donner suite au processus de regroupement malgré ce désaccord, une consultation des électeurs des départements concernés devra être organisée.

L'article 13 prévoit une procédure similaire pour les regroupements de régions : ce faisant, il supprime l'association des conseils généraux à cette procédure -ces derniers devant, en l'état du droit, donner leur accord à la majorité qualifiée pour que le regroupement puisse avoir lieu.

3. L'adaptation de la réforme à l'outre-mer

En vertu du principe de spécialité législative qui figure à l'article 74 de la Constitution et pour tenir compte des spécificités propres aux territoires ultramarins, des dispositions particulières d'application de la réforme sont prévues pour Mayotte et la Polynésie française :

- l'article 38 prévoit notamment que les dispositions de l'article 8 relatives aux finances communales et aux dotations de l'Etat aux communes nouvelles s'appliquent à Mayotte ;

- l'article 39 rend applicables à la Polynésie française les dispositions pertinentes pour ce territoire : soit, par exemple, la plupart des dispositions relatives à l'intercommunalité, aux syndicats de communes et aux syndicats mixtes.

Enfin, l'article 40 vise à tenir compte des consultations qui seront prochainement organisées en Guyane, en Martinique et, éventuellement, en Guadeloupe sur l'évolution institutionnelle de ces départements d'outre-mer, qui pourraient devenir des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution. En effet, dans ce cas, des assemblées délibérantes ad hoc seraient mises en place, si bien qu'il ne serait pas nécessaire de créer des conseillers territoriaux dans les collectivités concernées.

Or, l'article 40 habilite le gouvernement à légiférer par ordonnance pour « adapter » les dispositions relatives aux conseillers territoriaux (article 1 ^er ) en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe.

B. LE RENFORCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ POUR ACCROÎTRE L'EFFICIENCE ET LA TRANSPARENCE DE L'ACTION LOCALE

Au vu de l'importance actuelle du fait intercommunal -rappelons que les EPCI à fiscalité propre couvrent aujourd'hui 92 % du territoire national-, il apparaît nécessaire de démocratiser les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), de renforcer leurs compétences, mais aussi d'en rationaliser les périmètres.

Afin de clarifier et d'harmoniser la législation applicable aux EPCI, une définition claire des contours de ces structures serait introduite dans le code général des collectivités territoriales ( article 14 ). Dans cette même optique, l'article 15 précise explicitement que toute compétence communale peut être transférée à un EPCI ou à un syndicat mixte.

1. La démocratisation des instances intercommunales

Les EPCI à fiscalité propre ont progressivement pris des compétences de plus en plus larges et leur poids financiers est accru en conséquence. Une large partie des impôts résulte désormais d'une délibération prise par les membres de conseils communautaires.

Pour tenir compte de ce rôle de plus en plus important, l'article 2 prévoit l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires , qui seront désignés en même temps que les conseillers municipaux par le biais d'un système de « fléchage » calqué sur le mode de scrutin applicable à Paris, Lyon et Marseille.

L'article 3 modifie, quant à lui, les règles de fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires afin que le poids des communes membres reflète leur importance démographique. Dans ce cadre, un siège serait d'abord attribué à chaque commune, puis des sièges supplémentaires seraient attribués selon un système proportionnel en fonction de la population de chaque commune. Ainsi, ces éléments seraient désormais déterminés par la loi, et non plus , comme actuellement dans les communautés de communes et dans les communautés d'agglomération, par le biais d'accords locaux amiables.

Les dispositions de ces deux articles entreraient en vigueur lors du prochain renouvellement général des conseils municipaux , en mars 2014. Toutefois, les règles relatives à la composition des conseils communautaires s'appliqueraient immédiatement aux EPCI créés après la promulgation du présent texte ou dont le périmètre est modifié avant 2014 ( article 37 ).

En outre, cet article prévoit un plafonnement plus strict du nombre de vice-présidents : ce nombre serait soumis à un double maximum, calculé à la fois en valeur absolue (15 vice-présidents) et relativement à l'effectif du conseil (20 %). Dans le même temps, un plancher facultatif serait toutefois institué pour garantir le bon fonctionnement des petits EPCI, qui pourront désigner, quelle que soit leur taille, quatre vice-présidents.

2. L'achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale à l'horizon 2014

Corrélativement, les articles 16 à 30 visent à achever et à rationaliser la carte de l'intercommunalité d'ici au 31 décembre 2013.

LES STRUCTURES DE COOPÉRATION LOCALE

• Les groupements sans fiscalité propre

Ces structures, permettant la gestion en commun d'un ou de plusieurs services, sont financées par des contributions des communes membres.

- Les syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) : organisés par la loi du 22 mars 1890, ils constituent une association de communes, même non limitrophes, se regroupant afin de gérer une seule activité d'intérêt intercommunal ; généralement de taille réduite, leurs compétences les plus répandues concernent l'adduction, le traitement et la distribution d'eau, l'assainissement, les activités scolaires ou périscolaires...

- Les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) : créés par l'ordonnance du 5 janvier 1959, ils permettent à des communes voisines de s'associer pour gérer plusieurs activités ou services (principalement dans les domaines de l'assainissement, de la collecte et du traitement des déchets, du traitement et de la distribution de l'eau, du tourisme...).

- Les syndicats mixtes : institués par le décret du 20 mai 1955, ils permettent l'association de communes avec des départements, régions ou établissements publics, principalement dans les domaines de la collecte et de l'élimination des ordures ménagères, du traitement et de la distribution de l'eau, du tourisme...

• Les groupements à fiscalité propre

Ces établissements publics de coopération intercommunale, structurés autour d'une logique de projet , prélèvent eux-mêmes, à la place des communes concernées, les impôts dont le produit leur permettra de fonctionner, soit selon le régime de la fiscalité additionnelle, soit selon le modèle, plus intégré, de la fiscalité unique (la taxe professionnelle unique [TPU] est optionnelle pour les communautés de communes et les communautés urbaines et obligatoire pour les communautés d'agglomération).

- Les communautés de communes : créées par la loi du 6 février 1992, elles se sont notamment substituées aux anciens districts ; elles regroupent, sans exigence de seuil démographique, plusieurs communes qui, depuis la loi de 1999, doivent être d'un seul tenant et sans enclave ; elles exercent des compétences obligatoires en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique, leurs autres compétences étant optionnelles et déléguées par les communes membres.

- Les communautés d'agglomération : créées par la loi du 12 juillet 1999 pour remplacer les communautés de villes, elles associent plusieurs communes sur un espace sans enclave et d'un seul tenant, et regroupant plus de 50 000 habitants autour d'une ville de plus de 15 000 habitants ; outre des compétences obligatoires en matière de développement économique, d'aménagement, d'équilibre social de l'habitat et de politique de la ville, elles optent pour au moins trois compétences supplémentaires parmi six domaines : voirie et stationnement, assainissement, eau, environnement, équipements culturels et sportifs, action sociale.

- Les communautés urbaines : créées par la loi du 31 décembre 1966, elles regroupent plusieurs communes sur un espace sans enclave et d'un seul tenant qui, depuis 1959 doit former un ensemble de plus de 500 000 habitants ; la loi du 12 juillet 1999 a renforcé leurs compétences obligatoires, qui sont obligatoires et très larges (développement et aménagement économique, social et culture, équilibre social de l'habitat, aménagement de l'espace, politique de la ville, gestion des services d'intérêt collectif, environnement et politique du cadre de vie).

- Les syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) : mis en place par la loi du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles, ils ont remplacé les précédents syndicats communautaires d'aménagement (SCA) de ville nouvelle ; neuf syndicats furent créés en 1984 ; suite à l'achèvement de certaines villes nouvelles, quatre se sont transformés en communauté d'agglomération.

Source : Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale n° 264 (2008-2009) de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, an nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales.

a) La mise en place d'un schéma départemental de coopération intercommunale

Cette entreprise reposerait sur un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI), dont les caractéristiques sont fixées par l'article 16 du présent texte.

Cet article prévoit que le schéma, établi par le préfet après consultation des organes délibérants des communes, des EPCI et des syndicats mixtes concernés, devra répondre à trois objectifs principaux . Les EPCI à fiscalité propre constitués sur son fondement devront :

- « dans la mesure du possible », atteindre un seuil démographique de 5 000 habitants ;

- voir leur cohérence spatiale améliorée et

- leur solidarité financière accrue.

Les schémas devront, en outre, permettre de réduire le nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes et tirer les conséquences de la suppression des pays.

Conformément au calendrier retenu par la mission Belot, l'article 17 prévoit que ces schémas devront être définitivement approuvés le 31 décembre 2011, au plus tard.

Parallèlement, pour garantir la cohérence des cartes intercommunales et syndicales, l'article 21 permet au préfet de s'opposer à la création de syndicats entrant en contradiction avec les prescriptions et les objectifs retenus dans le SDCI.

b) L'achèvement de la carte intercommunale : une interdiction effective des enclaves

Par ailleurs, deux dispositifs sont mis en place afin de permettre la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre :

- l'article 18 prévoit que, à partir du 1 ^er janvier 2014, le préfet pourra rattacher les communes enclavées ou isolées à un EPCI à fiscalité propre. Il effectuerait un tel rattachement de sa propre autorité, mais après avis de l'organe délibérant de l'EPCI concerné et de la commission départementale de coopération intercommunale ;

- l'article 19 supprime une disposition permettant à une commune d'adhérer à un EPCI à fiscalité propre bien qu'elle crée alors une discontinuité territoriale ou une enclave  au sein de celui-ci.

c) Les dispositifs garantissant la rationalisation des structures intercommunales et syndicales

Dans une optique de rationalisation de l'intercommunalité, il convient également d'éviter le chevauchement ou la persistance illégitime de structures concurrentes.

Pour ce faire, l'article 23 étend les cas dans lesquels un syndicat de communes peut être dissous de plein droit : une telle dissolution serait rendue possible dès lors que toutes les compétences dudit syndicat ont été transférées à un syndicat mixte, ou qu'il ne compte plus qu'un seul membre.

De même, en l'état actuel du droit, le code général des collectivités territoriales est ambigu sur la possibilité de substituer un EPCI à un syndicat lorsque le syndicat en cause a été créé après la constitution de l'EPCI, ou lorsque la coïncidence des deux périmètres résulte d'une évolution de l'un d'entre eux. En outre, les procédures de substitution de droit d'un EPCI à un syndicat ne concernent que les syndicats de communes, et non les syndicats mixtes.

L'article 24 vise à remédier à ces lacunes en autorisant la substitution automatique d'un EPCI à fiscalité propre à un syndicat en cas d'identité de périmètre, quelle que soit la raison de cette identité et quelle que soit la nature du syndicat.

Enfin, le projet du gouvernement simplifie les procédures de fusion :

- entre des EPCI à fiscalité propre . L'article 20 prévoit ainsi que les EPCI concernés ne devront plus donner leur accord, mais un simple avis sur le projet de fusion. En outre, ce même article modifie les dispositions relatives aux compétences détenues de plein droit par l'établissement public de coopération intercommunale issu de la fusion : celui-ci n'exercera plus que les compétences obligatoires des établissements fusionnés , le sort des compétences optionnelles étant réglé librement par les communes et le nouvel EPCI ;

- entre des syndicats de communes ou des syndicats mixtes fermés . L'article 22 dans sa rédaction initiale dispose ainsi que la fusion pourra être décidée par arrêté du ou des préfets du ou des départements concernés, après accord des organes délibérants des membres des syndicats : l'accord des organes délibérants des syndicats eux-mêmes ne serait donc plus requis.

d) Les pouvoirs exceptionnels accordés aux préfets entre le 1 ^er janvier 2012 et le 31 décembre 2013

L'ensemble de ce processus d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale et de la carte syndicale s'appuie sur les préfets, auxquels sont confiés des pouvoirs exceptionnels entre le 1 ^er janvier 2012 et le 31 décembre 2013. Ils auront donc un rôle crucial dans la réalisation des objectifs et dans la mise en oeuvre des procédures précédemment décrits.

Tout d'abord, en ce qui concerne la création, la fusion ou la modification des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, l'article 29 permet aux préfets de s'écarter du SDCI après avis de la commission départementale de coopération intercommunale. Il prévoit également d'abaisser la majorité requise pour recueillir l'approbation des communes concernées (50 % des communes, représentant 50 % de la population).

Si cette majorité n'est pas atteinte, le préfet pourrait, dès 2013, imposer ses décisions aux communes -sauf avis contraire de la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers de ses membres.

L'achèvement de la carte syndicale serait, aux termes de l'article 30 , opérée dans les mêmes délais et selon les mêmes procédures.

e) La suppression des pays

Dans une logique de simplification des structures territoriales, le texte du gouvernement prévoit également la suppression de la catégorie juridique des pays , considérés comme un facteur d'enchevêtrement et de multiplication excessive des strates locales, et dont l'utilité est largement amoindrie par l'objectif d'achèvement de la carte intercommunale à l'horizon 2014.

Cette suppression, formellement mise en oeuvre par l'article 25 , s'accompagne d'une disposition interdisant à une collectivité territoriale de subordonner l'attribution d'une aide financière à une autre collectivité à l'adhésion de cette dernière à un EPCI ou à un syndicat mixte, existant ou à créer ( article 28 ).

3. Le renforcement du rôle et de la représentativité des commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI)

Au vu des larges attributions confiées aux CDCI par le présent texte, et dans la perspective de l'accroissement sensible de l'importance des intercommunalités dans la vie locale, le gouvernement a souhaité, comme la mission sénatoriale, améliorer la représentativité et étendre les missions de ces commissions.

Pour ce faire, l'article 26 rénove la composition de la CDCI en donnant plus de poids aux représentants des intercommunalités. La répartition des sièges serait donc opérée selon les pourcentages suivants :

- 40 % des sièges seraient attribués aux communes (contre 60 % actuellement) ;

- 40 % des sièges seraient attribués aux intercommunalités et aux syndicats mixtes (au lieu de 20 %) ;

- la représentation des départements et des régions resterait inchangée (respectivement, 15 % et 5 % des sièges).

Par ailleurs, la consultation obligatoire de la commission départementale de la coopération intercommunale serait étendue à deux nouvelles hypothèses : ainsi, elle serait systématiquement saisie des projets de création d'un syndicat mixte, et des projets de modification du périmètre ou de fusion d'un EPCI s'écartant du schéma départemental de coopération intercommunale ( article 27 ).

C. LA CLARIFICATION DES COMPÉTENCES ET DES FINANCEMENTS : UNE RÉFORME PAR ÉTAPES

Le texte élaboré par le gouvernement vise enfin à clarifier la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales , afin de mettre fin à l'enchevêtrement des responsabilités locales -auquel répond celui des financements.

Il s'agit ainsi de remettre en valeur l'objectif de transferts de compétences par « blocs » qui avait été fixé par la loi du 7 janvier 1983, sans jamais être réellement atteint.

Dans ce cadre , l'article 35 pose des principes directeurs qui ont vocation à guider les travaux ultérieurs du législateur sur les compétences des départements et des régions . Cet article prévoit :

- la spécialisation et l'exclusivité dans l'exercice des compétences ;

- la préservation d'une capacité d'initiative pour les départements et les régions, lorsque ces collectivités interviennent dans des cas non prévus par la loi ;

- la désignation systématique d'un « chef de file », par le législateur ou par une convention, pour réguler l'exercice d'une compétence partagée par plusieurs niveaux de collectivités ;

- l'encadrement des financements croisés (ou cofinancements), dont le champ sera limité aux projets d'envergure ou répondant à des « motifs de solidarité » ; dans tous les cas, le maître d'ouvrage (c'est-à-dire la collectivité chef de file) devrait assurer « une part significative du financement ».

Selon le projet du gouvernement, ces principes seront mis en pratique par une loi devant intervenir moins d'un an après la promulgation du présent texte .

Cette loi est particulièrement attendue par les élus locaux : ceux-ci ont en effet déploré que le calendrier retenu par le pouvoir exécutif conduise le Parlement à trancher la question des compétences après celles de la fiscalité (avec la réforme de la taxe professionnelle) et des institutions locales (dont la réorganisation découle du présent projet de loi). Ils ont ainsi estimé qu'il aurait été préférable de traiter d'abord cette problématique et, dans un second temps, de tirer les conséquences des choix du législateur sur la répartition des compétences pour réformer tant les finances locales que les structures territoriales.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : IL EST NÉCESSAIRE D'AJUSTER L'ORGANISATION DÉCENTRALISÉE AUX RÉALITÉS LOCALES.

Afin de mieux évaluer la portée de l'ensemble des dispositions du projet de loi et d'élaborer les propositions qu'il a présentées à votre commission, votre rapporteur a consulté l'ensemble des associations d'élus ainsi que de nombreux spécialistes du droit et de la pratique des collectivités territoriales ^{22 ( * )} .

Il a également rencontré de nombreux responsables de collectivités territoriales, urbaines ou rurales, ce qui lui a permis à la fois d'acquérir une vision d'ensemble de l'évolution des territoires et de prendre conscience des problèmes, des blocages et des difficultés rencontrées sur le terrain, et de recueillir leurs observations pour améliorer le fonctionnement des structures territoriales.

Par ailleurs, votre commission des lois a reçu les ministres chargés de la mise en oeuvre de la réforme dans le cadre de deux réunions ouvertes à l'ensemble des sénateurs et a organisé une table ronde autour des trois grandes associations d'élus ^{23 ( * )} .

A l'issue de ces travaux, les propositions de votre rapporteur ont été guidées par quelques grands principes : pragmatisme, respect des libertés locales, souplesse, simplification.

Votre commission des lois a adhéré à ces principes pour modifier le projet du gouvernement selon les axes exposés ci-après. Elle a ainsi globalement respecté la logique du texte qui lui était proposé, tout en introduisant de nombreuses modifications afin de mettre davantage l'accent sur la liberté des collectivités territoriales et d'accroître leur capacité à exercer leurs compétences au profit de tous les citoyens.

Sur les 241 amendements déposés, la commission a ainsi intégré au texte du projet de loi 151 amendements, dont 128 de son rapporteur, 10 de Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues, 7 de M. Gérard Collomb, 4 de membres du groupe Union pour un mouvement populaire, et 2 de membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen.

Précisons que la commission des finances est saisie pour avis des dispositions financières du projet de loi.

A. CRÉER DES CONSEILLERS TERRITORIAUX

La création des conseillers territoriaux est l'une des mesures les plus controversées de la réforme et suscite de nombreuses craintes quant à ses conséquences possibles. Les auditions menées par votre rapporteur ont montré que les élus départementaux voyaient parfois dans la création des conseillers territoriaux le prélude à une suppression des départements, tandis que les élus régionaux craignaient à l'inverse une « cantonalisation » de la région et sa transformation en un simple établissement public soumis aux intérêts départementaux, sans vision stratégique et sans capacité à se projeter dans l'avenir.

Devant ces inquiétudes, il convient de rappeler que la mise en place des conseillers territoriaux est d'abord un moyen d'améliorer la coordination entre les départements et les régions, sans remettre en cause les spécificités de chacune de ces collectivités, qui resteront administrées par des assemblées délibérantes distinctes.

En second lieu, la mise en place des conseillers territoriaux doit être interprétée comme un signal positif lancé aux élus locaux, qui représentent avec un esprit de responsabilité remarquable les citoyens dans les territoires. En effet, les conseillers territoriaux bénéficieront de missions plus étendues et de responsabilités plus larges que leurs prédécesseurs : leur création est donc un acte de confiance dans la démocratie locale.

Pour ces différentes raisons, votre commission a donné son soutien à la mise en place des conseillers territoriaux et n'a adopté en conséquence qu'un amendement rédactionnel à l'article 1 ^er .

B. PRÉSERVER LA LIBERTÉ DES COMMUNES ET AMÉLIORER LE FONCTIONNEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ

1. Privilégier la négociation pour la fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseillers communautaires

Le système proposé par le gouvernement à l'article 3 du projet de loi, qui ne laisse aucune marge de manoeuvre aux communes et leur impose des règles de représentation contraignantes, paraît excessivement rigide.

En effet, dans la mesure où l'intercommunalité reste une libre collaboration de communes ayant décidé de gérer certaines compétences collectivement, il semble essentiel de préserver cette liberté des communes membres en leur permettant de fixer le nombre et la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI.

Sans même invoquer la liberté des communes, il convient de faire preuve de pragmatisme : le système en vigueur a fait ses preuves, en permettant d'aboutir à des équilibres subtils, parfois atteints par tâtonnement après plusieurs années de pratique. Il semble donc inutilement risqué de remettre en cause les règles consensuelles pour en imposer de plus autoritaires.

Votre commission a donc souhaité réserver aux communes membres la possibilité de se dispenser d'appliquer le tableau prévu à l'article 3 , à condition de parvenir à un accord à la majorité qualifiée et de respecter certaines règles fondamentales (c'est-à-dire que cette répartition devra être effectuée en fonction de la population, chaque commune devant se voir attribuer au moins un siège et aucune commune ne pouvant disposer de plus de 50 % des sièges).

Elle avait toutefois été saisie d'amendements proposant une formule alternative de M. Gérard Collomb, d'une part, et Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues, d'autre part. Le rapporteur, tout en les jugeant intéressants, a souhaité disposer de simulations fiables et concordantes avant de proposer à la commission de les adopter le cas échéant en vue de la séance publique.

Dans le même esprit de pragmatisme, votre commission a prévu que les dispositions relatives à la composition des conseils communautaires n'entreraient en vigueur qu'en 2014 (c'est-à-dire après le prochain renouvellement général des conseils municipaux), sauf pour les EPCI à fiscalité propre formés après la promulgation de la loi de réforme des collectivités territoriales (amendement à l'article 37 ).

2. Encadrer davantage les pouvoirs du représentant de l'Etat dans la modification de la carte intercommunale

La décentralisation est arrivée à maturité. Ce constat signifie, entre autres, que l'exercice de compétences ainsi que l'organisation et la conduite de politiques par des conseils élus sur un territoire, sous réserve d'un simple contrôle a posteriori des représentants de l'Etat, est désormais accepté par tous. Sur la base de ces principes, votre commission a voulu encadrer davantage les pouvoirs du préfet dans la modification de la carte intercommunale.

Elle a donc souhaité :

• supprimer le pouvoir d'appréciation du préfet pour mettre en oeuvre le schéma départemental de la coopération intercommunale dans le cadre des procédures d'achèvement et de rationalisation de la carte des EPCI à fiscalité propre et des syndicats (articles 29 et 30) ;

• prévoir la nécessité d'un accord, et non plus d'un avis, de l'organe délibérant pour le rattachement d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale par le préfet (article 20) ;

• prévoir que les différentes modifications adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers s'imposent au préfet (articles 29 et 30) ;

• prévoir l'accord de la commune-centre dans les procédures de création, de modification du périmètre, de fusion, de dissolution des EPCI ou des syndicats mixtes (articles 29 et 30) ;

• supprimer, dans les orientations fixées à l'élaboration du schéma départemental, le seuil de 5.000 habitants pour la taille minimale d'une communauté de communes (article 16) ;

• encadrer l'intervention du préfet dans le processus de création d'une commune nouvelle lorsque toutes les collectivités concernées y sont favorables et privilégier le libre choix de la commune nouvelle pour choisir son EPCI de rattachement (article 8) ;

• en revanche, votre commission a souhaité introduire la possibilité d'une réactivation des pouvoirs étendus du préfet en matière de fusion d'EPCI et d'extension de périmètre tous les 6 ans à chaque révision du schéma départemental de la coopération intercommunale (article 29) ;

• pour faciliter la recomposition des structures syndicales, elle a adopté des amendements permettant de recourir plus largement, pour les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes, ouverts ou fermés, aux mécanismes de fusion, de dissolution ou de substitution (articles 22 à 24) ;

• enfin, elle a créé un collège représentant les syndicats mixtes et les syndicats de communes au sein de la commission départementale de la coopération intercommunale (5 % des membres), à côté de celui des EPCI, maintenu à 40% des membres de cette commission (article 26).

3. Préserver le caractère consensuel du fonctionnement de l'intercommunalité

La logique privilégiée par votre commission est de préserver les compétences de l'échelon communal tout en améliorant le fonctionnement du couple commune/EPCI , qui constitue l'axe de proximité de l'organisation territoriale. Toute disposition ayant pour effet de réduire la liberté des communes et des maires irait au-delà de cette logique. Elle risquerait de remettre en cause les compromis trouvés au cours des dernières années, voire de transformer radicalement le climat de la coopération intercommunale en le rendant plus souvent conflictuel.

En suivant ces principes, votre commission a souhaité rétablir la majorité qualifiée et les conditions démographiques en vigueur pour les transferts de compétences après la création d'un EPCI et pour la détermination de l'intérêt communautaire , à la place des dispositions du projet de loi prévoyant des majorités simples.

Votre commission a également souhaité revenir sur le caractère automatique du transfert du pouvoir de police au président de l'EPCI dans certains domaines, ce pouvoir faisant partie du noyau dur des compétences du maire.

Elle a en outre introduit, pour la création d'un EPCI, l'obligation d'une délibération simultanée des conseils municipaux non seulement sur le périmètre de l'EPCI, mais également sur ses statuts, c'est-à-dire sur les compétences transférées.

Par ailleurs, elle a préservé l'autonomie des communes au sein des nouvelles métropoles, en conservant au maire ses pouvoirs en matière d'autorisation d'utilisation du sol, en supprimant le transfert de l'ensemble de la fiscalité des communes à la métropole et en rendant le transfert de la DGF communale à celle-ci simplement facultatif.

Votre commission partage l'objectif de souplesse et d'économie de fonctionnement des EPCI, promu par le texte du gouvernement. C'est pourquoi elle a souhaité faciliter davantage les mises à disposition de services , notamment entre la métropole et le département ou la région, de manière à adapter le plus efficacement possible les moyens disponibles aux compétences transférées.

Enfin, votre commission a souhaité attribuer la qualité d'officier de police judiciaire et d'officier d'état civil aux maires délégués des communes nouvelles.

4. Préciser le régime des métropoles

Les métropoles doivent se distinguer des autres formes de coopération intercommunale par une intégration supérieure et par une capacité à rayonner au niveau européen.

D'abord, pour conserver une cohérence à la déclinaison des EPCI au regard de leur degré d'intégration, votre commission a souhaité abaisser le seuil démographique de création des communautés urbaines de 500.000 à 450.000 habitants .

Ensuite, elle a également introduit la notion d'intérêt communautaire pour le transfert des équipements culturels et sportifs , afin que les équipements de proximité ne soient pas transférés au détriment du principe de subsidiarité et de la nécessité pour la métropole de se concentrer sur des équipements stratégiques.

Enfin, elle a souhaité préciser que le périmètre d'une métropole peut être étendu à une commune appartenant à une communauté de communes à DGF bonifiée.

C. APPORTER DE NOUVELLES GARANTIES AUX PROCÉDURES DE REGROUPEMENT DES DÉPARTEMENTS ET DES RÉGIONS

La commission a souhaité apporter de nouvelles garanties aux procédures de regroupement des départements et des régions, en prévoyant que, lorsqu'une consultation a été organisée, l'accord de la population soit recueilli dans chacun des territoires concernés , de manière à éviter qu'un territoire plus peuplé puisse forcer un autre à se regrouper avec lui, en dépit de l'opposition commune de son conseil et de sa population.

Par ailleurs, elle a introduit une nouvelle procédure permettant aux conseils généraux et au conseil régional qui le souhaitent, de solliciter du législateur, avec l'accord de la population, la création d'une collectivité se substituant à la région et aux départements qui le composent .

D. METTRE UN TERME AUX SUBVENTIONS CONDITIONNELLES

L'octroi d'une subvention est souvent conditionné par l'adhésion de la collectivité qui souhaite en bénéficier à une structure de coopération ou d'organisation intercommunale, notamment un pays. Les articles 25 et 28 du projet de loi visent à mettre fin à ce phénomène. La commission a cependant souhaité ajouter aux exclusions prévues par l'article 28 le cas des associations de collectivités territoriales derrière lesquelles pourraient se recréer les pays supprimés par l'article 25.

E. CLARIFIER LES PRINCIPES DEVANT ENCADRER LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES

Puisque la réforme vise à simplifier et à rendre plus lisibles les structures et l'action territoriales, la commission a précisé la nature de l'encadrement futur des cofinancements, et a supprimé l'évocation de la « part significative » du financement par le maître d'ouvrage, qui était d'interprétation trop aléatoire (article 35).

F. AMÉLIORER LA QUALITÉ DU TEXTE

Enfin, il a été nécessaire de coordonner ce projet de loi avec d'autres textes en cours de discussion devant le Parlement, et de garantir sa conformité à la Constitution.

Dans ce cadre, la commission a modifié l'article 4, relatif à la dénomination et aux compétences des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux, afin qu'il soit en cohérence avec le processus du « Grenelle de l'environnement », et a supprimé l'article 40, qui habilite le gouvernement à légiférer par ordonnance dans des termes qui lui sont apparus contraires à l'article 38 de la Constitution.

*

* *

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, la commission des lois soumet à la délibération du Sénat le texte qu'elle a établi.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER RÉNOVATION DE L'EXERCICE DE LA DÉMOCRATIE LOCALE

CHAPITRE PREMIER CONSEILLERS TERRITORIAUX

Article premier (art. L. 3121-1 et L. 4131-1 du code général des collectivités territoriales) Création de conseillers territoriaux

Cet article institue une nouvelle catégorie d'élus locaux : les conseillers territoriaux. Siégeant à la fois au titre du département et de la région, ils ont vocation à se substituer aux conseillers généraux et aux conseillers régionaux.

Le présent article précise donc :

- dans son I, que les conseils généraux sont « composé[s] de conseillers territoriaux », ce qui ancre localement ces nouveaux élus ;

- dans son II, que les conseils régionaux sont « composé[s] des conseillers territoriaux qui siègent dans les conseils généraux des départements faisant partie de la région ».

Ces dispositions entreront en vigueur en mars 2014 (article 36 du présent projet de loi).

Un dispositif qui renforce le « couple » département-région et renforce la légitimité des élus locaux

Recommandée par le comité pour la réforme des collectivités locales présidé par M. Édouard Balladur, la mise en place des conseillers territoriaux doit permettre l'émergence effective du « couple » (ou du « pôle ») département-région, conformément aux objectifs affichés par le présent projet de loi. La représentation de ces deux niveaux de collectivités territoriales par une seule catégorie d'élus, choisis dans le cadre d'une élection unique, permettra de renforcer la coordination et la solidarité entre eux.

Présents dans les départements et dans les régions, les conseillers territoriaux seront à même d'adopter à la fois un point de vue stratégique, qu'ils déploieront à l'échelle régionale, et une vision de proximité, découlant de leur ancrage territorial fort.

Il leur appartiendra, grâce à cette double fonction, d'améliorer la complémentarité entre les missions des départements et celles des régions. De ce fait, ils seront des acteurs cruciaux dans le processus de clarification des compétences et des structures territoriales et constitueront la clé de voûte de la réforme impulsée par le gouvernement.

Il ne s'agit donc pas d'organiser la confusion entre deux mandats distincts, mais de mettre en place un seul mandat recouvrant deux fonctions.

Les départements et les régions continueront cependant d'être administrés par deux assemblées séparées, dont l'appellation et le fonctionnement ne seront pas modifiés.

• Un mode de scrutin encore incertain

Le mode de scrutin applicable pour l'élection de ces conseillers territoriaux ne figure pas dans le présent projet de loi, mais dans le projet de loi n° 61 déposé le même jour mais dont la discussion interviendra ultérieurement.

En l'état de la rédaction de ce projet de loi, le dispositif retenu par le gouvernement diffère largement du mode de scrutin actuellement en vigueur pour les élections cantonales et régionales : il prévoit en effet que les conseillers territoriaux seront élus selon un scrutin mixte , c'est-à-dire à la fois majoritaire (à hauteur de 80 % des sièges) dans le cadre des cantons, et proportionnel (pour les 20 % restants) au niveau des départements ; ce scrutin ne comporterait qu' un seul tour .

Malgré le caractère mixte du scrutin, les électeurs ne se prononceraient qu'une seule fois : ainsi, ils voteraient uniquement pour l'un des candidats qui se présente au scrutin uninominal -lui-même rattaché à une liste départementale qu'il parraine, mais à laquelle il n'appartient pas. Les voix recueillies par les candidats non élus seront ensuite transférées à la liste correspondante, les sièges étant alors répartis à la proportionnelle selon la règle du plus fort reste.

Préalablement à la première élection des conseillers territoriaux, prévue en mars 2014, un redécoupage des cantons serait organisé , non seulement afin de porter le nombre total de cantons à environ 3 000, contre plus de 4 000 actuellement, mais surtout pour réduire les écarts démographiques considérables qui affectent actuellement la carte cantonale et qui contreviennent au principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage.

Comparaison entre le régime actuellement applicable aux conseillers généraux et aux conseillers régionaux, et le régime prévu pour les conseillers territoriaux

	Conseillers régionaux	Conseillers généraux	Conseillers territoriaux
Circonscription électorale	Région (avec, toutefois, des sections départementales au sein des listes régionales)	Canton	Canton (après redécoupage)
Durée du mandat	Six ans (Renouvellement intégral)	Six ans (Renouvellement par moitié tous les trois ans)	Six ans (Renouvellement intégral)
Mode de scrutin	Scrutin de liste majoritaire	Scrutin uninominal majoritaire	- 80 % des sièges pourvus au scrutin uninominal. - 20 % des sièges attribués à la représentation proportionnelle, en fonction des résultats obtenus par les candidats à l'uninominal qui se sont préalablement rattachés à une liste et qui n'ont pas été élus.
Nombre de tours de scrutin	Deux	Deux	Un
Seuil pour obtenir des sièges	5 %	---	---
Seuil de passage au second tour	10 % des suffrages exprimés	10 % des électeurs inscrits	---
Seuil de fusion entre les listes	5 %	---	---

On rappellera que la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot n'avait pas pris formellement position sur la question des conseillers territoriaux, et que le rapport du comité présidé par M. Édouard Balladur avait préconisé l'application du système de « fléchage » applicable à Paris, Lyon et Marseille (dit « PLM ») aux conseillers territoriaux, seuls les élus placés en tête de liste ayant vocation à siéger dans les conseils régionaux.

En tout état de cause, les Assemblées auront à délibérer de ces dispositions -auxquelles il n'est d'ailleurs pas fait référence dans le présent article- lors de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale : au vu des auditions auxquelles a procédé votre rapporteur (v. infra ), la réflexion collective doit encore se poursuivre.

• Des incidences limitées sur la composition du collège électoral du Sénat

La mise en place de conseillers territoriaux, qui équivaut à une suppression des conseillers généraux et des conseillers régionaux, aura naturellement des conséquences sur la composition du collège électoral du Sénat.

Il convient toutefois de souligner que ces conséquences seront limitées , puisque les élus départementaux et régionaux représentent, en moyenne, moins de 5 % des collèges ^{24 ( * )} .

• La position de votre commission des lois

Les auditions conduites par votre rapporteur ont confirmé l'existence d'un réel clivage entre les personnalités et associations qui soutiennent la création des conseillers territoriaux et ceux qui s'y opposent.

Ce clivage s'était déjà manifesté à l'occasion des travaux de la mission sénatoriale présidée par Claude Belot, dont le rapport final affirmait que « cette question constituait un point sévère de blocage au sein de la mission » et que, « au cours du débat en séance publique, des divergences identiques [étaient] apparues entre partisans et opposants du rapprochement institutionnel entre les conseillers généraux et les conseillers régionaux ». La mission, qui fonctionnait sur une base essentiellement consensuelle, avait dès lors renoncé à se prononcer sur l'opportunité et la légitimité de la création des conseillers territoriaux.

En tout état de cause, votre rapporteur a constaté, lors de ses auditions, que la question des conseillers territoriaux ne constituait pas en elle-même un point de clivage unique, mais comportait au contraire deux points de débat distincts.

1. Le premier de ces débats porte sur le principe même de la mise en place d'une nouvelle catégorie d'élus siégeant à la fois dans les départements et dans les régions.

Tout d'abord, certaines des personnes auditionnées ont fait valoir que la fusion entre les conseillers généraux et les conseillers régionaux pouvait se heurter au principe qui figure à l'article 72 de la Constitution, et selon lequel les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus ». Cette formulation interdirait au législateur de ne prévoir qu'une seule catégorie d'élus pour représenter les départements et les régions, collectivités territoriales dont l'existence est consacrée par le même article de la Constitution.

Votre rapporteur observe néanmoins que le passage précité de l'article 72 est précédé de la mention : « Dans les conditions prévues par la loi ». Cette précision laisse de larges marges de manoeuvre au législateur, qui est d'ailleurs compétent, aux termes de l'article 34 de la Constitution, pour fixer le régime applicable aux assemblées locales.

Il rappelle également que deux assemblées délibérantes distinctes seront maintenues : les départements comme les régions demeureront donc administrés par des conseils élus séparés, et la spécificité de chaque niveau sera respectée.

La création des conseillers territoriaux ne soulève donc pas, en elle-même, de problèmes évidents de constitutionnalité.

En outre, d'aucuns se sont inquiétés que ces nouveaux élus seraient forcément, au vu de l'ampleur de leurs missions, des « professionnels de la politique » entièrement absorbés par leur mandat.

D'autres intervenants ont également craint que ces élus, à cause de la dualité de leurs fonctions, ne soient dépourvus d'un ancrage territorial facilement identifiable par les électeurs et ne soient, en conséquence, éloignés de la population.

Votre rapporteur, conscient de la pertinence de ces objections, estime toutefois que celles-ci pourront être résolues lors de l'examen du projet de loi n° 61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale : en donnant un statut protecteur à ces nouveaux élus, ou encore en renforçant les pouvoirs et les missions de leurs remplaçants et de leurs suppléants -comme le prévoit d'ailleurs le projet de loi dans sa rédaction actuelle-, le Parlement pourra résoudre les problèmes soulevés par une éventuelle « professionnalisation » des mandats locaux.

De même, il incombera aux Assemblées de fixer, pour l'élection des conseillers territoriaux, un mode de scrutin qui garantisse l'existence d'un lien fort avec les électeurs.

Ainsi, les réflexions sur ces questions doivent être poursuivies, mais ne devront être menées à bien que dans quelques mois ; il serait donc prématuré de vouloir les trancher dès maintenant, dans un cadre qui ne s'y prête qu'imparfaitement.

Mais surtout, le débat sur la création des conseillers territoriaux implique de porter une appréciation sur la pertinence du « couple » département-région.

La table ronde du 4 novembre 2009, qui a réuni les représentants des principales associations d'élus locaux, a démontré que les élus départementaux craignaient que l'institution des conseillers territoriaux n'entraîne une dilution des départements au sein des régions, tandis que les élus régionaux y voyaient, selon l'expression alors utilisée par M. Jean-Paul Huchon, un synonyme de « cantonalisation » de la région et de retour à l'époque où celles-ci n'étaient que de simples établissements publics ^{25 ( * )} .

M. Claudy Lebreton, président de l'ADF, a en outre indiqué qu'à ses yeux, le département et la région n'étaient pas, contrairement aux communes et aux intercommunalités, dotés d'une histoire et d'une culture partagées leur permettant de se constituer en « pôle » ; en conséquence, il a affirmé que les départements avaient vocation à consolider leurs liens avec le reste du « pôle local », marqué par la proximité, plutôt qu'à se rapprocher des régions.

Ces doutes ont été relayés par l'Association des communautés urbaines de France (ACUF), dont le président, M. Gérard Collomb, a souligné que le « couple » département-région n'était réel ni dans les zones rurales ni dans les zones très fortement urbanisées, puisque dans ces deux cas, les départements fonctionnaient en tandem avec les communes, les EPCI ou la ville-centre.

Cependant, la création des conseillers territoriaux est soutenue par une large partie des membres de l'ADF et de l'AMF, ainsi que par de nombreuses personnalités. MM. Edouard Balladur et Jean-Pierre Raffarin ont ainsi réaffirmé, auprès de votre rapporteur, leur attachement à ce qu'une seule catégorie d'élus soit mise en place pour les départements et les régions, afin de permettre à ces deux niveaux de mieux coordonner leurs actions et d'agir plus vite et à moindre coût.

A ce titre, votre rapporteur souligne que la mise en place des conseillers territoriaux, si elle constitue bel et bien deux « couples » ou deux « pôles », n'implique pas que ceux-ci soient hermétiquement séparés. Le conseiller territorial ne suppose pas la disparition des liens entre les départements et le bloc communal : à l'inverse, il est un gage de lisibilité et de clarté pour les élus municipaux, qui disposeront désormais d'un interlocuteur unique et capable, grâce à sa double fonction, de mieux les assister et de les aider plus efficacement dans la réalisation de leurs projets et la conduite de leurs politiques de proximité.

La création des conseillers territoriaux permettra donc de favoriser le rapprochement entre les départements et les régions, sans toutefois rompre les liens qu'entretiennent ces deux niveaux de collectivités avec les autres acteurs locaux, nationaux et européens.

En outre, les conseillers territoriaux bénéficieront, par rapport à leurs prédécesseurs, de missions plus étendues et de responsabilités plus larges et plus structurantes : leur création est donc un acte de confiance dans la démocratie locale et dans celles et ceux qui la font vivre au quotidien.

Dans cette logique, votre rapporteur tient à souligner qu'il est impossible de présager des pratiques mises en place par les futurs conseillers territoriaux : encore une fois, il est essentiel de faire confiance aux élus et ne pas présumer qu'ils privilégieront le département face à la région, ou inversement ^{26 ( * )} .

Il rappelle d'ailleurs que l'ancrage cantonal des conseillers généraux ne les a pas empêchés d'être profondément attachés à l'intérêt départemental et de sacrifier, lorsque cela était nécessaire, l'intérêt direct de leur canton à l'intérêt de long terme de la communauté départementale, et que, de même, leurs fonctions départementales ne les ont pas éloignés de leurs électeurs directs et ne leur ont pas fait perdre conscience des spécificités propres à leur canton d'élection.

2. Le second débat concerne le mode de scrutin retenu pour l'élection des conseillers territoriaux .

A ce stade des discussions, votre rapporteur relève que des inquiétudes et des oppositions très fortes se sont manifestées sur plusieurs points :

- la mise en place d'un scrutin uninominal à un tour , qui ne connaît qu'un précédent en France ;

- le « dosage » de scrutin proportionnel , c'est-à-dire la proportion de sièges attribués aux candidats élus au scrutin de liste ;

- les modalités de liaison entre les candidats au scrutin uninominal et les élus au scrutin de liste. Sur ce terrain, le professeur Jean-Claude Colliard a fait valoir que les conseillers territoriaux désignés à la proportionnelle seraient des « élus sans voix », puisqu'ils siégeraient dans les assemblées délibérantes des départements et des régions sans avoir jamais recueilli de suffrages sur leur nom ;

- surtout, le mode de scrutin retenu, en l'état de sa rédaction, par le projet de loi n° 61, aurait probablement pour effet de faire diminuer sensiblement le nombre de femmes présentes dans les conseils généraux et régionaux, et pourrait, ce faisant, remettre en cause les acquis de la parité .

Votre commission prend toute la mesure de ces craintes, auxquelles certains de ses membres se sont associés.

Toutefois, ces questions ont vocation à être traitées non pas dans le cadre du présent projet de loi, mais lors de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et du renforcement de la démocratie locale.

Or, votre commission a constaté que la rédaction du présent article permettrait d'approuver la création des conseillers territoriaux dans son principe, sans pour autant préjuger des modalités de leur élection , qui seront souverainement déterminées par les Assemblées à l'occasion d'un texte ultérieur. Elle a donc considéré qu'il pouvait valablement être adopté sans qu'il y soit apporté de changement de fond.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement strictement rédactionnel, puis l'article premier ainsi rédigé .

CHAPITRE II ÉLECTION ET COMPOSITION DES CONSEILS COMMUNAUTAIRES

Article 2 (art. L. 5211-6 à L. 5211-8 du code général des collectivités territoriales) Élection au suffrage universel direct des délégués des communes dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

L'article 2 prévoit l'élection au suffrage universel direct des représentants des communes appelés à siéger dans les conseils des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre -c'est-à-dire des communautés urbaines, des communautés d'agglomération, des communautés de communes et des futures métropoles.

L'entrée en vigueur de ces dispositions est prévue au prochain renouvellement général des conseils municipaux (I de l'article 37 du présent projet de loi).

Bien qu'ils ne soient pas explicitement visés par cet article, les pôles métropolitains créés par l'article 7 du présent projet de loi seront, par ricochet, soumis à ce dispositif, dans la mesure où ils seront exclusivement composés d'EPCI à fiscalité propre.

Les EPCI dénués de fiscalité propre ne sont pas concernés par la présente réforme : ils resteront soumis aux dispositions actuellement en vigueur du code général des collectivités territoriales et seront administrés par des délégués désignés par les conseils municipaux de chaque commune membre.

• Les délégués des communes-membres au sein des organes délibérants des EPCI : une légitimité démocratique imparfaite

En l'état actuel du droit, les EPCI à fiscalité propre sont administrés « par un organe délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes-membres » (article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales).

Au sein de ce dispositif, la loi du 13 août 2004 a doté les communes associées d'un statut particulier : représentées par le maire délégué ou un représentant désigné par lui, elles bénéficient d'une voix consultative au sein de l'organe délibérant de l'EPCI.

Les modalités de la désignation des délégués des communes membres varient selon la catégorie d'EPCI :

- les membres des organes délibérants des communautés de communes et des communautés d'agglomération sont élus par chaque conseil municipal des communes intéressées au scrutin secret, uninominal et majoritaire ; ils doivent en outre, aux termes de l'article L. 5211-7 du code général des collectivités territoriales, être désignés parmi les membres du conseil municipal. Si aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue des voix à l'issue des deux premiers tours de scrutin, un troisième tour à la majorité relative est organisé, à l'issue duquel le candidat ayant recueilli le plus de voix est élu délégué.

- le processus de désignation des membres des conseils des communautés urbaines est régi par l'article L. 5215-10 du code général des collectivités territoriales. Il repose sur un double mode de scrutin :

* si la commune ne dispose que d'un délégué , l'élection a lieu au scrutin uninominal à la majorité absolue pour les deux premiers tours, puis à la majorité relative en cas de troisième tour ;

* dans tous les autres cas , les délégués sont élus au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation. La répartition des sièges entre les listes s'effectue à la représentation proportionnelle, selon la règle de la plus forte moyenne.

Cette situation est peu compatible avec l'importance des EPCI à fiscalité propre , qui couvrent aujourd'hui 92 % des communes métropolitaines et sont dotés de compétences fondamentales pour la vie des citoyens locaux.

• Le dispositif proposé par le gouvernement : une élection au suffrage universel direct par « fléchage »

Pour renforcer la légitimité démocratique des élus intercommunaux, le présent article instaure l'élection des délégués communautaires des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct. Afin de ne pas briser les liens entre l'intercommunalité et les communes, et d'éviter de faire des EPCI -qui ne constituent pas, aux termes de l'article 72 de la Constitution, une catégorie de collectivités territoriales- un niveau d'administration distinct du niveau communal, le présent projet de loi prévoit que cette élection aura lieu dans le cadre des élections municipales par un système de « fléchage » amenant les premiers de liste à siéger au conseil municipal et au conseil communautaire. Il s'agit ainsi de ne pas créer une nouvelle circonscription intercommunale qui ferait, de facto , disparaître la commune.

En conséquence, l'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales sera réécrit ; il disposera désormais que le conseil communautaire administrant les EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles) est « composé de délégués des communes membres élus au suffrage universel direct ».

Parallèlement, l'article L. 5215-10 du code général des collectivités territoriales, relatif aux modalités spécifiques de désignation des délégués des communes au sein des conseils des communautés urbaines, sera abrogé : il n'y aura donc plus de différence de régime entre les divers EPCI à fiscalité propre , qui seront tous soumis à un cadre électoral commun.

Les modalités précises de cette élection figurent dans le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

Les dispositions relatives à l'élection des conseillers communautaires dans le projet de loi n° 61

Le 6° de l'article 4 du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale précise le régime applicable à l'élection des délégués communautaires.

Tenant compte de la mise en place d'un seuil de 500 habitants (et non plus de 3 500 habitants) pour le passage au scrutin de liste lors des élections municipales, il prévoit, dans sa rédaction actuelle, que :

- dans les communes de 500 habitants au moins (c'est-à-dire dont les conseillers sont élus au scrutin de liste) :

* les délégués seraient élus en même temps que les conseillers municipaux ;

* la répartition des sièges entre les listes serait effectuée dans les mêmes conditions qu'au sein du conseil municipal : une représentation proportionnelle, selon la règle de la plus forte moyenne et avec attribution préalable de la moitié des sièges à la liste arrivée en tête, serait donc mise en oeuvre ;

* en cas de vacance, le remplacement serait assuré par le suivant de liste ;

- dans les communes de moins de 500 habitants (c'est-à-dire dont les conseillers sont élus au scrutin majoritaire), les délégués seraient désignés dans l'ordre du tableau.

Ces dispositions pourront être modifiées et précisées par le Parlement lors de l'examen du projet de loi n° 61, sur lequel le législateur aura à se prononcer dans le courant de l'année 2010.

Votre rapporteur constate que ce système est conforme aux propositions de la mission sénatoriale présidée par notre collègue Claude Belot , dont le rapport d'étape préconisait non seulement de « transposer aux intercommunalités le mode de scrutin utilisé actuellement pour l'élection municipale à Paris, Lyon et Marseille », mais aussi « d'abaisser à 500 habitants le seuil au-delà duquel [est] appliqué le scrutin de liste à deux tours », dans la mesure où « le `fléchage' des candidatures est difficilement conciliable avec la pratique du `panachage' et [...] ne fonctionne convenablement que dans le cadre d'un scrutin de liste ».

En outre, le présent article procède à un travail de coordination au sein du code général des collectivités territoriales , afin de tirer toutes les conséquences de l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires. Dans cette optique :

- les références à un processus de « désignation » seront supprimées du code, tant de manière générale (abrogation du I de l'article L. 5211-7) que pour les villes de Paris, Lyon et Marseille (abrogation du I bis de l'article L. 5211-7) ;

- bien que les conseillers communautaires soient désormais élus au suffrage universel direct, leur mandat restera lié à celui du conseil municipal dont ils sont issus (modification du premier alinéa de l'article L. 5211-8). En cas de vacance, ils seront remplacés, selon le mode de scrutin applicable aux élections municipales de la commune qu'ils représentent, par le suivant de liste ou par le suivant dans l'ordre du tableau (modification du troisième alinéa de l'article L. 5211-8) ;

- l'absence de « désignation » des délégués par le conseil municipal étant rendue impossible par la mise en place d'une élection au suffrage universel direct, les dispositions qui prévoyaient cette éventualité sont supprimées (suppression du cinquième alinéa de l'article L. 5211-8). Elles resteront toutefois applicables aux EPCI dénués de fiscalité propre (modification de l'article L. 5212-7), dont les membres des organes délibérants restent désignés par les conseils municipaux des communes membres.

• La position de votre commission des lois

L'élection des membres des conseils communautaires au suffrage universel direct est une proposition ancienne, à laquelle le Sénat s'est opposé par le passé.

L'élection au suffrage universel direct des membres des conseils communautaires : une proposition récurrente depuis le début des années 2000

La mise en place d'une élection au suffrage universel direct pour les membres des conseils communautaires, selon un mode de scrutin inspiré des principes électoraux en vigueur à Paris, Lyon et Marseille (système dit « PLM »), a été, depuis le début des années 2000, préconisée à de multiples reprises.

Elle fut tout d'abord proposée par le rapport établi par Pierre Mauroy, « Refonder l'action publique locale » , rendu public en octobre 2000. Le constat dressé il y a près de dix ans reste d'actualité : prenant acte du fait que les EPCI à fiscalité propre avaient « des compétences étendues qui touchent très directement à la vie quotidienne des habitants » et percevaient « une ressource fiscale importante », à savoir la taxe professionnelle, le groupe de travail avait recommandé, dans sa proposition n° 7, l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires, choisis par les électeurs « le même jour » que les conseillers municipaux, les candidats inscrits en tête de liste ayant vocation à représenter la commune au niveau intercommunal.

Relancé à l'occasion des débats sur la loi n° 2002-276 relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002, ce débat mena l'Assemblée nationale, saisie d'un amendement de M. Bernard Roman, président de la commission des lois et rapporteur sur le texte, à poser le principe d'une élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires. La détermination des modalités pratiques de cette élection était renvoyée à une loi ultérieure, les députés ayant néanmoins précisé qu'elle devrait avoir lieu simultanément aux élections municipales.

La commission des lois du Sénat avait alors approuvé cette initiative « dans un souci de transparence » et en « [assortissant] ce principe d'orientations destinées à préserver l'identité communale » : plus précisément, elle avait ainsi recommandé que le mode de scrutin finalement retenu s'inspire du système « PLM », afin d'« assurer à la commune une représentation conforme à l'orientation municipale qu'elle s'est choisie, tout en garantissant une représentation de la minorité municipale » ^{27 ( * )} .

La commission n'avait toutefois pas été suivie par le Sénat , qui avait estimé que, à défaut d'une intercommunalité de projet suffisamment stable et en l'absence d'une réflexion globale sur l'organisation institutionnelle locale, cette réforme était prématurée et ne pouvait être approuvée.

L'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct et par « fléchage » a été, depuis lors, proposée par deux rapports :

- la proposition n° 7 du rapport du « comité pour la réforme des collectivités locales », présidé par Édouard Balladur, préconise d'« instaurer l'élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux » ;

- la mission sénatoriale présidée par notre collègue Claude Belot a également formulé une proposition en ce sens, comme votre rapporteur l'a déjà indiqué.

Force est de constater que les obstacles mis en évidence par le Sénat lors de l'examen de la loi relative à la démocratie de proximité ont été levés : d'une part, on assiste à l'avènement de l'intercommunalité de projet, qui est par ailleurs largement confortée par le présent projet de loi, et d'autre part, de nombreuses réflexions sur l'architecture locale de notre pays ont été menées, tant au sein qu'en dehors de la Haute Assemblée, depuis plusieurs années.

L'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct apparaît désormais comme le corollaire indispensable au fort degré d'intégration et aux larges compétences des EPCI à fiscalité propre, qui impliquent de garantir la pleine légitimité démocratique de ceux qui y siègent.

Facteur essentiel de transparence, cette réforme permettra aux électeurs de s'exprimer sur les projets portés par leurs structures intercommunales, sans pour autant surcharger le calendrier électoral local.

Conformément aux positions du Sénat, le mécanisme proposé par le gouvernement ne remet pas en cause les spécificités de la commune, structure de base de la démocratie : non seulement l'élection des conseillers communautaires sera liée aux élections municipales et découlera de ces dernières, mais surtout l'article 3 du présent projet de loi garantit une représentation équitable de chaque commune.

Ce dispositif fait d'ailleurs l'objet d'un très large consensus parmi les associations représentant les élus des communes et des EPCI : l'Association des maires de France (AMF), l'Association des moyennes et grandes villes de France (AMGVF), l'Association des communautés de France (ADCF) et l'Association des communautés urbaines de France (ACUF) se sont ainsi prononcées en sa faveur lorsqu'elles ont été entendues par votre rapporteur.

Toutefois, par-delà ce consensus, des craintes se sont exprimées quant aux conséquences de l'élection des délégués communautaires au suffrage universel direct sur le « climat » coopératif et serein qui caractérise aujourd'hui la plupart des conseils communautaires.

Notre collègue Jean-Pierre Chevènement a ainsi estimé que l'institution d'un système de « fléchage », en favorisant la représentation des conseillers municipaux d'opposition, pourrait avoir pour effet de politiser les conseils communautaires.

De même, les principales associations d'élus concernées par cette question ont souligné que la répartition des sièges de délégués communautaires entre les listes composant chacun des conseils municipaux, selon le système actuellement prévu au 6° de l'article 4 du projet de loi n° 61 (cf. supra ), pouvait en théorie conduire à attribuer la majorité des sièges du conseil communautaire au parti d'opposition de la ville-centre . Elles ont estimé que cette situation risquait de créer une « cohabitation » houleuse et conflictuelle dans les conseils et être préjudiciable au bon fonctionnement des EPCI.

Votre commission tiendra compte de ces inquiétudes lors de ses travaux sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

En somme, votre commission approuve l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct et par le biais d'un système de « fléchage », et n'a adopté, en la matière, que des amendements rédactionnels et de précision.

Par ailleurs, en ce qui concerne la réduction du nombre de vice-présidents dans les conseils communautaires, les associations d'élus locaux ont émis des avis partagés .

En effet, une large proportion d'entre elles a souhaité que les deux plafonds cumulatifs instaurés par le présent article (15 vice-présidents et 20 % de l'effectif total du conseil) soient rendus alternatifs, ou un retour aux dispositions du code général des collectivités territoriales actuellement en vigueur (plafond unique à 30 % de l'effectif du conseil). Au contraire, d'autres, comme l'ADCF, ont estimé que cet abaissement du nombre maximal de vice-présidents ne poserait pas de problèmes pratiques pour l'administration des EPCI et répondait à un objectif légitime de rationalisation des institutions intercommunales.

Votre commission a jugé que ce dispositif de « double plafonnement » ne portait pas atteinte au bon fonctionnement des EPCI qui pourront continuer à s'appuyer sur un bureau dont le nombre de membres sera fixé librement, et qui pourront bénéficier, quelle que soit leur taille, d'un minimum de quatre vice-présidents.

En conséquence, elle n'a pas modifié les dispositions du projet de loi sur ce point.

Votre commission a également adopté deux amendements supprimant la référence aux articles L. 273-2 à L. 273-7 du code électoral : aujourd'hui inexistants, ces articles sont créés par le projet de loi n° 61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale. Il convient en effet de préserver la pleine liberté du législateur, et de ne pas préjuger des choix qu'il fera lors de l'examen de ce texte.

Enfin, elle a adopté un amendement du rapporteur garantissant la représentation des communes déléguées (créées en application de l'article 8 du présent projet de loi) dans les organes délibérants des syndicats de communes.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé .

Article 3 (art. L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales) Modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires

Prolongeant l'article 2, cet article vise à unifier et à encadrer les modalités de fixation du nombre total de sièges et de répartition de ces sièges entre les communes membres au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre.

À cette fin, un système partiellement inspiré des dispositions en vigueur pour les communautés urbaines serait mis en place.

• La prévalence actuelle des accords amiables

En l'état actuel du droit, la détermination du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires repose largement sur des accords amiables entre les conseils municipaux intéressés : ces éléments figurent donc dans les statuts de l'EPCI plutôt que dans la loi (article L. 5211-5-1 du code général des collectivités territoriales), celle-ci ne s'imposant qu'à défaut de consensus entre les communes membres.

Les dispositions applicables aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération prévoient ainsi que, en cas d'échec des négociations amiables, le nombre et répartition des sièges sont fixés « en fonction de la population » et « dans les conditions de majorité requises pour la création » du groupement (articles L. 5214-7 et L.  5216-3 du code général des collectivités territoriales).

Cette prééminence de l'accord amiable sur la loi est également valable pour les communautés urbaines . Toutefois, à défaut d'un tel accord, les caractéristiques du conseil communautaire sont fixées directement par la loi.

Plus précisément :

- le nombre total de sièges dans le conseil est déterminé conformément à un tableau qui tient compte du nombre de communes membres et de la population (article L. 5215-6 du code général des collectivités territoriales) ;

- la répartition des sièges est établie en deux temps : chaque commune dispose d'un siège, et les sièges restants à l'issue de cette opération sont répartis entre les communes dont la population est supérieure au quotient électoral de l'EPCI à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne (article L.  5215-7 du même code).

En outre, dans le cas particulier des communautés urbaines comprenant plus de 77 membres, le nombre total de sièges est strictement encadré : la loi n° 99-586 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 a en effet prévu que ce nombre devait alors être égal à deux fois le nombre de communes représentées.

Pour éviter que la prépondérance des accords amiables ne lèse les communes les plus faibles ou ne favorise excessivement la commune la plus peuplée, deux principes centraux ont été posés par le législateur. Ceux-ci s'imposent à la volonté des parties.

Ainsi, quel que soit le type d'EPCI concerné et quelle que soit la volonté des conseils municipaux :

- chaque commune doit disposer d'au moins un siège au sein de l'organe délibérant, ce qui garantit la représentation de toutes les communes membres ;

- aucune commune ne peut se voir attribuer plus de la moitié des sièges . Cette règle n'est toutefois pas applicable aux communautés urbaines .

Ce système a d'importantes conséquences pour les villes-centres des communautés de communes et d'agglomération : en effet, celles-ci sont susceptibles d'être sous-représentées au sein du conseil communautaire (tandis que l'attribution automatique d'un siège par commune tend, à l'inverse, à favoriser une surreprésentation des plus petites communes) ^{28 ( * )} et de ne pas disposer, en son sein, d'une importance conforme à leur poids démographique réel.

Enfin, on notera que, si la définition du nombre et de la répartition des sièges est largement régie par des accords amiables, la composition du bureau du conseil communautaire est, quant à elle, encadrée par la loi : ainsi, le code général des collectivités territoriales interdit que le nombre de vice-présidents soit supérieur à 30 % de l'effectif du conseil communautaire.

• Le dispositif prévu par le présent article

1. La fixation du nombre de sièges (nouvel article L. 5211-6-1)

L'article 3 revient sur la prééminence des accords amiables et prévoit que, désormais, les caractéristiques des conseils communautaires seront exclusivement déterminées par la loi (nouvel article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales).

Tout d'abord, en ce qui concerne la fixation du nombre total de sièges au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre :

- un siège sera attribué à chaque commune membre ;

- des sièges supplémentaires seront attribués en fonction de la population , leur nombre allant de six (pour un EPCI dont la population est inférieure à 3 500 habitants) à 80 (pour les EPCI dont la population est supérieure à 350 000 habitants).

Ces dispositions sont comparables à celles des articles L. 5211-6 et L. 5211-7 du code général des collectivités territoriales, qui définissent la composition des organes délibérants des communautés urbaines en cas d'échec de l'accord amiable.

Selon les estimations du gouvernement, ce système permettra de réduire significativement le nombre de conseillers communautaires : l'étude d'impact annexée au présent projet de loi prévoit ainsi une réduction d'ensemble de 22 % des effectifs.

Plus précisément :

- les communautés urbaines devraient, en moyenne, perdre deux délégués chacune ;

- les communautés d'agglomération perdraient un quart de leurs sièges (ce qui équivaut à près de 3 700 conseillers) ;

- environ 17 000 sièges seraient supprimés dans les communautés de communes (soit, en moyenne, sept sièges par communauté).

2. Les modalités de répartition des sièges entre les communes membres (nouvel article L. 5211-6-1)

En outre, la répartition des sièges entre les communes membres sera, elle aussi, régie par la loi, si bien que les statuts des EPCI ne devront plus forcément préciser le nombre de sièges attribué à chaque commune membre ^{29 ( * )} .

Ainsi, les sièges supplémentaires seront répartis à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne entre les seules communes dont la population est supérieure au quotient démographique de l'EPCI ^{30 ( * )} . Il sera alors tenu compte de la population de chaque commune, diminuée du quotient démographique.

Il est explicitement précisé que l'application de ces dispositions ne peut conduire à attribuer plus de la moitié des sièges à une seule commune .

Dans un tel cas, un système correctif en deux temps serait mis en oeuvre :

- le nombre de sièges attribué à la commune la plus peuplée sera artificiellement réduit afin qu'elle dispose d'un nombre de sièges inférieur à 50 % de l'effectif du conseil communautaire ;

- les sièges ainsi libérés seront ensuite répartis entre les autres communes dont la population est supérieure au quotient démographique à la représentation proportionnelle au plus fort reste, selon le système déjà décrit.

Malgré cette modération, le système ainsi mis en place garantira une meilleure représentation des villes-centres au sein des conseils communautaires : 85 % d'entre elles verront le nombre de sièges qui leur est attribué augmenter de 5 % ou plus.

Il est également exclu que ces dispositions provoquent l'attribution, à l'une des communes membres, d'un nombre de sièges supérieur à celui de ses conseillers municipaux : un système correctif est également prévu pour répondre à cette éventualité.

3. Les modalités de répartition des sièges en cas de modification de la composition de l'EPCI (nouvel article L. 5211-6-2)

Le présent article prévoit la création d'un nouvel article L. 5211-6-2 dans le code général des collectivités territoriales ; cet article viendra fixer les modalités de répartition des sièges au sein du conseil communautaire en cas de modification de la composition de l'EPCI entre deux renouvellements généraux.

Il s'agit de tirer les conséquences de l'achèvement de la carte intercommunale (titre III du projet de loi), mais aussi de la possible création de communes nouvelles (articles 8 et 9 du présent projet de loi) au sein de l'EPCI.

Plusieurs hypothèses sont ainsi prévues :

- en cas d'extension du périmètre de l'EPCI (intégration d'une ou plusieurs communes supplémentaires) ou de modification des limites territoriales d'une des communes membres , le nombre maximal de sièges prévu par le tableau du nouvel article L. 5211-6-1 pourra être dépassé.

Chaque commune nouvellement intégrée devra disposer d'au moins un siège au sein du conseil communautaire.

Le nombre exact de sièges dévolu aux communes concernées sera déterminé par le biais d'un accord entre les conseils municipaux à la majorité qualifiée. Cette majorité pourra être atteinte de deux manières : l'accord devra être approuvé soit par les deux tiers des communes membres, représentant au moins la moitié de la population de l'EPCI, soit par la moitié des communes, représentant au moins les deux tiers de la population.

En outre, l'approbation de la commune dont la population est la plus importante sera indispensable à la conclusion de l'accord : la ville-centre disposera donc d'un pouvoir de blocage.

- en cas de retrait d'une commune , il n'y aura pas de nouvelle répartition des sièges.

- la fusion entre des communes membres d'un même EPCI entraînera l'attribution, à la « commune nouvelle » issue de cette fusion, d'un nombre de sièges égal au total des sièges détenus, avant la fusion, par chacune des communes.

Par coordination, le code général des collectivités territoriales sera modifié pour tenir compte de cette nouvelle procédure ^{31 ( * )} .

4. Les modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges en cas de fusion entre deux EPCI

L'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que, en cas de fusion de deux EPCI « dont au moins l'un d'entre eux est à fiscalité propre », une nouvelle élection doit être réalisée afin de désigner les délégués appelés à siéger au sein du conseil communautaire (paragraphe IV de l'article).

Par cohérence, le 5° du présent article prévoit que, désormais, les dispositions de droit commun du nouvel article L. 5211-6-1 s'appliqueront en cas de fusion entre deux EPCI.

5. La composition du bureau

Afin de limiter les effectifs du bureau de l'EPCI, le nombre de vice-présidents est soumis à un plafonnement plus strict ( 20 % de l'effectif du conseil communautaire , contre 30 % dans les dispositions actuellement en vigueur).

Toutefois, il sera possible de déroger à ce nouveau plafond si son application entraîne la désignation de moins de quatre vice-présidents : en d'autres termes, un plancher facultatif est mis en place pour les EPCI dont l'organe délibérant compte moins de 15 membres, ce qui leur permettra de s'administrer efficacement.

• La position de votre commission des lois : permettre une meilleure représentation de la ville-centre tout en respectant la liberté des communes

Favorable, dans son principe, à une représentation des villes-centres plus fidèle à leur poids démographique au sein de l'EPCI, votre commission des lois est néanmoins soucieuse de préserver les équilibres locaux.

Il ressort des nombreuses auditions menées par votre rapporteur que cette préoccupation est très largement partagée par les élus locaux, qui se sont fortement opposés à l'application automatique de modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges déterminées seulement par la loi et privant, en conséquence, les communes membres de toute marge de manoeuvre.

L'ensemble des associations d'élus entendues par votre rapporteur, tout comme nos collègues Alain Lambert, président de la délégation aux collectivités territoriales, et Jean-Pierre Chevènement, ont ainsi marqué leur total désaccord avec les dispositions du présent article et ont affirmé que l'application uniforme d'un tableau rigide allait à l'encontre de l'esprit de l'intercommunalité , qui doit à leurs yeux reposer sur la négociation et le consensus à tous les stades de la vie des EPCI. Ils ont donc demandé qu'un mécanisme plus souple soit mis en place.

En outre, les auditions menées par votre rapporteur l'ont amené à constater que le dispositif du nouvel article L. 5211-6-1 était très défavorable aux villes moyennes. En effet, du fait du renforcement de la représentation des villes-centres et du maintien de la règle selon laquelle toute commune doit se voir attribuer au moins un siège, celles-ci se trouvent prises en tenaille et voient leur poids relatif dans le conseil communautaire sensiblement réduit.

À titre d'illustration, M. Gérard Collomb, président de l'ACUF, a indiqué que si les dispositions de l'article 3 étaient, en l'état, appliquées à la communauté urbaine du Grand Lyon, une commune de 18 000 habitants disposerait d'autant de sièges qu'une commune de 900 habitants -c'est-à-dire d'un seul siège.

Dès lors, trois propositions principales ont été avancées par les associations pour résoudre ces lacunes :

- le maintien des accords locaux amiables préexistants, décidé à la majorité qualifiée. Les dispositions du présent article n'auraient donc vocation à s'appliquer qu'à défaut d'un tel accord. Cette proposition pose toutefois problème dans un contexte où la refonte de la carte intercommunale risque de faire varier le périmètre et la composition des EPCI, rendant de facto les accords précédents obsolètes ;

- la mise en place de possibilités de dérogation au tableau et aux règles de répartition des sièges prévues par l'article 3 à l'unanimité des communes membres. Néanmoins, cette exigence d'unanimité donnerait naissance à des situations de blocage dès lors qu'une seule des communes membres à intérêt à l'application du système prévu par le projet de loi, et équivaudrait donc, de facto , à interdire l'émergence d'accords locaux ;

- enfin, l'instauration d'un mécanisme original prévoyant la répartition des sièges à la proportionnelle, en fonction de la population de chaque commune membre, puis l'attribution d'un siège à chaque commune dont la population est inférieure au quotient démographique de l'EPCI. Cette proposition conjointe de l'AMF, de l'ACUF et de l'ADCF permet ensuite aux communes de moduler, à la majorité qualifiée, le nombre et la répartition des sièges dans une limite de 20 % de l'effectif total du conseil.

Cette dernière proposition a emporté, dans son principe, l'adhésion de nombreux membres de votre commission des lois. Toutefois, en l'absence de simulations fiables et complètes quant aux conséquences de ce système à l'échelle nationale, votre commission a renoncé à l'intégrer au texte qu'elle a dû établir le 16 décembre 2009 en prévision de la séance publique.

Dès lors, elle a adopté un amendement « de repli » de son rapporteur, qui permet aux communes de déroger aux dispositions du présent article dès lors que les communes parviennent à un accord local soutenu par deux tiers des conseils municipaux représentant au moins deux tiers de la population. Cet accord devra, en outre, tenir compte de la démographie, attribuer au moins un siège à chaque commune et n'octroyer à aucun des membres un nombre de sièges supérieur à 50 % de l'effectif du conseil.

Cette « super majorité qualifiée » sera de nature à démontrer l'existence d'un fort consensus, tout en évitant que la ville-centre ne soit marginalisée par une coalition des autres communes membres.

En outre, pour donner le temps à de tels accords locaux de se forger, votre commission a prévu, par un amendement à l'article 37 du présent projet de loi, que ces dispositions entreraient en vigueur au prochain renouvellement général des conseils municipaux (c'est-à-dire en mars 2014) et ne seraient pas directement appliquées en cas de changement de périmètre de l'EPCI avant cette date ^{32 ( * )} .

Dans le même temps, votre commission a pris acte des faiblesses des modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges qui figurent actuellement dans le présent projet de loi : elle estime donc nécessaire de les modifier.

En l'absence de données statistiques suffisantes, elle n'est toutefois pas parvenue à opérer une telle modification lors de l'examen du présent texte en commission. Il n'apparaissait en effet pas opportun d'adopter des amendements dont les conséquences « sur le terrain » ne sont qu'imparfaitement connues.

Ainsi, votre commission souhaite amender les dispositions de l'article 3 en séance publique, à la lumière des simulations précises qui auront, d'ici là, été réalisées et contrôlées.

Enfin, votre commission des lois a adopté un amendement clarifiant les dispositions relatives à la création d'une « commune nouvelle » au sein d'un même EPCI à fiscalité propre.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi rédigé .

CHAPITRE III LE CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL RÉGIONAL

Article 4 (art. L. 4241-1 du code général des collectivités territoriales) Transformation des conseils économiques et sociaux régionaux en conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux

En lien avec la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a transformé le Conseil économique et social (CES) en Conseil économique, social et environnemental (CESE), le présent article consacre la compétence environnementale des conseils économiques et sociaux régionaux (CESR) en modifiant leur appellation : ceux-ci deviendront ainsi des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER).

• Le droit en vigueur

L'article L. 4134-1 du code général des collectivités territoriales définit le CESR comme une « assemblée consultative » placée « auprès du conseil régional et du président du conseil régional ».

Leur fonctionnement est régi par les articles L. 4134-3 à L. 4134-7-2 du même code.

Ainsi, les CESR :

- sont consultés, préalablement à leur examen par le conseil régional, sur les actes qui intéressent la planification et le budget de la région, ainsi que sur les orientations générales retenues par le conseil. Ils peuvent également être saisis pour réaliser des études sur « tout projet à caractère économique, social ou culturel » (article L. 4841-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- sont composés de quatre collèges (décret n° 2001-731 du 31 juillet 2001) composés de représentants des entreprises, des organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national, de représentants des organismes et associations qui participent à la vie collective de la région, et de personnalité qui, en raison de leur qualité ou de leurs activités concourent au développement de la région. Il incombe au préfet de région de fixer, par arrêté, la liste des organismes de toute nature représentés au sein du CESR, le nombre de leurs représentants ; en outre, il nomme les personnalités qualifiées du quatrième collège.

Les CESR comprennent actuellement entre 65 et 122 membres selon les régions. Dans ce total, on compte en général un à trois représentants d'associations de protection de l'environnement , dont l'un est souvent nommé en tant que personnalité qualifiée.

Le rapport élaboré par M. Bernard Pancher , député, dans le cadre des comités opérationnels du « Grenelle de l'environnement » recommande d'augmenter sensiblement le nombre de sièges dévolus aux représentants des associations environnementales : il préconise la fixation d'une fourchette de trois à six sièges.

• La transformation des CESR en CESER

Conformément à l'engagement n° 165 du Grenelle de l'environnement et à l'article 43 de la loi de programme relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement du 3 août 2009, le présent article vise à transformer les CESR en CESER.

Parallèlement à la réforme du Conseil économique et social qui, aux termes de l'article 65 de la Constitution tel qu'il résulte de la révision de 2008, est désormais doté d'une compétence environnementale et dénommé « Conseil économique, social et environnemental », il importe en effet de renforcer les compétences et de changer le nom des CESR. À cet égard, on notera que le présent article n'a aucune conséquence sur la composition des CESR, qui relève du niveau réglementaire.

Selon les informations recueillies par votre commission de l'économie à l'occasion de ses travaux sur le projet de loi « Grenelle II », « le décret qui sera pris par le gouvernement dans le cadre de la réforme des CESR assurera un `parallélisme des formes' avec la réforme du CESE » et attribuera au moins 10 % des sièges des futurs CESER aux associations de protection de l'environnement.

À l'occasion de ses débats sur le projet de loi « Grenelle II », le Sénat a d'ailleurs réaffirmé l'importance de ce « parallélisme des formes » : la Haute Assemblée a ainsi adopté un amendement qui indique que « La composition des CESR décline au niveau régional et à due proportion celle adoptée au niveau national pour le CESE ».

• Un article redondant avec l'article 100 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, dit Grenelle II

L'article 4 du présent projet de loi se borne à consacrer la compétence environnementale des CESR : il précise que ceux-ci pourront être saisis de demandes d'avis ou d'études sur tout projet « intéressant l'environnement dans la région », et modifie leur dénomination « dans tous les textes législatifs en vigueur ».

Votre commission des lois souligne que le deuxième alinéa du présent article relatif au changement de nom des CESR figure déjà, dans des termes similaires, à l'article 100 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement.

Elle a donc adopté un amendement suppression de cet alinéa.

Pour autant, elle s'interroge sur la clarté de la formule « dans tous les textes législatifs en vigueur ». Elle invite donc le gouvernement à fournir aux Assemblées la liste précise et détaillée des textes de loi concernés par cette mesure et l'appelle, à l'avenir, à effectuer ce travail en amont du dépôt des projets de loi pour le faire figurer dans l'étude d'impact.

• Une avancée insuffisamment ambitieuse

Les auditions réalisées par votre rapporteur ont, par ailleurs, montré que la consultation facultative des CESR par le président du conseil régional, bien qu'elle ne soit pas explicitement prévue par le code général des collectivités territoriales, existait d'ores et déjà dans les faits et était fréquemment mise en oeuvre. Dès lors, le présent article n'élargit pas réellement les compétences des CESR.

Conformément aux conclusions du « Grenelle de l'environnement » et aux préconisations de l'Assemblées des CESR, votre commission a ainsi adopté un amendement de son rapporteur afin d'instituer une consultation obligatoire des CESR sur les documents relatifs aux « orientations générales » retenues par la région dans le domaine de l'environnement, préalablement à leur examen par le conseil ^{33 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi rédigé .

TITRE II ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES

CHAPITRE PREMIER MÉTROPOLES

Article 5 (art. L. 5217-1 à L. 5217-21 nouveaux du code général des collectivités territoriales) Organisation de la métropole

L'article 5 institue une nouvelle catégorie d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre , la plus intégrée de toutes : la métropole.

Chacun s'accorde sur la nécessité de créer un régime plus intégrateur que celui des communautés urbaines, notamment en matière de compétence économique. Il permettrait l'émergence de quelques agglomérations au rayonnement international qui, par leur attractivité, pourraient également irriguer le territoire de leur périmètre d'influence.

Si le but poursuivi est identique, les modèles proposés pour y parvenir relèvent de conceptions très diverses aux conséquences très nuancées : le spectre de ces propositions peut être illustré successivement par celles du comité Balladur, de l'Association des maires de France (AMF) et de la mission présidée par notre collègue Claude Belot :

- la commission présidée par l'ancien Premier ministre a préconisé la création de collectivités territoriales de plein exercice, en lieu et place des communes membres, exerçant l'intégralité des compétences du département lequel disparaîtrait à l'intérieur du périmètre métropolitain ;

- l'AMF privilégie la voie collaborative : craignant la vassalisation des communes membres et leur opposition, en conséquence, au transfert de leurs compétences et de leur pouvoir fiscal, elle recommande de rechercher « une meilleure complémentarité entre les politiques communales et intercommunales (...) plutôt que la dissolution de l'un dans l'autre » ;

- la mission sénatoriale a choisi la piste médiane d'une intercommunalité renforcée, dotée d'instruments de coopération plus contraignants.

Le projet du Gouvernement retient également le choix de l'intercommunalité dont il accentue le caractère intégré en transférant à l'établissement public l'essentiel des compétences communales.

Le dispositif proposé : concentrer au sein de la métropole les compétences de différents niveaux de collectivités.

1. Les conditions de création

Elles se basent sur le régime du droit commun des EPCI à fiscalité propre en assignant à la collectivité métropolitaine un projet communautaire adapté à ses objectifs : aménagement et développement économique, écologique, éducatif, culturel et social ; amélioration de la compétitivité et de la cohésion du territoire métropolitain.

Conformément aux règles habituelles, le nouvel établissement doit regrouper des communes d'un seul tenant et sans enclave, respectant le seuil démographique de 450.000 habitants.

Ce critère conduit à permettre aux huit agglomérations les plus peuplées à ce jour (Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice et Strasbourg) d'accéder au statut de métropoles :

(Données 2009)

Lyon	(Communauté urbaine du Grand Lyon)	1.274.069
Lille	(Communauté urbaine Lille Métropole)	1.124.796
Marseille	(Communauté urbaine Marseille Provence Métropole)	1.034.304
Bordeaux	(Communauté urbaine de Bordeaux)	714.727
Toulouse	(Communauté urbaine du Grand Toulouse)	661.484
Nantes	(Communauté urbaine Nantes Métropole)	594.732
Nice	(Communauté urbaine Nice Côte d'Azur)	517.699
Strasbourg	(Communauté urbaine de Strasbourg)	473.828
Montpellier	(Communauté d'agglomération Montpellier Agglomération)	412.070
Rouen	(Communauté d'agglomération Rouennaise)	411.721
Toulon	(Communauté d'agglomération Toulon Provence Méditerranée)	411.582
Grenoble	(Communauté d'agglomération de Grenoble Alpes Métropole)	403.217
Rennes	(Communauté d'agglomération Rennes Métropole)	395.710
Saint-Etienne	(Communauté d'agglomération de Saint-Etienne Métropole)	385.962
Aix-en-Provence	(Communauté d'agglomération du Pays d'Aix-en-Provence)	361.836

Source : DGCL

Remarquons que le projet de loi ne retient pas les propositions Balladur et Gourault-Krattinger de créer par la loi, comme en 1966, pour les communautés urbaines, un nombre limité de métropoles nominativement énumérées et de renvoyer, pour le reste, au volontariat sur la base du nouveau régime.

La création de la métropole obéit aux dispositions régissant les autres EPCI à fiscalité propre sous la réserve que le préfet ne peut pas en être à l'origine.

Elle résulte de :

- l'initiative d'un ou plusieurs conseils municipaux approuvée par les deux tiers au moins des conseils municipaux intéressés ^{34 ( * )} représentant plus de la moitié de leur population totale ou par la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population ;

- la transformation d'un EPCI à fiscalité propre par délibération concordante de l'organe délibérant et des conseils municipaux des communes membres dans les mêmes conditions de majorité ; le périmètre de l'établissement peut être étendu selon les mêmes modalités aux communes nécessaires au développement de la métropole « et à son évolution en pôle européen » ; dans ce cas, l'accord des communes membres d'une communauté de communes bénéficiant d'une dotation globale de fonctionnement bonifiée est indispensable à leur intégration dans l'EPCI.

La mise en place d'une métropole impliquant départements et régions d'implantation pour la détermination de ses compétences, le préfet leur notifie pour avis le projet de création de l'établissement. S'ils ne se sont pas prononcés dans le délai de trois mois, ils sont réputés favorables à la création du nouveau groupement.

Comme les communautés urbaines ou d'agglomération, la métropole est créée sans limitation de durée.

2. Les compétences métropolitaines

Si la métropole se présente comme une « super communauté urbaine » dans la détermination des compétences qu'elle exerce obligatoirement, la fonction particulière qui lui est assignée se révèle dans l'articulation proposée de ses interventions avec celles des niveaux régional et départemental.

a) Un bloc fondateur consistant

L'essentiel des compétences métropolitaines résulte du transfert de compétences communales auxquelles s'ajoutent certaines prérogatives départementales.

Un socle renforcé

Le périmètre des compétences métropolitaines obligatoires est plus large que celui des communautés urbaines, tout à la fois par la détermination des rubriques et la présomption, pour l'ensemble, de l'intérêt communautaire.

Le tableau ci-après présente l'ensemble des compétences métropolitaines comparées à celles des communautés urbaines.

		COMMUNAUTÉS URBAINES ^35 ( * )	MÉTROPOLES ^36 ( * )
TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE (suite) TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE (suite)	COMPÉTENCES EXERCÉES AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES COMPÉTENCES EXERCÉES AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES (suite) COMPÉTENCES EXERCÉES AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES (suite)	1° En matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire : a) Création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; b) Actions de développement économique ; c) Construction ou aménagement, entretien, gestion et animation d'équipements, de réseaux d'équipements ou d'établissements culturels, socioculturels, socio-éducatifs, sportifs, lorsqu'ils sont d'intérêt communautaire ; d) Lycées et collèges dans les conditions fixées au titre Ier du livre II et au chapitre Ier du titre II du livre IV ainsi qu'à l'article L. 521-3 du code de l'éducation ; 2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : a) Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ; et après avis des conseils municipaux, constitution de réserves foncières d'intérêt communautaire ; b) Organisation des transports urbains ; création ou aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement ; c) Prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination des secteurs d'aménagement au sens du code de l'urbanisme ; 3° En matière d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire : a) Programme local de l'habitat ; b) Politique du logement d'intérêt communautaire ; aides financières au logement social d'intérêt communautaire ; actions en faveur du logement social d'intérêt communautaire ; action en faveur du logement des personnes défavorisées par des opérations d'intérêt communautaire ; c) Opérations programmées d'amélioration de l'habitat, actions de réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre, lorsqu'elles sont d'intérêt communautaire ; 4° En matière de politique de la ville dans la communauté : a) Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ; b) Dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; 5° En matière de gestion des services d'intérêt collectif : a) Assainissement et eau ; b) Création, extension et translation des cimetières, ainsi que création et extension des crématoriums et des sites cinéraires ; c) Abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ; d) Services d'incendie et de secours ; 6° En matière de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie : a) Élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ; b) Lutte contre la pollution de l'air ; c) Lutte contre les nuisances sonores ; d) Soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie.	1° En matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel : a) Création, aménagement et gestion des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; b) Actions de développement économique ; c) Construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels socioculturels, socio-éducatifs et sportifs ; - 69 - 2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : a) Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; autorisations et actes relatifs à l'occupation ou à l'utilisation du sol ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté; constitution de réserves foncières ; b) Organisation des transports urbains ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacement urbain ; c) Prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination des secteurs d'aménagement au sens du code de l'urbanisme ; 3° En matière de politique locale de l'habitat : a) Programme local de l'habitat ; b) Politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; action en faveur du logement des personnes défavorisées ; c) Amélioration du parc immobilier bâti ; 4° En matière de politique de la ville : - 70 - a) Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ; b) Dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; 5° En matière de gestion des services d'intérêt collectif : a) Assainissement et eau : b) Création, extension et translation des cimetières et sites cinéraires, ainsi que création et extension des crématoriums ; c) Abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ; d) Services d'incendie et de secours ; 6° En matière de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie : a) Élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ; b) Lutte contre la pollution de l'air ; c) Lutte contre les nuisances sonores ; d) Soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie.
	COMPÉTENCES EXERCÉES AU LIEU ET PLACE DES DÉPARTEMENTS COMPÉTENCES EXERCÉES AU LIEU ET PLACE DES RÉGIONS		1° Transports scolaires ; 2° Gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires. - 71 - 3° Développement économique : zones d'activités et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques En matière de développement économique : définition des régimes d'aides aux entreprises et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques.
TRANSFERTS DE COMPÉTENCES FACULTATIFS TRANSFERTS DE COMPÉTENCES FACULTATIFS (suite)	PAR CONVENTION PASSÉE AVEC LE DÉPARTEMENT SAISI D'UNE DEMANDE EN CE SENS DE LA MÉTROPOLE		1° Tout ou partie des compétences attribuées au département dans le domaine de l'action sociale ; 2° La compétence en matière de construction, d'aménagement, d'entretien et de fonctionnement des collèges. À ce titre, elle assure l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves, dans les collèges dont elle a la charge ; 3° Tout ou partie des compétences exercées par cette collectivité territoriale en matière de développement économique.
	PAR CONVENTION PASSÉE AVEC LA RÉGION SAISIE D'UNE DEMANDE EN CE SENS DE LA MÉTROPOLE		1° La compétence en matière de construction, aménagement, entretien et fonctionnement des lycées. À ce titre, elle assure l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves, dans les lycées dont elle a la charge ; 2° Tout ou partie des compétences exercées par cette collectivité territoriale en matière de développement économique.
	PAR CONVENTION PASSÉE AVEC L'ÉTAT SAISI D'UNE DEMANDE EN CE SENS DE LA MÉTROPOLE	- le logement étudiant, de façon facultative - les aérodromes civils - les ports non autonomes	- 72 - L'État peut transférer, à la demande de la métropole, la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures .
DÉLÉGATIONS DE COMPÉTENCES		Lorsque ses statuts l'y autorisent, possibilité de demander à exercer au nom et pour le compte du département ou de la région, tout ou partie des compétences dévolues à l'une ou l'autre de ces collectivités : - pour les départements : aide sociale, fonds d'aide aux jeunes, fond de solidarité pour le logement - pour les régions : aides au développement économique, aménagement et exploitation des canaux, des voies navigables et des ports fluviaux - pour l'État : délégation des « aides à la pierre »

L'essentiel des compétences communales est ainsi transféré au nouvel établissement public à l'exception de l'action sociale gérée par le centre communal d'action sociale. Soulignons que le projet de loi propose de transférer à la métropole la délivrance des autorisations d'urbanisme (permis de construire, permis de démolir, déclaration préalable).

L'attribution des compétences départementales

La métropole exerce de plein droit, sur son périmètre, les prérogatives du département en matière de transports scolaires et de gestion de la voirie routière, y compris leurs dépendances et accessoires : en conséquence, les servitudes, droits et obligations correspondants sont transférés à la métropole et les routes classées dans son domaine public.

Ces transferts devraient permettre d'unifier l'offre de transport sur l'aire métropolitaine et d'accompagner le développement territorial grâce à la maîtrise des infrastructures routières.

b) Des transferts conventionnels

Le champ conventionnel est largement ouvert :

au niveau départemental

- action sociale : rappelons que la communauté urbaine peut exercer pour le compte et avec l'accord du département, tout ou partie de ses compétences sociales. Dans le cadre métropolitain, il s'agit d'un transfert et non d'une délégation de compétences.

- le dispositif proposé pour la métropole élargit le champ de la convention d'une part aux collèges et d'autres part au développement économique.

au niveau régional

Parallèlement, la métropole pourrait exercer les compétences régionales en matière de lycées et de développement économique.

dispositions communes

- dans tous les cas, il s'agit d'un transfert de compétences et non d'une délégation ;

- la convention doit préciser l'étendue et les conditions financières du transfert ainsi que celles dans lesquelles sont transférés tout ou partie les services départementaux ou régionaux correspondants.

- en cas de désaccord des collectivités départementale ou régionale avec la demande présentée par la métropole, le projet prévoit une disposition contraignante en matière économique : à défaut de convention signée dans un délai de dix-huit mois à compter de la réception de la demande de la métropole, celle-ci bénéficie automatiquement d'un socle de compétences économiques : zones d'activités pour le département et définition des régimes d'aides aux entreprises pour la région ainsi que dans les deux cas, promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques.

dispositions complémentaires

Le transfert de plein droit des compétences s'accompagne de celui de tout ou partie des services correspondants et des biens et droits meubles et immeubles, situés sur le territoire métropolitain et utilisés pour leur exercice.

Régime des biens et droits

- Ils sont mis de plein droit à la disposition de la métropole par la collectivité détentrice et font l'objet d'un procès verbal qui en précise la consistance et la situation juridique ;

- dans le délai d'un an à compter de la première réunion du conseil de la métropole, ils lui sont transférés en pleine propriété ;

- ces transferts ont lieu à titre gratuit et ne donnent lieu au versement d'aucun indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire ;

- en cas de conflit, ils sont réalisés par décret en Conseil d'Etat après avis d'une commission composée par arrêté ministériel des maires, des présidents du conseil métropolitain, du conseil régional et général et d'organes délibérants d'EPCI à fiscalité propre ;

- la métropole est substituée de plein droit dans l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens ;

- les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties.

Le transfert des services

- Le transfert à la métropole des compétences départementales et régionales s'accompagne du transfert des services ou parties de services correspondants qui sont mis à disposition par voie conventionnelle dans un délai de six mois à compter de la création de la métropole et placés sous l'autorité de son président. A défaut, un projet de convention est établi par le préfet qui, si elle n'est pas signée dans le délai d'un mois, est établie par arrêté ministériel.

- un décret fixe les modalités et la date de transfert définitif.

Situation individuelle des agents

- Les fonctionnaires et non titulaires affectés aux entités mises à disposition de la métropole, sont de plein droit mis à disposition à titre individuel, du président du conseil métropolitain et placés sous son autorité contre remboursement comme le prévoit la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique,

- à la date des transferts définitifs, ils sont rattachés à la métropole,

- des dispositions particulières sont prévues pour les fonctionnaires de l'Etat détachés auprès du département ou de la région en application des transferts de compétences opérés par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : ils sont réintégrés pour ordre dans leur corps d'origine avant d'être placés en position de détachement sans limitation de durée auprès de la métropole. Il s'agit d'un processus ordinaire de régularisation pour se conformer au changement de collectivité titulaire de la compétence.

c) Des transferts de l'Etat

La métropole peut demander à l'Etat de lui transférer de grands équipements et infrastructures.

Le transfert, autorisé par décret, est effectué à titre gratuit, selon des modalités précisées par voie conventionnelle et ne donne lieu au paiement d'aucun droit, taxe, indemnité, salaire ou honoraire.

Ces ouvrages peuvent être nécessaires au développement et à l'aménagement du territoire métropolitain.

Cette faculté offerte aux métropoles rejoint la préoccupation de la mission temporaire qui proposait d'ouvrir à l'Etat la faculté de déléguer certaines de ses compétences.

3. Conséquence de la création de la métropole

La nouvelle collectivité est substituée de plein droit à l'EPCI à fiscalité propre inclus en totalité dans son périmètre. Lorsque le périmètre métropolitain comprend une partie seulement des membres d'un établissement, ces communes en sont retirées de plein droit, le périmètre communautaire est réduit en conséquence et la métropole s'y substitue de plein droit.

4. Extension du régime des communautés urbaines

Le régime des communautés urbaines est applicable aux métropoles dans ses dispositions concernant :

- les conditions d'exercice du mandat de délégué communautaire ;

- la substitution de la métropole à un syndicat de communes ;

- l'extension du périmètre métropolitain ;

- les fonds de concours pour la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement ;

-  les délégations concernant la création ou la gestion d'équipements ;

- le transfert de biens, droits et obligations ;

- la dissolution de l'établissement public.

5. Régime financier des métropoles

Les dispositions budgétaires des communes s'appliquent aux métropoles sous réserve des dispositions spécifiques prévues par le projet de loi.

a) Ressources

Les recettes de la métropole sont principalement constituées :

- du produit des impôts directs locaux perçus à la place des communes membres ;

- des différentes parts de la dotation globale de fonctionnement ;

- du produit des taxes correspondant aux compétences transférées.

Les communes membres sont donc privées de leur autonomie fiscale par le transfert de l'intégralité de la fiscalité directe locale au nouvel EPCI.

Le régime fiscal métropolitain réside, en effet, dans l'unification des quatre taxes directes locales (taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties, taxe professionnelle).

Nom groupement	Communes membres	habitants	Total Recettes perçu par l'EPCI en 2009	Total Recettes estimé Métropole	Différence	Evolution en %
CU Marseille Provence métropole	18	1 034 304	439 990 243	885 984 801	445 994 558	101%
CU du Grand Toulouse	25	661 535	274 830 044	602 748 571	327 918 527	119%
CU de Bordeaux	27	714 761	390 161 944	820 672 965	430 511 021	110%
CU Nantes métropole	24	594 732	277 021 174	573 475 349	296 454 175	107%
CU Nice Cote-d'Azur	24	517 699	120 505 505	420 360 110	299 854 605	249%
CU de Lille	85	1 124 816	503 686 294	959 097 583	455 411 289	90%
CU de Lyon	57	1 274 069	624 736 069	1 246 820 867	622 084 798	100%
CU de Strasbourg	28	477 476	239 079 970	442 334 708	203 254 738	85%
			2 870 011 243	5 951 494 954	3 081 483 711	107%

Source : étude d'impact.

La DGF de la métropole est composée des dotations auparavant attribuées aux EPCI auxquels la métropole se substitue ainsi qu'aux communes membres de la métropole (dotation forfaitaire, dotation communale et dotation de compensation).

b) Compensation

La compensation financière des transferts de compétences vise à respecter la neutralité budgétaire. Elle s'inspire des modalités retenues pour les transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Le projet institue une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées.

La commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées

Composée de :

- 4 représentants du conseil de la métropole,

- 2 représentants du conseil régional,

- 4 représentants du conseil général,

- 4 représentants des communes membres élus parmi les conseillers municipaux au scrutin proportionnel de liste à un tour au plus fort reste

Présidée par le président de la chambre régionale des comptes

Consultée sur les modalités de compensation des charges correspondant aux compétences transférées

Se prononce au plus tard dans l'année qui suit celle de la création de la métropole

Les accroissements de charges résultant des transferts de compétences sont compensés d'une part, par le versement d'une dotation de compensation à la charge du département et de la région, et par le transfert, par les communes, des quatre taxes directes locales, de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et par la DGF. Le montant de la compensation qui constitue une dépense obligatoire, est évalué par la commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées.

Dans la mesure où les communes transfèrent l'intégralité de leurs ressources à la métropole, celle-ci verse à chacune d'entre elles une dotation de reversement calculée selon des modalités fixées par convention. Cette dotation qui évolue chaque année comme la DGF, constitue désormais la seule ressource financière des communes membres d'une métropole.

La position de la commission des lois : valider le principe de la création de métropoles dans le respect de l'autonomie communale

La création des métropoles n'est pas contestée, même si, pour certains, ce nouvel EPCI ne participe pas parfaitement de la simplification du « mille feuilles », avancée par les promoteurs de la réforme ^{37 ( * )} .

Au cours des auditions organisées par votre rapporteur, trois critiques principales ont été formulées, notamment par l'APVF et l'AMF :

- la suppression de l'autonomie financière des communes membres ;

- leur dessaisissement, pour l'essentiel, de leurs compétences et particulièrement de la délivrance des autorisations d'urbanisme ;

- la suppression de la notion d'intérêt communautaire, principalement pour la gestion des équipements.

* Favoriser l'essor des métropoles sans altérer la gestion de proximité

Votre commission partage ces préoccupations. Autant elle est persuadée du bien-fondé d'ériger, sur des territoires particuliers, des groupements puissants qui devraient dynamiser leur périmètre d'influence, autant elle considère que les métropoles ne peuvent pas, sans risquer d'affaiblir l'objectif qui leur est assigné et diluer l'efficience d'une gestion de proximité, aspirer l'ensemble des compétences locales.

C'est pourquoi, sur la proposition de son rapporteur, de Mme Jacqueline Gourault et de M. Gérard Collomb, elle a visé à concilier les renforcements exigés du rayonnement des métropoles et les nécessités du quotidien. D'une part, elle a maintenu au maire sa compétence en matière d'autorisations d'urbanisme et, d'autre part, elle a réintroduit la notion d'intérêt communautaire pour le transfert des équipements.

* Conforter le régime des métropoles

A l'initiative de son rapporteur,

- elle a précisé la procédure de transfert de plein droit du bloc économique du département et de la région en cas d'échec de la procédure conventionnelle ;

- elle a fixé dans la loi la présidence de la commission chargée de procéder au transfert définitif de propriété des biens et droits utilisés pour l'exercice des compétences transférées à la métropole , selon le cas, par les communes, le département et la région: le président de cette commission sera élu en son sein par celle-ci ;

- elle a clarifié les dispositions régissant les transferts de service en distinguant, d'une part, les cas de transfert de plein droit ou conventionnel et en confiant, d'autre part, à la convention, et non au décret, le soin de fixer la date du transfert définitif ;

- elle a précisé le contenu des conventions et les modalités de transfert des services ainsi que la situation des personnels qui y sont affectés, notamment celle des non-titulaires : ces agents conserveront, à titre individuel, le bénéfice de leur contrat et les services qu'ils auront accomplis dans la collectivité d'origine seront assimilés à des services accomplis dans la métropole ;

- elle a prévu le cas spécifique des fonctionnaires d'Etat détachés sans limitation de durée auprès du département et de la région dans le cadre des transferts opérés par la loi du 13 août 2004 : ils le seront désormais auprès de la métropole ;

- dans le souci d'une gestion économe et efficace des actions métropolitaines, elle a souhaité permettre la mutualisation, sur les compétences partagées, des services départementaux/régionaux et métropolitains.

La commission, sur la proposition de Mme Jacqueline Gourault et de M. Gérard Collomb, a souhaité faciliter la transformation-extension d'une communauté urbaine en métropole en permettant l'intégration de communes membres d'une communauté de communes levant la TPU et éligible à la dotation globale de fonctionnement bonifiée.

Par parallélisme des formes, à l'initiative des mêmes auteurs, elle a renvoyé au décret et non à un arrêté préfectoral, la décision d'étendre le périmètre de la métropole.

* Garantir les prérogatives financières des communes membres

Sur proposition de Mme Jacqueline Gourault et de M. Gérard Collomb, la commission a rétabli l'autonomie fiscale des communes membres d'une métropole . Elle a constaté que la logique du projet de loi différait de celle des propositions du Comité Balladur qui érigeait la métropole en collectivité territoriale de plein exercice en réduisant les communes membres au statut de simple personne morale de droit public. Au terme de l'article 5, en revanche, les communes membres demeurent des collectivités territoriales. Il n'est pas justifié, en conséquence, de les priver de tout pouvoir fiscal. En outre, la commission a choisi de maintenir, à leur profit, certaines compétences transférées par le projet de loi à la métropole (autorisations d'urbanisme, équipements de proximité).

Parallèlement, elle a prévu que le transfert de la dotation globale de fonctionnement des communes à la métropole ne puisse se réaliser qu'après délibération des organes délibérants de l'EPCI et des communes.

Outre des modifications rédactionnelles, la commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé .

Article 6 Coordinations

Cet article procède aux coordinations induites par l'institution de métropoles.

A cette fin, il modifie :

- le code général des collectivités territoriales,

- le code de la construction et de l'habitation,

- le code des ports maritimes,

- le code de l'urbanisme,

- la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale,

- la loi du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Notons que le projet de loi prévoit, pour les métropoles, une représentation conjointe avec celle des communautés urbaines au sein du comité des finances locales.

Il étend aux communes membres d'une métropole l'interdiction frappant celles d'une communauté urbaine, de se retirer de l'établissement public.

La position de la commission des lois

A cet article, votre commission a procédé, à initiative de M. Gérard Collomb, Mme Jacqueline Gourault et le rapporteur, à deux suppressions de conséquence et une coordination :

- pour tenir compte du maintien de l'autonomie fiscale des communes membres d'une métropole, elle a supprimé par cohérence les dispositions spéciales de calcul de leur potentiel fiscal ;

- conservant au maire son pouvoir de délivrance des autorisations d'urbanisme, elle a supprimé par coordination la modification correspondante du code de l'urbanisme ;

- elle a inséré la mention des métropoles dans l'intitulé d'une division du code général des collectivités territoriales.

La commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé .

Article 6 bis (nouveau) (art. L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales) Seuil démographique de création d'une communauté urbaine

Aux termes de l'article L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales, pour s'associer au sein d'une communauté urbaine, les communes candidates doivent constituer un ensemble de plus de 500.000 habitants.

Un critère évolutif...

Ce critère démographique a évolué au fil du temps :

- à l'origine, la loi du 31 décembre 1966 qui a institué les communautés urbaines, tout en en créant quatre de plein droit (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg), l'avait fixé à 50.000 habitants ;

- il a été abaissé à 20.000 habitants par la loi d'orientation relative à l'administration territoriale de la République du 6 février 1992 ;

- enfin, la loi « Chevènement » du 12 juillet 1999 l'a remonté à 500.000 habitants pour, selon ses auteurs, « redonner une cohérence à l'architecture d'ensemble de l'intercommunalité. Les communautés urbaines ont en effet vocation à structurer les grandes agglomérations. » ^{38 ( * )} .

Ce « mouvement de yoyo » explique la diversité des agglomérations composant la catégorie des communautés urbaines : on peut notamment y recenser Lille, Lyon, Marseille, Bordeaux, Strasbourg, Dunkerque, Cherbourg, Brest, Le Creusot - Monceau-les-Mines, Alençon, Arras, Nancy ...

. ... à combiner avec l'institution des métropoles

L'article 5 du projet de loi crée une nouvelle catégorie d'EPCI plus intégrés que les communautés urbaines : les métropoles qui doivent rassembler 450.000 habitants.

Votre commission a retenu ce critère démographique.

C'est pourquoi, pour conserver à la déclinaison des catégories d'EPCI à fiscalité propre, une cohérence liant degré d'intégration et taille requise de l'agglomération, elle a décidé d'abaisser le seuil de création des communautés urbaines au niveau de celui prévu pour les métropoles.

Elle a introduit à cet effet un article additionnel 6 bis (nouveau) après l'article 6.

CHAPITRE II PÔLES MÉTROPOLITAINS

Article 7 (art. L. 5731-1 à L. 5731-3 nouveaux du code général des collectivités territoriales) Création des pôles métropolitains

Cet article a pour objectif de favoriser et de fédérer les coopérations entre territoires urbains au-delà de la présence de métropoles sur leur périmètre. Ce dispositif vise à permettre la réalisation de projets communs envisagés par certaines collectivités en leur proposant une structure ad hoc pour les porter.

Le dispositif proposé : la reconnaissance de l'innovation locale

Le pôle métropolitain , constitué sous forme d'établissement public, réunit, sur une base volontaire, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 450.000 habitants et dont l'un des membres a une population de plus de 200.000 habitants.

Les domaines d'intervention de ce nouvel outil de coopération sont expressément listés et visent les secteurs clés du dynamisme et de l'expansion des agglomérations sans oublier les services rendus aux usagers. Ils sont formulés de manière suffisamment large pour permettre l'expression de « l'intelligence territoriale » : développement économique, écologique et éducatif, promotion de l'innovation, aménagement de l'espace, développement des infrastructures, services de transports.

Curieusement, l'article 7 assigne aux actions mises en oeuvre par les pôles, la poursuite d'un intérêt métropolitain considéré comme celui des périmètres agglomérés.

Il précise le but assigné à ces projets communs : améliorer la compétitivité et l'attractivité du territoire de solidarité. Ils vont de soi mais apparaissent difficilement mesurables.

Cette nouvelle structure s'apparente aux schémas intégrés mentionnés par la mission Belot même s'ils ne sont pas structurés à l'identique. Le rapport, déposé par nos collègues Yves Krattinger et Jacqueline Gourault, le conçoit au service et à partir d'une métropole pour en conforter le développement. Le délégué interministériel à l'aménagement et à la compétitivité de territoire, le préfet Pierre Dartout, entendu par votre rapporteur, ne l'envisage pas pour une métropole. Selon lui, c'est une structure adaptée aux espaces transfrontaliers comme Nancy et Metz en lien avec Luxembourg ou les parties françaises de l'agglomération genevoise ou de celle de Bâle.

Le projet de loi l'étend aux agglomérations moins peuplées pour leur permettre d'irriguer leur périmètre de rayonnement et peut-être de décupler les atouts locaux par un effet de dominos.

Les deux propositions ne se situent pas à la même échelle, celle du Sénat, plus tournée vers l'extérieur, le projet du gouvernement plus « hexagonal ». Mais elles participent du même esprit de tirer parti des potentialités locales en les additionnant pour en démultiplier les effets.

La mise en place du pôle ne résulte pas, une fois de plus, de la seule volonté locale puisqu'elle doit être validée par « l'onction » préfectorale : sa création, sur la base de l'accord passé entre les collectivités locales, est laissée à l'appréciation du représentant de l'Etat dans le département siège de l'établissement public de coopération intercommunale le plus important (en termes de population, au sens de l'interprétation de ce mot par le CGCT). Un refus préfectoral est donc possible alors même que le périmètre projeté créerait les synergies indispensables au « décollage » du territoire aggloméré.

Sous réserve des dispositions spécifiques fixées par le présent article (composition constituée uniquement d'EPCI à fiscalité propre ; critère démographique ; objet), les pôles métropolitains obéissent au régime juridique des syndicats mixtes fermés ^{39 ( * )} , eux-mêmes soumis aux dispositions régissant les syndicats de communes.

Tout nouvel outil à la disposition des collectivités locales est une chance de plus pour la mise en oeuvre de projets communs, la mutualisation des moyens. On peut cependant s'interroger sur l'apport constitué par ce nouvel établissement public qui est, en réalité, un syndicat mixte , sauf à admettre l'objectif visant à encourager expressément le développement des territoires périmétropolitains, la mise en réseaux de communautés dynamiques et reconnaitre ces synergies volontaires par un outil spécifique.

L'étude d'impact du projet de loi mentionne le projet de « Sillon Lorrain » porté par les élus de Metz, Nancy, Epinal et Thionville ; on peut également songer au Grand Lyon et à ses connexions avec Saint-Etienne Métropole à l'est et la communauté d'agglomération des Portes de l'Isère au sud-est, cité par le rapport Belot. Ces deux exemples auxquels on peut ajouter celui du sillon alpin reliant Chambéry et Grenoble, illustrent la variété des ensembles urbains visés par la constitution en pôle.

Les spécificités de cette variété de syndicats mixtes fermés ne sont pas contraires au régime général de cette catégorie d'établissements publics. Le projet le baptise d'un qualificatif très urbain.

Pour notre collègue Gérard Collomb président de l'association des communautés urbaines de France (ACUF), entendu par votre rapporteur, le pôle constitue un syndicat mixte multifonctions qui définit son intérêt métropolitain. Il l'envisage notamment pour l'élaboration d'un SCOT à l'échelon de ce périmètre.

La position de la commission des Lois

Votre commission approuve le dispositif proposé par le Gouvernement dans la mesure où il constitue une souplesse supplémentaire à la disposition des collectivités les plus dynamiques, pour conduire leurs projets. Elles disposeront, désormais, d'une structure « labellisée ».

Elle vous propose, cependant, de mieux traduire dans le texte de l'article 7 les démarches locales volontaires en prévoyant que le pôle métropolitain est constitué pour mettre en oeuvre les actions projetées par les collectivités.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi rédigé.

CHAPITRE III COMMUNES NOUVELLES

Article 8 (art. L. 2113-1 à L. 2113-23 du code des communes) Création d'une commune nouvelle

L'article 8 a pour ambition d'instaurer un nouveau dispositif de fusion de communes « plus simple, plus souple et plus incitatif » en remplacement de la loi Marcellin du 16 juillet 1971 jugée « peu efficace ».

Rappelons que la France comptait au 1 ^er janvier 2009 36.686 communes.

Les pouvoirs publics se préoccupent depuis longtemps de cet éclatement communal qui constitue tout à la fois une richesse par la proximité et le maillage du territoire mais également une déperdition d'efficacité par l'émiettement des moyens : de nombreuses petites communes ne disposent pas en effet des capacités nécessaires à la gestion de la collectivité.

Au-delà des groupements intercommunaux, le législateur a tenté de fusionner les communes.

La fusion « Marcellin »

Procédure

- A l'initiative de communes limitrophes.

- Consultation obligatoire des électeurs.

Conditions

- Fusion prononcée par arrêté préfectoral si adoptée à la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant au quart au moins des électeurs inscrits dans l'ensemble des communes concernées sous une réserve : une commune ne peut être contrainte à fusionner si les deux tiers des suffrages exprimés représentant la moitié au moins des inscrits dans la commune se sont opposés à la fusion.

Structure

- La fusion peut être simple ou comporter la création d'une ou plusieurs communes associées :

1) la fusion simple peut s'accompagner, dans une ou plusieurs des communes fusionnées, de la création d'annexes à la mairie où peuvent être établis les actes d'état-civil ;

2) la fusion-association : le territoire de la commune fusionnée (sauf la commune chef lieu) peut être maintenu en qualité de commune associée et conserver son nom. Dans ce cas, un maire délégué est institué, une annexe de la mairie est créée ainsi qu'une section du centre d'action sociale ;

- le maire délégué est officier d'état-civil et officier de police judiciaire, il peut être investi de délégations ;

- lorsque la fusion compte plus de 100.000 habitants , un conseil consultatif est élu en même temps que le conseil municipal.

Les dispositions régissant les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille, sont applicables aux communes associées ;

- dans les fusions comptant moins de 100.000 habitants , peut être mise en place une commission consultative.

Ce dispositif a rencontré un succès limité si l'on en croit les statistiques (38.800 communes en 1950, 36.783 en 2007, soit une diminution de 5 %), contrairement aux résultats obtenus dans d'autres pays européens, engagés à la même époque dans le même mouvement. Entre 1950 et 2007 ^{40 ( * )} , l'effectif communal a été réduit :

- de 87 % en Suède (de 2.281 à 290 communes),

- de 80 % au Danemark (de 1.387 à 277 communes),

- de 79 % au Royaume-Uni (de 1.118 à 238 communes),

- de 75 % en Belgique (de 2.359 à 596 communes),

- de 42 % en Autriche (de 4.039 à 2.357 communes),

- de 42 % en Norvège (de 744 à 431 communes),

- de 41 % en Allemagne (de 14.338 à 8.414 communes).

En revanche, on peut noter la diminution moins significative obtenue en Espagne (- 12 %, de 9.214 à 8.111 communes) mais surtout l'augmentation de 4 % du nombre des communes italiennes (7.781 à 8.101).

Les résultats obtenus par la loi du 16 juillet 1971, en France, apparaissent donc très modestes.

Bilan de la loi Marcellin

Années	Nombre de fusions prononcées	Nombre de communes supprimées par fusion A	Nombre de défusions	Nombre de communes créées par défusion B	Nombre de communes réellement supprimées par fusions A-B
1971 - 1995	912	1 308	151	211	1 097
1996 - 1999	16	19	11	11	8
2000 - 2009	15	16	18	21	- 5
1971 - 2009	943	1 343	180	243	1 100

Source : Ministère de l'intérieur

Le paradoxe de cette volonté de réduire le nombre de communes en les incitant à se regrouper, est qu'il a provoqué un mouvement inverse au travers des 243 communes résultant de défusions.

Le projet de loi prétend donc renouveler ce dispositif.

La fusion « renouvelée » par le projet de loi

1. Création de la commune nouvelle

a) Procédure

Le projet de loi élargit la liste des initiatives à l'origine d'une commune nouvelle. La procédure peut être engagée :

- à la demande de tous les conseils municipaux des communes concernées,

- à la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres du même EPCI à fiscalité propre représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci (transformation de l'intérêt communautaire en intérêt municipal) ;

- à la demande de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre, dans ce cas, l'accord des conseils municipaux concernés est requis à la majorité qualifiée des deux tiers au moins d'entre eux représentant plus des deux tiers de la population totale ; il doit s'exprimer dans les trois mois de la notification de la délibération de l'organe délibérant de l'établissement ; à défaut, la décision est réputée favorable ;

- à l'initiative du préfet : les deux tiers au moins des conseils municipaux intéressés représentant plus des deux tiers de la population totale doivent exprimer leur accord dans les mêmes conditions que précédemment.

Le préfet conserve, dans tous les cas, son pouvoir d'appréciation mais il ne peut refuser la création de la commune nouvelle que par une décision motivée en cas d'accord de l'ensemble des conseils municipaux concernés.

Lorsque la demande n'est pas unanime et sous la réserve de l'accord exprimé par les deux tiers des conseils municipaux représentant plus des deux tiers de la population totale, elle est soumise au référendum local : la création de la commune nouvelle doit alors recueillir l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant au quart au moins des inscrits dans l'ensemble des communes concernées.

b) Conséquences

- Lorsque les communes intéressées ne sont pas toutes situées dans le même département ou région, la création de la commune nouvelle suppose la rectification préalable des frontières départementales ou régionales concernées, par décret en Conseil d'Etat après avis des conseils régionaux et généraux.

- Lorsque les communes fusionnées appartenaient à un même EPCI à fiscalité propre, celui-ci est supprimé par l'effet de la création de la commune nouvelle qui lui est substituée.

- L'ensemble des personnels de l'EPCI supprimé et des communes fusionnées est réputé relever de la commune nouvelle : les agents conservent le bénéfice du régime indemnitaire le plus favorable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis collectivement.

- Lorsque les communes fusionnées étaient membres d'EPCI à fiscalité propre distincts, la commune nouvelle devient membre de plein droit de l'établissement désigné dans l'arrêté préfectoral la créant. Le retrait des autres EPCI s'effectue selon le droit commun et vaut réduction du périmètre des syndicats mixtes auxquels ils appartenaient ;

- le nom et le chef lieu de la commune nouvelle sont fixés par l'arrêté préfectoral qui la crée.

c) Création de communes déléguées

Des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes sont instituées dans les six mois de la création de la commune nouvelle, sauf délibération contraire du conseil municipal de la commune nouvelle, qui peut décider leur suppression dans un délai qu'il détermine. En conséquence sont de plein droit mis en place un maire délégué et une annexe de la mairie pour l'établissement des actes d'état civil notamment.

Le conseil municipal peut décider à la majorité des deux tiers de créer dans une ou plusieurs communes déléguées un conseil composé d'un maire délégué et de conseillers communaux désignés par le conseil municipal parmi ses membres, ainsi que, le cas échéant, un ou plusieurs adjoints au maire délégué dont les fonctions sont incompatibles avec celles de maire de la commune nouvelle (le nombre des adjoints ne peut excéder 30 % du nombre total des conseillers communaux). L'organe collégial est donc le même pour toutes les communes préexistantes, quelle que soit leur population.

Les dispositions régissant les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille sont applicables aux communes déléguées.

d) Ressources de la commune nouvelle : le régime de la dotation globale de fonctionnement (DGF)

Le projet de loi précise le régime de perception de la DGF des communes nouvelles.

Les articles 9 et 10 du projet de loi adaptent leur statut financier.

1 - La commune nouvelle bénéficie des différentes parts de la dotation forfaitaire des communes selon les principes de calcul retenus actuellement pour les fusions de communes.

La première année, la population (dotation de base) et la superficie (dotation proportionnelle) prises en compte sont égales à la somme des populations et superficies des anciennes communes.

La garantie est calculée de même, en additionnant les montants correspondants versés aux anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle. Elle évolue, ensuite, selon le droit commun (taux de 25 % au plus du taux de progression de l'ensemble des ressources de la DGF ; mais lorsque la garantie par habitant est supérieure de 1,5 à la garantie par habitant moyenne constatée l'année précédente, le taux de progression de la garantie est nul ;

La commune nouvelle perçoit une part « compensation » égale à l'addition des montants dus à ce titre aux anciennes communes, indexés selon le taux d'évolution fixé par le comité des finances locales (CFL).

Lorsque la nouvelle collectivité regroupe toutes les communes membres d'un ou plusieurs EPCI, elle bénéficie, en plus, de la part compensation des regroupements à fiscalité propre, égale à l'addition des montants perçus à ce titre par le ou les EPCI dont elle est issue, indexée selon le taux d'évolution fixé par le CFL.

Dans ce dernier cas, la dotation forfaitaire de la commune nouvelle comprend également les attributions d'une dotation de consolidation égale au montant de la dotation d'intercommunalité perçue l'année précédant sa création par les établissements auxquels elle se substitue.

Sans être un EPCI, la commune nouvelle bénéficie donc, au total, d'un régime aussi favorable qu'un EPCI, ce qui apparaît conforme à son degré d'intégration.

2- Une incitation financière

Le projet de loi prévoit un mécanisme financier destiné à encourager la fusion par la création d'une nouvelle dotation.

Cette dotation particulière est égale à 5 % du montant de la dotation forfaitaire perçue par la commune nouvelle l'année de sa création et évolue ensuite comme le taux moyen de la DGF mise en répartition.

Cependant, pour éviter les effets d'aubaine, l'article 8 limite la perception en cascade de cette dotation particulière : celle-ci ne bénéficie pas aux communes nouvelles fusionnant à nouveau dans un délai inférieur à 10 ans après la première création.

Mais la « nouvelle » commune nouvelle conserve naturellement le bénéfice de la dotation particulière antérieurement acquise.

3 - Le potentiel fiscal de la commune nouvelle est calculé sur la base des données de l'année précédant celle de première perception, par la commune nouvelle, de sa fiscalité :

- la première année, les bases communales prises en compte sont celles de chaque ancienne commune ainsi que celles de l'EPCI auquel elle se substitue le cas échéant. Le potentiel financier est composé du potentiel fiscal, de la dotation forfaitaire hors la part correspondant à la compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle à la suite de sa réforme par la loi de finances pour 1999 (introduite, depuis 2004, dans la part forfaitaire de la DGF) des anciennes communes.

S'y ajoutent, le cas échéant, les dotations de compensation et d'intercommunalité versées l'année précédente à l'EPCI auquel la commune nouvelle se substitue.

- le potentiel financier prend en compte, les années suivantes, la dotation particulière de 5 %.

4 - Les communes nouvelles sont éligibles aux dotations de péréquation communale dans les conditions de droit commun.

La position de la commission des lois : adopter la fusion renouvelée sans optimisme excessif

Le dispositif proposé par le projet de loi apparaît sur plusieurs points plus souple que la loi Marcellin (l'organisation d'un référendum n'est pas exigée en cas de demande unanime des communes, une dotation particulière est instituée). Emportera-t-il pour autant la conviction des communes et des électeurs ?

Les personnalités rencontrées par votre rapporteur ont, dans l'ensemble, exprimé un certain scepticisme sur les effets attendus de ce nouveau régime de fusion. Elles ont, en outre, exprimé certaines préoccupations.

La procédure de création, selon l'AMF, pourrait conduire à l'intégration forcée d'une petite commune ; contrairement au régime actuel, l'accord unanime des collectivités n'est plus exigé. Dans le cas contraire, cependant, le projet de loi prévoit un certain nombre de garde-fous : majorité « hautement qualifiée », référendum populaire. Pour notre collègue Jean-Pierre Chevènement, cet encadrement s'avère toutefois peu protecteur.

Selon l'APVF, la commune nouvelle doit être créée « sur la base d'un réel volontariat ». Elle n'a pas « vocation à remplacer la coopération intercommunale qui doit demeurer le mode privilégié de collaboration entre communes ».

Sans mésestimer ces arguments, votre commission des lois adhère, cependant, à l'esprit qui anime l'institution proposée des communes nouvelles. Elle considère, en effet, préférable de favoriser les regroupements qui permettront aux élus de conduire véritablement une politique locale ; actuellement, de nombreuses petites communes voient leurs projets entravés par l'absence de ressources suffisantes pour les concrétiser : les maires en sont réduits à assurer le minimum du quotidien.

L'addition des pauvretés n'engendre certes pas l'abondance mais il résultera du mouvement de fusion des économies engendrées par le regroupement des moyens et la suppression des doublons.

* C'est pourquoi votre commission a retenu le système proposé par l'article 8 en l' assortissant toutefois, sur proposition de son rapporteur, de plusieurs garanties :

- tout d'abord, à l'initiative de notre collègue, Jean-René Lecerf, elle étend la consultation des électeurs à la demande émanant de l'ensemble des communes concernées et prévoit, dans tous les cas, l'appréciation des résultats au niveau de chaque commune ;

- elle limite le pouvoir d'appréciation du préfet pour créer la commune nouvelle en exigeant en cas de refus, lorsque la demande résulte de l'accord unanime des communes pour fusionner, un motif impérieux d'intérêt général ;

- elle confie au conseil municipal de la commune nouvelle le soin de désigner, dans le mois de sa création, l'EPCI à fiscalité propre auquel elle se rattache (le projet de loi attribue cette prérogative au préfet). La commission prévoit, cependant, une clause de sauvegarde en permettant au préfet, opposé au choix de la commune nouvelle, de saisir la commission départementale de la coopération intercommunale qui trancherait le litige à la majorité des deux tiers ;

- la commission attribue les qualités d'officier d'état-civil et d'officier de police judiciaire au maire délégué comme actuellement dans les communes associées. Ces prérogatives complètent logiquement leur statut puisque, aux termes de l'article 8, les actes d'état-civil, d'une part, seront établis dans l'annexe de la mairie et, d'autre part, le maire délégué, pourra se voir confier l'exécution des lois et règlements de police ;

- la commission, enfin, prévoit l'accord des conseils généraux et régionaux à la modification des limites départementales et régionales découlant de la création d'une commune nouvelle. En cas de désaccord, la modification est opérée par la loi et non par le décret comme le prévoit le projet de loi. Telles sont également les prescriptions du code général des collectivités territoriales.

* Une incitation financière aux effets pervers

La dotation particulière de 5 % des dotations forfaitaires concentre les critiques.

Pour les uns, tel le syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales de France, entendu par votre rapporteur, « l'incitation risque de ne pas être la hauteur des enjeux ». Il aurait souhaité, en conséquence, un mécanisme plus attractif.

Pour les autres, cette dotation bonifiée qui sera prélevée sur l'enveloppe globale attribuée aux communautés et communes, pénalisera les autres collectivités. L'AMF observe que cet avantage créé au profit des communes membres ne se justifie pas par rapport aux EPCI à fiscalité propre.

C'est pourquoi, sur la proposition de Mme Jacqueline Gourault, votre commission a supprimé la majoration de la dotation forfaitaire annuelle des communes nouvelles.

Votre commission des lois a adopté l'article 8 ainsi rédigé.

Article 9 (art. 1638 du code général des impôts) Intégration fiscale

Modifiant par coordination l'article 1638 du code général des impôts, l'article 9 prend en compte le remplacement du dispositif des fusions de communes par l'institution de communes nouvelles pour fixer les taux à retenir pour le calcul des impositions directes locales.

L'article 1638 du code général des impôts organise l'intégration fiscale de la commune nouvelle en prévoyant l'harmonisation progressive des taux d'imposition des communes préexistantes : pour l'établissement du budget de la nouvelle commune, des taux d'imposition différents peuvent être appliqués, pour chacune des quatre taxes locales (taxe foncière sur les propriétés bâties ; taxe foncière sur les propriétés non bâties ; taxe d'habitation ; taxe professionnelle), sur le territoire de chacune des anciennes communes, pendant une période 12 ans au plus.

La décision de recourir à cette progressivité est prise :

- soit par le conseil municipal de la commune fusionnée,

- soit en exécution de délibérations de principe concordantes prises antérieurement à la fusion par les conseils municipaux des communes concernées,

- soit de plein droit sur la demande du conseil municipal d'une commune appelée à fusionner dont le taux d'imposition, pour chacune des quatre taxes, était inférieur à 80 % du taux d'imposition correspondant appliqué dans la commune préexistante la plus imposée pour l'année précédant l'établissement du premier des douze budgets de la progressivité des taux ^{41 ( * )} .

L'harmonisation se réalise par la réduction annuelle, sur la période, d'un treizième des différences qui affectent les différents taux d'imposition.

Votre commission des lois a adopté l'article 9 sans modification .

Article 10 (art. L. 2334-1, L. 2334-4, L. 2334-13, L. 2334-33, L. 2334-40, L. 5211-30 et L. 5211-35 du code général des collectivités territoriales) Adaptation du code général des collectivités territoriales à la création des communes nouvelles

Cet article a pour objet d'adapter certaines dispositions financières du code général des collectivités territoriales à la création des communes nouvelles.

1- Il intègre la dotation particulière créée par l'article 8 pour inciter à la création de communes nouvelles, dans l'article L. 2334-1 fixant les composantes de la DGF : elle en constitue la troisième dotation avec les dotations forfaitaires et d'aménagement.

2- Il introduit la commune nouvelle dans l'article L. 2334-4 qui définit le potentiel fiscal et le potentiel financier d'une commune en procédant à sa réécriture.

3- Il incorpore la dotation particulière de 5 % de la dotation forfaitaire des communes nouvelles dans le calcul de la dotation d'aménagement .

Rappelons que le montant de celle-ci est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la DGF des communes et la dotation forfaitaire. La dotation d'aménagement regroupe la dotation intercommunalité, la dotation de péréquation, la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et la dotation de solidarité rurale.

En l'absence de déclaration du Gouvernement sur un abondement de la DGF correspondant au montant de la dotation particulière qu'il propose d'instituer pour encourager la création de communes nouvelles, les associations d'élus constatent que les crédits consacrés à la dotation d'aménagement seront minorés d'autant (cf. supra art. 8).

4- Il prévoit un dispositif provisoire au bénéfice des EPCI transformés en commune nouvelle préalablement éligibles à la dotation globale d'équipement (DGE) (EPCI comptant 20.000 habitants au plus en métropole ou 35.000 habitants dans les départements d'outre-mer ; EPCI excédant ces critères démographiques mais composés de communes de moins de 3.500 habitants dont le potentiel financier moyen par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des EPCI de même nature).

Aux termes de l'article 10, la commune nouvelle résultant de la transformation de ces groupements est réputée remplir, pendant les trois années suivant sa création, la condition de population exigée des communes pour bénéficier de la DGE (2.000 habitants au moins en métropole, 7.500 habitants dans les DOM ; communes excédant ces critères mais comptant respectivement 20.000 et 35.000 habitants au plus et dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 le potentiel financier moyen par habitant de l'ensemble des communes de métropole dont la population est supérieure à 2.000 habitants et n'excède pas 20.000 habitants). A l'issue du triennat, l'éligibilité de la commune nouvelle est appréciée dans les conditions de droit commun.

Précisons que dans l'intervalle, l'enveloppe revenant au département d'implantation de la commune nouvelle est adaptée en conséquence.

L'article 2334-40 consacré à la dotation de développement rural est modifié dans le même sens.

5- L'article L. 5211-30 relatif à la répartition de la dotation d'intercommunalité est modifié pour tenir compte de la création des communes nouvelles.

6- L'article L. 5211-35 est supprimé par coordination avec les dispositions applicables à la commune nouvelle issue de la transformation d'un EPCI à fiscalité propre.

La position de la commission des lois

Par coordination avec la suppression -à l'article 8- de la dotation particulière, la commission a supprimé les adaptations qui en tenaient compte.

Votre commission des lois a adopté l'article 10 ainsi rédigé .

Article 11 Dispositions applicables aux communes fusionnées

Cet article précise l'articulation entre l'application de la loi Marcellin et le nouveau régime des communes nouvelles :

1) Les « fusions Marcellin » demeurent régies par les dispositions actuellement en vigueur ;

2) L'article L. 2334-11 cesse de produire ses effets à compter de 2011.

Il s'agit du calcul pour la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement, de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie de la commune résultant de la fusion. La garantie est calculée, la première année, par addition des montants correspondant versés aux anciennes communes l'année précédant la fusion et indexée selon le taux d'évolution fixé par le comité des finances locales. Pour les communes nouvelles, ce dispositif obéit au droit commun aux termes de l'article 8.

La position de la commission des lois

A l'initiative de M. Patrice Gélard, la commission a prévu pour les anciennes communes fusionnées ayant opté pour le régime d'association, la faculté de décider de l'application du nouveau régime des communes déléguées à leurs communes associées.

La commission des lois a adopté l'article 11 ainsi rédigé .

CHAPITRE IV REGROUPEMENT DE DÉPARTEMENTS ET DE RÉGIONS

Ainsi qu'il est précisé dans l'exposé des motifs, « le gouvernement souhaite faciliter et non imposer des regroupements entre régions ou entre départements ». Les deux procédures qu'il met en place ne peuvent être déclenchées qu'à l'initiative exclusive d'une ou plusieurs des collectivités intéressées.

Votre rapporteur a proposé à votre commission d'y adjoindre une troisième procédure, qui offre aux départements et aux régions qui le souhaitent, la possibilité de fusionner en une seule collectivité particulière.

Article 12 (chapitre IV nouveau du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code général des collectivités territoriales) Procédure de regroupement des départements

Cet article crée une procédure permettant aux départements de se regrouper entre eux.

1. Le droit en vigueur

Actuellement, une telle procédure n'existe pas pour les départements.

Jusqu'à présent, la création ou la suppression de nouveaux départements n'a jamais résulté que de la loi : il en a été ainsi, depuis 1945, de la création des quatre départements d'outre-mer ^{42 ( * )} , de la suppression des départements de la Seine et de la Seine-et-Oise, au profit de la création des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de l'Essonne, des Yvelines et du Val-d'Oise ^{43 ( * )} ou de la division du département de la Corse en deux départements distincts ^{44 ( * )} .

Le code général des collectivités territoriales prévoit seulement à l'article L. 3112-1 la modification des limites territoriales des départements, soit par la loi, après consultation des conseils généraux intéressés et avis du Conseil d'État, soit par décret en Conseil d'État en cas d'accord des conseils généraux sur la modification proposée.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

a) Une procédure qui repose sur l'initiative des conseils généraux, le choix de la population et la décision du gouvernement

La procédure prévue par le nouvel article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales se déroule en trois temps et associe à la décision la majorité simple des conseils généraux et le référendum local.

L'initiative du regroupement revient aux conseils généraux. En effet, un ou plusieurs départements peuvent demander à être regroupés en un seul.

Cette demande peut néanmoins porter sur un regroupement qui inclut des départements qui ne se sont pas joints, à l'origine, à la proposition formulée par les premiers.

Dans ce dernier cas, le projet de regroupement est notifié par le préfet aux conseils généraux concernés, ce qui leur ouvre un délai de six mois pour se prononcer sur ce projet. À défaut, leur décision est réputée favorable.

Dans un deuxième temps, le gouvernement décide discrétionnairement s'il donne suite ou non à la demande.

En cas de désaccord des conseils généraux sur le projet, il lui est alors fait obligation, s'il souhaite que la procédure de regroupement se poursuive, d'organiser la consultation des électeurs appartenant aux départements concernés par le projet, pour qu'ils se prononcent sur son opportunité.

En cas d'accord des conseils généraux, la consultation des électeurs est seulement facultative.

Dans les deux cas, les frais de la consultation sont supportés par l'État.

Enfin, l'article L. 3114-1 nouveau prévoit que, dans un troisième temps, le regroupement soit décidé par décret en Conseil d'État.

Cependant, si les électeurs ont été consultés, le regroupement ne peut être décidé que s'ils se sont prononcés en sa faveur, à la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits dans l'ensemble des communes intéressées.

En l'absence de consultation, le gouvernement reste libre de décider ou non du regroupement.

b) Des difficultés pratiques et juridiques nombreuses

Votre rapporteur note que la procédure proposée n'est pas sans soulever un certain nombre de difficultés pratiques et d'interrogations juridiques.

Le périmètre possible du regroupement n'est pas défini. Or, le regroupement de deux départements non limitrophes ou d'un ensemble de départements qui ne constituerait pas un territoire continu n'aurait pas de sens, pas plus que le regroupement de deux départements appartenant à deux régions différentes, ce qui serait en outre inconciliable avec la création des conseillers territoriaux. Certes, le Gouvernement, qui dispose d'une importante marge d'appréciation pour juger de l'opportunité du regroupement proposé, pourrait s'opposer à de tels projets. Il semble cependant préférable de limiter les possibilités de regroupements aux seuls départements formant un territoire continu.

De plus, la procédure proposée par le projet de loi permet à certains conseils généraux de dépasser, avec l'accord du gouvernement, l'opposition d'autres conseils généraux, si leur projet obtient le soutien majoritaire de la population de l'ensemble des départements concernés. Or, compte tenu des différences démographiques très importantes qui peuvent exister d'un département à l'autre, il pourrait arriver que l'accord de la plus grande partie de la population des départements en faveur du regroupement suffise à dépasser l'opposition des autres départements, alors même qu'au sein de ces derniers, la population se serait elle aussi déclarée majoritairement hostile au projet.

Ainsi, il suffirait à 78,5 % de la population du département du Nord de se prononcer pour la fusion avec le Pas-de-Calais, pour que celle-ci soit envisageable, quelle que soit l'avis, par ailleurs, de ce dernier département sur ce projet. Et il suffirait à seulement 63 % de la population des Alpes-Maritimes de se prononcer pour la fusion avec les Alpes-de-Haute-Provence et les Hautes-Alpes, pour que cette fusion puisse s'imposer à ces deux départements, quelle que soit la volonté de leurs conseils généraux comme de leur population sur ce point.

Cette constatation empirique débouche sur une difficulté juridique : le principe de libre administration des collectivités territoriales interdit, en l'absence d'un intérêt général suffisant, équivalent, par exemple, à celui lié à l'achèvement de la carte intercommunale, qu'une collectivité puisse, en dépit de l'opposition de son assemblée élue et de celle de ses habitants, être absorbée par une autre ^{45 ( * )} . D'ailleurs, la procédure de regroupement de régions actuellement en vigueur exige l'accord de l'ensemble des territoires concernés.

Enfin, votre rapporteur note que si le regroupement d'un ou plusieurs départements peut en principe être organisé par voie réglementaire, l'intervention du législateur sera toujours nécessaire pour tirer les conséquences qui s'imposent en matière électorale, que ce soit pour fixer le nombre de députés et de sénateurs élus dans le nouvel ensemble ou pour déterminer le nombre de conseillers territoriaux qu'il comprendra.

Ces préoccupations rejoignent celles exprimées par plusieurs des personnalités entendues par votre rapporteur. Notre collègue, Jean-Pierre Chevènement, s'est ainsi déclaré opposé à ce que des départements puissent imposer leur souhait de regroupement à d'autres et il a jugé indispensable, comme M. Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France, que la population des territoires concernés soit consultée sur le projet de regroupement.

3. La position de la commission des lois

Votre rapporteur a proposé d'amender le texte du projet de loi dans un sens qui garantisse qu'aucun département ne soit compris dans un regroupement contre lequel se sont prononcés et sa population et son conseil général . Il s'agit d'ailleurs là d'une exigence affirmée à la fois par la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, présidée par notre collègue, Claude Belot, et par le groupe de travail présidé par M. Édouard Balladur, dans les propositions qu'ils ont formulées.

Votre commission a en conséquence modifié la procédure pour prévoir que, lorsqu'une consultation a été organisée, le regroupement ne peut être décidé que si le projet a recueilli, dans chacun des départements concernés , l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant au quart des électeurs inscrits.

De ce fait, l'opposition d'un conseil général au regroupement ne pourra être surmontée que par l'adhésion de la population du département au projet proposé, et leur désaccord commun interdira que la fusion leur soit imposée. Le gouvernement, quant à lui, conserve une importante marge d'appréciation pour décider de donner suite ou non aux demandes qui lui seront adressées, ce qui est conforme au rôle qui est le sien dans l'organisation de la carte territoriale.

À défaut d'accord, le regroupement ne pourrait résulter que de la loi.

Votre commission a par ailleurs limité les demandes de regroupement possibles aux seuls projets visant la création d'un département dont le territoire est continu et adopté un amendement rédactionnel supprimant la référence inutile à un décret simple pour fixer les modalités de la consultation et modifiant l'ordre des alinéas pour donner plus de clarté à la procédure .

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi rédigé .

Article 13 (art. L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales) Procédure de regroupement de régions

Cet article tend à remplacer la procédure de regroupement actuellement applicables aux régions par une procédure identique à celle proposée pour les départements.

1. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales, deux ou plusieurs régions peuvent demander à se regrouper par délibérations concordantes des conseils régionaux concernés.

La procédure prévue associe les conseils généraux des régions intéressées à la demande, puisque cette dernière doit être accompagnée de l'avis favorable exprimé par une majorité qualifiée de ces conseils généraux : soit la moitié de ceux qui représentent les deux tiers de la population, soit les deux tiers de ceux qui représentent la moitié de la population.

En cas d'accord de l'ensemble des conseils régionaux concernés et d'avis favorable de la majorité qualifiée des conseils généraux, le regroupement peut être prononcé par décret en Conseil d'État. La compétence du gouvernement n'est pas liée par la demande. Conformément au pouvoir qui est le sien en matière d'organisation territoriale, il apprécie souverainement l'opportunité du projet.

Cette procédure n'a jamais été utilisée. Cependant l'intérêt d'en faciliter l'exercice est certain, comme l'illustre le fait que la plupart des rapports proposent de constituer par ce biais de grandes régions de taille européenne. Le regroupement le plus évoqué à ce titre est celui de la Basse-Normandie et de la Haute-Normandie ^{46 ( * )} .

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le dispositif proposé pour le regroupement de régions est identique à celui proposé pour le regroupement des départements :

- l'initiative de la demande de regroupement revient à un ou plusieurs des conseils régionaux concernés. Les régions non associées à la demande initiale disposent d'un délai de six mois pour se prononcer, leur avis étant à défaut réputé favorable ;

- le gouvernement décide discrétionnairement de donner suite à la demande. Il peut consulter les électeurs des régions concernées sur le projet. Cette faculté se transforme en obligation en cas de désaccord des conseils régionaux entre eux ;

- si une consultation a été organisée, le regroupement peut être décidé par décret en Conseil d'État à la condition que le projet ait recueilli l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits. En l'absence de consultation, le gouvernement peut prononcer le regroupement par décret en Conseil d'État.

Identique dans ses modalités, le dispositif proposé soulève les mêmes difficultés que la procédure de regroupement prévue pour les départements, que ce soit sur la définition des périmètres de regroupements envisageables ou sur la possibilité qu'une région soit fusionnée avec une autre alors que ses habitants et son conseil régional s'y opposent ^{47 ( * )} .

Au cours des auditions, les mêmes remarques que celles formulées à l'égard de la procédure de regroupement des départements l'ont été pour les regroupements de régions.

Par rapport au droit en vigueur, la procédure envisagée supprime la consultation des conseils généraux composant la région, qui leur permettaient de faire obstacle au regroupement. Ce faisant, il s'inscrit dans la ligne défendue par le rapport de la mission d'information présidée par M. Jean-Luc Warsmann et le rapport du comité présidé par M. Édouard Balladur, qui suggéraient que cette exigence ne soit plus requise ^{48 ( * )} . L'Assemblée des départements de France a cependant marqué, lors de son audition par le rapporteur, son opposition à la suppression de cette disposition.

3. La position de la commission des lois

Pour les mêmes raisons que celles présentées à l'article 12, votre rapporteur a proposé à votre commission de modifier la procédure de regroupement régional sur deux points :

- pour garantir qu'une fusion ne pourra aboutir sans l'accord de toutes les régions concernées, que cet accord soit exprimé par les électeurs eux-mêmes ou leur conseil régional. À défaut de leur accord, le regroupement ne pourrait résulter que de la loi ;

- pour limiter les regroupements possibles aux seuls regroupements qui garantissent la continuité territoriale du nouvel ensemble.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi rédigé .

Article 13 bis nouveau (chapitre IV nouveau du titre II du livre Ier de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales) Création d'une nouvelle collectivité territoriale se substituant à une région et aux départements qui la composent

La création des conseillers territoriaux retenue par le projet de loi et votre commission doit permettre de garantir la bonne coordination des actions du conseil régional et des conseils généraux et de sortir ainsi du débat sur la fusion de ces deux niveaux.

Cependant, votre rapporteur note que le pragmatisme revendiqué par la réforme justifie qu'une perspective soit ouverte aux territoires qui, pour des raisons particulières, souhaiteraient pousser plus loin l'intégration entre les deux niveaux territoriaux et s'engager sur la voie qu'ouvre le premier alinéa de l'article 72 de la Constitution aux termes duquel une collectivité spéciale peut être « créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa ».

Évoquant l'important travail de réflexion mené sur ce sujet au sein des départements alsaciens, notamment par nos anciens collègues Henri Goetschy et Daniel Hoeffel, ainsi que par notre collègue Philippe Richert, la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales s'est d'ailleurs prononcée en ce sens.

C'est pourquoi, sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a prévu d'autoriser les assemblées délibérantes de la région et des départements qui la composent à solliciter, après consultation de leur population sur ce point, la création, par la loi, d'une collectivité spéciale qui les réunisse. La procédure prévue ne s'appliquerait cependant qu'aux départements et régions de la métropole, les départements et régions d'outre-mer obéissant au régime spécifique prévu à l'article 73 in fine de la Constitution.

La commission adopté l'article 13 bis nouveau ainsi rédigé .

TITRE III DEVELOPPEMENT ET SIMPLIFICATION DE L'INTERCOMMUNALITE

Article 14 (art. L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales) Périmètre de la notion d'établissement public de coopération intercommunale

L'objectif assigné à cet article est de « clarifier la législation actuelle » (en définissant) « précisément les contours de la notion d'établissement public de coopération intercommunale et de groupement de collectivités territoriales ^{49 ( * )} ».

A cette fin, il complète l'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, qui affirme le principe de la liberté d'association des collectivités territoriales pour l'exercice de leurs compétences, en déclinant les structures de regroupement en deux grandes catégories :

- les groupements de collectivités territoriales,

- les EPCI.

L'article 14 énumère les organismes composant chacun de ces deux groupes en commençant curieusement par celles des établissements publics de coopération intercommunale qu'il inclut dans la seconde :

les groupements de collectivités territoriales :

- établissement public de coopération intercommunale,

- syndicats mixtes,

- institutions ou organismes interdépartementaux,

- ententes interrégionales.

les établissements publics de coopération intercommunale

- 3 nouvelles (SAN),

- communautés d'agglomérations nouvelles ^{50 ( * )} ,

- métropoles.

Évolution du nombre de structures intercommunales

	1999	2009
- A fiscalité propre
Communautés urbaines	12	16
Communautés d'agglomération	-	174
Communautés de communes	1 347	2 406
Syndicats d'agglomération nouvelle	9	5
Districts*	305	-
Communautés de villes*	5	-
Total	1 678	2 601
Nombre de communes regroupées	19 128	34 164
Population (en millions d'habitants)	34,0	56,4
dont Taxe Professionnelle Unique
Nombre de groupements	111	1 261
Nombre de communes regroupées	1 058	16 944
Population (en millions d'habitants)	4,2	44,3
- Sans fiscalité propre
SIVU	14 885	11 098
SIVOM	2 165	1 431
Syndicats mixtes	1 454	3 107
Total	18 504	15 636

DGCL - Janvier 2009

* Supprimés par la loi du 12 juillet 1999 :

- les districts existant à la date de publication de la loi ont été transformés en communautés de communes (faculté d'opter pour la communauté urbaine ou d'agglomération pour les districts de plus de 500.000 habitants ;

- les communautés de ville ont été transformées en communautés d'agglomération ou communautés de communes selon les compétences exercées.

Position de la commission des lois

La commission a adopté un amendement de son rapporteur ayant pour objet, d'une part, de « réparer » une omission, celle des pôles métropolitains, créés par le présent projet de loi qui les érige en établissement public et d'autre part, d'introduire une logique « descendante » dans le classement des catégories. Dans un souci de clarification, elle a distingué, au sein d'un article spécifique, les EPCI, qu'elle a introduit en tête du titre que la CGCT leur consacre.

La commission a adopté l'article 14 ainsi rédigé.

Article 15 (art. L. 5210-5 du code général des collectivités territoriales) Transfert des compétences communales

Dans le même objectif affiché de clarification qu'à l'article 14, l'article 15 prévoit explicitement que toute compétence communale peut faire l'objet d'un transfert à un établissement public de coopération intercommunale (cf supra ), dès lors qu'il s'opère de par la loi ou par la volonté d'une commune dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales

La position de la commission des Lois

Votre commission s'est interrogée sur l'utilité de cette disposition au caractère pédagogique : en effet, l'article 15 se borne à introduire les dispositions subséquentes du CGCT ou de lois particulières, soit que le législateur attribue une compétence à un EPCI, soit qu'il fixe les conditions de transfert à son profit d'une compétence communale.

C'est pourquoi elle a supprimé l'article 15.

Article 16 (art. L. 5210-1-1 nouveau du code général des collectivités territoriales) Schéma départemental de coopération intercommunale

Cet article institue, dans chaque département, un schéma des intercommunalités qui se voit assigner trois objectifs :

1- la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

2- la suppression des enclaves et discontinuités territoriales ;

3- la rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants.

Cet article consacre, au plan législatif, la carte intercommunale qui a été initiée par une circulaire du 23 novembre 2005.

La relance de l'intercommunalité en 2005

Dans le même souci de pertinence des regroupements communaux que celui qui conduit, aujourd'hui, le Gouvernement à proposer les outils nécessaires pour les rationaliser, les préfets avaient été chargés d'élaborer un schéma d'orientation dans la concertation et avec l'aide de la commission départementale de la coopération intercommunale et des associations d'élus ^{51 ( * )} . Ce document n'avait pas de force juridique contraignante.

Constatant le caractère structurant de l'intercommunalité, le Gouvernement en relançait ainsi la rationalisation et la simplification en s'appuyant sur les novations introduites par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, pour regrouper les EPCI et renforcer leur degré d'intégration :

- possibilité de fusionner des EPCI dont au moins un à fiscalité propre (art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales) ;

- possibilité de fusionner les syndicats mixtes (art. L. 5711-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- possibilité, pour un syndicat de communes, de se transformer en un EPCI à fiscalité propre dont il exerce déjà les compétences, sous réserve qu'il obéisse aux conditions de création (art. L. 5211-41-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- assouplissement des cas de mise en place de services communs entre un EPCI et ses communes membres (art. L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- possibilité pour les maires de transférer aux EPCI à fiscalité propre une partie de leurs pouvoirs de police (art. L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales).

En 2005, quatre axes prioritaires avaient été fixés au mouvement de relance initié pour mieux organiser les regroupements :

- la pertinence des périmètres (l'élaboration d'un schéma d'orientation départemental de l'intercommunalité devait établir le bilan local et recenser les évolutions souhaitables) ;

- la définition de l'intérêt communautaire au plus tard le 18 août 2006 : dans le cas contraire, les compétences seraient intégralement transférées aux EPCI ;

- l'exercice effectif des compétences transférées ;

- la clarification des relations financières entre les EPCI et les communes.

Le bilan de cette démarche a été dressé dans une circulaire du ministre délégué aux collectivités territoriales, le 21 décembre 2006 : il soulignait l'importance de la notion de territoire de projet, le caractère approprié des dispositifs de fusion des établissements, et de réduction des syndicats, à l'exception des grands syndicats de service structurants (eau, ordures ménagères) et la nécessité de rattacher les communes isolées.

L'état des lieux aujourd'hui

Situation des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

(au 1er janvier 2009)

Structure	Effectif	Nombre total des communes	Population totale	Population moyenne unitaire	Nombre moyen de communes
Communautés urbaines	16	409	7 596 835	474 802	25,6
Communautés d'agglomération	174	2 983	21 016 706	120 782	17,1
Communautés de communes	2 406	30 745	27 493 362	11 427	12,8
Total	2 596	34 137	56 106 903	21 612	13,1

(Données DGCL - Ministère de l'intérieur)

Au 1 ^er janvier 2009, 6,9 % des communes et 12,7 % de la population ne sont pas intégrés au sein d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre :

- soit 2.516 communes représentant 8,2 millions d'habitants (6 millions hors Paris) : 90 % d'entre elles (2.271 communes), comptent moins de 3.500 habitants. 120 communes isolées (4,8 %) comptent plus de 10.000 habitants et représentent 75 % de la population totale de ces collectivités non regroupées (65 % hors Paris). 86 d'entre elles sont situées en Ile-de-France dont toutes les communes de plus de 50.000 habitants à l'exception de Cannes et Valence ;

- en revanche, la totalité des communes de 5 départements sont regroupées dans des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (Allier, Loire-Atlantique, Maine-et-Loire, Pas-de-Calais et Martinique). 50 départements ont moins de 5 % de communes isolées. Mais dans 10 départements, plus de 30 % des communes ne sont pas regroupées :

Départements comprenant plus de 30 % des communes non membres d'un EPCI à fiscalité propre (au 1er janvier 2009)

Nom du département	% des communes isolées
Paris	100
Seine-Saint-Denis	67,5
Guadeloupe	56,3
Yvelines	47,3
Corse-du-Sud	46
Val-de-Marne	44,7
Haute-Corse	43,6
Hauts-de-Seine	36,1
Aube	31,4
Var	31,4

Répartition démographique des communes n'appartenant pas à un EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2009

Communes	Communes isolées		France entière		en % de la même catégorie
	nombre de communes	population totale	nombre de communes	population totale	nombre de communes	population totale
de moins de 500 habitants	1 480	312 591	20 493	4 723 916	7,2 %	6,6 %
de 500 à moins de 3.500	791	1 007 469	13 361	16 870 427	5,9 %	6,0 %
de 3.500 à moins de 10.000	125	759 477	1 904	11 046 319	6,6 %	6,9 %
de 10.000 à moins de 50.000	97	2 399 127	802	16 767 160	12,1 %	14,3 %
de plus de 50.000 habitants	23	3 720 407	122	15 220 329	18,9 %	24,4 %
Total	2 516	8 199 071	36 682	64 628 151	6,9 %	12,7 %

Population totale au 1er janvier 2009

Source : Insee, recensement de la population

Le dispositif proposé par le projet de loi : le schéma départemental de coopération intercommunale

L'établissement du schéma doit être précédé d'une évaluation de la cohérence des périmètres et de l'exercice des compétences des groupements existants.

Il est encadré par une série d' orientations de nature à concourir à la rationalisation des intercommunalités :

- les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre doivent, dans la mesure du possible, atteindre un seuil de 5.000 habitants au moins ;

- leur cohérence spatiale doit être améliorée sur la base du périmètre des unités urbaines ^{52 ( * )} et des schémas de cohérence territoriale ;

- la solidarité financière doit être accrue ;

- le nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes doit être réduit : l'examen au cas par cas de leur activité et de leur périmètre devrait conduire, selon les cas, à leur dissolution, leur fusion ou la modification de leur périmètre.

- le schéma doit, enfin, tirer les conséquences de la suppression des pays, opérée par l'article 25 du projet.

Les orientations fixées par l'article 16 traduisent le choix de privilégier les intercommunalités les plus intégrées qui deviennent l'instrument naturel de coopération. La réduction du nombre de syndicats doit profiter aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui deviennent le réceptacle des compétences des syndicats dont la disparition est programmée.

Une carte annexée au document intègre les propositions qu'il porte.

Le schéma peut proposer, par voie de conséquence, de créer, transformer, fusionner ou modifier le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

* Procédures d'élaboration

- le préfet du département élabore le schéma ;

- il procède à la consultation des assemblées délibérantes des communes, établissements publics de coopération intercommunale et syndicats mixtes concernés, qui doivent rendre un avis dans les trois mois de la notification : dans le cas contraire, ils sont réputés s'être prononcés favorablement ;

- lorsque les communes et organes de coopération mentionnés dans le schéma, appartiennent à des départements différents, le préfet saisit, pour avis, son collègue du département concerné, qui doit se prononcer dans les mêmes conditions après avoir consulté la commission départementale de la coopération intercommunale ;

- une fois l'ensemble des consultations achevées, le schéma accompagné des avis recueillis est transmis à la commission départementale de la coopération intercommunale ^{53 ( * )} pour recueillir son avis. La commission dispose de quatre mois à compter de la transmission pour délibérer ; à défaut, elle est réputée s'être prononcée favorablement ;

- la commission peut imposer ses propres modifications au schéma dans la mesure où celles-ci obéissent aux orientations fixées. Mais ce pouvoir est très contraint par une condition de majorité portée aux deux tiers de ses membres ;

- le schéma, arrêté par le préfet, est publié au recueil des actes administratifs et inséré dans au moins une publication locale diffusée dans le département ;

- sa révision doit intervenir au moins tous les six ans à compter de sa publication. Elle obéit à la même procédure.

La position de la commission des lois : mieux prendre en compte la réalité du territoire

Le territoire national a un relief varié, de grandes plaines aux massifs montagneux et aux chapelets d'îles qui bordent les côtes françaises. En conséquence, votre commission considère qu'il faut adapter les critères retenus pour achever la carte, aux réalités du terrain, à son enclavement, à sa densité de population. L'orientation fixée par l'article 16 de constituer des intercommunalités d'au moins 5.000 habitants lui paraît ainsi inadaptée aux multiples et diverses caractéristiques du tissu local.

C'est également le point de vue exprimé par les élus de la montagne (ANEM) reçus par votre rapporteur : pour eux, le seuil de 5.000 habitants « n'est ni réaliste, ni compatible avec les réalités géophysiques des communes de montagne » ; ils notent à l'appui de leur observation qu'« au 1 ^er janvier 2009, 21 % des communautés de communes regroupaient moins de 5.000 habitants et 369 EPCI sur (ces) 648 sont composés à 100 % de communes montagnardes ». Le délégué interministériel à l'aménagement du territoire (DIACT) les rejoint sur la nécessité de ne pas imposer de critère démographique.

Les auteurs du projet de loi ne semblaient pas eux-mêmes convaincus par l'exactitude de cette position puisqu'ils avaient pris la précaution de l'assortir de la réserve du possible !

Votre commission des lois a donc supprimé cette orientation.

Elle a adopté, en le modifiant, un amendement de notre collègue, Raymond Vall, pour que figurent sur la carte annexée au schéma départemental les périmètres des EPCI, des syndicats mixtes, des SCOT et des parcs naturels régionaux.

Puis elle a procédé à des améliorations rédactionnelles et à une réorganisation de la structure interne du dispositif en regroupant l'ensemble des orientations.

Elle a adopté l'article 16 ainsi rédigé.

Article 17 Délai limite d'établissement du schéma départemental de coopération intercommunale

Le schéma doit être arrêté par le préfet avant le 31 décembre 2011.

Cette date parait raisonnable au regard de l'objectif retenu, par le Gouvernement, d'achever la mise en oeuvre de la carte des intercommunalités au 1 ^er janvier 2014.

Elle correspond à celle fixée par la mission Belot.

Il restera, alors, 24 mois pour mettre en oeuvre les prescriptions du schéma départemental sur une base volontaire jusqu'au 31 décembre 2012 ou par l'utilisation des pouvoirs contraignants des préfets, prévus par les articles 29 et 30 du projet de loi durant toute l'année 2013.

La position de la commission des lois : valider le calendrier proposé

Votre rapporteur a bien entendu les préoccupations exprimées par les élus soucieux d'achever la carte intercommunale au plus tôt pour ne pas perturber le déroulement des élections municipales de 2014. Cette préoccupation lui a notamment été exprimée par la Fédération des maires des villes moyennes (FMVM) ou encore par l'Association des petites villes de France (APVF).

Il comprend également la volonté de certains, notamment de l'AMF, de distinguer le cas de la rationalisation des périmètres en se donnant plus de temps pour réaliser cet objectif que personne ne conteste.

Pour lui, cependant, il importe d'une part, de ne pas trop bousculer les procédures afin d'élaborer sereinement le schéma et de capitaliser, d'autre part, les effets de l'achèvement, de profiter de ce mouvement pour résoudre au mieux les points noirs de la carte intercommunale. C'est pourquoi il approuve la date proposée par le Gouvernement qui lui apparaît raisonnable et réaliste au regard du calendrier probable d'adoption du présent projet de loi.

La commission des lois a adopté l'article 17 sous la réserve d'une modification rédactionnelle.

SECTION 2 ORGANISATION ET AMÉLIORATION DU FONCTIONNEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ

SOUS-SECTION 1 ETABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE À FISCALITÉ PROPRE

Article 18 (art. L. 5210-1-2 nouveau du code général des collectivités territoriales) Suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales

Cet article offre le moyen de remédier aux « ratés » du processus d'achèvement et de rationalisation de la carte des EPCI à fiscalité propre.

Etat des lieux au 1er janvier 2009

- 2.516 communes isolées ; 8,2 millions d'habitants (6 millions hors Paris) :

en nombre de communes

- 50 départements comptant moins de 5 % de communes isolées ;

- 10 départements comptant plus de 30 % des communes non regroupées, dont deux départements en comprenant plus de 50 % (Guadeloupe : 56,3 % ; Seine-Saint-Denis : 67,5 %) ;

par rapport à la population départementale

- 60 départements ont moins de 5 % de leur population non regroupée dans des EPCI à fiscalité propre dont :

moins de 1 % dans 19 départements ;

entre 1 et 2 % dans 21 départements ;

entre 2 et 5 % dans 20 départements ;

- 8 départements ont plus de 30 % de la population non regroupés ;

- 2.271 communes isolées ont moins de 3.500 habitants (environ 90 % du total = 16,1 % de la population non couverte par un EPCI à fiscalité propre) ;

- 4,8 % des communes non regroupées (120 communes dont 86 en Ile-de-France) ont plus de 10.000 habitants = 75 % de la population totale des communes isolées - 65 % hors Paris) ;

- exceptées Cannes et Valence, les communes isolées de plus de 50.000 habitants sont situées dans la petite couronne.

Répartition démographique des communes n'appartenant pas à un EPCI à fiscalité propre au 1 ^er janvier 2009

Communes	Communes isolées		France entière		en % de la même catégorie
	nombre de communes	population totale	nombre de communes	population totale	nombre de communes	population totale
de moins de 500 habitants	1 480	312 591	20 493	4 723 916	7,2 %	6,6 %
de 500 à moins de 3 500	791	1 007 469	13 361	16 870 427	5,9 %	6,0 %
de 3 500 à moins de 10 000	125	759 477	1 904	11 046 319	6,6 %	6,9 %
de 10 000 à moins de 50 000	97	2 399 127	802	16 767 160	12,1 %	14,3 %
de plus de 50 000 habitants	23	3 720 407	122	15 220 329	18,9 %	24,4 %
Total	2 516	8 199 071	36 682	64 628 151	6,9 %	12,7 %

Population totale au 01 janvier 2009

Source : Insee, recensement de la population.

L'article 18 institue une disposition pérenne à compter du 1 ^er janvier 2014, à l'issue du processus d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale, ce terme étant programmé au 31 décembre 2013.

L'article 18 attribue au préfet qui aura élaboré le schéma départemental de coopération intercommunale, compétence pour rattacher les communes isolées et celles qui perturbent le périmètre d'un EPCI à fiscalité propre en constituant une enclave ou une discontinuité territoriales. Il s'agit d'un pouvoir contraignant pour vaincre les éventuelles résistances.

Le préfet peut, alors, rattacher la collectivité concernée à un EPCI à fiscalité propre après avoir consulté, d'une part, l'organe délibérant de l'établissement et, d'autre part, la commission départementale de la coopération intercommunale.

Les avis doivent être rendus dans les trois mois de la notification de la proposition préfectorale. A défaut, ils sont réputés favorables.

Dans le cas des enclaves et discontinuités, l'arrêté prononçant le rattachement, emporte, le cas échéant, retrait de la commune rattachée de l'EPCI à fiscalité propre dont elle était membre.

La position de la commission des lois :

Sur proposition de son rapporteur, la commission a compris le souci de lutter contre la réapparition des communes isolées ou enclavées.

Elle a, cependant, souhaité encadrer le dispositif proposé pour préserver la liberté communale et le bon fonctionnement de l'EPCI de rattachement : il serait, en effet, regrettable que l'inclusion d'une commune, contre son gré, perturbe la vie d'un groupement, jusqu'alors efficient. C'est pourquoi la commission a prévu :

- l'accord de l'EPCI au rattachement ;

- une clause de sauvegarde pour permettre au préfet de plaider sa proposition : si le groupement s'oppose au rattachement, le représentant de l'Etat saisit la CDCI qui tranche le différent à la majorité des deux-tiers.

Outre quelques ajustements rédactionnels, la commission des lois a adopté l'article 18 ainsi rédigé .

Article 19 (art. L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales) Suppression des adhésions dérogatoires à un EPCI à fiscalité propre créant une discontinuité ou une enclave

Cet article supprime la faculté pour une commune d'adhérer à un EPCI à fiscalité propre (communauté de communes, communauté urbaine et communauté d'agglomération) si elle crée de ce fait une discontinuité territoriale ou une enclave. Il prolonge logiquement le dispositif proposé pour achever la carte, lequel devrait permettre de dépasser ces blocages.

La dérogation introduite en 2004

Cette disposition dérogatoire à la rationalisation des périmètres a été introduite dans la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, par amendement à l'Assemblée nationale, et limitée au cas où la commune est empêchée d'adhérer à l'établissement par le refus d'une seule commune. Il visait à encourager l'intercommunalité dans l'espoir « à terme (de) l'adhésion volontaire » des communes isolées à l'EPCI, tel qu'exprimé à la tribune de l'Assemblée nationale par le président de l'Association des maires de France, le député Jacques Pélissard ^{54 ( * )} .

L'adhésion doit être autorisée par le préfet après avoir recueilli l'accord de l'organe délibérant de l'EPCI de rattachement. Le représentant de l'Etat est donc le seul maître de la délivrance de cette dérogation.

Par son refus d'adhérer, la commune récalcitrante crée de ce fait la discontinuité ou l'enclave et interdit l'adhésion d'une autre collectivité voisine, qui pourrait bénéficier à l'EPCI. C'est cette difficulté venue de la volonté d'une seule que voulait résoudre le législateur en 2004.

Mais, aujourd'hui, le dispositif d'achèvement et de rationalisation de l'intercommunalité doit nécessairement impliquer la caducité de la dérogation admise par la loi LRL, puisqu'il offre le moyen de résoudre les difficultés soulevées par des communes non adhérentes.

La position de la commission des lois

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a considéré que l'abrogation proposée par l'article 19 s'inscrivait logiquement dans le dispositif achevant et rationalisant la carte de l'intercommunalité, qui en affaiblissait l'intérêt.

En conséquence, elle a adopté l'article 19 sans modification .

Article 19 bis (nouveau) (art. L. 5211-5 et L. 5211-5-1 du code général des collectivités territoriales) Approbation des statuts d'un EPCI

Aujourd'hui, lorsque la création d'un EPCI est initiée, les communes intéressées par le projet de périmètre, qui doivent exprimer leur accord, sont, aux termes de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, consultées par le préfet sur la seule liste les énumérant. La loi ne prévoit pas explicitement la notification parallèle des statuts.

Or, la décision des communes pourrait être utilement éclairée par la connaissance des statuts du futur groupement, qui traduisent les missions et les règles de fonctionnement de l'EPCI.

C'est pourquoi, sur proposition de son rapporteur, la commission des lois a modifié l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales régissant la procédure de création d'un EPCI pour préciser que les communes concernées doivent se prononcer, non seulement sur le projet de périmètre mais également sur les statuts du futur établissement public.

Par coordination, l'article L. 5211-5-1 du même code qui régit le contenu et l'adoption des statuts est complété pour prévoir expressément que ceux-ci sont soumis aux conseils municipaux intéressés par la création du nouvel EPCI en même temps que la liste des futurs membres.

Tel est l'objet de l' article additionnel 19 bis inséré par la commission des lois après l'article 19.

Article 20 (art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales) Simplification de la procédure de fusion des EPCI à fiscalité propre

Cet article a pour objet de simplifier la procédure de fusion des établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre.

Le Gouvernement justifie cette facilitation des fusions, outil-clé pour rationaliser la carte intercommunale, par l'amplification nécessaire, selon lui, du mouvement de regroupement : depuis l'institution de cette procédure par la loi du 13 août 2004, le nombre de fusions s'est établi à 5 en 2005, 4 en 2006, 9 en 2007 et 10 en 2008.

Le droit en vigueur

1. L' initiative résulte :

- soit 3 coopération intercommunale ;

- soit du préfet après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale.

2. Le projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale envisagé est arrêté par le préfet.

Pour constituer un territoire d'un seul tenant et sans enclave, il peut inclure d'autres communes que celles appartenant aux établissements dont la fusion est projetée, que ces collectivités soient isolées ou qu'elles appartiennent à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre : dans ce dernier cas, l'accord communal est requis.

L'arrêté préfectoral est notifié à chaque commune concernée et à chaque établissement public de coopération intercommunale : leurs organes délibérants doivent se prononcer dans les trois mois. A défaut, ils sont réputés favorables à la fusion.

Les communes doivent également, dans le même délai, se prononcer sur la répartition des sièges au sein du conseil du futur établissement.

3. La fusion doit recueillir :

- l'accord unanime des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, et

- celui des communes à la majorité qualifiée des deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de leur population totale ou de la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population.

4. Le nouvel établissement relève de droit de la catégorie des intercommunalités les plus intégrées incluses dans le projet de périmètre.

5. Compétences du nouvel établissement public de coopération intercommunale

Les compétences obligatoires et optionnelles des établissements à fusionner sont exercées par le nouvel établissement public de coopération intercommunale sur l'ensemble de son périmètre.

Pour le reste, ces compétences transférées sont soit exercées par l'établissement résultant de la fusion, soit restituées aux communes.

6. Sort des biens meubles et immeubles

L'ensemble des biens, droits et obligations des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés sont transférés au nouvel établissement.

La fusion est effectuée à titre gratuit et ne donne lieu au versement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire.

7. Situation des personnels

L'ensemble des personnels des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés relève du nouvel établissement dans des conditions de statut et d'emploi identiques.

Les agents bénéficient du régime indemnitaire le plus favorable et conservent, à titre individuel, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération lorsqu'ils sont pris en compte dans le budget de l'établissement.

8. Gouvernance du nouvel établissement

La fusion entraîne une nouvelle élection des délégués des communes au conseil du nouvel établissement public de coopération intercommunale.

Les modifications proposées par le Gouvernement

- l'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale n'est pas limité au projet initié par le préfet mais intervient également lorsque l'initiative de la fusion relève des collectivités ;

- l'inclusion des communes n'appartenant pas aux établissements fusionnés est précisée : il ne s'agit plus seulement de délimiter un territoire d'un seul tenant et sans enclave, condition originelle de la création d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, mais au surplus d'« assurer » la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière nécessaires au développement du nouvel établissement ;

- la consultation des communes porte également sur les statuts du nouvel établissement public ;

- l'accord des établissements publics de coopération intercommunale concernés est supprimé et remplacé par un simple avis sur le projet de fusion ;

- la majorité exigée pour recueillir l'accord requis des communes est renforcée : elle doit inclure au moins un tiers des conseils municipaux de chacun des établissements à fusionner (actuellement, la majorité s'apprécie à l'échelle du périmètre) -cette clause est destinée à permettre une meilleure protection des regroupements les moins nombreux dont l'accord à la fusion désormais, n'est plus exigé ;

- seules les compétences obligatoires des établissements à fusionner sont exercées de plein droit par le nouvel établissement public de coopération intercommunale. Les compétences optionnelles peuvent être restituées aux communes ainsi que celles transférées à titre supplémentaire. Il reviendra donc aux collectivités de statuer sur les compétences autres qu'obligatoires.

En effet, selon le Gouvernement, la procédure actuelle qui transfère automatiquement au nouvel établissement l'ensemble des compétences obligatoires et optionnelles des anciens EPCI est « trop intégratrice ». C'est pourquoi, dans le souci affiché d'encourager les regroupements, il propose de limiter la reprise de plein droit aux compétences obligatoires.

- le cas échéant, l'intérêt communautaire des compétences doit être défini dans les deux ans de la fusion. A défaut, l'intégralité de la compétence transférée est exercée par le nouvel établissement ;

- jusqu'à la mise en place du nouveau conseil communautaire, qui doit intervenir au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion, les délégués des anciens établissements publics de coopération intercommunale restent en fonction et le nouvel établissement est présidé par le plus âgé des présidents des anciens établissements, pour procéder aux actes d'administration conservatoire et urgente.

Dispositions en vigueur	Modifications proposées par le projet de loi
- Avis de la CDCI sur le projet de périmètre lorsque l'initiative résulte du préfet ;	- Avis de la CDCI sur le projet de périmètre accompagné d'un rapport explicatif, dans tous les cas : collectivités ou préfet ;
- Consultation des communes sur le projet de périmètre	- Consultation des communes sur le projet de périmètre et les statuts du futur EPCI ;
- Accord des communes intéressées et des EPCI concernés au projet de fusion	- Accord des communes intéressées et avis des EPCI concernés sur le projet de fusion
- Accord des communes par une majorité des deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse ;	-Accord des communes : même condition de majorité mais celle-ci doit comprendre au moins un tiers des conseils municipaux de chacun des établissements à fusionner ;
- Transfert de plein droit au nouvel EPCI des compétences obligatoires et optionnelles auparavant exercées par les établissements fusionnés	- Transfert de plein droit au nouvel EPCI des seuls compétences obligatoires auparavant exercées par les établissements fusionnés.

La position de la commission des lois

Votre commission approuve l'assouplissement de la procédure de fusion de communautés qui permettra de lever un certain nombre de freins à ces regroupements.

C'est également la position exprimée à votre rapporteur par l'Assemblée des communautés de France (ADCF) qui relève notamment la « période de lissage pour l'exercice effectif des compétences ». Tout en admettant l'apport de la rénovation proposée par le Gouvernement, l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM) souligne que la rétrocession possible des compétences optionnelles aux communes peut « générer des risques d'inégalités entre les contribuables et les usagers devant les charges publiques » en citant l'exemple des écoles intercommunales et des écoles communales. Cet inconvénient doit, cependant, être relativisé dans la mesure où le pacte financier prendra en compte les conséquences qui pourraient résulter de la fusion.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a apporté plusieurs modifications au texte de l'article 20 :

- l'accord obligatoire de la commune dont la population est la plus nombreuse, qui devrait devenir la commune centre du nouvel établissement, à l'arrêté préfectoral fixant le périmètre de celui-ci ;

- la fixation d'un délai de deux mois à la CDCI pour rendre son avis sur le projet de périmètre proposé par le préfet : cette durée s'aligne sur celle, aujourd'hui accordée à la commission, pour se prononcer sur l'initiative du préfet ;

- des améliorations rédactionnelles.

La commission des lois a adopté l'article 20 ainsi rédigé.

SOUS-SECTION 2 SYNDICATS DE COMMUNES ET SYNDICATS MIXTES

Les dispositions qui suivent tendent à rendre plus efficientes les procédures de fusion et de dissolution de syndicats intercommunaux ou de substitution des EPCI à fiscalité propre à ces structures.

Elles portent en conséquence à la fois sur les syndicats de communes, les syndicats mixtes dit « fermés », relevant des articles L. 5711-1 et suivants du CGCT, qui rassemblent des communes ou des EPCI entre eux, et les syndicats mixtes dit « ouverts », relevant des articles L. 5721-1 et suivants du même code, qui sont susceptibles de réunir des communes ou leurs groupements, le département ou la région, ainsi que d'autres structures de droit public.

Article 21 (art. L. 5111-6 nouveau et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales) Création des syndicats de communes et des syndicats mixtes en conformité avec le schéma départemental de coopération intercommunale

Cet article vise à interdire qu'un syndicat de communes ou un syndicat mixte soit créé si cette création s'avère incompatible avec le schéma départemental de coopération intercommunale ou, à défaut d'un tel schéma, avec les orientations en matière de rationalisation de la carte intercommunale que doit suivre le préfet.

La création d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte requiert un arrêté préfectoral. Le représentant de l'État dispose à cet égard d'un certain pouvoir d'appréciation pour s'opposer à la création d'un syndicat qui apparaîtrait non pertinent ^{55 ( * )} .

Cependant, ce pouvoir d'appréciation doit se concilier avec le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.

À cet égard, en l'état actuel de droit, le simple fait que la création d'un syndicat intercommunal puisse porter atteinte à un objectif de rationalisation et de simplification de la coopération intercommunale, ne permet pas à un préfet de s'opposer à cette création, s'il n'est pas établi, par ailleurs, que cette dernière serait de nature à faire obstacle à des projets déjà définis de création d'autres établissements publics de coopération intercommunale ou à faire double emploi avec d'autres établissements déjà existants ^{56 ( * )} .

Le juge interdit ainsi au préfet de refuser la création d'un syndicat intercommunal au motif qu'il est incompatible avec les objectifs qu'il se fixe en matière de rationalisation de la carte intercommunale et il l'incite à fonder son appréciation sur les projets concrets de développement de l'intercommunalité.

Le I. du présent article vise précisément à donner une base légale au refus du préfet, lorsqu'il prend en considération les objectifs ou les projets inclus dans le schéma départemental de coopération intercommunale.

Reconnaître une telle possibilité au représentant de l'État apparaît aujourd'hui nécessaire, dans la mesure où les effets de l'impulsion donnée par la loi n° 99-486 du 12 juillet 1999 à la rationalisation de la carte des syndicats intercommunaux grâce au développement des intercommunalités intégrées semblent aujourd'hui épuisés.

Le nombre total des syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes diminue peu : en moyenne, 260 syndicats ont disparu par an de 1999 à 2009, pour un total aujourd'hui de 15 903 structures. Les syndicats mixtes ont doublé leur nombre en dix ans, ce qui tend à confirmer l'idée que les structures intercommunales se coordonnent sans pour autant pousser plus loin leur intégration. En de nombreux lieux, on voit d'ailleurs que les structures syndicales et les groupements à fiscalité propre se superposent ou s'enchevêtrent.

Nombre de syndicats intercommunaux et syndicats mixtes de 1999 à 2009

	1999	2000 / 2006	2007	2008	2009	Solde de 1999 à 2009
SIVU	14 885	nd	12 149	11 921	11 373	- 3 512
SIVOM	2 165	nd	1 501	1 468	1 467	- 698
Syndicats mixtes	1 454	nd	2 749	2 921	3 063	+ 1 609
Total	18 504	nd	16 399	16 310	15 903	- 2 601

Source : DGCL. Les données pour les années 2000 à 2006 ne sont pas connues. Les chiffres pour 2009 procèdent d'une estimation à partir de 2008.

Se faisant l'interprète de ce constat très largement partagé, la mission sénatoriale sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales présidée par notre collègue Claude Belot a d'ailleurs préconisé une forte réduction du nombre des syndicats intercommunaux et le transfert de leurs compétences aux groupements à fiscalité propre, sur la base des propositions du préfet, validées par la CDCI après une large concertation départementale.

Le dispositif proposé par le présent article partage le même objectif de rationalisation de la carte syndicale, puisqu'il permet au préfet de s'opposer aux créations de syndicats intercommunaux qui seraient incompatibles soit avec le schéma départemental de coopération intercommunale, soit avec les objectifs définis par la loi en la matière.

Le II. du présent article modifie quant à lui le texte de l'article L. 5721-1 du CGCT pour rendre plus apparent le fait que, conformément à la jurisprudence du juge administratif ^{57 ( * )} , la décision de créer ou non un syndicat mixte ouvert relève du pouvoir discrétionnaire du préfet.

Votre commission a adopté l'article 21 sans modification .

Article 21 bis (nouveau) (art. L. 5212-8 du code général des collectivités territoriales) Faculté de constituer un collège des délégués communaux pour la désignation des représentants des communes au comité du syndicat

Votre commission a adopté un amendement de M. Xavier Pintat et plusieurs de ses collègues tendant à permettre aux communes membres d'un syndicat de décider, dans la décision institutive du syndicat ou dans une décision modificative, de constituer un collège des délégués communaux chargés de désigner les représentants, pour l'ensemble des communes, au comité du syndicat.

Les représentants se prononceront aussi pour toute affaire qui intéresserait une ou plusieurs des communes du syndicat.

Cette disposition reprend une pratique validée par le Conseil d'État ^{58 ( * )} qui permet d'éviter, lorsque le syndicat regroupe de très nombreuses communes, la constitution d'un comité de syndicat à l'effectif pléthorique.

Votre commission a adopté l'article 21 bis ainsi rédigé .

Article 22 (sous-section 2 de la section 5 du chapitre II du titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales) Fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes

Cet article crée une nouvelle procédure de fusion des syndicats de communes et des syndicats mixtes fermés.

• Le droit en vigueur

Il n'existe pas, actuellement, de procédure de fusion de syndicats de communes entre eux ou avec des syndicats mixtes fermés. Pour qu'un syndicat plus vaste puisse être substitué à deux syndicats plus petits, il est nécessaire de faire procéder à leur dissolution pour ensuite créer le nouveau syndicat.

La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 précitée a certes prévu une procédure de fusion à l'article L. 5211-43-1 du CGCT, mais celle-ci ne concerne que les fusions « par le haut », qui portent sur plusieurs établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre , et qui aboutissent à la création d'un nouvel établissement public de coopération intercommunale qui emprunte la forme de l'EPCI le plus intégré de l'ensemble des structures fusionnées.

Cette procédure ne peut en conséquence s'appliquer aux fusions intervenant uniquement entre syndicats de communes ou syndicats mixtes. En revanche, elle s'applique, par renvoi de l'article L. 5721-2 du CGCT et sous réserve de quelques aménagements, aux fusions de syndicats mixtes ouverts. Elle constitue en outre le modèle de référence dont s'est inspiré le gouvernement pour créer une procédure de fusion adaptée aux seules fusions de même niveau.

L'initiative de la fusion peut revenir soit à un ou plusieurs conseils municipaux des communes membres ou à l'organe délibérant du ou des établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée, soit au représentant de l'État (ou aux représentants de l'État dans chacun des départements concernés), après avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes, cet avis étant réputé favorable s'il n'intervient pas dans un délai de deux mois.

Le préfet décide de donner suite ou non à la demande en fixant par arrêté le projet de périmètre du nouvel EPCI, qui peut inclure des communes non rattachées à une des structures fusionnées, dans l'objectif de constituer un territoire continu et sans enclave. En revanche, aucune commune appartenant déjà à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ne peut être incluse dans le nouveau périmètre contre son gré.

Les conseils municipaux des communes concernées et les organes délibérants des EPCI en cause disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer sur la fusion, à partir de la notification du projet de périmètre. À défaut de délibération dans ce délai, leur avis est présumé favorable.

La fusion ne peut être décidée par le préfet que si, et seulement si, l'ensemble des organes délibérants des EPCI concernés se sont prononcés en sa faveur, ainsi que les deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

L'établissement public issu de la fusion relève de droit de la catégorie de celui des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre inclus dans le projet auquel la loi a confié le plus grand nombre de compétences.

Les compétences transférées par les communes aux établissements publics existant avant la fusion, à titre obligatoire et optionnel, sont alors exercées par le nouvel établissement public sur l'ensemble de son périmètre. Les autres compétences transférées par les communes aux établissements publics existant avant la fusion sont exercées par le nouvel établissement public sur l'ensemble de son périmètre ou font l'objet d'une restitution aux communes.

L'ensemble des biens, droits et obligations des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés sont transférés à l'établissement public issu de la fusion.

Les transferts de compétences des communes au nouvel établissement public s'effectuent selon dans les conditions financières et patrimoniales de droit commun prévues aux quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 5211-17 du CGCT.

L'établissement public issu de la fusion est substitué de plein droit, pour l'exercice de ses compétences, aux anciens établissements publics et, le cas échéant, aux communes incluses dans son périmètre dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. En particulier, les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties, les cocontractants étant informés de la substitution de personne morale par l'établissement public issu de la fusion. Cette substitution n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant.

L'article L. 5211-41-3 prévoit que l'ensemble des personnels des EPCI fusionnés est réputé relever du nouvel établissement, dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes. Néanmoins, les agents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, leurs éventuels compléments de rémunérations obtenus sur le fondement du troisième alinéa de l'article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

La fusion est effectuée à titre gratuit et ne peut donner lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire.

Enfin, la fusion entraîne une nouvelle élection des délégués des communes au conseil du nouvel établissement public.

• Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article crée une nouvelle sous-section intitulée « Fusion » au sein du chapitre du code général des collectivités territoriales réservé aux syndicats de communes.

Il reproduit par ailleurs à l'article L. 5212-27 du même code la procédure actuellement en vigueur définie à l'article L. 5211-41-3 du même code, précédemment décrite, à quelques réserves près, qui tiennent compte notamment des modifications apportées, par le présent texte, à ce même article L. 5211-41-3 :

- la fusion est prévue pour les seuls syndicats de communes et syndicats mixtes fermés relevant de l'article L. 5711-1 du CGCT ;

- l'initiative en revient soit au préfet, soit aux conseils municipaux des communes membres des syndicats de communes ou des syndicats mixtes ou aux organes délibérants des EPCI membres des syndicats mixtes ;

- l'accord des organes délibérants des syndicats eux-mêmes n'est pas requis pour permettre la fusion . En revanche, ceux-ci sont consultés sur le projet de périmètre et les statuts, leur avis étant réputé favorable en l'absence de réponse au-delà d'un délai de trois mois à compter de la notification qui leur en est faite ;

- la fusion peut être décidée par arrêté du ou des préfets du ou des départements concernés, après accord des seuls organes délibérants des membres des syndicats sur l'arrêté dressant la liste des syndicats intéressés à la fusion et sur les statuts du nouveau syndicat. Cet accord doit être exprimé par les deux tiers au moins des organes délibérants de tous les membres inclus dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des organes délibérants des membres représentant les deux tiers de la population ;

- en cas de fusion de syndicats de communes, la nouvelle structure est un syndicat de communes. Il s'agit d'un syndicat mixte dans les autres cas de fusion ;

- une procédure particulière de transition pour le renouvellement du mandat des délégués des communes ou des EPCI est prévue. Il s'agit de remédier à une lacune du dispositif précédent qui permettait à une ou plusieurs communes de bloquer le nouvel EPCI en refusant de faire procéder à l'élection des nouveaux délégués. Le IV. du présent article dispose ainsi que, dans l'attente de cette nouvelle élection, le mandat des délégués en fonction avant la fusion est prorogé jusqu'à l'installation du nouvel organe délibérant, au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion, la présidence étant exercée par le plus âgés des présidents de syndicats. Les pouvoirs de l'assemblée et du président sont limités aux actes d'administration conservatoire et urgente. Passé le délai prévu, en l'absence d'élection pour une commune ou un EPCI, ceux-ci sont représentés au sein du nouvel ensemble par le maire ou le président, s'il ne compte qu'un délégué, par le maire et le premier adjoint, ou le président et le vice-président dans le cas contraire.

• La position de votre commission

L'ensemble du dispositif ainsi prévu répond au souci de faciliter le regroupement et la rationalisation des structures syndicales, en évitant les recours successifs à la procédure de dissolution des anciens syndicats puis à la procédure de création d'un nouvel ensemble.

Une telle proposition est la bienvenue. En outre, il est légitime que l'accord des organes délibérants des syndicats intéressés susceptibles de fusionner ne soit plus requis, dans la mesure où ceci évitera que le souhait d'une part majoritaire des communes membres ou des EPCI membres de chacun des syndicats concernés ne soit contrecarré par l'opposition d'une seule des structures intéressés.

Jugeant cependant que rien n'impose de limiter le bénéfice de la procédure ainsi prévue aux seuls syndicats de communes ou syndicats mixtes fermés, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur permettant aux syndicats mixtes ouverts de fusionner entre eux ou avec les deux premières catégories de structures.

En effet, s'il est tout à fait justifié que, dans certains domaines techniques, l'organisation syndicale puisse être adaptée aux réalités du terrain et ne recouvre pas nécessairement, comme le permet l'article L. 5211-61 du CGCT, le périmètre d'une intercommunalité à fiscalité propre, il est aussi parfois souhaitable, comme l'ont fait valoir, lors de leur audition, les représentants de l'Association française des établissements publics territoriaux de bassin, que, sur la base du volontariat, les structures syndicales puissent atteindre une taille et un poids financier critiques, que permettent parfois seuls d'obtenir les syndicats mixtes ouverts associant le département ou la région aux structures intercommunales.

Pour tenir compte de la nature particulière des syndicats mixtes ouverts, qui associent d'autres personnes morales de droit public que les intercommunalités ou les communes, dont l'assise territoriale ne peut être déterminée de la même manière que pour les communes, l'amendement adopté prévoit que la fusion ne puisse avoir lieu sans l'accord des organes délibérants des personnes morales de droit public membres du syndicat mixte ouvert. Ainsi une région, un département ou une chambre d'agriculture qui participeraient à un tel syndicat ne pourraient se voir imposer, contre leur gré, une fusion avec un autre ensemble intercommunal.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi rédigé .

Article 23 (art. L. 5212-33 et L. 5721-7 du code général des collectivités territoriales) Dissolution des syndicats de communes ou des syndicats mixtes ouverts - dissolution des communautés de communes ne comptant plus qu'une seule commune membre

Cet article étend le champ d'application des procédures de dissolution de plein droit des syndicats de communes, des communautés de communes et des syndicats mixtes ouverts.

• Le droit en vigueur

Le principe retenu par le droit en vigueur est qu'un syndicat de communes ou un syndicat mixte fermé peut être dissous de trois manières différentes (art. L. 5212-33 du CGCT) : soit de plein droit à l'expiration de la durée fixée par la décision institutive ou lorsque l'opération qu'il avait pour objet de conduire est achevée ou que la compétence qu'il avait en charge a été transférée à un autre EPCI ; soit par le consentement de tous ses membres ou seulement d'une partie d'entre eux si la dissolution intervient par arrêté du préfet ; soit d'office, par la voie d'un décret rendu sur l'avis conforme du Conseil d'État.

La liquidation du syndicat est organisée par l'arrêté ou le décret de dissolution, dans le respect des dispositions de l'article L. 5211-25-1 et sous la réserve des droits des tiers.

La répartition des personnels du syndicat entre les communes membres est soumise, pour avis, aux commissions administratives paritaires compétentes. Elle ne peut donner lieu à un dégagement des cadres. Les personnels concernés sont nommés dans un emploi de même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis. Les communes attributaires supportent les charges financières correspondantes.

Enfin, le conseil général est informé de la dissolution.

La dissolution d'une communauté de communes intervient dans les mêmes conditions (art. L. 5214-28 du CGCT), exception faite :

- de la dissolution de plein droit pour achèvement d'une opération donnée, dans la mesure où cette structure ne peut avoir pour objet la conduite d'une unique opération ;

- de la dissolution pour cause de transfert de la compétence à une autre structure ;

- pour les communautés de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique, de la nécessité que la dissolution intervenant à la demande des conseils municipaux des communes membres soit agréée dans les conditions de majorité requises pour la constitution de la communauté de communes.

Les communautés urbaines (art. L. 5215-42 du CGCT) et les communautés d'agglomération (art. L. 5216-9 du CGCT) ne peuvent être dissoutes par décret en Conseil d'État, qu'à la demande d'une majorité des conseils municipaux des communes membres correspondant à celle nécessaire pour obtenir la création de l'EPCI.

Les syndicats mixtes ouverts sont, quant à eux, dissous de plein droit soit à l'expiration de la durée pour laquelle ils ont été institués, soit à la fin de l'opération qu'il avait pour objet de conduire, soit d'office ou à la demande des personnes morales qui les composent, par arrêté du préfet (art. L. 5721-2 du CGCT). Leur liquidation intervient dans les mêmes conditions que pour les autres structures.

• Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article ajoute aux causes de dissolution des syndicats de communes, syndicats mixtes fermés ou ouverts et communautés de communes le fait que la structure ne compte plus qu'une seule commune membre. Il s'agit de rendre ainsi possible les dissolutions consécutives à une recomposition de la carte intercommunale qui ne laisserait subsister, après les regroupements, qu'une unique commune au sein de la structure considérée.

Dans le même souci de favoriser les dissolutions consécutives à la réorganisation de la carte syndicale, il étend, pour les seuls syndicats de communes et syndicats mixtes fermés, les cas de transferts de compétences donnant lieu à dissolution aux transferts non seulement aux EPCI à fiscalité propre, mais aussi aux transferts aux syndicats mixtes ouverts ou fermés et adapte en conséquence les modalités de substitution de la première structure à la seconde.

Il ajoute par ailleurs aux conditions dans lesquelles intervient la liquidation de la structure la référence, pour les syndicats mixtes ouverts ou fermés et les syndicats de communes, celles relatives à l'apurement du compte administratif et au transfert de l'actif et du passif en cas de dissolution de l'EPCI définies à l'article L. 5211-26 du CGCT. Dans la mesure où ce dernier article appartient au régime général de l'intercommunalité, il avait vocation à régler d'ores et déjà les dissolutions des structures considérées : la mention qui en est faite apporte seulement une précision, sans changer le fond du droit.

Enfin, s'agissant des seuls syndicats mixtes ouverts, le présent article prévoit que la dissolution intervient à la demande motivée de la majorité des personnes morales qui le composent, ce qui devrait permettre d'éviter qu'un seul membre du syndicat puisse empêcher la dissolution de la structure, quand bien même celle-ci serait souhaitée par tous les autres membres. Il corrige en outre le renvoi non pertinent à un décret en Conseil d'État pour organiser la dissolution du syndicat mixte, alors que cette dernière intervient en principe, comme dans le cas d'une création de communauté, sur la base d'un arrêté préfectoral.

• La position de votre commission

Il est nécessaire de renforcer les procédures permettant de simplifier et rationaliser l'organisation de la carte intercommunale ou syndicale. Constatant que la recomposition envisagée est susceptible d'entraîner des modifications des limites des communautés d'agglomération qui pourraient conduire certaines d'entre elles qui ne regroupent que très peu de communes à ne plus compter qu'une seule commune membre, toutes les autres ayant intégré un ensemble plus vaste, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur tendant à ajouter aux causes de dissolution des communautés d'agglomération le fait d'être réduites, par modifications successives de leur périmètre, à une seule commune.

La commission a adopté l'article 23 ainsi rédigé .

Article 24 (art. L. 5214-21, L. 5215-21 et L. 5216-6 du code général des collectivités territoriales) Substitution des communautés de communes, des communautés d'agglomération et des communautés urbaines aux syndicats de communes et syndicats mixte de mêmes compétences et même périmètre

Cet article étend le champ d'application de la procédure de substitution d'une communauté à un syndicat de communes, aux modifications de périmètre ou de compétence intervenant après la création de l'EPCI ainsi qu'à la substitution de la communauté à un syndicat mixte fermé.

Le droit en vigueur

La loi précitée n° 99-586 du 12 juillet 1999 a prévu que l'intégration intercommunale procède par substitutions progressives d'EPCI à fiscalité propre aux structures syndicales moins développées. Cette substitution intervient au moment où se crée la communauté ou en raison des évolutions de son périmètre.

Trois situations doivent être distinguées, selon que le périmètre de la communauté est identique à celui du syndicat préexistant, que les deux périmètres sont seulement sécants ou que l'un des périmètres est inclus dans l'autre. Les procédures applicables sont résumées dans le tableau suivant :

Conséquences du recouvrement des périmètres respectifs d'une communauté et d'un syndicat de communes ou un syndicat mixte fermé

	Communauté de communes	Communauté d'agglomération	Communauté urbaine
	Art. L. 5214-21	Art. L. 5216-6	Art. L. 5215-21
Le périmètre de la communauté est identique à celui du syndicat de communes	La communauté est substituée de plein droit au syndicat préexistant, pour l'ensemble des compétences qu'il exerce. Ce dernier est dissous de plein droit (art. L. 5212-33)
Le syndicat de communes est intégralement inclus dans le périmètre dans la communauté	La communauté de communes est substituée de plein droit , pour les compétences qu'elle exerce, au syndicat de communes inclus en totalité dans son périmètre. La substitution de la communauté au syndicat de communes s'effectue dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 5211-41.
	Art. L. 5214-21	Art. L. 5216-7	Art. L. 5215-22
Les deux périmètres du syndicat de communes ou du syndicat mixte et de la communauté sont sécants	La communauté de communes est également substituée aux communes qui en sont membres lorsque celles-ci sont groupées avec des communes extérieures à la communauté dans un syndicat de communes ou dans un syndicat mixte. S'il s'agit d'un syndicat de communes, ce dernier devient un syndicat mixte fermé. Ni les attributions du syndicat, ni le périmètre dans lequel il exerce ses compétences ne sont modifiés.	La création, la fusion ou la transformation de la communauté ou l'extension de ses compétences vaut retrait du syndicat des communes membres de la communauté pour les compétences obligatoires et optionnelles des communautés d'agglomération ou pour les compétences obligatoires des communautés urbaines. Pour les autres compétences, la création, la fusion ou la transformation de la communauté ou l'extension de ses compétences vaut substitution de la communauté aux communes membres du syndicat, qui devient, le cas échéant, un syndicat mixte fermé.
Le périmètre de la communauté est inclus dans celui du syndicat de communes ou du syndicat mixte

• Le dispositif du projet de loi

Parmi l'ensemble des procédures ainsi décrites, celle relative à la substitution des communautés aux syndicats sis sur les mêmes périmètres ne concerne que les opérations de création de ces communautés. Dans une interprétation restrictive des textes, elle ne pourrait ainsi jouer pour les syndicats qui viendraient à être créés après la constitution de la communauté intéressée. Elle ne pourrait non plus s'appliquer aux situations dans lesquelles la coïncidence entre les deux périmètres résulte de l'évolution de l'un ou de l'autre.

Enfin, elle ne concerne que les syndicats de communes à l'exclusion des syndicats mixtes, à la différence de ce qui se passe dans les autres situations.

Il y a là deux limites qui n'apparaissent plus forcément justifiées au regard du souci de renforcer l'intégration intercommunale. Le présent article du projet de loi entend donc y remédier.

Pour ce faire, il propose une réécriture partielle de l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales qui permettrait de tenir compte, pour les communautés de communes, des identités de périmètres avec des syndicats de communes ou des syndicats mixtes fermés que celles-ci soient acquises dès la création de la communauté ou à la suite d'une évolution de celle-ci. Les syndicats mixtes ouverts ne sont pas concernés par cette procédure, dans la mesure où leur périmètre ne peut pas être établi de la même manière que celui des syndicats mixtes fermés puisqu'ils peuvent compter au nombre de leurs membres la région ou le département.

Il indique par ailleurs que la substitution de la communauté au syndicat intervient dans les conditions du régime général de l'intercommunalité fixées à l'article L. 5211-41 du CGCT.

Enfin, il supprime la référence, pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, au périmètre des seuls syndicats de communes « préexistants », pour permettre aux dispositions des articles L. 5216-6 et L. 5215-21 de jouer pour tous les syndicats de communes et tous les syndicats mixtes fermés.

La position de votre commission

Comme pour les articles précédents sur le même sujet, votre commission partage le souci du gouvernement de permettre aux dispositifs existants de rationalisation de la carte syndicale de jouer plus largement.

Votre rapporteur note cependant que cette rationalisation n'impose pas nécessairement d'unifier partout les structures syndicales : en matière de syndicats à vocation technique (eau, assainissement ou électricité par exemple), il peut être justifié de maintenir, au sein d'une même communauté intégrée, deux syndicats différents, qui répondent chacun à une problématique territoriale spécifique. C'est ce que permet en particulier l'article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales, qui ne saurait être remis en cause par les présentes dispositions.

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a par ailleurs adopté un amendement rédactionnel et de coordination qui modifie la rédaction proposée pour l'article L. 5214-21 du CGCT pour permettre au dispositif correspondant de jouer non seulement dans le cas de la création de la communauté mais aussi lorsque l'identité, l'inclusion ou le recouvrement d'un périmètre par rapport à l'autre résulte d'une évolution des périmètres concernés.

Le même amendement supprime la référence faite, pour l'évolution des périmètres des communautés urbaines et des communautés d'agglomération, à l'article L. 5211-8 du CGCT comme unique cause de modification envisageable de leurs limites territoriales. En effet, le projet de loi prévoit d'autres procédures d'évolution du périmètre que celle de l'article L. 5211-8 du CGCT, ce qui impose, par coordination, de supprimer cette unique référence.

Votre commission a adopté l'article 24 ainsi rédigé .

SOUS-SECTION 3 PAYS

Article 25 (art. 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire) Suppression de la catégorie juridique des pays

Cet article abroge l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ce qui emporte la disparition des pays en tant que catégorie juridique spécifique.

Apparus dans un premier temps de manière informelle au cours des années 1970 sous la forme associative, les « pays » ont été institutionnalisés par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée qui les a définis comme un regroupement de communes ou d'intercommunalités à fiscalité propre exprimant « la communauté d'intérêts économiques, culturels et sociaux de ses membres » et constituant « le cadre de l'élaboration d'un projet commun de développement durable destiné à développer les atouts du territoire considéré et à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural » (article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995). La loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire a modifié la procédure de création des pays, en prévoyant l'intervention du préfet de région pour arrêter le périmètre d'étude, en les dotant d'un conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs et d'une charte exprimant le projet commun de développement durable qu'ils visent à mettre en oeuvre.

Il existait, au 1 ^er janvier 2008, 371 pays, dont 345 reconnus par l'autorité préfectorale, qui couvrent 81 % du territoire français représentant 47 % de la population française. Ils sont constitués principalement sous la forme de syndicats mixtes (46,6 %), d'associations (30,5 %), d'EPCI ou de fédérations d'EPCI (8,1 %) ou de groupements d'intérêt public - GIP - (4,6 %).

Principalement, mais non exclusivement, tournées vers les territoires ruraux, ces structures croisent ou recouvrent parfois les périmètres d'intercommunalités, ceux des parcs naturels régionaux, ceux des pôles d'excellence rurale ou ceux des schémas de cohérence territoriale.

L'association de promotion et de fédération des pays (APFP) a défendu, devant votre rapporteur, le bilan des pays et elle a notamment contesté plusieurs points de l'analyse retenue par le gouvernement dans l'étude d'impact jointe au projet de loi.

Cependant, votre rapporteur constate que, si le rôle des pays dans la mise en place de l'intercommunalité doit être reconnu, ils ne présentent plus aujourd'hui la même utilité dans la perspective de l'achèvement et de la rationalisation de la carte intercommunale et ajoutent, au contraire, à la complexité du paysage institutionnel, comme l'ont déjà relevé plusieurs rapports successifs ^{59 ( * )} . La mission sénatoriale sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales a d'ailleurs préconisé dans son rapport d'étape la « suppression des dispositions législatives réglementant l'existence des pays, sans porter atteinte à la liberté de coopérer des communes et des intercommunalités dans le périmètre des pays existants ».

Partageant ces différents constats, le présent article prévoit donc d'abroger l'article 22 de la loi du 4 février 1995 afin de supprimer le régime juridique spécifique auquel obéissent les pays.

Les structures qui les portent continueront cependant d'exister, qu'il s'agisse d'associations, de GIP ou de syndicats mixtes. En revanche, la coordination des collectivités territoriales qu'elles organisaient n'aura plus lieu que de manière informelle ou sur la base du droit commun, le cas échéant dans un cadre contractuel.

La suppression de la catégorie juridique des pays s'articule d'ailleurs avec l'interdiction de subordonner l'octroi d'une subvention à l'appartenance à un EPCI ou un syndicat mixte, prévue à l'article 28 du présent projet qui répond à une des dérives constatées de l'organisation des pays, parfois utilisés par la région ou le département pour établir une tutelle indirecte sur les projets des communes ou des intercommunalités en les obligeant, pour recevoir un financement, à intégrer le syndicat mixte ou l'association de pays.

Votre commission a adopté l'article 25 sans modification .

SOUS-SECTION 4 COMMISSION DÉPARTEMENTALE DE LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

Article 26 (art. L. 5211-43 du code général des collectivités territoriales) Composition de la commission départementale de la coopération intercommunale

L'article 26 propose de rééquilibrer la représentation respective des communes et des intercommunalités au sein de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) : il augmente la part réservée aux établissements publics de coopération intercommunale par la diminution du nombre des représentants des communes.

Le Gouvernement justifie cette modification d'une part, par le renforcement opéré, dans le projet de loi, des attributions de la commission et d'autre part, par la place accrue des intercommunalités dans le paysage local : cette présence est d'ailleurs appelée à se renforcer à l'issue du déroulement des procédures d'achèvement et de rationalisation du schéma départemental prévu parallèlement par le projet de loi.

La mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, avait, dès son rapport d'étape, proposé, à l'initiative de nos collègues Yves Krattinger et Jacqueline Gourault, d'améliorer la représentativité de la CDCI : elle souhaitait renforcer son rôle pour achever la carte de l'intercommunalité. Elle faisait, d'ailleurs, de cette recomposition un préalable à la rationalisation des périmètres.

La composition actuelle de la commission départementale de la coopération intercommunale

(art. L 5211-42 et suivants, R 5211-19 et suivants du code général des collectivités territoriales)

- 40 membres ^{60 ( * )} dont :

- 60 % de maires, adjoints au maire ou conseillers municipaux élus par les maires : les électeurs sont regroupés par collèges basés sur l'effectif démographique des communes :

40 % des sièges pour les communes ayant une population inférieure à la moyenne communale du département,

20, 30 ou 40 % des sièges pour les cinq communes les plus peuplées selon qu'elles représentent moins de 25 %, entre 25 et 40 % ou plus de 40 % de la population de l'ensemble des communes du département,

le solde pour les autres communes ;

- 20 % de représentants d'établissements publics de coopération intercommunale élus par le collège des présidents des organes délibérants de ces établissements et des représentants de communes associées à la date de publication de la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République (8 février 1992) ; dans le cadre de chartes intercommunales de développement et d'aménagement, élus par le collège de leurs maires :

- 15 % de représentants de conseil général ;

- 5 % de représentants du conseil régional dans la circonscription départementale.

Le mode de scrutin retenu pour l'ensemble des sièges est celui de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

La commission est présidée par le préfet, assisté d'un rapporteur général et de deux assesseurs élus parmi les maires.

Le rééquilibrage proposé est le suivant :

- 40% des sièges pour la représentation des communes au lieu de 60 % ;

- 40 % des sièges pour les intercommunalités et les syndicats mixtes, au lieu de 20 %.

En outre, les communes associées ne seront plus représentées au sein des commissions départementales de la coopération intercommunale ;

- la représentation des départements et des régions reste inchangée.

L'article 26 prévoit, en outre, une mesure de simplification en réservant l'organisation d'un scrutin pour la désignation des représentants des communes et des regroupements de collectivités aux cas de pluralité de candidatures. Dans le cas contraire, le préfet prend acte du dépôt de la liste unique.

La position de la commission des lois : affiner la composition de la CDCI sur la base de ses attributions

La CDCI sera appelée à se prononcer sur un schéma prévoyant d'une part une couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre qu'elle pourra amender, et d'autre part, les modalités de rationalisation des périmètres des syndicats. En outre, l'article 27 ( cf. infra ) propose d'élargir les cas de consultation obligatoire à tout projet de création d'un syndicat mixte.

Il apparaît donc pertinent de distinguer au sein de ses membres les représentants des syndicats mixtes et des syndicats de communes.

C'est également le souhait de l'Association des maires de France (AMF), formulé lors de son audition par la commission des lois le 4 novembre 2009.

Cependant, votre rapporteur n'a pas cru devoir retenir le nombre de sièges que l'Association a revendiqué pour les syndicats : le dizième de la commission, afin de ne pas trop minorer la représentation des départements. Il lui est, en effet, paru souhaitable de ne pas modifier la consistance des collèges représentant respectivement les EPCI à fiscalité propre et les communes, premiers intéressés par l'élaboration du schéma. Par ailleurs, les régions disposent de deux sièges au sein de la commission.

Aussi, sur sa proposition, la commission des lois a retenu :

- la création d'un collège spécifique aux syndicats pour 5 % des sièges,

- l'abaissement, en conséquence, de la part attribuée au conseil général de 15 à 10 %.

La commission des lois a adopté l'article 26 ainsi rédigé.

Article 27 (art L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales) Attributions de la commission départementale de la coopération intercommunale

Cet article élargit les cas de consultation obligatoire de la commission départementale de la coopération intercommunale :

- aux projets de création d'un syndicat mixte,

- aux projets de modification du périmètre d'un EPCI ou de fusion d'intercommunalités, qui s'écarteraient du schéma départemental.

Le droit en vigueur

Les attributions de la CDCI sont les suivantes :

- recensement de la coopération intercommunale dans son périmètre ;

- pouvoir de proposition pour renforcer la coopération ;

- avis rendu sur tout projet de création d'un EPCI sur saisine du préfet ;

- avis rendu sur toute demande de retrait d'un syndicat de communes ou d'une communauté de communes pour adhérer à un autre EPCI à fiscalité propre dont le conseil communautaire a accepté la demande d'adhésion (dans ce cas, la commune, à titre dérogatoire, peut être autorisée à se retirer de la communauté sans le consentement de son organe délibérant et l'accord d'une majorité qualifiée des communes membres).

Tout projet d'association de communes en vue de l'élaboration d'une charte intercommunale de développement et d'aménagement lui est communiqué.

Les propositions et observations de la commission sont rendues publiques.

La position de la commission des lois

Votre commission approuve le renforcement des attributions de la CDCI tel qu'il est proposé par l'article 27. Il lui permettra d'intervenir à toutes les étapes de la vie d'un EPCI et ce, dès l'établissement de la carte de l'intercommunalité puisque la commission se voit dévolu le pouvoir de valider le schéma départemental ( cf. supra article 16).

La commission a, cependant, modifié l'article 27 par coordination avec le texte retenu à l'article 26 : la création, au sein de la commission, d'un collège spécifique pour les syndicats, conduit à harmoniser la rédaction du second alinéa de l'article L. 5211-45 concernant sa consultation sur les demandes de retrait d'une commune d'un syndicat de communes. Actuellement, la commission se prononce en formation composée du quart des membres élus par le collège des maires (huit membres) ^{61 ( * )} , dont deux membres représentant les communes de moins de 2.000 habitants, et du quart des membres élus par le collège des intercommunalités (deux membres).

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a rééquilibré la composition de cette formation qui comprendrait la moitié du collège des maires (huit membres), le quart du collège des EPCI à fiscalité propre (quatre membres) et la moitié des représentants des syndicats (un membre).

Elle a adopté l'article 27 ainsi rédigé .

SOUS-SECTION 5 AUTRES DISPOSITIONS

Article 28 (art. L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales) Interdiction de subordonner l'octroi d'une subvention à l'appartenance à un EPCI ou un syndicat mixte

Cet article vise à interdire la pratique consistant à faire dépendre l'attribution d'une aide financière de l'appartenance de la collectivité bénéficiaire à un EPCI ou un syndicat mixte.

Il procède par ailleurs à une simple correction rédactionnelle remplaçant l'expression « collectivités locales » à l'article L. 1111-4 du CGCT par l'expression « collectivités territoriales », conformément aux termes retenus par la Constitution.

Le principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, consacré au cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution interdit les tutelles directes comme indirectes. Or, il peut arriver qu'une tutelle indirecte soit mise en place à la faveur de la dépendance financière que crée l'octroi ou même la seule perspective d'octroi d'une subvention d'une collectivité à une autre.

Certaines dérives ont ainsi été dénoncées par le passé, notamment pour ce qui concerne les pays, qui étaient instrumentalisés par le niveau de collectivité supérieur pour lui permettre d'exercer un droit de regard sur l'ensemble des projets menés dans le cadre du pays.

Dans son rapport d'information n° 430 (2002-2003), fait au nom de la commission des affaires économiques, notre collègue Alain Fouché s'est ainsi inquiété des risques de « chantage à la subvention » qu'il a pu constater : « au départ, des référents régionaux ont pu être invités à participer à la préparation du contrat territorial ou au suivi de mesures financées en partie par les régions (attribution de « bourses-tremplins »). Depuis quelques mois, un certain nombre de régions imposent la présence de référents à toutes les réunions de la structure juridique du pays, même lorsque les dossiers ne concernent pas des mesures financées par des crédits régionaux. On peut assister ainsi à une véritable mise sous tutelle des pays par la région » ^{62 ( * )} .

Pour remédier à cette situation et éviter que la suppression de la catégorie juridique des pays soit contournée par la création de structures similaires permettant au niveau de collectivité supérieure de continuer à exercer un droit de regard sur l'administration des collectivités qui dépendent des subventions qu'il leur attribue, le présent article ajoute à l'article L. 1111-4 du CGCT une disposition qui interdit qu'on puisse exiger d'une collectivité qu'elle adhère à un EPCI ou un syndicat mixte, existant ou à créer, pour lui consentir une aide financière.

La référence aux EPCI ou aux syndicats mixtes permet de couvrir plus de 55 % des structures juridiques qui correspondent aux pays. Afin d'éviter qu'une modification des statuts permette d'échapper à la règle ainsi posée, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur, étendant le champ d'application de la prohibition aux associations qui représentent plus de 30 % des structures sous lesquelles se sont constitués des pays.

Votre commission a adopté l'article 28 ainsi rédigé .

SECTION 3 DISPOSITIFS TEMPORAIRES D'ACHÈVEMENT ET DE RATIONALISATION DE L'INTERCOMMUNALITÉ

Ces dispositions exceptionnelles s'appliquent aux EPCI à fiscalité propre comme aux syndicats sur une période de deux ans (2012-2013) : la carte des intercommunalités doit donc être achevée au 31 décembre 2013.

Elles confèrent aux préfets des pouvoirs contraignants leur permettant d'atteindre l'objectif poursuivi d'une couverture totale du territoire national.

Article 29 Établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

L'article 29 dote le préfet des moyens de mettre en oeuvre le schéma départemental de coopération intercommunale ou, si le schéma n'a pas pu être adopté, de proposer des mesures d'achèvement et de rationalisation des intercommunalités dans le respect des objectifs qui lui sont assignés (rationalisation des périmètres, amélioration de la cohérence spatiale, accroissement de la solidarité financière...).

Ces pouvoirs exceptionnels pourront s'exercer durant une période limitée, s'étendant de la publication du schéma ou, à défaut, à compter du 1 ^er janvier 2012, jusqu'au 31 décembre 2012.

Ils sont destinés à :

1. créer un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, à l'exception d'une métropole,

2. modifier un périmètre existant,

3. fusionner des établissements publics de coopération intercommunale.

1. Le dispositif proposé par le projet de loi

Création d'un établissement public de coopération intercommunale

Le préfet peut fixer, par arrêté, un projet de périmètre soit prévu par le schéma départemental, soit à défaut de schéma, en respectant les objectifs qui lui sont assignés : dans le second cas, il doit recueillir l'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), qui peut imposer ses propres modifications à la majorité des 2/3. La commission doit se prononcer dans les trois mois. A défaut, son silence est réputé favorable.

L'arrêté préfectoral fixe la catégorie de l'établissement projeté qui ne peut pas être une métropole, ainsi que la liste des communes incluses dans le projet de périmètre, qui sont, individuellement, appelées à se prononcer dans un délai de trois mois.

A l'expiration de cette période, le conseil municipal est réputé avoir approuvé son intégration.

- La prééminence du préfet

L'établissement public de coopération intercommunale est normalement créé par arrêté préfectoral avec l'accord des communes intéressées, recueilli auprès de la moitié au moins des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci. Notons que le projet de loi retient ainsi pour achever et rationaliser la carte de l'intercommunalité, une majorité plus faible que celle actuellement exigée pour la création d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, à savoir une majorité qualifiée des deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale des communes ou la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population.

En l'absence d'accord des communes, le préfet se voit reconnaitre un pouvoir décisionnaire pour créer l'établissement, par une décision motivée, entre le 1 ^er janvier et le 31 décembre 2013, après avoir recueilli l'avis de la CDCI.

- L'intervention de la commission départementale de la coopération intercommunale

Avant de se prononcer, la CDCI peut entendre tout maire ou président d'un établissement public de coopération intercommunale, à leur demande ou à la sienne.

La commission dispose d'un mois pour se prononcer : elle peut proposer de nouvelles modifications du périmètre, qui sont nécessairement prises en compte dès lors qu'elles ont été adoptées à la majorité des deux tiers.

En l'absence de délibération à l'expiration du délai d'un mois, l'avis de la commission est réputé favorable.

- Les conséquences de l'arrêté préfectoral

L'arrêté préfectoral provoque le retrait des communes du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres.

Il peut déterminer, hors les compétences obligatoires, les compétences complémentaires transférées au nouvel établissement si les conseils municipaux ont statué sur ces transferts à la même condition de majorité que pour la création de l'établissement -la moitié, au moins, des conseils municipaux représentant au moins la moitié de la population-. A défaut, les communes membres disposent de six mois à compter de la création de l'établissement pour se conformer à la consistance des compétences de leur catégorie à la même majorité que celle exigée pour la création de l'établissement, c'est-à-dire toujours la moitié au moins des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population. Le projet brandit une menace dissuasive pour conduire les communes membres à l'accord : le transfert à l'établissement public de coopération intercommunale de l'intégralité des compétences prévues pour la catégorie d'intercommunalité dont il relève.

Calendrier d'achèvement et de rationalisation de la carte de l'intercommunalité

Dès publication du schéma ou 1 ^er janvier 2012 au plus tard tard

31 décembre 2013

31 décembre 2012

Arrêté préfectoral sur la base : - du schéma ou, - des objectifs assignés au schéma ou, - avec l'accord de la moitié au moins des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population

Arrêté préfectoral motivé en l'absence d'accord des communes, intégrant les modifications adoptées aux 2/3 par la CDCI

La même procédure est prévue pour :

modifier le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ^{63 ( * )} ;

fusionner des établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre.

Dans les deux cas, l'avis des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale intéressés doit être recueilli concomitamment à celui des communes concernées.

Précisons que :

- la modification du périmètre peut porter sur des communes membres ou non d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- la fusion peut comprendre, au-delà des établissements publics de coopération intercommunale visés, des communes appartenant ou non à un autre établissement public à fiscalité propre.

En outre, conformément au droit commun, l'établissement résultant de la fusion relève de plein droit de la catégorie la plus intégrée. Les compétences obligatoires et optionnelles transférées préalablement aux établissements fusionnés, sont exercées par le nouvel établissement sur l'ensemble de son périmètre conformément à l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales. Les autres compétences transférées le sont également ou sont restituées aux communes.

2. La position de la commission des lois : approuver l'esprit du dispositif en l'encadrant

Des consultations auxquelles a procédé votre rapporteur, s'est dégagée une large approbation de la nécessité d'achever la carte intercommunale en recourant, le cas échéant, à une procédure dérogatoire au droit commun.

En revanche, pour beaucoup, le chantier de la rationalisation doit être distingué et ne pas obéir à des procédures exceptionnelles de même ampleur.

Tel est l'avis exprimé notamment par l'Association des maires des petites villes de France et par l'Association des maires des grandes villes de France qui note la constitution de certaines communes en « intercommunalités de défense » pour éviter d'être intégrées dans un autre groupement.

Chacun s'accorde sur la nécessité de rationaliser les périmètres pour assurer le plein fonctionnement des groupements intercommunaux. Notre collègue et ancien Premier ministre Pierre Mauroy, partisan déclaré de l'intercommunalité, tout en relevant de « grosses anomalies » sur la carte actuelle, plaide néanmoins pour le développement naturel et volontaire des coopérations.

Pour votre rapporteur, il est essentiel de parvenir avant les prochaines élections municipales à une couverture intégrale du territoire, fut-ce au prix de quelques dérogations au droit en vigueur. Il importe, en effet, de surmonter certains égoïsmes, certaines incongruités, pour permettre à « l'intelligence territoriale » de contribuer à un développement harmonieux du territoire et de rééquilibrer certaines disparités. Les coopérations permettent à la gestion locale d'être plus efficiente grâce à la mise en commun et à la mutualisation des moyens, à la coordination des projets.

Cependant, on ne peut pas concevoir, comme l'avait souligné la mission présidée par notre collègue Claude Belot ^{64 ( * )} , l'achèvement de la carte sans la rationalisation des périmètres.

C'est pourquoi, sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a validé, en l'encadrant, le dispositif général proposé par le Gouvernement.

Il lui est, cependant, apparu nécessaire de mieux concilier la liberté locale avec les impératifs de l'intérêt général afin d'assurer le succès de ce vaste chantier. Aussi, sur proposition de son rapporteur, la commission des lois a supprimé le pouvoir d'appréciation du préfet pour mettre en oeuvre le schéma départemental : ce document résulte d'une coproduction entre l'Etat et les élus locaux ; il importe donc de le mettre en oeuvre sans permettre au préfet qui a participé à ce travail de le remettre en cause postérieurement. Le représentant de l'Etat dispose, au demeurant, de la faculté de proposer les amendements qui s'avèreraient nécessaires au vu des évolutions postérieures ;

- dans le même esprit, la commission a conforté le rôle de la CDCI en prévoyant que les modifications adoptées, par elle, à la majorité des deux tiers sont intégrées dans la proposition préfectorale et non simplement prises en compte ;

- elle a prévu l'inclusion dans la majorité requise pour exprimer l'accord des communes à la proposition formulée par le préfet en 2012 pour créer, modifier le périmètre et fusionner des EPCI à fiscalité propre (la moitié au moins des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population totale), celle de la commune dont la population est la plus nombreuse car le groupement ne peut pas fonctionner harmonieusement et durablement sans et contre elle ;

- elle a introduit l'accord de la commune la plus peuplée à l'exercice, par le préfet en 2013, de ses pouvoirs spéciaux en l'absence d'accord des communes aux propositions formulées en 2012 pour fusionner des EPCI ;

- elle a imposé à la CDCI l'audition de tout élu qui demande à être entendu afin de permettre au dialogue local de vivre pleinement ;

- outre certaines précisions et coordinations rédactionnelles, votre commission a précisé que la mise en oeuvre, en 2013, à défaut d'accord des communes, des pouvoirs contraignants du préfet, ne devrait, en tout état de cause, s'exercer qu'une fois achevées les procédures de consultation engagées tout au long de l'année 2012. Il convient de laisser toute sa place à la négociation. L'« intervention-couperet » du préfet au 1 ^er janvier 2013 serait contraire à l'esprit dans lequel ce travail doit être conduit et contradictoire avec la déclinaison des processus telle qu'elle est proposée par le présent article ;

- enfin, sur la proposition de Mme Jacqueline Gourault, elle a assorti la réactualisation du schéma départemental des procédures temporaires prévues en 2012 pour modifier le périmètre ou fusionner des établissements pour une durée d'un an.

La commission a adopté l'article 29 ainsi rédigé.

Article 30 Syndicats de communes et syndicats mixtes

Un processus exceptionnel identique à celui prévu pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre est également proposé pour mettre en oeuvre les prescriptions du schéma départemental concernant les syndicats mixtes et les syndicats de communes .

Le dispositif proposé par le Gouvernement

Dès la publication du schéma départemental et au plus tard à compter du 1 ^er janvier 2012, le préfet peut, conformément à celui-ci ou en l'absence de schéma, conformément aux objectifs de rationalisation qui lui sont assignés, proposer :

- la dissolution de tout syndicat ;

- la modification du périmètre de tout syndicat de communes ;

- la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes.

Pour toute proposition ne figurant pas dans le schéma, le préfet doit naturellement consulter la commission départementale de la coopération intercommunale qui peut imposer ses propres propositions adoptées à la majorité des deux tiers de ses membres. La commission doit se prononcer dans le délai de trois mois. Son silence est réputé favorable.

Il est ensuite procédé à la consultation de toutes les parties prenantes : comité syndical, conseils municipaux et organes délibérants des établissements publics membres.

Comme la commission départementale, chacun dispose de trois mois pour statuer. A défaut, il est présumé s'être prononcé favorablement.

La décision préfectorale requière l'accord exprimé par la moitié au moins des organes délibérants de tous les membres du syndicat représentant la moitié au moins de leur population totale.

Les décisions concernant les syndicats sont donc, elles aussi, soumises à une condition de majorité assouplie pour faciliter la couverture totale du territoire.

Mais si l'accord des membres du syndicat n'est pas recueilli, le préfet dispose du pouvoir de leur imposer sa proposition en la motivant : ce pouvoir exorbitant est temporaire, actif durant toute l'année 2013. Cependant, cette procédure exceptionnelle prévoit un « garde-fou » en imposant la consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale. Avant de se prononcer, celle-ci peut procéder à l'audition, si elle le juge utile ou si l'intéressé le demande, de tout maire ou président d'une intercommunalité concernés. La commission peut imposer la prise en compte de ses nouvelles propositions dans la mesure où elle les a adoptées à la majorité des deux tiers de ses membres.

Si la commission ne s'est pas prononcée dans le mois de sa saisine, elle est réputée avoir approuvé la proposition préfectorale.

Calendrier d'achèvement et de rationalisation de la carte des syndicats

Dès publication du schéma ou 1 ^er janvier 2012 au plus tard

31 décembre 2013

31 décembre 2012

Arrêté préfectoral sur la base : - du schéma ou, - des objectifs assignés au schéma ou, - avec l'accord de la moitié au moins des organes délibérants représentant la moitié au moins de la population totale

Arrêté préfectoral motivé en l'absence d'accord des membres du syndicat, intégrant les modifications adoptées aux 2/3 par la CDCI

Dispositions particulières prévues par l'article 30

1) Dans l'hypothèse de la dissolution d'un syndicat :

Le droit commun de la dissolution s'applique ^{65 ( * )} :

- l'arrêté préfectoral doit fixer les conditions de liquidation du syndicat pour régler le sort des biens meubles et immeubles du syndicat ;

- le personnel du syndicat est réparti entre les communes membres après avis des commissions administratives paritaires ; ils doivent être nommés dans un emploi de même niveau, en tenant compte de leurs droits acquis. Les charges financières correspondantes sont assumées par les communes attributaires.

2) Le préfet modifie le périmètre d'un syndicat de communes :

- lorsque cette modification implique une extension du périmètre, l'arrêté préfectoral fixe également le nombre de délégués pour chaque commune (ou membre intégrant le syndicat) : ce nombre est déterminé par accord des organes délibérants des membres inclus dans le projet de périmètre, réunissant la moitié au moins des organes délibérants représentant la moitié au moins de leur population totale ; si aucun accord ne peut être réuni, chacune des collectivités dispose de deux délégués titulaires.

- les dispositions prévues par l'article L. 5211-18 paragraphe II du code général des collectivités territoriales, en cas de modification du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale, pour régler le sort des biens, équipements et services publics nécessaires à l'exercice des compétences transférées, sont applicables.

3) En cas de fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes

- l'arrêté préfectoral peut déterminer le nombre et les conditions de répartition des sièges au comité du nouveau syndicat, d'une part, et les compétences du syndicat issu de la fusion, d'autre part, sous la réserve de l'accord des membres des syndicats, adopté à la moitié au moins des organes délibérants représentant la moitié au moins de leur population totale. A défaut d'accord, chaque membre du syndicat est représenté par deux délégués titulaires et le nouveau syndicat exerce l'ensemble des compétences exercées par les syndicats fusionnés ;

- les dispositions prévues par l'article L. 5212-27 du code général des collectivités territoriales -rétablies par l'article 22 du projet de loi ( cf supra )- sont applicables : elles déterminent la catégorie à laquelle appartient le nouveau syndicat, règlent le sort des biens, droits et obligations des établissements fusionnés et les statuts de leurs personnels, et enfin prévoient une nouvelle élection des délégués des membres.

Soulignons que là aussi, la condition de majorité est assouplie pour permettre la rationalisation et l'achèvement de la carte de l'intercommunalité.

La position de la commission des lois : appliquer à l'achèvement de la carte des syndicats les principes retenus pour celle des EPCI a fiscalité propre

Dans le même esprit que celui qui l'a animée pour l'examen de l'article 29, la commission, sur proposition de son rapporteur :

- a supprimé le pouvoir d'appréciation du préfet pour mettre en oeuvre le schéma départemental ;

- a précisé que les modifications adoptées par la CDCI aux deux tiers s'imposeront à la proposition préfectorale ;

- a inclus la « commune-centre » dans la majorité requise pour exprimer l'accord des communes au projet du préfet de dissoudre un syndicat, d'en modifier le périmètre ou de fusionner plusieurs groupements ;

- dans ce dernier cas, elle a prévu que la mise en oeuvre des pouvoirs exceptionnels, en 2013, ne pourrait pas se faire contre l'accord de la commune la plus importante au plan démographique ;

- elle a prévu l'audition par la CDCI de tout élu qui demande à être entendu pour assurer un exercice effectif du dialogue ;

- elle a précisé que la mise en oeuvre par le préfet des pouvoirs spéciaux dont il bénéficiera en 2013 supposerait l'achèvement des procédures de consultation introduites en 2012 pour recueillir l'accord des collectivités ;

- elle a réparé l'omission des syndicats mixtes dans les procédures de modification du périmètre.

La commission a complété ces modifications par plusieurs précisions et améliorations rédactionnelles.

Elle a adopté l'article 30 ainsi rédigé.

CHAPITRE III RENFORCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ

Article 31 (art. L 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) Transfert de pouvoirs de police spéciale

Cet article rend le transfert des pouvoirs de police spéciale des communes vers les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre obligatoire, dans certains cas.

1. Le droit en vigueur

Jusqu'à présent, le transfert à l'EPCI de pouvoir de réglementation liés à certaines compétence n'était que facultatif. L'article L 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales prévoit en effet que, lorsqu'un EPCI est compétent en matière d'assainissement, d'élimination des déchets ménagers, d'accueil et d'habitat des gens du voyage, de manifestations culturelles et sportives ou de voirie, les maires des communes membres peuvent transférer au président de l'EPCI des attributions lui permettant de réglementer cette activité.

Il est précisé, pour les compétences assainissement et élimination des déchets ménagers, que ce pouvoir de police s'exerce par l'établissement de règlements dont l'application est mise en oeuvre sous la responsabilité d'agents spécialement assermentés.

Le transfert est décidé, sur proposition d'un ou de plusieurs maires, par le préfet, après accord de tous les maires des communes membres et du président de l'EPCI. Toutefois, dans le cas d'une communauté urbaine, le transfert est décidé par arrêté du préfet après accord du président de l'EPCI et des deux tiers au moins des maires des communes dont la population représente plus de la moitié de la population totale, ou de la moitié des maires de communes membres dont la population représente plus des deux tiers de la population totale.

Ces dispositions dérogent aux pouvoirs de police générale du maire de l'article L 2212-2 du CGCT, à ses pouvoirs de police spéciale en matière de voirie (articles L 2213-1 à L 2213-6 du CGCT), enfin aux pouvoirs de police qu'il détient en vertu de la législation sur l'accueil et l'habitat des gens du voyage ^{66 ( * )} ou de la loi n°95-73 du 21 janvier 1995 pour les manifestations culturelles et sportives.

La loi ne prévoit pas l'accord des conseils municipaux pour ces transferts, car le pouvoir de police est un pouvoir propre du maire.

En cas de transfert, les arrêtés de police sont pris conjointement par le président de l'EPCI et le ou les maires des communes concernées. Il ne s'agit donc pas tant, en réalité, d'un transfert, que d'un partage de compétence entre les deux autorités.

Par ailleurs, les cinq compétences énumérées ne sont pas toutes des compétences obligatoires des EPCI. En outre, au sein de chaque compétence, dans certains cas (voirie, équipements culturels et sportifs en particulier), l'EPCI n'est compétent que dans le domaine défini comme étant d'intérêt communautaire.

Enfin, la fonction d'officier de police judiciaire du maire (article 16 du code de procédure pénale) n'est pas, quant à elle, transférable au président de l'EPCI.

Le recrutement d'agents de police par le président de l'EPCI

En vertu de la loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, les EPCI peuvent recruter des agents de police en vue de les mettre à la disposition des communes qui en font la demande (article L 2212-15 du CGCT et décret n° 2003-92 du 29 janvier 2003).

Ce recrutement est effectué après délibération favorable d'une majorité qualifiée des conseils municipaux des communes intéressées.

Si l'EPCI peut ainsi gérer de manière mutualisée des agents de police au bénéfice de l'ensemble des communes, il n'est cependant qu'une autorité de gestion administrative, le maire restant chargé de la direction des agents dans le cadre de la police municipale.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le projet de loi propose de rendre obligatoire le transfert du pouvoir de police dans les cas énumérés à l'article L 5211-9-2, sauf pour les manifestations culturelles ou sportives, pour lesquelles le transfert resterait facultatif.

En outre, les arrêtés ne seraient plus pris conjointement par le ou les maires et le président de l'EPCI mais par le seul président de l'EPCI, sauf dans le domaine des équipements culturels et sportifs.

Ces arrêtés seraient simplement transmis aux maires des communes concernées dans les meilleurs délais.

Les précisions concernant le champ du pouvoir transféré en matière d'assainissement et d'élimination des déchets (établissement de règlements, agents assermentés) seraient supprimées.

Enfin, ces transferts auraient lieu au plus tard un an après la promulgation de la loi.

3. La position de la commission des lois

Le texte du projet de loi présente plusieurs difficultés.

D'abord, la rédaction proposée comporte, pour chaque compétence concernée par le transfert des pouvoirs de police hormis la gestion des aires des gens du voyage, la mention que ce transfert interviendrait « sans préjudice des dispositions de l'article L 2212-2 du code général des collectivités territoriales », c'est-à-dire des dispositions qui concernent les pouvoirs de police générale du maire. Or, la distinction entre la police générale et les polices spéciales est loin d'être parfaitement nette dans les faits.

Cette absence de clarté est particulièrement sensible concernant la voirie. Dans ce domaine, les compétences visées peuvent être, soit des pouvoirs de police générale visés à l'article L 2212-2 du CGCT, comme la police de la salubrité, de la sûreté et de la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, soit le pouvoir de police spéciale de la circulation et du stationnement défini par les articles L 2213-1 et suivants du CGCT. Ce dernier article n'est pas cité dans le texte actuel, ni dans celui proposé par le gouvernement (cependant, une circulaire du ministre de l'intérieur NOR-LBL-B-04-10075-C du 15 septembre 2004 a précisé à propos de la rédaction actuelle de l'article L 5211-9-2 qu'il s'agissait bien en l'occurrence du pouvoir de police spécial de l'article L 2213-1) : votre rapporteur vous propose d'ailleurs de remédier à cet oubli.

Du fait de cette impossibilité de distinguer de manière rigoureuse la police spéciale et la police générale, la mention « sans préjudice des dispositions de l'article L 2212-2 » proposée par le texte ne permettra pas de distinguer entre les cas où seul le président de l'EPCI est compétent et ceux où le maire peut continuer à intervenir au titre du pouvoir de police générale. Par conséquent, votre commission a remplacé les termes « sans préjudice » par les termes « par dérogation », qui sont ceux du droit en vigueur, afin de signifier plus nettement que, dans les matières concernées, le pouvoir de police du maire est, le cas échéant, complètement transféré.

Par ailleurs, le pouvoir de police générale appartient, au même titre, par exemple, que la délivrance des permis de construire, au noyau dur des compétences des maires que votre rapporteur, en accord dans ce domaine avec l'Association des maires de France, ne souhaite pas remettre en cause, du moins de manière contraignante. En effet, cette contrainte irait à l'encontre de la logique que votre rapporteur vous propose de privilégier, fondée sur le renforcement du couple de proximité commune/intercommunalité et la préservation du fonctionnement le plus consensuel possible, en évitant d'instaurer un déséquilibre au profit de l'une ou l'autre des parties. Il ne semble pas judicieux, dans ce contexte, de rendre le transfert du pouvoir de police obligatoire dans certains cas.

Toutefois, votre rapporteur a pu également constater que dans trois domaines, à savoir l'assainissement, l'élimination des déchets ménagers et les aires des gens du voyage, de nombreux maires étaient favorables à un transfert du pouvoir de police. Ce transfert permet en effet d'améliorer l'exercice des compétences correspondantes par l'EPCI et soulage les maires de responsabilités qu'ils ne souhaitent pas forcément continuer à exercer une fois ces compétences transférées.

Afin d'accentuer, dans ces trois domaines, le mouvement qui se dessine vers le transfert des pouvoirs de police des maires au Président de l'EPCI, votre rapporteur a donc proposé à la commission des lois de garder le principe d'un transfert automatique tel que posé par le texte du gouvernement, tout en permettant aux maires de s'y opposer s'il préfèrent continuer à exercer eux-mêmes le pouvoir de police correspondant.

En revanche, concernant la voirie, domaine particulièrement sensible et complexe, votre rapporteur a proposé de revenir au caractère purement facultatif du transfert, comme dans le cas des établissements culturels et sportifs.

Par ailleurs, le texte du gouvernement n'évoque pas les agents de police que le président de l'EPCI peut recruter en vertu de la loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. En l'état actuel du droit, ces agents sont obligatoirement mis à la disposition des maires et ne peuvent donc être placés sous l'autorité fonctionnelle du président de l'EPCI, même dans les domaines concernés par le transfert éventuel du pouvoir de police du maire. En outre, le texte proposé ne comporte plus non plus mention des agents spécialement assermentés prévus dans la rédaction actuelle de l'article L 5211-9-2. Votre rapporteur a donc proposé à la commission de remédier à ces deux lacunes.

Enfin, le fait de permettre au seul président de l'EPCI de prendre des arrêtés de police dans les domaines transférés, alors que ces arrêtés devaient dans le droit en vigueur être cosignés par le maire, semble de nature à simplifier l'exercice du pouvoir de police. Votre commission vous propose donc de ne pas modifier cette disposition, étant entendu que ces arrêtés devront être transmis pour information aux maires des communes concernées dans les meilleurs délais.

Votre commission a adopté l'article 31 ainsi rédigé.

Article 32 (art. L 5211-17,  L. 5214-16, L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) Condition de majorité pour les transferts de compétences aux EPCI

Cet article propose de simplifier les règles de majorité requises pour les transferts de compétences entre communes et EPCI ultérieurs à la création de ces derniers ainsi que pour la détermination de l'intérêt communautaire.

1. Le droit en vigueur

Les transferts de compétence

Les transferts de compétences entre communes et EPCI, lorsque ces transferts ne sont pas prévus par la loi ou par la décision institutive de l'EPCI, ont lieu par délibération concordante du conseil communautaire et des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité requises pour la création de l'EPCI (article L 5211-17 du CGCT).

Ces conditions de majorité sont les suivantes (article L 5211-5 du CGCT) :

- pour l'ensemble des EPCI, l'accord des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population; ou bien la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population;

- pour les communautés de communes et les syndicats de communes, est requis en outre l'accord des conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée;

- pour les communautés d'agglomération et urbaines, est requis l'accord du conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse.

Lorsqu'un transfert de compétences répondant aux conditions fixées par la loi a été régulièrement approuvé par l'organe délibérant d'un EPCI et par la majorité des conseils municipaux requise pour la création de cet établissement, le préfet est tenu de prononcer le transfert de compétence (CE, 3 mai 2002, commune de Laveyron, n°217654).

La détermination de l'intérêt communautaire

L'exercice de certaines compétences par les EPCI à fiscalité propre est subordonné à la reconnaissance et à la définition de l'intérêt communautaire lié à ces compétences. Cette notion permet de définir de manière claire des domaines d'intervention intercommunaux, et de laisser aux communes des compétences et des équipements de proximité dont le transfert ne serait pas justifié.

La définition de l'intérêt communautaire ne concerne que certaines compétences obligatoires ou optionnelles énumérées par la loi (ainsi le développement économique ou la voirie), tandis que d'autres compétences doivent être entièrement transférées (eau, assainissement, transports urbains...).

Enfin, l'intérêt communautaire est défini soit à partir de critères objectifs, comme des seuils financiers, des éléments physiques ou des statistiques de fréquentation pour les équipements. A défaut de pouvoir établir des critères cohérents, la constitution de listes est possible.

Les règles en vigueur pour la détermination de l'intérêt communautaire sont les suivantes :

- pour les communautés de communes , l'intérêt communautaire est défini à la majorité requise pour la création de l'EPCI, c'est-à-dire l'accord des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou bien de la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population, avec en outre l'accord des conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée (article L 5214-16 du CGCT);

La détermination de l'intérêt communautaire peut aussi être effectuée selon la procédure de l'article L 5211-17 précité du CGCT, en même temps qu'un nouveau transfert de compétence, le conseil de communauté ayant toutefois, dans ce cas, un simple pouvoir de proposition et non de décision.

- pour les communautés d'agglomération (L 5216-5, III), et les communautés urbaines (L 5215-20, I), l'accord intervient à la majorité des deux tiers du conseil de l'EPCI. Il s'agit de l'accord des deux tiers des membres du conseil communautaire et non des suffrages exprimés (TA Lille, 13 décembre 2004).

2. Le dispositif proposé

Le texte propose de simplifier les conditions de majorité pour les transferts de compétences et la détermination de l'intérêt communautaire :

- pour les transferts de compétences (article L 5211-17), l'accord serait pris, pour tous les EPCI, par délibération de l'organe délibérant de celui-ci et de la moitié des conseils municipaux des communes membres représentant la moitié de la population totale de celles-ci ;

- l'intérêt communautaire serait déterminé pour tous les EPCI à la majorité simple de l'organe délibérant de l'EPCI.

3. La position de la commission des lois

Depuis la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, le nombre moyen de compétences exercées par les communautés s'est accru. En 2007, près de 30 % des communautés exerçaient ainsi plus de dix compétences, ce qui représente un quasi doublement depuis 1999. Cette évolution est due à une tendance observable pour l'ensemble des EPCI, en particulier dans l'espace urbain, et non pour les seules communautés d'agglomération, pour lesquelles la loi impose un minimum de sept compétences. La grande majorité des EPCI exerce ainsi désormais des compétences bien au-delà du cadre légal .

Force est donc de constater que les établissements publics de coopération intercommunale ont pu, dans le cadre juridique actuel, progresser vers davantage d'intégration. Cette progression a eu lieu de manière consensuelle grâce aux dispositions prévoyant des majorités qualifiées et la consultation des conseils municipaux.

Dès lors, votre rapporteur a estimé que le passage à la majorité simple pour les transferts de compétences et la détermination de l'intérêt communautaire risquait de rendre plus fragiles les accords trouvés au sein des EPCI et de nuire à la sérénité de leur fonctionnement une fois que les décisions auront été adoptées.

En outre, la suppression des conditions concernant l'accord des communes les plus peuplées rendrait possible la prise de décisions auxquelles la ville-centre n'aurait pas donné son accord et qui lui seraient défavorables. Sur ce point, votre rapporteur a entendu les arguments convergents de l'association des maires de France et de l'association des petites villes de France, qui ont par ailleurs souligné le bon fonctionnement actuel de la grande majorité des conseils communautaires et la solidité des accords obtenus sur les compétences et l'intérêt communautaire.

Ainsi, dans la mesure où il est avéré que les conditions de majorité en vigueur pour les transferts de compétence et l'intérêt communautaire n'ont pas empêché l'approfondissement de l'intercommunalité, et où le fonctionnement actuel est largement jugé satisfaisant, votre rapporteur a proposé de supprimer cet article afin de revenir au droit en vigueur.

Votre commission a donc supprimé l'article 32 .

Article 33 (art. L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales) Mises à disposition de services entre un EPCI et ses communes membres

Cet article vise à sécuriser au regard du droit européen les mises à disposition de services entre les l'EPCI et ses communes membres.

1. Le droit en vigueur

En principe, le transfert de compétences d'une commune à un EPCI implique le transfert concomitant du service et du personnel correspondant (article L. 5211-4-1, I du code général des collectivités territoriales).

Par dérogation, les services d'une commune membre peuvent être mis à disposition d'un EPCI pour l'exercice de ses compétences, dans le cadre d'une bonne organisation des services (article L 5211-4-1, II ; cette mise à disposition est parfois appelée « mutualisation ascendante »).

Inversement, les services de l'EPCI peuvent être mis à disposition des communes membres, pour l'exercice de leurs compétences (article L. 5211-4-1, II), également dans le cadre d'une bonne organisation des services (mutualisation « descendante »).

Enfin, un EPCI à fiscalité propre peut mettre son personnel et ses services à la disposition des communes dans le cadre d'une « gestion unifiée » du personnel de l'EPCI et de ces communes membres, sans convention ni remboursement de frais.

Ces dispositions résultent de l'extension à tous les EPCI à fiscalité propre, par l'article 166 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004, d'une disposition applicable aux communautés urbaines.

Dans les deux types de mise à disposition (ascendante ou descendante), une convention doit être passée qui fixe les conditions de la mise à disposition et les modalités de remboursement des dépenses engagées. La collectivité qui met aÌ disposition ses services ne peut pas demander plus que le cou^t réel du service constateì dans le compte administratif. Le remboursement peut être total ou partiel.

L'expression « bonne organisation des services » vise à exprimer le fait qu'il ne s'agit pas d'une mise à disposition de type concurrentielle, mais d'une simple mesure de bonne administration au sein de la sphère publique.

Par ailleurs, la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale a précisé que les mises à disposition n'entraînent pas de modification du statut des agents.

L'ensemble de ces possibilités ont permis de faciliter l'organisation de passerelles entre les différents niveaux de gestion : en effet, en l'état précédent de la législation, il était nécessaire, pour que des services d'une commune centre puissent apporter une aide à l'EPCI pour l'exercice de ses missions, d'organiser le transfert de personnels vers le groupement puis, dans le cadre d'une convention, de réorganiser le service afin de le mettre à disposition de la commune.

2. La question de la conformité aux règles européennes en matière de concurrence

Si la mise aÌ disposition des services d'un EPCI auprès de ses communes membres ne crée pas de difficulté au regard du droit européen, il n'en est pas de même de la mise aÌ disposition des services d'une ou plusieurs communes auprès de l'EPCI dont elles sont membres.

Dans un avis motiveì, la Commission des communautés européennes a en effet estimé que ces mises aÌ disposition «ascendantes» devaient être soumises aux règles de mise en concurrence ^{67 ( * )} .

La Commission s'est notamment appuyée sur la jurisprudence de la CJCE. Celle-ci a en effet défini les organismes dits « in house » qui peuvent, dans leurs relations avec les personnes morales publiques dont ils dépendent, être dispensés des procédures de publicité et de concurrence lorsqu'ils sont candidats à des marchés publics. Selon la Cour, les critères d'identification du « in house » sont les suivants (arrêt Teckal du 18 novembre 1999) :

- le contrôle de la personne publique sur le cocontractant est de même nature que celui exercé sur ses propres services ;

- le cocontractant travaille essentiellement pour la personne publique ; la part des activités réalisées au profit d'autres personnes doit demeurer marginale.

Ces critères semblent autoriser les mises à dispositions des services de l'EPCI aux communes, puisque les communes sont censées exercer un contrôle conjoint sur ce dernier ; en revanche, ils ne semblent pas permettre les mises à dispositions « ascendantes ».

Or, selon les collectivités qui les pratiquent, comme selon les services de l'Etat qui les contrôlent, les conventions de mises aÌ disposition de services (communautaires ou communaux) sont des mesures d'organisation interne des collectivités et relèvent donc toujours du « in house » et non des règles de mise en concurrence.

Dans la période récente, la CJCE a toutefois assoupli sa position , notamment à travers les arrêts « Coditel Brabant » du 13 novembre 2008 et « Commission contre République fédérale d'Allemagne » du 9 juin 2009.

En particulier, dans cette dernière affaire, elle a estimé qu'une coopération entre des collectivités (en l'occurrence la ville de Hambourg et quatre districts), prenant la forme de contrats passés entre ces collectivités, n'entrait pas dans le champ des règles de la concurrence, dans la mesure où cette collaboration avait pour but d'assurer une mission de service public commune . Elle a également précisé « qu'une autorité publique peut accomplir les taches d'intérêt public qui lui incombent par ses propres moyens, sans être obligée de faire appel à des entités externes n'appartenant pas à ses services, et quelle peut aussi le faire en collaboration avec d'autres autorités publiques ».

3. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le dispositif proposé vise à sécuriser, au regard du droit communautaire, la mutualisation « ascendante » en précisant les conditions dans lesquelles interviennent les conventions entre l'EPCI et les communes.

Il précise ainsi que la mise à disposition par les communes de leurs services ne peut être effectuée que lorsque ces communes ont dû conserver en tout ou partie ces services, pourtant concernés par le transfert, notamment à raison du caractère partiel de ce dernier et dans le cadre d'une bonne organisation des services .

Par ailleurs, le dispositif proposé supprime, au sein de l'article L. 5211-4-1, les dispositions concernant la mise à la disposition des communes par un EPCI à fiscalité propre de son personnel et ses services dans le cadre d'une gestion unifiée du personnel de l'EPCI et de ces communes membres, sans convention ni remboursement de frais. En effet, ces dispositions sont reprises, de manière plus approfondie, dans l'article 34 du présent projet de loi.

4. La position de la commission des lois

Votre commission est favorable à la mutualisation des services entre les EPCI et leurs communes membres, dans la mesure où cette pratique permet d'éviter des doublons, de générer des économies et d'améliorer la cohérence des politiques municipales et intercommunales.

De nombreux EPCI se sont d'ailleurs déjà engagés dans cette voie. Ainsi, 55 % des communautés ont passé une convention de mutualisation avec leur ville-centre ^{68 ( * )} . La mutualisation concerne aussi bien le secteur opérationnel (voirie, entretien et gestion d'équipements) que les services fonctionnels (ressources humaines, informatique, service juridique).

Dès lors, la sécurisation au regard du droit communautaire de ces pratiques est souhaitable. Au regard de l'évolution de la jurisprudence évoquée ci-dessus, votre commission estime que la rédaction proposée par le gouvernement permet effectivement d'obtenir cette sécurisation.

Un point devait cependant être précisé : lorsqu'une commune conserve tout ou partie d'un service chargé d'une compétence transférée, notamment en raison du caractère partiel de ce transfert de compétence, il est logique que cette commune doive mettre ce service en tout ou partie à disposition de l'EPCI pour l'exercice de la compétence : cette mise à disposition ne peut rester, dans ce cas, une simple faculté, comme le prévoit le texte du gouvernement. Votre commission a donc adopté un amendement en ce sens. Il permet aux communes membres d'un EPCI existant, qui n'auraient pas procédé à la mise à disposition de leurs services au bénéfice de l'EPCI, d'y procéder dans le délai maximal d'un an suivant la promulgation de la loi.

Votre commission a adopté l'article 33 ainsi rédigé.

Article 34 (art. L. 5211-4-2 et L. 5211-4-3 nouveaux du code général des collectivités territoriales) Mise en commun de services et de moyens matériels entre un EPCI et ses communes membres

Cet article précise les modalités de la création de services communs et de la mise en commun de moyens matériels entre un EPCI et ses communes membres.

1-Le droit en vigueur

Le 5ème alinéa du II de l'article L 5211-4-1 du CGCT permet à un EPCI aÌ fiscalité propre, dans le cadre d'une « gestion unifiée » du personnel de l'établissement public et de celui des communes membres qui en ont exprimeì le souhait, de mettre son personnel et ses services aÌ la disposition des communes qui en font la demande. Est ainsi constituée une organisation fonctionnelle commune entre un EPCI et les communes volontaires. Les conditions de la mise aÌ disposition des services concernés sont fixées par délibération du conseil communautaire.

Cette disposition est quelque peu différente de celles prévoyant, au même article L 5211-4-1 du CGCT, la possibilité de mutualisations « descendantes » ou « ascendantes » de services entre un EPCI et ses communes membres (dispositions visées par l'article 33 du projet de loi). En effet, il s'agit cette fois de permettre des mutualisations même en dehors du champ des compétences partiellement ou totalement transférées par une commune à un EPCI. Sont ici plus particulièrement visés les services fonctionnels. Par exemple, une communauté de communes peut créer un « pool » de secrétaires de mairie, qui sera mis à disposition des communes membres et évitera ainsi plusieurs recrutements à temps partiel.

2-Le dispositif proposé par le gouvernement

Le dispositif proposé clarifie la finalité et les modalités de cette pratique. Il permet explicitement la création de services communs entre l'EPCI et une ou plusieurs de ses communes membres, y compris pour l'exercice par les communes de compétences qui n'ont pas été transférées à l'EPCI . Ce dernier point justifie que ces dispositions soient détachées de l'article L 5211-4-1 qui concerne les transferts de compétences, pour former deux nouveaux articles.

L'étude d'impact annexée au projet de loi indique que les services concernés sont des services fonctionnels : ressources humaines, informatique, service des marchés, bureau d'études, services d'analyse et de gestion financière, etc.

Les conséquences, notamment financières, de ces mises en commun, seraient réglées par des conventions. Pour les EPCI à taxe professionnelle unique, ces effets financiers pourraient s'imputer sur l'attribution de compensation de la taxe professionnelle (ACTP) prévue à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, c'est-à-dire que les dépenses correspondantes viendraient en diminution de l'ACTP versée aux communes, après décision du conseil communautaire.

Afin de préserver le principe du rattachement d'un service à une structure, ces services seraient gérés par l'EPCI, les agents concernés étant de plein droit mis à sa disposition. Ce personnel serait cependant placé sous l'autorité hiérarchique du maire ou du président de l'établissement public suivant les missions accomplies.

Enfin, les EPCI pourraient, dans la même logique, se doter de moyens matériels destinés à être utilisés par eux-mêmes ou par les communes membres selon des modalités prévues par un règlement de mise à disposition, y compris pour l'exercice de compétences non transférées par les communes membres.

3-La position de la commission

Comme pour les mutualisations de services, visées par l'article 33 du projet de loi, ces dispositions précisent utilement le régime de la création de services communs entre un EPCI et ses communes membres. La pratique correspondante existe déjà, permet de réaliser d'importantes économies et d'améliorer la gestion de l'intercommunalité. Votre rapporteur a estimé que la clarification apportée par le texte du gouvernement permettait d'encourager son développement.

La commission a adopté l'article 34 sans modification.

Article 34 bis (art. L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales) Extension au dispositif de rationalisation des autorités organisatrices de la distribution d'électricité des procédures spéciales prévues à l'article 30

Votre commission a adopté un amendement de M. Xavier Pintat et plusieurs de ses collègues qui étend le bénéfice des dispositions spéciales de rationalisation de la carte syndicale prévues à l'article 30 du présent texte au dispositif créé à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales par la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie , pour permettre la rationalisation de l'organisation de la distribution d'électricité, grâce à la constitution d'autorités organisatrices de taille départementale.

Le même amendement réserve le cas des groupements territoriaux comptant plus d'un million d'habitants, qui pourront disposer de leur propre autorité organisatrice, même si elle est de niveau infra-départemental.

Le dispositif ainsi prévu doit permettre de profiter de la rationalisation de la carte syndicale pour achever le mouvement que la loi du 7 décembre 2006 a engagé en matière de distribution d'énergie.

Votre commission a adopté l'article 34 bis ainsi rédigé .

TITRE IV CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article 35 Clarification des compétences des collectivités territoriales

Cet article pose les principes qui encadreront la clarification ultérieure des compétences des départements et des régions par le législateur. Ces principes concernent la spécialisation et l'exclusivité dans l'exercice des compétences, la préservation d'une capacité d'initiative dans les cas non prévus par la loi, le principe du chef de file et les financements croisés.

1- Le droit en vigueur

La clause générale de compétence

La clause générale de compétence est, pour chaque niveau de collectivités, une disposition législative du code général des collectivités territoriales. Ainsi, l'article L 2121-29 du CGCT dispose que « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » ; l'article L. 3211-1 prévoit que « Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département. ». Enfin, l'article L 4221-1 prévoit que « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région. ».

Ces dispositions sont aussi anciennes que les collectivités qu'elles concernent (article 61 de la loi du 5 avril 1884 sur l'organisation et les attributions des conseils municipaux, article 48 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux  et article 59 de la loi n° 82-213 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions).

Par ailleurs, la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, a introduit une disposition transversale, aujourd'hui reprise à l'article L. 1111-2 du CGCT, selon laquelle « les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence » . La question s'est posée de savoir si cette disposition remettait en cause la clause générale de compétence. Le juge administratif a estimé que tel n'était pas le cas (CE, 11 octobre 1989, commune de Port-Saint-Louis-du-Rhône c/ Préfet des Bouches-du-Rhône).

Les collectivités locales peuvent donc agir dans tout domaine présentant un « intérêt local » (communal, départemental ou régional selon le cas), même en l'absence de texte prévoyant leur intervention . Il revient au juge de déterminer, le cas échéant et a posteriori, la présence d'un intérêt local justifiant l'intervention de la collectivité. La notion d'intérêt local demeure parfois difficile à apprécier, et la jurisprudence l'a interprétée de manière extensive : l'action envisagée doit bénéficier directement aux besoins de la population, rester neutre et répondre à un intérêt public.

En revanche, le juge administratif a estimé que la clause générale de compétence n'habilitait le conseil municipal à statuer sur les questions d'intérêt public communal que sous réserve qu'elles ne soient pas dévolues par la loi à l'Etat ou à d'autres personnes publiques et qu'il n'y ait pas d'empiètement sur les attributions conférées au maire (CE, 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Baroeul). Chaque collectivité voit ainsi sa compétence limitée par les compétences des autres collectivités .

Il ne semble pas, par ailleurs, que la clause générale de compétence soit garantie par la Constitution. En effet, dans l'article 72 de la Constitution, ni le principe de libre administration, ni celui dit de « subsidiarité » n'implique directement la clause générale de compétence.

Il est enfin difficile d'évaluer l'importance exacte des interventions des collectivités territoriales sur le fondement de la clause générale de compétences. Le tableau fourni par l'étude d'impact annexée au projet de loi ne donne pas une analyse précise, comme il apparaît clairement dans le cas des régions : 15% des dépenses de celles-ci serait lié à des « compétences intermédiaires » qui leur sont attribuées par la loi, quoique de manière imprécise.

L'enchevêtrement des compétences

L'article 3 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, codifié à l'article L. 1111-4 du CGCT, a prévu une décentralisation par blocs de compétences , c'est-à-dire « de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l'Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ».

Or, cet objectif de transferts par blocs n'a été que très partiellement atteint. Il est aisé de distinguer une dominante sociale dans les compétences du département et une cohérence autour de la formation professionnelle et du développement économique pour les régions. Néanmoins, la commune, l'Etat et les groupements de communes continuent tous à exercer des compétences dans ces domaines. En particulier, la gestion des politiques sociales fait intervenir à la fois l'Etat, les collectivités territoriales, les EPCI et la sécurité sociale.

Les interventions au titre de la clause générale de compétence n'ont pu qu'ajouter à cette confusion.

Le rapport d'étape ^{69 ( * )} de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault présente un tableau sommaire de la répartition des compétences qui donne une idée de l'éclatement de celles-ci entre les niveaux de collectivités :

APERÇU DE LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET L'ÉTAT

	Communes et EPCI	Départements	Régions	État
Action sociale et sanitaire	Centre communal d'action sociale (par délégation du département).Possibilité de créer un établissement social ou médico-social. Crèches, garderies, accueil des sans abri.	Gestion de l'APA et du RMI/RMA puis du RSA. Prestation de compensation du handicap. Schéma départemental des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Maison de retraite (hébergement). Aide sociale à l'enfance. Jeunesse (protection judiciaire).		Aide sociale : compétence d'attribution. Hébergement d'urgence. Plan d'alerte et d'urgence au profit des personnes âgées.
	Présidence du conseil d'administration des établissements publics de santé communaux. Cimetières et pompes funèbres. Bureaux municipaux d'hygiène.	Présidence du conseil d'administration des établissements publics de santé spécialisés. Centres et consultation de PMI et de planification familiale.	Objectifs particuliers de santé. Commissions exécutives des agences régionales de l'hospitalisation. Financement d'équipements sanitaires (expérimental).	- 160 - Schéma national d'organisation sociale et médico-sociale. Contrôle et surveillance des établissements de santé.
Aménagement du territoire et équipements locaux	Infrastructures pour réseaux de télécommunication.			Autorisations d'exploitation (via le CSA et l'ART)
	Consultation sur le contrat de projet État-Région (CPER) et le schéma régional de développement et d'aménagement du territoire (SRDAT).		Élaboration du CPER et du SRDAT.	Élaboration du CPER.
	Concession ou gestion directe des réseaux de distribution d'énergie et de gaz.	Établissement d'un programme d'aide à l'équipement rural.	Schémas interrégionaux de littoral et de massif. Gestion des fonds européens (à titre expérimental).	Détermination de la politique d'aménagement du territoire au niveau national.
Culture	Propriété d'immeubles classés ou inscrits. Diagnostics et fouilles d'archéologie préventive.
	Compétences d'inventaire général du patrimoine culturel (par délégation)		Inventaire général du patrimoine culturel.	Gestion de la liste des monuments et mobiliers historiques. Normes nationales en matière d'inventaire.
	Bibliothèques communales. Archives municipales. Musées communaux.	Bibliothèques départementales de prêt. Archives départementales. Musées départementaux.	Bibliothèques régionales. Archives régionales. Musées régionaux. Inventaire général du patrimoine culturel.	Bibliothèques d'État, nationales, universitaires ou spécialisées. Archives nationales. Musées nationaux.
	Enseignement initial de la musique, de la danse et de l'art dramatique.	Schéma départemental de développement des enseignements artistiques.	Organisation des cycles d'enseignement professionnel initial (domaines artistiques). FRAC.	Contrôle des établissements. - 161 - Établissements d'enseignement supérieur artistique.
Déchets	Collecte et traitement des ordures ménagères.	Plan départemental d'élimination des déchets ménagers.	Plan régional d'élimination des déchets industriels.	Centres de stockage des déchets (autorisations).
Eau et assainissement	Distribution de l'eau potable. Assainissement individuel et collectif.	Répartition des aides du Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE).		Police de l'eau. Adoption du Schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).
Enseignement	Construction et fonctionnement des écoles. Détermination des secteurs de recrutement des écoles publiques situées sur le territoire communal.	Collèges :	Lycées :	Construction et fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur. Politique éducative, contenu des enseignements. Gestion du personnel enseignant.
		Construction et fonctionnement des établissements. Accueil, restauration et hébergement des élèves. Gestion des personnels TOS.
		Entretien et gestion des IUFM.	Maîtrise d'ouvrage déléguée des constructions universitaires.
Environnement et patrimoine	Inventaires locaux du patrimoine naturel.			Inventaire du patrimoine naturel.
	Zones de protections du patrimoine architectural et urbain (ZPPAU).	Espaces naturels sensibles.	Plan régional pour la qualité de l'air. Parcs naturels régionaux et réserves naturelles régionales.	Parcs nationaux et réserves naturelles nationales. Liste des monuments naturels et des sites.
Formation professionnelle et apprentissage	Association à l'élaboration du plan régional de développement des formations professionnelles (PRDFP).		Politique régionale de formation professionnelle et d'apprentissage. Adoption et suivi du PRDFP. Bourses pour la formation. Gestion des crédits AFPA.	Validation des acquis de l'expérience. Consultation sur le PRDFP. Habilitation des contrats d'apprentissage. Tutelle de l'AFPA.
Infrastructures	Voies communales. Chemins ruraux.	Voies départementales.	Schémas régionaux des infrastructures et des transports.	Voirie nationale. Autoroutes. Aérodromes d'intérêt national ou international.
	Participation au financement des infrastructures routières et autoroutières et des lignes à grande vitesse.
	Transfert possible des aérodromes civils, ports non autonomes, canaux et voies navigables.
Interventions dans le domaine économique	Financement des régimes d'aides directes aux entreprises par convention avec la région.		Schéma régional de développement économique. Régime des aides directes. Attribution d'aides de l'État par délégation.	Politique économique et sociale de la nation. Défense de l'emploi. - 162 - Aides aux entreprises.
		Aides en faveur des entreprises en difficulté.
	Mise en oeuvre des aides indirectes aux entreprises. Participation au capital d'une société de garantie. Création d'un fonds de garantie.
	Aides au maintien des services en milieu rural. Aides pour l'installation ou le maintien de professionnels de santé dans les zones déficitaires.
Logement et habitat	Participation au financement du logement.			Aides financières au logement. Tutelle de l'agence nationale de l'habitat (ANAH).
	Offices publics de l'habitat (ex-Opac et OPHLM)		Prise en charge du logement étudiant en Île de France.
	Programme local de l'habitat. Aires d'accueil (gens du voyage). Grands projets de ville. Commissions d'attribution des logements sociaux. Logement étudiant.	Plan départemental de l'habitat. Schéma départemental d'accueil des gens du voyage. Plan départemental d'actions pour le logement des personnes défavorisées.
Sécurité	Officier de police judiciaire. Police municipale. Pouvoirs de police spéciale. Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance	Police de la circulation sur le domaine public départemental. Services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).		Autorité de police générale. Services de police nationale et de gendarmerie. Membre du SDIS. Pouvoirs de substitution.
Sport	Subventions aux clubs et associations sportifs.			Centres régionaux d'éducation populaire et de sport (CREPS). Fonds national de développement du sport. Tutelle sur les fédérations sportives.
	Construction et fonctionnement des équipements sportifs de proximité.	Construction et entretien d'équipements sportifs dans les collèges.	Construction et entretien d'équipements sportifs dans les lycées.
Tourisme	Offices du tourisme.	Schéma d'aménagement touristique départemental. Plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée. Comité départemental du tourisme.	Schéma régional de développement du tourisme. Comité régional du tourisme.	Politique nationale du tourisme. Instruction des demandes de classement ou d'agrément des établissements touristiques.
Transports	Financement, organisation et fonctionnement des transports scolaires :
	- dans les zones urbaines.	- hors des zones urbaines.
	Plan de déplacements urbains (PDU).	Plan départemental (services réguliers et services à la demande).	Plan régional des transports (services réguliers non urbains).	Réglementation sociale, règles de sécurité et contrôle technique. Schémas multimodaux de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises.
	Organisation des transports urbains de personnes.	Organisation des transports routiers non urbains de personnes.	Organisation des transports ferroviaires régionaux. Transports en Île-de-France.
Urbanisme et politique de la ville	Contrats de ville.	Association aux contrats de ville.	Participation à des sociétés d'investissement dans les sites urbains en difficulté.	Contrats de ville. - 163 - Programmes de rénovation en zone urbaine sensible (ANRU).
	Plan local d'urbanisme (PLU) ou carte communale et délivrance des permis de construire. Schéma de cohérence territoriale. Droit de préemption urbain. Zones d'aménagement concerté (ZAC).		Élaboration du SDRIF en Île de France.	Projets d'intérêt général et opérations d'intérêt national (OIN). ZAC dans les OIN. Délivrance des permis de construire (hors PLU ou carte communale). Directives territoriales d'aménagement.

On observe ainsi en particulier une dispersion des interventions très marquée pour la culture, le tourisme et le sport.

En outre, la loi n°2004-809 du 13 août 2004 n'a pas supprimé, et a parfois même aggravé la complexité de la répartition des compétences. Ainsi, le rapport de la Cour des comptes « La conduite par l'Etat de la décentralisation », publié en octobre 2009, cite à titre d'exemple la responsabilité éclatée du traitement des déchets : la loi du 13 août 2004 a en effet transféré l'élaboration et le suivi des plans départementaux des déchets ménagers, exercé jusqu'alors par le préfet, au président du Conseil général. Or c'est la seule attribution de ce niveau de collectivité dans le domaine de la collecte et du traitement des déchets, dans la mesure où l'Etat est compétent pour l'instruction, l'autorisation des équipements, et les communes et groupements de communes pour la gestion opérationnelle.

Enfin, l'Etat a souvent lui-même suscité l'intervention des collectivités locales hors du champ des compétences qui leur sont attribuées par la loi, notamment dans le cadre des contrats de projet Etat-région.

Les conséquences de l'absence de clarté dans la répartition des compétences sont connues : elles consistent surtout dans une dilution de la responsabilité des décideurs locaux vis-à-vis des citoyens, dans l'impossibilité pour ceux-ci de comprendre les politiques menées par les collectivités, enfin dans une tendance à des interventions redondantes et mal coordonnées, sources de dépenses inutiles.

Le chef de file

Le cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution interdit à une collectivité territoriale d'exercer une tutelle sur une autre, tout en prévoyant la possibilité d'instituer une collectivité comme « chef de file » pour l'exercice d'une compétence : « lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ».

Le Conseil constitutionnel a toutefois limité la portée de cette notion en estimant que l'article 72 de la Constitution habilitait la loi à désigner une collectivité territoriale pour « organiser » et non pour « déterminer » les modalités de l'action commune de plusieurs collectivités (CC, n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008).

La loi du 13 août 2004 a attribué la fonction de collectivité chef de file à la région dans le domaine économique et au département s'agissant de l'action sociale . Le bilan de cette mesure est mitigé . Certes, les départements disposent d'un socle élargi de compétences sociales et des financements correspondants, mais l'intervention de l'Etat persiste dans de nombreux domaines et de nouvelles compétences peuvent être prises par les groupements de communes. Quant à la région, elle n'exerce toujours principalement qu'un rôle d'animation. La Cour des comptes, entendue par votre rapporteur, a ainsi regretté que le schéma régional de développement économique n'ait pas de véritable valeur prescriptive. L'existence de ce schéma n'empêche pas, en effet, les EPCI et les départements de définir de manière autonome leur propre politique de développement économique.

La limitation des financements croisés

L'article L. 1111-4 du CGCT pose le principe suivant lequel « les communes, les départements et les régions financent par priorité les projets relevant des domaines de compétences qui leur ont été dévolus par la loi (...) ». Cette disposition a cependant une portée pratique limitée.

Par ailleurs, en vertu de l'article 10 du décret n°99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissement, une subvention de l'Etat ne peut avoir pour effet de porter le montant des aides publiques directes à plus de 80 % du montant prévisionnel de la dépense subventionnable engagée par le demandeur.

Ces règles n'ont pas empêché un développement très important de la pratique des cofinancements.

Le financement d'investissements par plusieurs collectivités locales résulte d'une part du manque de moyens de certaines collectivités, en particulier les petites communes, pour assurer elles-mêmes les investissements dont elles ont besoin, d'autre part du partage de compétences résultant soit de la loi elle-même, soit de la mise en oeuvre de la clause générale de compétence, soit de l'intervention de l'Etat lorsqu'il appelle à une action concertée, comme dans le cas des contrats de projet Etat-région. Les cofinancements sont également inhérents à l'intervention des fonds européens qui sont en général répartis en fonction du principe d'« additionnalité », c'est-à-dire que ces fonds ne peuvent être versés que si d'autres acteurs publics apportent des financements complémentaires.

Ces cofinancements présentent deux inconvénients importants, déjà maintes fois relevés :

- ils rendent plus long et plus complexe le montage des dossiers par les élus qui souhaitent bénéficier d'une aide financière pour mener à bien un projet ;

- ils portent atteinte aux principes de responsabilité des élus devant les citoyens et de transparence de l'action publique en ne permettant pas d'identifier les auteurs des investissements.

Toutefois, votre rapporteur a pu constater, en entendant les diverses associations d'élus, que les cofinancements sont généralement considérés comme un moindre mal . Ainsi, de nombreux maires de petites villes, tout en regrettant le temps consacré à monter les dossiers de demande de subvention, considèrent que leur commune ne pourrait pas se passer du soutien financier du département ou de la région.

En outre, les cofinancements présentent aussi quelques avantages, comme de permettre une collaboration entre les collectivités plutôt qu'une intervention concurrente et l'analyse des dossiers d'investissements par plusieurs acteurs, ce qui permet d'éviter certaines erreurs dans l'instruction de ces dossiers.

2- Le dispositif proposé par le projet de loi

L'article 35 fixe un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi pour qu'une nouvelle loi précise la répartition des compétences des régions et des départements, ainsi que les règles d'encadrement des cofinancements entre les collectivités territoriales.

Il présente ensuite une liste de quatre principes que devra respecter la loi annoncée, et qui prévoient l'exercice par la région et le département des seules compétences qui leur sont attribuées par la loi, la capacité d'initiative de ces deux niveaux de collectivités dans les cas non prévus par la loi, l'organisation du « chef de filat » entre collectivités, enfin la limitation des financements croisés aux projets dont l'envergure le justifie ou à ceux répondant à des motifs de solidarité ou d'aménagement du territoire, le maître d'ouvrage devant alors assurer une part significative du financement.

3- La position de votre commission

Compte tenu de la complexité de la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivité, analysée ci-dessus, votre commission partage l'objectif du gouvernement de simplifier l'enchevêtrement des compétences exercées par les départements et les régions, dont les conséquences néfastes ont été maintes fois relevées. L'article 35 permet de prendre date pour la réalisation de cet exercice de clarification et de simplification. Les principes proposés constituent en outre une référence utile pour les travaux d'élaboration de la future loi sur les compétences.

Votre rapporteur a salué par ailleurs le choix, fait par le projet de loi, de ne pas traiter directement des compétences des communes, celles-ci étant, il est vrai, concernées par la limitation des cofinancements. En effet, la clause générale de compétence des communes reste nécessaire à la prise en compte des besoins non prévus par la loi mais clairement exprimés par les citoyens.

Votre rapporteur remarque toutefois que le texte proposé comporte des dispositions quelque peu imprécises ou dépourvues de portée normative. En outre, l'article fixe des objectifs qu'une loi devra respecter, alors que le législateur ne peut en principe se lier lui-même.

Le Conseil Constitutionnel a longtemps refusé de censurer les dispositions législatives sans portée normative, jugeant que, ne pouvant produire d'effets juridiques, elles ne pouvaient être déclarées inconstitutionnelles. En revanche, en 2005 ^{70 ( * )} , le Conseil a censuré une disposition sans portée normative de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école. Toutefois, les dispositions de l'article 35 sont plus précises que celles qui ont été censurées à cette occasion, puisqu'elles fixent notamment clairement les principes spécialité et d'exclusivité qui s'appliqueront, sous réserve de leur capacité d'initiative, aux compétences de la région et du département. A propos de cette capacité d'initiative, la commission a d'ailleurs adopté, sur proposition de MM. Chevènement et Mézard, un amendement précisant qu'elle ne s'exerce que sur le fondement d'une délibération du conseil concerné.

Concernant les cofinancements, s'il serait illusoire de vouloir les supprimer complètement, votre rapporteur a estimé que leur encadrement était nécessaire. Il a donc proposé à votre commission un amendement afin de préciser que cet encadrement permettrait d'organiser une intervention alternative de la région ou du département. Il a également proposé de supprimer la référence à la « part significative du financement » assurée par le maître d'ouvrage : cette disposition est en effet d'interprétation difficile et n'ajoute pas d'élément essentiel au dispositif proposé. Enfin, le rôle du département dans le soutien aux communes rurales sera rappelé.

Votre commission a adopté l'article 35 ainsi rédigé.

Article 36 Entrée en vigueur des dispositions relatives aux conseillers territoriaux

Cet article prévoit que les conseillers territoriaux institués par l'article 1 ^er du présent projet de loi seront effectivement créés en mars 2014.

Cette disposition est le corollaire du projet de loi n° 63 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, qui réduit le mandat des membres de ces deux assemblées afin de permettre l'expiration simultanée, en mars 2014, des mandats de l'ensemble des conseillers généraux et des conseillers régionaux.

En effet, cette concomitance n'implique pas, par elle-même, la création d'une nouvelle catégorie d'élus. L'article 36 est donc nécessaire à la tenue, en 2014, de la première élection des conseillers territoriaux.

Approuvant le calendrier prévu par le gouvernement, votre commission des lois a adopté l'article 36 sans modification .

Article 37 Entrée en vigueur des articles 2 et 3 du projet de loi

Cet article prévoit les conditions d'entrée en vigueur des dispositions des articles 2 (élection des délégués communautaires des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct) et 3 (fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires) du présent projet de loi.

En principe, elles s'appliqueront à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, c'est-à-dire en mars 2014.

Néanmoins, une dérogation à ce principe est prévue pour les dispositions de l'article 3, qui s'appliqueront immédiatement aux EPCI à fiscalité propre créés après la promulgation de la présente loi, et aux EPCI dont le périmètre sera modifié avant 2014.

Cette dernière dérogation peut toutefois paraître excessive , dans la mesure où une large partie des EPCI à fiscalité propre subiront probablement une évolution de leur périmètre en application des dispositions relatives à l'achèvement et à la rationalisation de la carte intercommunale (titre III du présent projet de loi).

Ces inquiétudes sont partagées par l'ensemble des associations d'élus locaux, qui craignent un bouleversement excessif de la composition des conseils communautaires et une déstabilisation des EPCI.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement du rapporteur, aux termes duquel seule la création ex nihilo d'un EPCI à fiscalité propre après la promulgation de la présente loi entraîne l'application immédiate des dispositions de l'article 3. A l'inverse, jusqu'en 2014, les EPCI déjà institués resteront soumis au régime actuellement en vigueur.

Votre commission a adopté l'article 37 ainsi rédigé .

Article 38 Applications des dispositions du projet de loi à Mayotte

En vertu de l'article L.O. 6113-1 du code général des collectivités territoriales, créé par la loi organique n°2007-223 du 21 février 2007, les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Mayotte, à l'exception de celles qui interviennent dans les matières relevant de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou dans l'une des matières suivantes :

1° Impôts, droits et taxes ;

2° Propriété immobilière et droits réels immobiliers ; cadastre ; expropriation ; domanialité publique ; urbanisme ; construction ; habitation et logement ; aménagement rural ;

3° Protection et action sociales ;

4° Droit syndical ; droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ;

5° Entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ;

6° Finances communales .

Les dispositions législatives et réglementaires intervenant dans les matières mentionnées aux 1° à 6° ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse.

En conséquence, l'article 38 prévoit expressément que les dispositions relatives aux finances communales de l'article 8 concernant les communes nouvelles sont applicables à Mayotte. Par ailleurs, un article L 2572-3-1 du CGCT est créé pour préciser que les dispositions concernant les dotations de l'Etat aux communes nouvelles s'appliquent à Mayotte.

L'article 38 corrige également les renvois effectués par les articles du code général des collectivités territoriales qui concernent Mayotte à d'autres articles du même code comportant les dispositions de droit commun. Il tire ainsi les conséquences de la suppression de l'article L 5211-35 (qui concerne le régime financier des fusions de communes) par l'article 10 du projet de loi, de la suppression de l'article L 5214-7 (dispositions concernant la formation du conseil de la communauté de communes) par l'article 3, enfin, de la suppression de l'article L 5216-3 par le même article (élection des délégués communautaires des EPCI).

Votre commission a adopté l'article 38 sans modification .

Article 39 Application des dispositions du projet de loi à la Polynésie

En vertu de la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, les dispositions législatives et réglementaires ne sont applicables en Polynésie Française que si elles comportent une mention expresse à cette fin.

Par dérogation, sont applicables de plein droit en Polynésie française, sans préjudice de dispositions les adaptant à son organisation particulière, les dispositions législatives et réglementaires qui sont relatives à divers domaines comme la composition, l'organisation, le fonctionnement et les attributions des pouvoirs publics de la République, à la défense nationale, au domaine public de l'Etat, etc.

L'article 39 applique ainsi à la Polynésie française les dispositions pertinentes pour ce territoire, concernant en particulier l'intercommunalité ^{71 ( * )} , les syndicats de communes et les syndicats mixtes, les pouvoirs de police, les conditions de majorité pour les transferts de compétence entre communes et EPCI et pour la détermination de l'intérêt communautaire, la mutualisation des services au sein de l'intercommunalité. En revanche, ne sont pas étendues à la Polynésie, parce qu'elles y seraient inutiles ou incompatibles avec l'organisation territoriale résultant de son statut, les dispositions concernant les conseillers territoriaux, les métropoles, les pôles métropolitains, les regroupements de départements et de régions.

L'article 39 prévoit ainsi l'application en Polynésie de l'article 3 (composition du bureau de l'organe délibérant des EPCI), l'article 14 (énumération des différentes catégories d'EPCI et de groupements de collectivités territoriales) ; l'article 15 (qui dispose que toute compétence communale peut être exercée par un EPCI) ; l'article 20 (fusion d'EPCI) ; le II de l'article 21 (rédactionnel) ; l'article 22 (fusion de syndicats de communes et de syndicats mixtes) ; l'article 23 (dissolution de plein droit des syndicats intercommunaux) ; les I et III de l'article 24 (substitution d'un EPCI à un syndicat de périmètre identique, sauf dispositions concernant les communautés urbaines) ; l'article 26 (composition de la commission départementale de la coopération intercommunale) ; le 1° de l'article 27 (consultation de la CDCI pour tout projet de création d'EPCI dans les conditions de l'article L 5211-5 ou d'un syndicat mixte, à l'exclusion des dispositions concernant le schéma départemental de la coopération intercommunale, dont l'application n'est pas prévue en Polynésie) ; l'article 31 à l'exception du dernier alinéa du 4 (transfert du pouvoir de police) ; les I, II et IV de l'article 32 (majorité simple pour les transferts de compétence et l'intérêt communautaire) ; les articles 33 et 34 (mutualisation de services).

Par ailleurs, le II de l'article 39, comme pour Mayotte, met à jour les articles du CGCT d'extension à la Polynésie française des dispositions de droit commun.

Ainsi, le 1° ajoute à l'article L 5842-1 du CGCT la référence au nouvel article L 5210-5, créé par l'article 15 précité. Le 2° modifie l'article L 5842-2, I, qui prévoit l'application à la Polynésie des articles L 5211-1 à L 5211-4, qui concernent les règles générales de fonctionnement des EPCI. Est également introduit un renvoi à deux articles L 5211-4-2 et L 5211-4-3 nouveaux, issus de l'article 34, qui concernent les mutualisations de services.

Le 3° modifie l'article L 5842-4, I, qui prévoit notamment l'application en Polynésie de l'article L 5211-9-2 (concernant le transfert des pouvoirs de police des communes à un EPCI) à l'exception des troisième et quatrième alinéas du I et du dernier alinéa du II de cet article. Le IV de l'article L 5211-9-2, introduit par l'article 31, est ainsi ajouté à cette exception.

Le 4° modifie le 1° du II de l'article L 5842-11, qui prévoit l'application de l'article L 5211-43 (concernant la composition de la CDCI) à la Polynésie. Est ainsi introduite pour la Polynésie la participation à la CDCI de représentants de syndicats mixtes.

Enfin, le 5° permet l'application de l'article L 5212-27, issu de l'article 22 du projet de loi, à la Polynésie, concernant les fusions de syndicats de communes et des syndicats mixtes.

La position de votre commission

Votre rapporteur a proposé de modifier cet article, d'une part pour tenir compte de certains oublis, d'autre part par coordination avec des amendements qui ont été adoptés par la commission sur d'autres articles. La commission a retenu quatre amendements à cet effet.

Votre commission a adopté l'article 39 ainsi rédigé.

Article 40 (Habilitation à légiférer par ordonnance) Modalités d'application des dispositions relatives aux conseillers territoriaux en Guadeloupe, en Guyane et en Martinique

Le présent article habilite le gouvernement à légiférer par ordonnance, conformément à l'article 38 de la Constitution pour « [fixer] les mesures d'adaptation de l'article 1 ^er de la présente loi [c'est-à-dire les dispositions relatives à la création des conseillers territoriaux] dans les départements et régions d'outre-mer de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique ».

Les caractéristiques et l'objet de l'habilitation

L'ordonnance prise sur le fondement de cette habilitation devra être publiée au plus tard 18 mois après la publication de la loi portant réforme des collectivités territoriales, et le projet de loi de ratification correspondant devra être déposé sur le bureau de l'une des deux Assemblées au plus tard trois mois après la publication de l'ordonnance.

Ces mesures spécifiques d'adaptation sont justifiées par la situation particulière de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique. En effet, en application du principe d'identité législative, l'article 1 ^er s'applique de plein droit dans les départements et régions d'outre-mer. Pour autant :

- la Martinique et la Guyane ont émis le souhait d'être transformées en collectivités d'outre-mer ; elles seraient dès lors soumises non plus à l'article 73, mais à l'article 74 de la Constitution, et donc au principe de spécialité législative. Des consultations sont prévues en janvier 2010 dans ces deux départements ;

- les élus de Guadeloupe ont, de leur côté, demandé un délai de réflexion à l'issue duquel ils pourraient saisir le congrès d'une demande équivalente et solliciter, eux aussi, la transformation de leur département en collectivité d'outre-mer.

C'est donc pour tenir pleinement compte de ces évolutions éventuelles que le gouvernement souhaite disposer d'un délai de 18 mois.

Un dispositif inadapté et inutile

Consciente de la nécessité de ne pas préjuger des résultats des consultations futures sur l'évolution institutionnelle et statutaire de la Martinique, de la Guyane et, éventuellement, de la Guadeloupe, votre commission émet néanmoins trois réserves sur le présent article :

- tout d'abord, et par-delà l'importance et la légitimité des motifs invoqués par le gouvernement, les ordonnances de l'article 38 de la Constitution n'ont pas été conçues pour permettre au pouvoir législatif de décaler dans le temps ses prises de décision, et il est dangereux de détourner ce procédé de son objectif initial ;

- ensuite, le recours aux ordonnances de l'article 38 est, dans ce cadre, d'autant plus dangereux qu'il est inutile . En effet, si la Martinique, la Guadeloupe ou la Guyane devenaient des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, une loi organique devrait être prise pour déterminer « les règles d'organisation et de fonctionnement [de leurs] institutions et le régime électoral de [leurs] assemblée[s] délibérante[s] » ^{72 ( * )} : les « mesures d'adaptation » pour lesquelles le gouvernement sollicite une habilitation seraient alors directement prises par le législateur organique. En outre, elles ne pourraient plus faire l'objet d'une ordonnance de l'article 38 de la Constitution, puisque l'utilisation de ces dernières est réservée aux matières qui relèvent normalement du domaine de la loi ordinaire. Si, à l'inverse, la Martinique, la Guyane et la Guadeloupe restaient soumises à l'article 73 de la Constitution, le droit commun devrait leur être appliqué et aucune « mesure d'adaptation » ne serait plus nécessaire. Ainsi, quel que soit le statut futur de ces départements et régions d'outre-mer, l'utilisation des ordonnances de l'article 38 n'est ni opportune, ni légitime ;

- enfin, et en tout état de cause, la simple référence à des « mesures d'adaptation » est insuffisamment précise et semble indiquer que le Parlement accorde un blanc-seing à l'exécutif . Or, dans cette hypothèse, le présent article encourrait la censure du Conseil constitutionnel.

La position de votre commission des lois

En conséquence de ces observations, votre commission a supprimé l'article 40.

EXAMEN EN COMMISSION LES MERCREDIS 9 ET 16 DÉCEMBRE 2009

Mercredi 9 Décembre 2009

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a tout d'abord souligné que la réforme des collectivités territoriales, réforme ambitieuse et très attendue, visait à rendre l'architecture territoriale à la fois plus lisible pour les citoyens et plus efficiente pour les acteurs locaux.

Il a rappelé les travaux conduits par la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot qui a élaboré, sur le rapport de Mme Jacqueline Gourault et de M. Yves Krattinger, des propositions constructives, sur lesquelles l'ensemble du Sénat a eu l'occasion de prendre position lors de deux débats dédiés à l'organisation territoriale.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué avoir engagé une très large concertation au travers de l'audition par lui-même des principaux responsables des collectivités, de l'audition par la commission des lois ouverte à l'ensemble des sénateurs et à la presse, le 28 octobre 2009, des ministres, MM. Brice Hortefeux, Alain Marleix et Michel Mercier, puis de l'organisation, le 2 décembre, d'un débat d'orientation dans les mêmes conditions.

Il a déclaré avoir axé son travail et ses amendements autour de quatre principes : le pragmatisme, le respect des libertés locales, la souplesse et la simplification.

Il a ensuite rappelé les principales dispositions du projet de loi :

- l'institution de métropoles, dotées d'un bloc de compétences obligatoires rassemblant celles de la communauté urbaine, élargies notamment aux autorisations d'utilisation du sol, celles du département en matière de transports scolaires et de voirie ainsi qu'un minimum de compétences économiques du département et de la région. Ce socle pourrait être élargi, par la voie conventionnelle, aux autres compétences régionales et départementales. En outre, l'Etat pourrait transférer à la métropole, à sa demande, de grands équipements et infrastructures ;

- la création d'un nouvel outil : le pôle métropolitain destiné à porter des coopérations renforcées entre territoires urbains qui souhaitent y procéder ;

- la substitution à la loi Marcellin de 1971 d'un nouveau dispositif de fusion de communes qui se veut « plus simple, plus souple et plus incitatif » : celui des communes nouvelles ;

- l'achèvement, le renforcement et la rationalisation de la carte de l'intercommunalité ; la réalisation de ces objectifs passe par l'élaboration d'un schéma départemental, la simplification des procédures, l'amélioration de la représentativité des commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) et le renforcement de leur rôle, l'attribution aux préfets de pouvoirs spéciaux, la démocratisation des instances intercommunales, au travers de la désignation des délégués des communes membres au suffrage universel direct, selon un système de « fléchage ». Dans ce cadre, un régime unique, applicable à tous les types d'EPCI à fiscalité propre, sera mis en place pour fixer le nombre et la répartition des sièges au sein des conseils communautaires : ces éléments ne seront plus déterminés par un accord amiable entre les conseils municipaux des communes membres, mais par un tableau qui figure à l'article 3 du projet de loi ;

- la création d'une procédure de regroupement de départements et d'une procédure de regroupement de régions ;

- l'abrogation des dispositions relatives aux pays et l'interdiction de conditionner l'octroi d'une subvention à l'appartenance à une structure de coopération territoriale donnée.

Présentant ses amendements, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'ils s'articulaient, pour l'essentiel, autour de onze objectifs :

1. Approuver la création des conseillers territoriaux : après avoir rappelé que le projet de loi procédait à la création des conseillers territoriaux, qui seront élus pour la première fois en mars 2014, il a souhaité répondre aux inquiétudes des élus départementaux comme régionaux, en soulignant que cette réforme permettrait d'améliorer la coordination entre le département et la région, sans remettre en cause les spécificités de chacune de ces deux collectivités, qui resteraient administrées par des assemblées délibérantes distinctes. Il a fait valoir que les conseillers territoriaux, piliers de la clarification des compétences des structures locales, bénéficieraient de missions et de responsabilités plus étendues que leurs prédécesseurs et qu'en conséquence leur création devait être comprise comme un acte de confiance envers les élus locaux. Pour l'ensemble de ces raisons, il a proposé d'approuver la création des conseillers territoriaux, sous réserve de quelques amendements rédactionnels.

2. Pour préserver la liberté des communes et garantir le maintien d'un bloc de compétences propres, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a tout d'abord jugé essentiel de donner une réelle liberté aux communes membres dans la fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI. Or, le système proposé par le Gouvernement à l'article 3 du projet de loi, qui ne laisse aucune marge de manoeuvre aux communes, lui est apparu excessivement rigide pour les élus locaux. Il a donc souhaité, dans un souci de pragmatisme, permettre aux communes membres de se dispenser d'appliquer le tableau prévu à l'article 3, à condition de parvenir à un accord unanime et de respecter certaines règles fondamentales.

Dans le même esprit, il a proposé de prévoir que les dispositions relatives à la composition des conseils communautaires n'entreront en vigueur qu'en 2014, soit après le prochain renouvellement général des conseils municipaux, sauf pour les EPCI à fiscalité propre formés après la promulgation de la loi de réforme des collectivités territoriales.

Il a également appelé à conforter l'objectif du projet de loi de préserver les compétences communales tout en améliorant le fonctionnement du couple commune/EPCI, qui constitue l'axe de proximité de l'organisation territoriale ; à cette fin, il a proposé de substituer à la majorité simple, prévue par le projet de loi, une majorité qualifiée pour le transfert de compétences à l'EPCI et pour la détermination de l'intérêt communautaire.

Enfin, il a souhaité revenir sur le caractère automatique du transfert du pouvoir de police au président de l'EPCI dans certains domaines, ce pouvoir faisant partie du noyau des compétences du maire.

3. Afin de favoriser la libre-administration des collectivités territoriales, il a proposé de limiter les pouvoirs du préfet :

- en encadrant son intervention dans le processus de création d'une commune nouvelle lorsque toutes les collectivités concernées y sont favorables ;

- dans le cadre de l'intercommunalité, en supprimant son pouvoir d'appréciation pour mettre en oeuvre le schéma départemental de la coopération intercommunale et en lui imposant les différentes modifications adoptées par la CDCI à la majorité des deux tiers.

4. Souhaitant renforcer les outils dévolus aux collectivités et partageant l'objectif de souplesse et d'économie de fonctionnement promu par le projet de loi, il a proposé de faciliter encore les mises à disposition de services entre les collectivités, notamment entre la métropole et le département ou la région, de manière à adapter plus efficacement les moyens disponibles aux compétences transférées.

5. Il a proposé plusieurs mesures tendant à favoriser le bon fonctionnement des structures locales :

- prévoir l'accord de la commune-centre dans les procédures de création, de modification du périmètre, de fusion, de dissolution des EPCI ou des syndicats mixtes ;

- privilégier la liberté locale pour choisir l'EPCI de rattachement de la commune nouvelle et pour attribuer la qualité d'officier de police judiciaire et d'officier d'état civil aux maires délégués des communes nouvelles ;

- supprimer des orientations fixées au schéma départemental le seuil de 5 000 habitants pour la constitution d'un EPCI.

6. Il a jugé nécessaire de préciser le régime des métropoles :

- en prévoyant un critère de création fonctionnel en plus du seuil démographique afin de garantir aux métropoles un développement comparable aux agglomérations européennes métropolitaines ;

- en abaissant le seuil démographique de création des communautés urbaines de 500 000 à 450 000 habitants afin de conserver une cohérence à la déclinaison des EPCI au regard de leur degré d'intégration ;

- en conciliant les exigences de la réussite des métropoles avec la préservation des compétences du maire en matière d'autorisation d'utilisation du sol.

7. Il a souhaité apporter de nouvelles garanties aux procédures de regroupement des départements et des régions, afin de prévoir que, lorsqu'une consultation a été organisée, l'accord de la population soit recueilli dans chacun des territoires concernés, ce qui évitera qu'un territoire plus peuplé puisse forcer un autre à se regrouper avec lui, en dépit de l'opposition commune de son conseil et de sa population. En cas de désaccord, seule la loi pourrait alors prévoir le regroupement en cause.

Par ailleurs, il a suggéré la mise en place d'une nouvelle procédure permettant aux conseils généraux et au conseil régional qui le souhaitent de solliciter du législateur, avec l'accord de la population, la création d'une collectivité se substituant à la région et aux départements qui la composent.

8. Il s'est réjoui que le projet de loi mette fin à la pratique consistant à conditionner l'octroi d'une subvention à une collectivité à son adhésion à une structure de coopération ou d'organisation intercommunale, notamment un pays. Il a mis en avant la nécessité d'ajouter aux exclusions prévues par l'article 28 du projet de loi le cas des associations de collectivités territoriales derrière lesquelles pourraient se recréer les pays supprimés par l'article 25.

9. Il a suggéré de faciliter le recours, pour les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes, ouverts ou fermés, aux mécanismes de fusion, de substitution ou de dissolution.

10. Il a proposé de clarifier les principes qui régiront l'élaboration de la prochaine loi sur les compétences et de supprimer en partie une disposition trop imprécise sur les cofinancements.

11. Enfin, il a jugé opportun d'améliorer la qualité du projet de loi en le coordonnant avec d'autres textes en cours de discussion devant le Parlement, ou en garantissant sa conformité à la Constitution. Dans ce cadre, il a proposé de mettre en cohérence l'article 4 avec le processus du « Grenelle de l'environnement », et de supprimer l'article 40, qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances dans des termes contraires à l'article 38 de la Constitution.

Après avoir souligné que le projet de loi présenté par le Gouvernement s'écartait sensiblement des conclusions de la mission Belot, M. Pierre-Yves Collombat a douté que les modifications que le Sénat apporterait au texte soient significatives.

Il s'est ensuite interrogé sur l'articulation entre l'action économique des métropoles et celles des départements et des régions, notant que les conseillers territoriaux ne disposaient pas de compétences en matière économique.

Il s'est également demandé ce qu'il adviendrait en cas d'opposition du département au transfert de compétences à la métropole.

Enfin, il a regretté que le préfet puisse agir librement en matière d'intercommunalité si la CDCI ne se met pas d'accord à la majorité des deux tiers et s'est interrogé sur la représentativité de cette commission. D'une manière générale, il a estimé que la commune devait demeurer la cellule de base de la démocratie locale et les EPCI de simples organes de coopération.

M. Jean-Pierre Sueur s'est déclaré convaincu de la nécessité d'approfondir le processus de décentralisation, rappelant que la gauche l'avait initié en 1982 puis complété en 1992 au travers du renforcement de l'intercommunalité.

Il a regretté que le projet de loi n'ait pas proposé d'élire les structures intercommunales les plus importantes, telles que les communautés urbaines, au suffrage universel direct.

Il a noté que le projet avait souvent été perçu par les élus locaux comme une remise en cause de leur légitimité, de leur gestion et de leur dévouement.

En outre, il s'est étonné de la proposition de création des conseillers territoriaux, notant l'absence de précédent dans l'histoire administrative de la France ou à l'étranger.

Enfin, il a noté avec regrets que la métropole risquait d'entraver la liberté d'action des communes membres.

Après avoir approuvé l'objectif d'achever et de rationaliser la carte de l'intercommunalité, Mme Jacqueline Gourault a jugé difficile de se prononcer en faveur de la création des conseillers territoriaux dès lors que leur mode de désignation était prévu par un projet de loi distinct qui, selon elle, faisait disparaître la notion de région et portait atteinte aux principes de pluralisme et de parité.

Par ailleurs, elle s'est interrogée sur l'articulation entre, d'une part, la métropole, d'autre part, le département et la région.

M. Alain Anziani a salué deux propositions du rapporteur :

- prévoir l'accord de la commune-centre dans les procédures de création, de modification du périmètre, de fusion, de dissolution des EPCI ou des syndicats mixtes ;

- concilier les exigences de la réussite des métropoles avec la préservation des compétences du maire en matière d'autorisation d'utilisation du sol.

En revanche, il s'est interrogé sur l'opportunité de confier à la métropole des compétences aussi étendues en matière d'équipements, de fiscalité, de voirie, de transports scolaires mais aussi dans le domaine économique. Sur ce dernier point, il a regretté que ce transfert à la métropole puisse conduire à retirer au département ses compétences en matière de tourisme et priver également la région de compétences essentielles.

Enfin, il s'est étonné que le projet de loi comporte un titre IV intitulé « clarification des compétences des collectivités territoriales » qui aurait dû figurer dans le prochain texte relatif aux compétences locales.

M. Jean-René Lecerf a invité la gauche à ne pas commettre la même erreur historique que la droite a commise en 1982 en refusant de voter la loi sur la décentralisation.

Il a fait valoir que, contrairement aux travaux du comité Balladur, la métropole n'avait pas pour vocation de se substituer aux départements.

Il a souligné l'importance des modifications proposées par le rapporteur, citant en particulier la limitation du pouvoir du préfet dans le processus de création d'une commune nouvelle.

Enfin, il a souhaité que les nouvelles règles en matière de fusion de communes ne soient pas utilisées pour éviter les alternances politiques au sein du futur conseil municipal.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a reconnu qu'une partie de la classe politique s'était opposée à la décentralisation, véritable « révolution institutionnelle » qui, pour certains à l'époque, pouvait faire craindre une dissolution de l'Etat.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, s'est déclaré favorable à une évolution de la composition des CDCI afin de renforcer la représentation des communes.

Concernant les compétences des métropoles, il a souligné que plusieurs amendements proposaient de réintroduire le volontariat dans certains secteurs dont celui du transfert des équipements communaux et que la convention entre les métropoles et la région permettrait, le cas échéant, de clarifier l'articulation entre ces structures. Sur la question du mode de scrutin des conseillers territoriaux, il s'est déclaré ouvert à des modifications du texte du Gouvernement lorsque ce dernier serait examiné par le Sénat.

Après une suspension de séance, la commission, examinant l'ensemble des amendements, s'est ainsi prononcée :

Article premier Création de conseillers territoriaux
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	107	Amendement rédactionnel	Adopté

M. Jean-René Lecerf a expliqué que l'amendement n° 41 tendait à substituer à l'appellation de conseil général celle de « conseil départemental », mieux à même de refléter le territoire d'ancrage de cette assemblée.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'un tel changement de nom n'était pas opportun dans la mesure où les termes « conseil général » étaient bicentenaires et, en conséquence, bien connus par les citoyens.

M. Jean-Pierre Sueur a précisé que cet amendement était présenté depuis une vingtaine d'années et que, à chaque fois, lui était opposé le fait que le changement de dénomination du conseil général n'était intervenu que pendant le régime de Vichy. Il a estimé que cette circonstance n'empêchait pas, à elle seule, une évolution.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf	41	Transformation du conseil général en conseil départemental	Retiré

Puis la commission a examiné l'amendement n° 65 de M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues tendant à réduire le nombre de conseillers municipaux.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il était favorable à cette mesure, qui devait néanmoins être discutée dans le cadre de l'examen du projet de loi n° 61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le dispositif proposé conduirait à une réduction des effectifs de l'ensemble des conseils municipaux, ce à quoi M. Pierre-Yves Collombat et Mme Catherine Troendle se sont déclarés défavorables.

Article additionnel avant l'article 2
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Détraigne et plusieurs de ses collègues	65	Réduction du nombre des conseillers municipaux	Rejeté

Article 2 Élection au suffrage universel direct des délégués des communes dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	108	Amendement rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	109	Amendement rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	110	Amendement de coordination concernant les élections des délégués dans les syndicats de communes	Adopté
M. Courtois, rapporteur	111	Amendement rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	112	Maintien de plein droit avec voix consultative des communes déléguées au sein des organes délibérants des syndicats de communes	Adopté

A l'article 3, présentant son amendement n° 113, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que le dispositif proposé permettait aux communes membres d'un EPCI à fiscalité propre de fixer librement le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil communautaire en cas d'accord unanime de tous les conseils municipaux.

M. Pierre-Yves Collombat a souligné que, si cette disposition apparaissait intéressante, l'exigence d'unanimité ne simplifierait pas la situation actuelle. Il a estimé souhaitable de retenir une majorité qualifiée car l'unanimité permettrait à une commune préférant seule l'application du tableau prévu à l'article 3 d'empêcher une solution consensuelle.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, ayant jugé que le recours à la majorité qualifiée serait sans incidence, M. Jean-Jacques Hyest , président, a souhaité connaître la situation actuelle.

M. Pierre-Yves Collombat a indiqué qu'il y avait, la plupart du temps, accord sur la répartition. Il a estimé préférable de continuer à appliquer les statuts des intercommunalités sans imposer une solution autoritaire comme l'envisageait le projet de loi.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait remarquer que la situation actuelle ne permettait pas de prendre suffisamment en compte le facteur démographique.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé que cette remarque montrait que la question centrale était celle de la nature de l'intercommunalité : s'agit-il d'une simple coopérative de communes ou de la préfiguration d'une future commune ?

Mme Jacqueline Gourault a estimé légitime de prendre davantage en compte la réalité démographique au sein des intercommunalités. Elle a jugé que le système proposé par le projet de loi n'était pas acceptable dans la mesure où il aurait pour effet d'écraser la représentation des communes moyennes, une commune de 5 000 habitants pouvant, par exemple, avoir le même nombre de délégués qu'une commune de moins de 500 habitants.

M. Bernard Frimat a fait valoir que l'identité d'objet des amendements n°s 113, 2, 68 et 30 rectifié justifiait leur discussion commune par la commission. Il en a ainsi été décidé.

Présentant son amendement n° 2, M. Gérard Collomb a souligné sa volonté de trouver une position équilibrée permettant de préserver la représentation des petites communes, tout en introduisant une règle de proportionnalité démographique. Il s'est dit susceptible de se rallier à l'amendement n° 68 de Mme Jacqueline Gourault dont il a constaté l'identité de vues.

Il a rappelé que, en vertu du système actuel, la répartition des sièges dans l'intercommunalité était opérée d'abord par l'attribution d'un siège à chaque commune puis, dans un second temps, par la répartition des sièges restants aux communes démographiquement les plus importantes.

Il a exposé que le système qu'il proposait visait à l'inverse, en premier lieu, à répartir les sièges au quotient en fonction du critère démographique puis, par la suite, à assurer une représentation de chaque commune. Il a souligné que les communes moyennes et les grosses communes seraient mieux représentées qu'aujourd'hui dans le cadre d'un système prenant en compte à la fois la réalité des territoires et leur poids démographique.

M. Jean-René Lecerf a fait valoir que son amendement n° 30 rectifié résultait d'échanges qu'il avait eus avec l'assemblée des communautés de France, dont il semblait que la position avait évolué pour se rapprocher du système proposé par les amendements n°s 2 et 68. Il a indiqué retirer son amendement.

M. Jean-Pierre Sueur a souligné qu'il était erroné de présenter l'intercommunalité comme une alternative limitée soit à un pur organe de coopération intercommunale, soit, à l'inverse, à une véritable communauté.

Il lui a semblé possible d'envisager une évolution de l'intercommunalité sans pour autant porter atteinte à l'existence des communes. Il a fait remarquer, pour le regretter, que le texte proposé par le Gouvernement aboutissait à la disparition des communes.

M. Pierre-Yves Collombat a affirmé que le projet de loi s'inscrivait dans une volonté de suppression des communes, mais que le Gouvernement ne le disait pas clairement.

Il a rappelé que la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales avait constaté que 75 % des présidents d'intercommunalités étaient issus de la commune-centre, ce qui montrait qu'il n'existait pas de menace de voir les petites communes prendre le contrôle de ces structures.

M. Bernard Frimat a indiqué que, malgré la difficulté des sujets abordés par le projet de loi, il était possible de rechercher des accords dès lors que l'examen des dispositifs se faisait de manière relativement objective, la prise en compte des situations locales particulières ne pouvant être un critère de décision déterminant.

Il a jugé que cette recherche ne pourrait aboutir que si l'examen des amendements n°s 113, 2 et 68 était réservé, afin que des simulations puissent être conduites pour mieux appréhender les effets réels des dispositifs proposés, soulignant l'indigence de l'étude d'impact fournie par le Gouvernement sur la question.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur ayant fait remarquer que les amendements présentés n'étaient pas nécessairement incompatibles, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a dit soutenir la proposition de M. Bernard Frimat tendant à réserver l'examen des amendements.

M. Hugues Portelli a fait valoir que la question de la représentation au sein des intercommunalités devait nécessairement conduire à examiner celle de leurs compétences, très variables selon les territoires, et l'existence ou l'absence d'une ville-centre, comme c'était le cas, en particulier, en région parisienne. Il a souligné que, si les grandes intercommunalités se contentaient souvent de gérer des flux et laissaient aux communes membres des compétences de proximité, il n'en allait pas de même des petites intercommunalités, dans lesquelles des compétences importantes, proches de celles des communes, étaient souvent transférées. Il a estimé qu'il ne fallait pas se placer sous un seul angle arithmétique.

M. Alain Anziani a ajouté qu'il convenait de sortir des seuls rapports électoraux pour prendre en compte les situations où la création d'une intercommunalité n'obéissait pas à une volonté de fusion mais au souci d'assurer une simple coopération de communes.

M. Jean-René Lecerf a souligné que les amendements n°s 2 et 68 présentaient l'avantage d'assurer une représentation plus équitable des communes moyennes et de l'opposition. En revanche, il a indiqué qu'ils auraient pour incidence d'augmenter le nombre des délégués communautaires, alors même qu'il est nécessaire d'éviter les assemblées pléthoriques.

M. Gérard Collomb a fait observer que ces amendements tendaient à éviter l'accroissement du nombre des délégués dans la mesure où le tableau de répartition prévu par le projet de loi ne s'appliquerait qu'à défaut d'accord.

Il lui a semblé possible de créer des intercommunalités équilibrées en réservant, en particulier aux communes, le produit des taxes ainsi que les recettes. Il a souligné que, si les communes devaient être évidemment représentées, cette représentation devait être juste, c'est-à-dire fonction de leur population. Il a rappelé que le poids de la ville-centre était, en tout état de cause, limité à 50 % dans le cadre de l'intercommunalité.

M. Jean-Jacques Hyest, président, ayant souligné que les amendements en discussion n'étaient pas contradictoires, a mis en doute la possibilité de bénéficier de simulations d'ici à la prochaine réunion de commission. Il a fait remarquer que si elle n'adoptait pas de texte sur ce point, la commission donnerait l'impression d'être favorable au dispositif envisagé par le Gouvernement, alors que celui-ci suscitait beaucoup d'émoi. Elle devrait donc, en tout état de cause, établir une rédaction pour l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales avant d'adopter l'ensemble du texte le 16 ou le 17 décembre.

M. Charles Gautier a souligné que des simulations avaient déjà été faites et qu'il suffisait qu'elles soient communiquées à la commission.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que des simulations existaient pour les seules communautés urbaines et montraient que le dispositif envisagé par M. Gérard Collomb et Mme Jacqueline Gourault fonctionnait. Il a jugé qu'il faudrait sans doute plus d'une semaine afin de disposer de simulations pour les autres intercommunalités.

M. Gérard Collomb a estimé que la commission devrait adopter un texte pour cet article.

M. Bernard Frimat a jugé indispensable que la décision sur la représentation des communes au sein de l'intercommunalité soit décidée avant l'élection municipale. M. Jean-Patrick Courtois , rapporteur, a indiqué que cette question était réglée par les amendements n°s 2 et 68.

Sur la proposition de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission a décidé de réserver l'examen des amendements n°s 113, 2 et 68 jusqu'à sa réunion du 16 décembre, un nouveau délai-limite pour le dépôt des amendements sur l'article L. 5211-6-1 en commission étant ouvert à cet effet jusqu'au lundi 14 décembre 2009, à 12 heures.

Article 3 Modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	113	Possibilité de fixer, par accord unanime, le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil communautaire	Réservé
M. Collomb	2	Répartition des sièges au sein du conseil communautaire	Réservé
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	68	Répartition des sièges au sein du conseil communautaire	Réservé
MM. Braye et Lecerf	30 rect.	Répartition des sièges au sein du conseil communautaire	Retiré
M. Courtois, rapporteur	114	Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	115	Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	116	Rédactionnel	Adopté

La commission a ensuite adopté l'amendement n° 117 du rapporteur tendant à rappeler explicitement que, même en cas de création d'une commune nouvelle, la règle selon laquelle une commune ne doit pas disposer de plus de la moitié des sièges au sein du conseil communautaire et ne doit pas se voir attribuer un nombre de sièges supérieur au nombre de ses conseillers municipaux s'applique. Cet amendement tend également à mieux tenir compte de la composition du conseil municipal de la commune nouvelle, en prévoyant que les délégués de la commune nouvelle sont désignés « dans l'ordre du tableau » de cette dernière, ce qui permet de garantir la représentation de toutes les communes préexistantes dans le conseil communautaire de l'EPCI.

M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur la finalité de l'institution de ces communes nouvelles, observant que, s'il s'agissait de créer de nouvelles communes, il aurait été logique de leur appliquer les règles de droit commun applicables à ces dernières.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	117	Rappel de la règle selon laquelle une commune ne doit pas disposer de plus de la moitié des sièges au sein du conseil communautaire et ne doit pas se voir attribuer un nombre de sièges supérieur au nombre de ses conseillers municipaux, et meilleure prise en compte de la composition du conseil municipal de la commune nouvelle.	Adopté
M. Courtois, rapporteur	118	Rédactionnel	Adopté

La commission n'a pas adopté les amendements identiques n°s 3, 66 et 69 de MM. Gérard Collomb, Jean-René Lecerf, Dominique Braye, de Mme Jacqueline Gourault et de plusieurs de ses collègues tendant à prévoir que tous les EPCI pourront disposer de quinze vice-présidents et que, par dérogation, ils pourront porter ce plafond à 20% de l'effectif communautaire.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que de tels amendements allaient à l'encontre des objectifs poursuivis par le projet de loi.

M. Gérard Collomb a fait valoir que la règle limitant à quinze le nombre de vice-présidents des EPCI pouvait s'avérer pénalisante dans les grosses structures intercommunales et a souhaité qu'une certaine souplesse soit introduite sur ce point.

M. Pierre-Yves Collombat a observé que le nombre de vice-présidents constituait l'un des aspects du consensus intercommunal et il s'est prononcé contre sa limitation. Il a concédé que des abus avaient pu être constatés mais qu'il n'était pas utile d'accroître davantage la complexité du dispositif. Il a appelé, en cette matière, à prendre exemple sur les dispositions relatives aux communes disposant de communes déléguées.

M. Jean-René Lecerf a fait valoir que la non-limitation du nombre de vice-présidents avait certes conduit à des abus, mais que dans certaines petites structures intercommunales, le statut de vice-président correspondait à un statut social pour des élus qui exercent souvent ces fonctions de façon bénévole et qui apportent un soutien indispensable au président dans l'exercice quotidien de ses fonctions. Pour cette raison, il a appelé de ses voeux l'introduction d'un critère alternatif permettant d'offrir davantage de souplesse.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que le nombre de vice-présidents était limité dans les conseils généraux et dans les conseils régionaux.

Mme Jacqueline Gourault a considéré que le bon fonctionnement quotidien des structures intercommunales dépendait moins du nombre de vice-présidents que de la façon dont les exécutifs de l'EPCI associent les représentants des communes-membres. Elle a indiqué qu'elle pourrait ne pas être défavorable à une limitation du nombre de vice-présidents, considérant qu'il s'agissait avant tout de mieux associer les maires à la gestion de l'institution intercommunale.

M. Jean-René Lecerf a observé que le nombre de vice-présidents dont peut disposer un conseil général était récemment passé de dix à quinze. Il a proposé d'introduire un élément de souplesse en prévoyant que ce nombre peut être égal à 20% de l'effectif total de l'organe dirigeant sans excéder vingt-cinq.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a observé que les conseils régionaux, dont le nombre de vice-présidents est limité, fonctionnaient de façon satisfaisante et il a estimé qu'il en serait sans aucun doute de même pour les EPCI. Il s'est déclaré favorable à l'introduction d'éléments de souplesse tout en considérant qu'il fallait empêcher la réitération d'abus préjudiciables à l'image des élus locaux.

M. Gérard Collomb a proposé de présenter une version modifiée de son amendement à l'occasion de l'examen du texte en séance publique.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Collomb	3	Possibilité de déroger à la limitation à quinze du nombre de vice-présidents des EPCI en portant ce nombre à 20% de l'effectif du conseil communautaire	Rejeté
MM. Lecerf et Braye	66		Rejeté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	69		Rejeté
M. Courtois, rapporteur	122	Amendement de cohérence	Adopté
M. Courtois, rapporteur	119	Amendement rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	120	Amendement rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	121	Amendement de cohérence avec les amendements n°s 113, 2 et 68 précédemment réservés	Réservé

A l'article 4 (transformation des conseils économiques et sociaux régionaux en conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux), la commission a adopté l'amendement n° 123 du rapporteur tendant à prévoir, conformément aux conclusions du « Grenelle de l'environnement », la saisine obligatoire des conseils économiques et sociaux régionaux sur les orientations générales retenues par le conseil régional dans le domaine de l'environnement, et l'amendement n° 124 de coordination du même auteur.

Article 4 (transformation des conseils économiques et sociaux régionaux en conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux)
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	123	Saisine obligatoire des conseils économiques et sociaux régionaux sur les orientations générales retenues par le conseil régional dans le domaine de l'environnement	Adopté
M. Courtois, rapporteur	124	Amendement de coordination	Adopté

La commission n'a pas adopté l'amendement n° 39 de M. Dominique Braye tendant à insérer un article additionnel après l'article 4 afin de rendre la création de « conseils de développement » et l'élaboration d'un « projet d'agglomération » obligatoires dans les communes nouvelles de plus de 50 000 habitants et dans les métropoles.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir, d'une part, que les communes nouvelles formaient une collectivité territoriale unique et n'avaient de ce fait pas besoin d'outils de coordination ou de concertation spécifiques, et, d'autre part, que les métropoles disposaient déjà de compétences et d'outils suffisants en matière de développement durable, de développement économique et d'aménagement du territoire.

M. Gérard Collomb a estimé qu'il était souhaitable d'encourager les conseils de développement dans les métropoles.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que l'intervention du législateur n'était pas nécessaire pour favoriser de telles initiatives.

Article additionnel après l'article 4
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Braye	39	Rendre la création de « conseils de développement » et l'élaboration d'un « projet d'agglomération » obligatoires dans les communes nouvelles de plus de 50 000 habitants et dans les métropoles.	Rejeté

La commission est ensuite passée à l'examen des amendements tendant à modifier l'article 5 (organisation de la métropole).

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a précisé que ses amendements avaient pour objet :

- de compléter le critère démographique de création d'une métropole par un critère fonctionnel afin de distinguer l'aire métropolitaine par la présence d'équipements, d'infrastructures, de centres universitaires et de recherches, d'un tissu industriel la qualifiant pour l'ériger en collectivité apte à rivaliser avec ses homologues européennes ;

- de concilier les exigences de la réussite des métropoles avec la proximité en maintenant dans les pouvoirs du maire, sa compétence en matière d'autorisations d'urbanisme ;

- de préserver la cohérence entre les différentes catégories d'EPCI en abaissant le seuil démographique de création des communautés urbaines au niveau de celui exigé pour les métropoles, soit 450 000 habitants ;

- de préciser la situation des personnels transférés par suite des transferts de compétences ;

- de préciser le contenu des conventions et les modalités de transfert des services et de permettre leur mutualisation.

La commission a tout d'abord examiné l'amendement n° 134 du rapporteur tendant à ajouter au critère démographique un critère fonctionnel pour déterminer la métropole.

M. Pierre-Yves Collombat a salué cette proposition du rapporteur tout en estimant la définition retenue trop large car elle pourrait concerner la plupart des villes françaises de plus de 200 000 habitants.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'est interrogée sur les objectifs poursuivis par cet amendement.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que le seul critère quantitatif de 450 000 habitants était insuffisant pour caractériser l'existence d'une métropole.

M. Alain Anziani a observé qu'il n'existait à l'heure actuelle que huit villes françaises de plus de 450 000 habitants et il s'est interrogé sur l'autorité qui serait compétente pour apprécier un tel critère qualitatif.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que l'introduction d'un critère supplémentaire pourrait conduire à refuser l'accès au statut de métropole de l'une ou plusieurs des huit agglomérations qui peuvent aujourd'hui y prétendre.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a retiré son amendement.

Article 5 (organisation de la métropole)
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	134	Ajout d'un critère fonctionnel pour définir la métropole	Retiré

La commission n'a pas adopté l'amendement n° 70 de Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues tendant à faire passer le seuil de création des métropoles de 450 000 à 700 000 habitants.

Mme Jacqueline Gourault, se référant aux grandes métropoles européennes que sont Turin, Francfort ou Manchester par exemple, a jugé trop faible le seuil de 450 000 habitants. Elle a en revanche considéré qu'un seuil de 700 000 habitants permettrait de réserver le statut de métropole aux plus grandes agglomérations régionales, qui disposent d'une capacité d'action significative pour entrer en compétition avec les agglomérations européennes.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, s'est déclaré défavorable à cet amendement. Il a rappelé sa préférence pour un seuil de 450 000 habitants assorti de critères fonctionnels.

M. Gérard Collomb a observé que certaines villes françaises ont aujourd'hui un rayonnement européen sans pour autant remplir le critère démographique retenu par le projet de loi. Il a cité l'exemple de la ville de Grenoble, qui dispose notamment d'un pôle technologique et scientifique reconnu. Dans ces conditions, il a estimé que le critère démographique ne permettait pas de rendre compte de façon pertinente du fait métropolitain.

M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur la finalité des métropoles. Il a souhaité savoir s'il s'agissait de créer une nouvelle collectivité territoriale dotée d'un nombre important de compétences, ou s'il s'agissait uniquement de créer un organe de mise en cohérence de politiques publiques sur un territoire pouvant, le cas échéant, être discontinu. Il a relevé que, en devenant de quasi-départements, les métropoles créées par le projet de loi comportaient un risque de démembrement du territoire. Dès lors, il a estimé nécessaire de limiter l'existence de ces métropoles aux quelques grosses agglomérations françaises.

M. Simon Sutour a observé que l'appréhension de la notion de métropole comportait une part de subjectivité variable en fonction des régions, citant les exemples de Montpellier et de Strasbourg considérées par beaucoup comme des métropoles.

M. Yves Détraigne a noté que, en raison de son statut européen, il était légitime que Strasbourg accède au rang de métropole. Il a néanmoins relevé que huit agglomérations françaises pourraient prétendre à ce statut, observant que ce nombre était peut-être excessif au regard du nombre de métropoles que comportent la plupart des pays européens. Il a estimé que si Grenoble se caractérisait par un rayonnement scientifique incontestable, elle ne remplissait néanmoins pas les critères démographiques pour prétendre à devenir une métropole. Il a conclu son propos en s'interrogeant sur l'opportunité de renvoyer à une loi spécifique la désignation des métropoles, considérant que ce statut ne pouvait se réduire au seul critère démographique.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est interrogé sur l'apport du projet de loi, dans le cas où l'amendement relevant le seuil de création des métropoles à 700 000 habitants serait adopté, au regard des dispositions existantes relatives à Paris, Lyon et Marseille.

M. Yves Détraigne a estimé que le seul critère démographique était insuffisant pour caractériser une métropole.

Mme Jacqueline Gourault a relevé que le projet de loi soulevait le problème de l'équilibre, difficile à définir, entre les nouvelles métropoles et les conseils généraux.

M. Jean-René Lecerf a observé que les métropoles ne seraient pas créées de plein droit, et que, dans ces conditions, la fixation d'un seuil n'entraînerait pas l'accession obligatoire à ce statut des agglomérations de plus de 450 000 habitants.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	70	Relèvement du seuil de création des métropoles à 700.000 habitants	Rejeté

La commission a adopté, après avis favorable du rapporteur et après les avoir gagés pour assurer leur conformité à l'article 40 de la Constitution, deux amendements identiques n°s 4 et 71 de M. Gérard Collomb et de Mme Jacqueline Gourault et de plusieurs de ses collègues tendant à faciliter la transformation-extension d'une communauté urbaine en métropole et à permettre l'intégration de communes membres d'une communauté de communes levant la taxe professionnelle unique et éligible à la DGF bonifiée.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Collomb	4	Amendement tendant à faciliter la transformation-extension d'une communauté urbaine en métropole et permettre l'intégration de communes membres d'une communauté de communes levant la taxe professionnelle unique et éligible à la DGF bonifiée	Adoptés sous réserve de gage
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	71
M. Courtois, rapporteur	135	Amendement rédactionnel	Adopté

La commission a adopté, après avis favorable du rapporteur, deux amendements identiques n° s 5 et 72 de M. Gérard Collomb et de Mme Jacqueline Gourault et de plusieurs de ses collègues tendant à introduire l'intérêt communautaire pour le transfert à la métropole des équipements culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs, dans le souci de maintenir la compétence des communes pour ce qui relève de la proximité.

Mme Jacqueline Gourault a fait valoir qu'il était essentiel d'introduire la notion d'intérêt communautaire dans les dispositions relatives aux métropoles.

M. Gérard Collomb a observé que la rédaction retenue dans le projet de loi initial conduisait à transférer à la métropole l'ensemble des compétences des communes. Il a fait valoir que l'amendement tendait à limiter ces transferts de compétences aux seuls équipements présentant un intérêt communautaire.

M. Alain Anziani a considéré que les dispositions actuelles faisaient déjà référence à cette notion d'intérêt communautaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé utile de clarifier les compétences de chacun.

M. Jean-René Lecerf a craint que ces dispositions n'entraînent les grosses communes à faire financer leurs équipements par la métropole, tandis que les communes de taille inférieure continueraient à financer sur leur budget leurs équipements de moindre dimension. Il a estimé qu'un tel équilibre financier ne serait pas satisfaisant et a fait état de ses réserves concernant ces deux amendements.

M. Gérard Collomb a fait valoir qu'il appartiendrait au conseil de la métropole de définir à la majorité qualifiée la notion d'intérêt communautaire et les équipements qu'elle souhaite se voir confiés.

Mme Jacqueline Gourault a observé que cette notion d'intérêt communautaire figurait déjà dans les dispositions relatives aux communautés d'agglomération.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé qu'il était utile d'aligner, sur ce point, les dispositions relatives aux métropoles sur celles qui régissent d'ores et déjà le fonctionnement des communautés de communes, des communautés urbaines et des communautés d'agglomération.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Collomb	5	Introduction de l'intérêt communautaire pour le transfert à la métropole des équipements culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs	Adopté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	72		Adopté
M. Courtois, rapporteur	136	Suppression du transfert à la métropole de la compétence relative à la délivrance des autorisations et actes relatifs à l'occupation ou à l'utilisation du sol	Adopté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	74	Amendement identique au n° 136	Adopté
M. Courtois, rapporteur	137	Ajout à la compétence de la métropole en matière d'amélioration du parc immobilier bâti, de la réhabilitation et de la résorption de l'habitat insalubre	Adopté

M. Pierre-Yves Collombat a apporté son soutien à l'amendement n° 43, présenté par M. Jean-Pierre Chevènement et Mme Anne-Marie Escoffier, tendant à supprimer le transfert de plein droit à la métropole de certaines compétences du département. Il a souligné le problème que posait la captation par la métropole de compétences départementales peu susceptibles d'améliorer sa capacité de rayonnement. Considérant que l'on pouvait envisager la métropole de deux manières différentes, comme un niveau territorial supplémentaire ou comme une structure permettant d'organiser certaines compétences stratégiques, il s'est déclaré en faveur de la seconde solution.

M. Nicolas Alfonsi a jugé incertain le bénéfice que les métropoles tireront du dispositif prévu par le Gouvernement, quand la perte subie, de ce fait, par les départements sera, elle, certaine.

M. Yves Détraigne s'est interrogé sur l'utilité d'une métropole qui ne disposerait pas de compétences différentes de celles de la communauté urbaine.

Se prononçant en faveur de l'amendement, dont elle a estimé qu'il mettait en cause la logique implicite du texte qui consiste à opposer le département et la métropole, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a considéré qu'il n'y avait aucun intérêt à ce que la métropole prenne en charge la vocation sociale du département.

Prenant l'exemple de Lyon, M. Gérard Collomb a fait valoir que les métropoles concernent des territoires très spécifiques dans le périmètre desquels le département n'a pas la même réalité ni la même visibilité qu'ailleurs.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé que la question soulevée par l'amendement pourrait aussi se poser vis-à-vis des régions dans le cas, par exemple, de la compétence économique partagée.

M. Bernard Frimat s'est prononcé en faveur de l'amendement, les compétences du département ne lui apparaissant pas de nature à favoriser le rayonnement de la métropole. Il a souligné par ailleurs la confusion que crée le texte en mettant en place des conseillers territoriaux qui siègeront au sein des conseils généraux de départements, vidés de leurs compétences au profit des métropoles.

Mme Jacqueline Gourault s'est interrogée sur la pertinence de désigner des conseillers territoriaux dans le cadre du territoire métropolitain, en dépit du peu de consistance du département au sein de la métropole.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Chevènement et Mme Escoffier	43	Suppression du transfert de plein droit à la métropole de certaines compétences du département	Rejeté
M. Courtois, rapporteur	138	Précisions apportées à la procédure de transfert des services correspondant aux compétences du département transférées à la métropole et création d'une possibilité de mutualisation de ces services	Adopté
M. Courtois, rapporteur	139	Situation des personnels concernés par les transferts de compétences	Adopté
M. Courtois, rapporteur	140	Création d'une procédure de transfert de plein droit à la métropole de la compétence du département en matière de développement économique, en cas d'échec du transfert conventionnel	Adopté
M. Chevènement et plusieurs de ses collègues	44	Suppression de la possibilité, pour la métropole, d'exercer par convention certaines compétences de la région	Rejeté
M. Courtois, rapporteur	141	Précisions apportées à la procédure de transfert des services correspondant aux compétences de la région exercées par la métropole et création d'une possibilité de mutualisation de ces services	Adopté
M. Courtois, rapporteur	142	Situation des personnels concernés par les transferts de compétences	Adopté
M. Courtois, rapporteur	143	Précision adoptée à la procédure de transfert de plein droit à la métropole de la compétence en matière de développement économique de la région en cas d'échec de la procédure conventionnelle	Adopté
M. Courtois, rapporteur	144	Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	145	Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	146	Election en son sein du président de la commission chargée de procéder au transfert définitif de propriété des biens et droits utilisés pour l'exercice des compétences transférées Rédactionnel	Adopté
M. Chevènement et Mme Escoffier	45	Coordination avec les amendements 43 et 44	Rejeté
M. Courtois, rapporteur	147	Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	148	Limitation des transferts de plein droit de services du département à la métropole aux seules compétences transférées de plein droit	Adopté
M. Courtois, rapporteur	149	Fixation par la loi de la date du transfert définitif de chaque service - Mutualisation des services en cas de compétences partagées	Adopté
M. Courtois, rapporteur	150	Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	151	Coordination avec les amendements 148, 149 et 150	Adopté
M. Courtois, rapporteur	152	Coordination avec l'amendement 149 Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	153	Rédactionnel	Adopté
M. Chevènement et Mme Escoffier	46	Suppression par coordination avec les amendements 43 et 44 des possibilités de transferts de services pour les compétences transférées	Rejeté
M. Courtois, rapporteur	21	Rédactionnel	Adopté
M. Collomb	6	Renvoi au décret pour la création et l'extension du périmètre de la métropole	Adopté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	73	Amendement identique au n° 6	Adopté
M. Courtois, rapporteur	231	Rédactionnel	Adopté
M. Chevènement et Mme Escoffier	47	Suppression des dispositions financières prévues pour les transferts de compétences du département ou de la région à la métropole	Rejeté

Sur les amendements identiques n° 7 présenté par M. Gérard Collomb et n° 5 présenté par Mme Jacqueline Gourault, tendant à rétablir l'autonomie fiscale des communes dans le cadre de la métropole, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que la métropole représentant le degré le plus poussé de l'intégration intercommunale, il est donc normal que des dispositions spécifiques soient prévues pour cet EPCI qui traduisent au plan fiscal cette intégration.

M. Jean-Claude Peyronnet a considéré que, dans la mesure où l'amendement tendant à restituer certaines compétences aux communes incluses dans une métropole avait été adopté, il était logique de leur permettre de percevoir des ressources propres. A défaut, ceci reviendrait à créer une tutelle de la métropole sur les communes membres.

M. Alain Anziani a appelé à être cohérent et à faire suivre la suppression du transfert de la gestion de certains équipements de la suppression du transfert des ressources initialement envisagé.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a jugé que l'incohérence soulignée par les deux précédents intervenants était le reflet de l'incohérence propre du texte, le Gouvernement jouant sur les mots, puisqu'il prétend maintenir dans leurs prérogatives les départements et les communes alors qu'il organise en réalité leur disparition.

M. Jean-René Lecerf a fait valoir que si la recommandation formulée initialement par le comité présidé par M. Edouard Balladur était cohérente en ce qu'elle visait à diminuer les prérogatives des communes au profit de la métropole et qu'elle prévoyait en conséquence de transférer à cette dernière la compétence fiscale, il n'y avait plus, compte tenu du choix opéré par la commission de préserver les communes au sein de la métropole, de justification à maintenir le dispositif proposé par le Gouvernement, consistant à priver ces dernières de tout pouvoir fiscal. Pour cette raison, il a marqué son soutien aux amendements.

M. Gérard Collomb a considéré que les métropoles ne pourront être acceptées par les communes que si le texte qui les institue parvient à un équilibre entre les prérogatives reconnues à chacune de ces structures qui soit proche de celui sur lequel repose toute l'intercommunalité. Cet équilibre impose de garantir l'autonomie fiscale des communes tout en conservant pour les métropoles le système fiscal auquel obéissent actuellement les communautés urbaines.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a souligné que le système proposé par le Gouvernement tend à permettre à la métropole de percevoir l'impôt pour le reverser ensuite aux communes alors que le système proposé par les amendements vise à réserver la perception des impôts aux communes, la métropole ne recueillant que la DGF, ce qui ne garantit le fonctionnement de cette structure que si la part d'impôt qu'elle reçoit par ailleurs en propre et la dotation globale de fonctionnement représentent une somme suffisante pour lui permettre d'exercer l'ensemble de ses compétences.

Observant que le seul cas où la loi a imposé la création de collectivités nouvelles était celui des villes nouvelles dont le bilan était mitigé, M. Jean-Jacques Hyest, président, a marqué son accord avec le raisonnement présenté par M. Jean-René Lecerf.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Collomb	7	Rétablissement de l'autonomie fiscale des communes membres d'une métropole	Adopté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	75	Amendement identique au n° 7	Adopté
M. Collomb	8	Délibération de l'organe délibérant de la métropole et des conseils municipaux pour transférer la dotation forfaitaire communale à la métropole	Adopté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	76	Amendement identique au n° 8	Adopté
M. Courtois, rapporteur	154	Précision rédactionnelle	Tombé
M. Courtois, rapporteur	155	Modalités de désignation des représentants des communes membres de la métropole au sein de la CLEC	Tombé

Article 6 Coordinations avec la création des métropoles
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Collomb	9	Amendement de cohérence	Adopté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	77	Amendement identique au n° 9	Adopté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	78	Suppression de la mention de l'avis des maires de communes appartenant à la métropole sur les actes relatifs à l'occupation des sols en conséquence du maintien aux maires de cette compétence	Retiré
Article additionnel après l'article 6
M. Courtois, rapporteur	156	Abaissement à 450 000 habitants du seuil démographique requis pour la création d'une communauté urbaine	Adopté
Article 7 Création des pôles métropolitains
M. Courtois, rapporteur	157	Amendement de précision	Adopté

Concernant l'amendement n° 11 présenté par M. Gérard Collomb et visant à clarifier les champs d'intervention du pôle métropolitain, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que les dispositions du projet de loi recoupaient celles du présent amendement et étaient rédigées en des termes plus simples et plus lisibles : il s'est donc opposé à la réécriture proposée par l'amendement. Toutefois, s'étant déclaré sensible aux préoccupations exposées par M. Gérard Collomb, il a jugé opportun de prévoir explicitement que les pôles métropolitains seraient compétents pour mener des actions de développement universitaire. La commission a adopté l'amendement n° 233 du rapporteur procédant à cette modification à l'article 5731-1 du code général des collectivités territoriales.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	233	Compétence des pôles métropolitains en matière de développement universitaire	Adopté
M. Collomb	11	Champs d'intervention du pôle métropolitain	Retiré
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	79	Même amendement que le n° 11	Retiré
M. Collomb	10	Suppression du pouvoir d'appréciation du préfet pour la création d'un pôle métropolitain	Rejeté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	80	Même amendement que le n° 10	Rejeté

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 12 présenté par M. Gérard Collomb et prévoyant que les sièges de l'assemblée délibérante du pôle métropolitain seraient répartis entre les EPCI membres en fonction de leur poids démographique et du montant de leur contribution.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a souligné que cet amendement aurait pour effet de favoriser excessivement l'« EPCI-centre », qui bénéficierait à la fois de son poids démographique et de son poids économique et fiscal, et qui serait donc surreprésenté au sein de l'assemblée délibérante. Il a également émis des doutes sur la légitimité d'une représentation fondée sur des critères financiers et estimé que l'importance respective de chacun des membres du pôle au sein de l'assemblée délibérante devait être essentiellement fondée sur des considérations démographiques.

En conséquence, M. Gérard Collomb a rectifié l'amendement n° 12 et y a intégré les remarques du rapporteur en supprimant les termes : « et du montant de la contribution de chacun ».

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Collomb	12 rect.	Modalités de répartition des sièges au sein de l'assemblée délibérante du pôle métropolitain	Adopté

Mercredi 16 décembre 2009

La commission a poursuivi l'examen du rapport de M. Jean-Patrick Courtois et achevé l'établissement du texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales.

A l'initiative du rapporteur, la commission a tout d'abord intégré huit amendements tendant à assurer, au sein d'articles déjà adoptés, la coordination avec des amendements adoptés la semaine précédente.

Article 2 Election au suffrage universel direct des délégués des communes dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	235	Coordination	Adopté
Article 5 Création d'une commune nouvelle
M. Courtois, rapporteur	239	Coordination	Adopté
M. Courtois, rapporteur	238	Coordination	Adopté
M. Courtois, rapporteur	237	Coordination	Adopté
M. Courtois, rapporteur	241	Coordination	Adopté
M. Courtois, rapporteur	242	Coordination	Adopté
Article 6 Coordinations
M. Courtois, rapporteur	240	Coordination	Adopté
M. Courtois, rapporteur	236	Coordination	Adopté

Présentant son amendement n° 113 rect. bis, M. Jean-Patrick Courtois , rapporteur, a indiqué qu'il visait à permettre aux communes membres d'un EPCI à fiscalité propre de fixer le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de cet EPCI par le biais d'un accord des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins les deux tiers de la population.

Après que M. Gérard Collomb eut marqué sa préférence pour son amendement n° 2, bénéficiant du soutien du Gouvernement, M. Jean-Patrick Courtois , rapporteur, s'est déclaré favorable sur le fond à cette initiative mais a souligné la nécessité d'attendre du Gouvernement des simulations précises permettant, notamment, de déterminer si ce système n'aura pas pour effet d'augmenter sensiblement le nombre total de conseillers communautaires. En conséquence, la commission a adopté l'amendement n° 113 rect. bis et rejeté l'amendement n° 2 ainsi que le n° 68, identique.

Article 3 Modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	113 rect.bis	Accord des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins les deux tiers de la population pour fixer le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de l'EPCI à fiscalité propre	Adopté
M. Collomb	2	Nouveau mécanisme de répartition des sièges au sein des conseils communautaires	Rejeté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	68	Identique à l'amendement n° 2	Rejeté
M. Courtois, rapporteur	234	Coordination	Adopté
M. Courtois, rapporteur	121	Coordination	Adopté

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que les amendements qu'il proposait à l'article 8 avaient pour objet de :

- limiter le pouvoir du préfet lorsque la création de la commune nouvelle résulte de l'initiative de l'ensemble des communes concernées ;

- prévoir l'accord des conseils généraux et régionaux pour la modification des limites départementales et régionales découlant de la création d'une commune nouvelle, en renvoyant dans le cas contraire à la loi ;

- préserver la liberté des communes pour choisir leur EPCI de rattachement ;

- attribuer la qualité d'officier de police judiciaire et d'officier d'état civil aux maires-délégués.

La commission a ensuite examiné les amendements n° s 57 et 58 présentés par M. Jean-Pierre Chevènement tendant à subordonner la création d'une commune nouvelle à l'accord de tous les conseils municipaux des communes concernées.

MM. Pierre-Yves Collombat et Jacques Mézard ont approuvé ces amendements, soulignant qu'une commune nouvelle était une forme d'intercommunalité intégrée et que, dans une logique démocratique, elle ne devait pas être imposée aux communes concernées par la fusion.

M. Jean-René Lecerf a souhaité que les nouvelles règles en matière de fusion de communes ne soient pas utilisées pour éviter les alternances politiques au sein du futur conseil municipal.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, ayant présenté ces amendements comme contraires à l'objectif d'assouplissement de la création des communes nouvelles, la commission les a rejetés.

Article 8 Création d'une commune nouvelle
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Chevènement	57	Subordination de la création d'une commune nouvelle à l'accord de tous les conseils municipaux des communes concernées	Rejeté
M. Chevènement	58	Coordination avec l'amendement précédent	Rejeté
M. Collomb	13	Subordination de la création d'une commune nouvelle à l'accord de tous les conseils municipaux des communes concernées et limitation du pouvoir d'appréciation du préfet	Rejeté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	81	Identique à l'amendement précédent	Rejeté

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 106 présenté par M. Jean-René Lecerf tendant à prévoir une consultation électorale systématique pour la création d'une commune nouvelle et à apprécier les résultats au niveau de chaque commune. Il a souligné que l'organisation d'un référendum populaire permettrait d'éviter que la procédure de fusion soit utilisée pour prévenir tout risque d'alternance.

M. Pierre-Yves Collombat s'est déclaré favorable à l'amendement même s'il a jugé excessive la crainte exprimée par son auteur.

La commission a adopté l'amendement n° 106.

Article 8 Création d'une commune nouvelle
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf	106	Consultation électorale systématique pour la création d'une commune nouvelle et appréciation des résultats au niveau de chaque commune	Adopté sous réserve de coordination
M. Courtois, rapporteur	158	Limitation du pouvoir du préfet pour la création de communes nouvelles lorsque la demande résulte de l'ensemble des communes concernées	Adopté
M. Chevènement	48	Subordination de la création d'une commune nouvelle à l'accord de tous les conseils municipaux des communes concernées et validé par la majorité de leurs électeurs	Rejeté
M. Courtois, rapporteur	159	Accord des conseils généraux et régionaux, ou, en cas de désaccord, du législateur, pour la modification des limites départementales et régionales découlant de la création d'une commune nouvelle	Adopté
M. Courtois, rapporteur	160	Possibilité pour la commune nouvelle d'être rattachée à un EPCI existant, et possibilité pour le préfet, en cas de désaccord, de saisir la CDCI qui statue à la majorité des deux tiers	Adopté
MM. Chevènement et Mézard	59	Obligation pour les communes nouvelles de créer des communes déléguées	Rejeté
M. Courtois, rapporteur	161	Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	162	Attribution au maire délégué de la qualité d'officier d'état civil et d'officier de police judiciaire, comme c'est le cas actuellement dans les fusions-association	Adopté
M. Lecerf	64	Fin de la double représentation des communes associées au sein du collège électoral sénatorial	Retiré
M. Courtois, rapporteur	163	Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	164	Rédactionnel	Adopté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	82	Suppression de la majoration de la dotation forfaitaire annuelle des communes nouvelles	Adopté

Article additionnel après l'article 8
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Gélard	1	Application aux anciennes communes associées du nouveau régime des communes nouvelles	Adopté après rectification pour prévoir la délibération des conseils municipaux des communes fusionnées et son insertion à l'article 11
Article 10 Adaptation du code général des collectivités territoriales à la création des communes nouvelles
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	83	Coordination	Adopté
Article 12 Procédure de regroupement des départements
M. Courtois, rapporteur	127	Subordination de la procédure de regroupement des départements à l'accord de tous les conseils généraux concernés ou de la population de chacun des départements concernés	Adopté
M. Chevènement	49	Subordination de la procédure de regroupement des départements à l'accord de tous les conseils généraux concernés ainsi qu'à celui de la population	Rejeté
M. Chevènement	50	Même objet	Rejeté
M. Chevènement	51	Même objet	Rejeté
M. Lecerf	42	Fusion du département et de la région quand, du fait d'un regroupement, une région ne compte plus qu'un unique département	Retiré
Article 13 Procédure de regroupement de régions
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	128	Subordination de la procédure de regroupement des régions à l'accord de tous les conseils régionaux concernés ou de la population de chacune des régions concernées	Adopté
MM. Chevènement et Mézard	60	Subordination de la procédure de regroupement des régions à l'accord de tous les conseils régionaux ainsi qu'à celui de la population	Rejeté
MM. Chevènement et Mézard	61	Même objet	Rejeté
MM. Chevènement et Mézard	63	Même objet	Rejeté
MM. Chevènement et Mézard	62	Même objet	Rejeté
Article additionnel après l'article 13
M. Courtois, rapporteur	129	Autorisation des assemblées délibérantes de la région et des départements qui la composent à solliciter, après consultation de leur population, la création, par la loi, d'une collectivité spéciale qui les réunisse.	Adopté
Article 14 Notion d'établissement public de coopération intercommunale
M. Courtois, rapporteur	165	Insertion du pôle métropolitain dans la liste des groupements de collectivités territoriales	Adopté
MM. Chevènement et Mézard	52	Suppression des communautés urbaines	Rejeté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	84	Insertion du pôle métropolitain dans la liste des groupements de collectivités territoriales	Satisfait
M. Collomb	14	Insertion du pôle métropolitain dans la liste des groupements de collectivités territoriales	Satisfait

Article 15 Transfert des compétences communales
M. Courtois, rapporteur	166	Suppression d'une disposition inutile	Adopté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	85	Suppression d'une disposition inutile	Satisfait
M. Pintat et plusieurs de ses collègues	96	Possibilité pour les syndicats mixtes d'exercer les compétences communales	Tombe

M. Pierre-Yves Collombat a jugé confuse la rédaction de l'article 16 et s'est étonné qu'elle ne prévoie pas l'obligation pour le préfet de respecter le schéma départemental de la coopération intercommunale.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que les amendements qu'il présentait à l'article 16 visaient notamment à réorganiser le texte de l'article pour en assurer la cohérence interne.

M. Gérard Collomb a noté que l'article 16 permettait au préfet de s'opposer aux décisions prises à la majorité de moins des deux tiers par la CDCI.

Article 16 Schéma départemental de coopération intercommunale
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	167	Réorganisation logique de l'article	Adopté

Puis la commission a examiné l'amendement n° 168 du rapporteur tendant à supprimer, dans le schéma départemental de coopération intercommunale, l'objectif de constituer, dans la mesure du possible, des EPCI d'au moins 5.000 habitants.

M. Simon Sutour a approuvé cet amendement, de nature à favoriser la constitution d'EPCI dans des zones étendues mais de faible densité de population.

M. François Zocchetto a redouté que cet amendement encourage la création de petites communautés de communes, tout en considérant que celles-ci s'imposaient dans certains territoires pour des particularités géographiques.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a remarqué que ce critère conduirait dans le Limousin, en Creuse notamment, à la constitution de périmètres de 30 000 à 40 000 ha, difficiles à gérer notamment pour la voirie.

La commission a adopté l'amendement.

Article 16 Schéma départemental de coopération intercommunale
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	168	Suppression de l'objectif fixé au schéma de constituer des EPCI d'au moins 5.000 habitants	Adopté
M. Courtois, rapporteur	169	Suppression de critères superflus	Adopté
M. Courtois, rapporteur	170	Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	171	Rédactionnel	Adopté
M. Lecerf	105	Assouplissement du seuil des 5.000 habitants	Satisfait
M. Pintat et plusieurs de ses collègues	98	Prise en compte par le schéma de la taille des périmètres des syndicats de communes et des syndicats mixtes	Rejeté
M. Vall	217	Prise en compte par le schéma des pays existants	Satisfait
M. Pintat et plusieurs de ses collègues	99	Cohérence avec les dispositions des articles 21, 22 et 30 du projet de loi, qui autorisent le représentant de l'Etat dans le département à proposer, pour la mise en oeuvre du schéma, la dissolution, la fusion ou la modification du périmètre de syndicats de communes ou de syndicats mixtes existants, afin de réduire le nombre de ces syndicats au regard de leur activité effective et de leur taille	Retiré

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a ensuite approuvé l'amendement n° 218 présenté par M. Raymond Vall, tendant à détailler le contenu des cartes annexées au schéma, sous réserve de la suppression de la référence aux pays.

M. Alain Anziani a douté de la pertinence de cette rectification, notant que les pays continueraient d'exister de fait même après le vote de la loi.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que les pays n'avaient plus de rôle institutionnel.

La commission a adopté l'amendement après rectification.

Article 16 Schéma départemental de coopération intercommunale
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Vall	218	Détail du contenu des cartes annexées au schéma	Adopté avec modification pour supprimer la référence aux pays
M. Pintat et plusieurs de ses collègues	97	Possibilité pour la CDCI de réviser le schéma dès la troisième année suivant sa publication	Satisfait
Article 17 Délai limite d'établissement du schéma départemental de coopération intercommunale
M. Courtois, rapporteur	172	Rédactionnel	Adopté
MM. Braye et Lecerf	22	Achèvement du schéma au 30 juin 2011 au lieu du 31 décembre 2011	Retiré
Article 18 Suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales
M. Courtois, rapporteur	173	Accord de l'EPCI pour le rattachement à celui-ci des communes isolées Possibilité pour le préfet, en cas de désaccord, de saisir la CDCI	Adopté
M. Collomb	15	Achèvement de la couverture totale du territoire par des EPCI à fiscalité propre au 31 décembre 2012 au lieu du 1 ^er janvier 2014	Retiré
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	86	Identique à l'amendement précédent	Retiré
MM. Braye et Lecerf	23	Achèvement rapide de la carte intercommunale	Retiré

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 174 du rapporteur tendant à prévoir, au moment de la création d'un EPCI, l'approbation des statuts par les communes concernées.

En réponse à Mme Jacqueline Gourault, le rapporteur a souligné que cet amendement visait à consacrer la pratique actuelle.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a mis en avant la nécessité pour les communes de connaître, avant de s'engager dans un EPCI, ses missions et règles de fonctionnement.

La commission a adopté l'amendement n° 174.

Article additionnel après l'article 19
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	174	Approbation par les communes des statuts d'un EPCI avant sa création	Adopté

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a souligné que les amendements présentés à l'article 20 avaient principalement pour objet, d'une part, de préciser le délai fixé à la CDCI pour statuer sur le projet de périmètre, d'autre part, de prévoir l'accord de la commune-centre.

Article 20 Simplification de la procédure de fusion des EPCI à fiscalité propre
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	175	Simplification de la procédure de fusion des EPCI	Adopté
M. Courtois, rapporteur	176	Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	177	Simplification de la procédure de fusion des EPCI	Adopté
M. Courtois, rapporteur	178	Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	179	Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	180	Rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	232	Rédactionnel	Adopté

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 38 rect. bis présenté par MM. Dominique Braye et Jean-René Lecerf. M. Jean-René Lecerf a fait valoir l'impossibilité actuelle pour un EPCI qui ne dispose pas d'une commune-centre suffisamment peuplée d'évoluer en communauté urbaine. En conséquence, il a souhaité remplacer la notion de « commune-centre » par celle d' « unité urbaine ».

M. Jean-Pierre Sueur a approuvé cet amendement.

Après que M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, eut mis en avant la difficulté de définir précisément la notion d' « unité urbaine », la commission n'a pas retenu l'amendement n° 38 rect. bis.

Article additionnel après l'article 20
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
MM. Braye et Lecerf	38 rect bis	Remplacement de la notion de « commune-centre » par celle d' « unité urbaine »	Rejeté
Article 21 Création des syndicats de communes et des syndicats mixtes en conformité avec le schéma départemental de coopération intercommunale
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Vall	219	Possibilité pour un syndicat mixte de prendre en charge la compétence d'élaboration et de suivi d'un schéma de cohérence territoriale d'un périmètre inférieur au sien	Rejeté
Article additionnel après l'article 21
M. Pintat et plusieurs de ses collègues	103	Possibilité pour les communes membres d'un syndicat de décider de constituer un collège des délégués communaux chargé de désigner les représentants, pour l'ensemble des communes, au comité du syndicat.	Adopté
Article 22 Fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes
M. Courtois, rapporteur	130	Extension aux syndicats mixtes ouverts de la procédure de fusion prévue pour les syndicats de communes et les syndicats mixtes fermés	Adopté
Article 23 Dissolution des syndicats de communes ou des syndicats mixtes ouverts - dissolution des communautés de communes ne comptant plus qu'une seule commune membre
M. Courtois, rapporteur	131	Extension aux communautés d'agglomération de la procédure de dissolution de plein droit lorsqu'elles ne comptent plus, du fait des modifications de leur périmètre, qu'une seule commune membre	Adopté
Article 24 Substitution des communautés de communes, des communautés d'agglomération et des communautés urbaines aux syndicats de communes et syndicats mixte de mêmes compétences et même périmètre
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	132	Rédactionnel	Adopté
M. Pintat et plusieurs de ses collègues	100	Exception à la procédure de fusion selon laquelle les communautés de communes se substituent à tout syndicat dont le périmètre est identique au leur	Rejeté
Article 25
M. Vall	220	Rétablissement de la qualification juridique des pays et possibilité pour les pays existants de continuer à bénéficier de cette qualification	Rejeté

La commission a ensuite examiné les amendements n° s 181 rect, 16, 87, 28, 216 et 101 présentés respectivement par le rapporteur, M. Gérard Collomb, Mme Gourault et plusieurs de ses collègues, M. Dominique Braye, M. Jean-René Lecerf et M. Xavier Pintat et plusieurs de ses collègues, amendements portant tous sur la composition de la CDCI.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a présenté son amendement n° 181 rect tendant essentiellement à attribuer 5 % des sièges aux syndicats mixtes et, en conséquence, à abaisser la représentation du conseil général de 15 à 10 %. Il a précisé que la CDCI serait ainsi composée de la manière suivante : 40 % de maires, 40 % de représentants de communautés, 10 % de représentants du conseil général, 5 % de représentants du conseil régional, 5 % de représentants de syndicats mixtes.

M. Jean-René Lecerf a regretté l'abaissement de la représentation du département compte tenu des missions de la CDCI.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a soutenu que la capacité d'influence du département au sein de la CDCI ne serait pas affectée par la réduction du nombre de ses représentants.

M. Pierre-Yves Collombat a noté avec regret que les effets combinés de cette nouvelle composition de la CDCI, qui donne 45 % des sièges aux représentants des structures intercommunales, et du renforcement des pouvoirs du préfet en matière d'intercommunalité, retiraient une grande part du pouvoir décisionnaire aux communes.

M. Jean-Pierre Sueur a souligné que les représentants de l'intercommunalité agissaient également au nom des communes.

Partageant cette position, M. Simon Sutour a prédit que la majorité qualifiée des deux tiers, exigée pour la CDCI, serait, en pratique, aisée à obtenir et que, dans le cas contraire, le préfet ferait un usage prudent de ses pouvoirs de contrainte.

M. Gérard Collomb a jugé équilibrée la composition de la CDCI proposée par le rapporteur.

En conséquence, la commission a adopté l'amendement n° 181 rect du rapporteur et rejeté les amendements n°s 16, 87, 28 et 216, partiellement satisfaits. Elle n'a pas retenu l'amendement n° 101 tendant à créer un collège unique pour les EPCI et les syndicats, contraire à la position du rapporteur.

Article 26 Composition de la commission départementale de la coopération intercommunale
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	181 rect.	Attribution aux syndicats de 5 % des sièges de la CDCI et abaissement corrélatif de la représentation du conseil général de 15 à 10 %.	Adopté
M. Gérard Collomb	16	Représentation des syndicats au sein de la CDCI	Retiré
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	87	Identique à l'amendement précédent	Rejeté
M. Braye	28	Attribution aux syndicats de 5 % des sièges de la CDCI et abaissement corrélatif de la représentation du conseil général de 15 à 10 %.	Rejeté
M. Lecerf	216	Précision selon laquelle les 40 élus intercommunaux membres de la CDCI seront nécessairement des représentants d'EPCI à fiscalité propre	Retiré
M. Pintat et plusieurs de ses collègues	101	Collège unique pour les EPCI et les syndicats	Rejeté

Puis la commission a examiné l'amendement n° 53 présenté par M. Jean-Pierre Chevènement et plusieurs de ses collègues tendant à rendre les parlementaires membres de droit de la CDCI.

MM. Jacques Mézard et Jean-Pierre Sueur ont défendu cet amendement, rappelant en particulier la mission constitutionnelle des sénateurs à savoir la représentation des collectivités territoriales.

Mme Jacqueline Gourault a souligné que la plupart des sénateurs étaient membres de la CDCI en qualité d'élus locaux.

M. Jean-Claude Peyronnet a objecté que de nombreux sénateurs ne disposaient pas de mandat local, M. Jean-Pierre Sueur ajoutant que la législation irait dans les prochaines années, vers un renforcement de l'interdiction du cumul des mandats.

M. Gérard Collomb a mis en avant le risque de politisation des CDCI et s'est interrogé sur l'opportunité de conduire les parlementaires à cumuler les fonctions.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a craint que cet amendement n'aboutisse à augmenter sensiblement le nombre des membres de la CDCI. En outre, il a jugé très limité l'intérêt d'une telle mesure, les parlementaires étant déjà parfaitement informés du fonctionnement de l'intercommunalité dans leur circonscription, et souligné l'inconvénient pour les parlementaires de prendre position au sein de ces instances.

En conséquence, la commission a rejeté l'amendement n° 53.

Article 26 Composition de la commission départementale de la coopération intercommunale
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Jean-Pierre Chevènement et plusieurs de ses collègues	53	Rendre les parlementaires membres de droit de la CDCI	Rejeté
Article 27 Attributions de la commission départementale de la coopération intercommunale
M. Courtois, rapporteur	182	Consultation de la CDCI pour les retraits de syndicats de commune et coordination avec la création d'un collège spécifique aux syndicats au sein de la CDCI	Adopté
Article 28 Interdiction de subordonner l'octroi d'une subvention à l'appartenance à un EPCI ou un syndicat mixte
M. Courtois, rapporteur	133	Extension aux structures associatives du champ d'application de l'interdiction pour une collectivité territoriale de conditionner l'octroi d'une subvention à une autre collectivité à son appartenance à un EPCI ou une structure syndicale	Adopté
M. Vall	221	Exception à la règle selon laquelle les subventions ne peuvent être conditionnées à l'appartenance à une structure particulière	Rejeté

A l'article 29, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a expliqué que les amendements qu'il soumettait à la commission tendaient à :

- supprimer le pouvoir d'appréciation du préfet pour mettre en oeuvre le schéma départemental de coopération intercommunale ;

- préciser que les modifications adoptées par la commission départementale de coopération intercommunale aux deux tiers des voix s'imposent à la décision préfectorale ;

- prévoir l'inclusion de la commune-centre dans la majorité requise pour exprimer l'accord des communes à la création, la modification du périmètre et la fusion d'un EPCI ;

- prévoir l'accord de la commune-centre à la fusion d'un EPCI ;

- prévoir l'achèvement des procédures de consultation engagées tout au long de l'année 2012, avant la mise en oeuvre du pouvoir contraignant du préfet en 2013.

Article 29 Établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	183	Suppression du pouvoir d'appréciation du préfet pour mettre en oeuvre le schéma départemental de coopération intercommunale	Adopté

M. Jean-René Lecerf, présentant l'amendement n° 24, a précisé que celui-ci avait pour objet d'anticiper la date d'achèvement de la carte intercommunale. Il a annoncé que, pour tenir compte du débat précédemment engagé sur ce point, il retirait cet amendement, qui serait néanmoins redéposé à l'occasion de l'examen en séance publique.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
MM. Braye et Lecerf	24	Anticipation de la date d'achèvement de la couverture du territoire par la carte intercommunale	Retiré
M. Courtois, rapporteur	184	Précision selon laquelle les modifications adoptées au deux-tiers par la commission départementale de la coopération intercommunale sont intégrées à la proposition du préfet	Adopté
MM. Braye et Lecerf	26	Subordination des pouvoirs temporaires du préfet au respect des prescriptions du schéma départemental de coopération intercommunale	Retiré
M. Courtois, rapporteur	185	Précision du contenu de l'arrêté préfectoral proposant la création d'un EPCI à fiscalité propre	Adopté
M. Courtois, rapporteur	186	Amendement rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	187	Accord de la commune-centre pour la création d'un EPCI	Adopté

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a ensuite présenté l'amendement n° 188, tendant à prévoir l'achèvement des procédures de consultation ouvertes au profit de la commission départementale de la coopération intercommunale, avant la mise en oeuvre des pouvoirs spéciaux du préfet.

M. Pierre-Yves Collombat s'est étonné que des schémas départementaux soient créés pour que, quelques mois plus tard, il puisse y être dérogé.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'intérêt pour le préfet d'intervenir dans le cadre des intercommunalités, afin de sortir de situations pouvant parfois être jugées inextricables.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé qu'on remettait à tort à des hauts fonctionnaires un pouvoir de décision en lieu et place des élus. Il a jugé que, si l'on concevait la coopération intercommunale comme un libre choix de coopération entre communes, la décision devait revenir aux seuls élus. Il a fait observer que, depuis quelques années, l'attitude des représentants de l'Etat dans le département ou la région s'était modifiée, dans un sens qui n'était pas toujours objectif.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a insisté sur le fait que certaines situations nécessitaient le recours à un arbitre, rôle que le préfet était le mieux à même d'assurer.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	188	Achèvement des procédures de consultation avant mise en oeuvre des pouvoirs spéciaux du préfet	Adopté

M. Gérard Collomb, présentant son amendement n° 17, a souligné que l'article 29 du projet de loi donnait au préfet des pouvoirs considérables pour achever l'intercommunalité. Il lui a semblé que ce dispositif n'était pas acceptable.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que ces pouvoirs exceptionnels ne pouvaient pas être mis en oeuvre s'il existait une majorité des deux tiers dans le cadre de la commission départementale de la coopération intercommunale. Il a fait remarquer que l'amendement n° 184, adopté par la commission, permettait à la commission départementale d'imposer sa volonté au préfet.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Collomb	17	Suppression des dispositifs exceptionnels de création, d'extension et de fusion d'EPCI à fiscalité propre, prévus en 2013	Retiré
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	88		Retiré
MM. Braye et Lecerf	25	Soumettre l'exercice des pouvoirs exceptionnels du préfet à l'avis conforme de la commission départementale de la coopération intercommunale	Rejeté
M. Courtois, rapporteur	189	Amendement rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	190	Amendement rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	191	Suppression du pouvoir d'appréciation du préfet pour la mise en oeuvre du schéma départemental de coopération intercommunale	Adopté
M. Courtois, rapporteur	192	Intégration à la proposition du préfet des modifications adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers	Adopté
M. Courtois, rapporteur	193	Accord de la commune-centre à la modification du périmètre de l'EPCI	Adopté
M. Chevènement et plusieurs de ses collègues	54	Majorité des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population des communes concernées pour la modification du périmètre de l'EPCI	Rejeté
M. Courtois, rapporteur	194	Réserver l'achèvement des procédures de consultation avant la mise en oeuvre des pouvoirs spéciaux du préfet et intégration dans la proposition du préfet des modifications adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers	Adopté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	89	Assortir la réactualisation du schéma départemental des procédures temporaires, prévues en 2012 pour mettre en oeuvre la carte intercommunale	Adopté
M. Courtois, rapporteur	195	Suppression du pouvoir d'appréciation du préfet pour la mise en oeuvre du schéma départemental, en cas de fusion d'EPCI	Adopté
M. Courtois, rapporteur	196	Intégration à la proposition du préfet des modifications adoptées par la commission départementale à la majorité des deux tiers	Adopté
M. Courtois, rapporteur	197	Accord de la commune-centre à la fusion des EPCI	Adopté
M. Courtois, rapporteur	198	Accord de la commune dont la population est la plus nombreuse pour l'exercice des pouvoirs spéciaux temporaires du préfet en matière de fusion d'EPCI	Adopté

A l'article 30, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il présentait des amendements aux procédures exceptionnelles d'achèvement et de rationalisation de la couverture du territoire en syndicats, similaires à ceux adoptés par la commission à l'article 29.

Article 30 Syndicats de communes et syndicats mixtes
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	199	Suppression des pouvoirs d'appréciation du préfet pour la mise en oeuvre du schéma départemental de coopération intercommunale en cas de dissolution de syndicats	Adopté
M. Courtois, rapporteur	200	Intégration à la proposition du préfet des modifications adoptées par la commission départementale à la majorité des deux tiers	Adopté
M. Courtois, rapporteur	201	Amendement rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	202	Accord de la commune-centre à la dissolution d'un syndicat	Adopté
M. Courtois, rapporteur	203	Réserver l'achèvement des procédures de consultation pour la mise en oeuvre des pouvoirs spéciaux du préfet en cas de dissolution d'un syndicat	Adopté

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
MM. Braye et Lecerf	27	Anticipation de la date d'achèvement de la carte intercommunale	Retiré
M. Collomb	18	Suppression des pouvoirs exceptionnels du préfet en 2013	Retiré
M. Courtois, rapporteur	204	Suppression du pouvoir d'appréciation du préfet pour la mise en oeuvre du schéma départemental en cas de modification du périmètre d'un syndicat	Adopté
M. Courtois, rapporteur	205	Intégration à la proposition du préfet des modifications adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers	Adopté
M. Courtois, rapporteur	206	Intégration des syndicats mixtes dans le dispositif consacré à la modification des périmètres du syndicat	Adopté
M. Courtois, rapporteur	207	Accord de la commune centre à la modification du périmètre du syndicat	Adopté
M. Courtois, rapporteur	208	Réserver l'achèvement des procédures de consultation pour la mise en oeuvre des pouvoirs du préfet en cas de modification du périmètre d'un syndicat	Adopté
M. Courtois, rapporteur	209	Amendement rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	210	Suppression du pouvoir d'appréciation du préfet pour la mise en oeuvre du schéma départemental en cas de fusion de syndicats	Adopté
M. Courtois, rapporteur	211	Intégration à la proposition du préfet des modifications adoptées à la majorité des deux tiers par la commission départementale	Adopté
M. Courtois, rapporteur	212	Amendement rédactionnel	Adopté
M. Courtois, rapporteur	213	Accord de la commune centre à la fusion de syndicats	Adopté
M. Courtois, rapporteur	214	Accord de la commune dont la population est la plus nombreuse pour l'exercice des pouvoirs spéciaux temporaire du préfet en cas de fusion de syndicats	Adopté
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	90	Suppression des pouvoirs exceptionnels du préfet en 2013	Retiré
M. Courtois, rapporteur	215	Amendement rédactionnel	Adopté

A l'article 31, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a présenté l'amendement n° 222 rectifié bis, tendant à :

- prévoir que le transfert au président de l'EPCI des pouvoirs de police du maire en matière d'assainissement, d'élimination des déchets et d'aires de stationnement des gens du voyage, n'a pas lieu si les maires s'opposent à ce transfert ;

- préserver le caractère simplement facultatif du transfert du pouvoir de police en matière de voirie du maire au président de l'EPCI ;

- permettre que les agents de police municipale recrutés par les présidents d'EPCI soient mis à disposition de celui-ci dans le cadre de l'exercice des pouvoirs de police transférés.

M. Pierre-Yves Collombat s'est étonné que le dispositif proposé par l'amendement prévoie un transfert de compétences au profit du président de l'EPCI, sans préjudice des dispositions de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Il a estimé que cette formulation engendrait une ambiguïté sur le contenu des prérogatives ainsi transférées.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné qu'il convenait de distinguer la police administrative générale, laquelle n'était exercée que par le maire, et la police administrative spéciale qui pouvait être exercée par d'autres titulaires.

M. François Zocchetto a craint que la rédaction proposée ne conduise à des conflits ou des chevauchements de compétences en matière de police entre le maire et le président de l'EPCI.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait observer que des compétences concurrentes existaient déjà en matière de police administrative, prenant l'exemple des règles applicables aux aires de stationnement des gens du voyage. Il a précisé que, même si la compétence pour les aires des gens du voyage était transférée aux présidents des EPCI, les maires demeuraient compétents en matière de salubrité publique, laquelle pouvait toujours être mise en cause en la matière.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé que, si un transfert de compétences était envisagé, il convenait qu'il concerne l'ensemble de la matière.

M. Patrice Gélard s'est inquiété du dispositif du projet de loi, tout comme de celui de l'amendement du rapporteur. Il a rappelé que le pouvoir de police administrative appartenait, par principe, au maire, qui a en outre la qualité d'officier de police judiciaire, à la différence du président d'un EPCI. Il a estimé inenvisageable que des policiers municipaux puissent être placés sous le contrôle de deux autorités, jugeant que le maire était seul à même de les diriger.

Il a relevé que, en matière de déchets, d'assainissement et d'aires des gens du voyage, il y avait un cumul de compétences automatique, soulignant en particulier que, en matière d'enlèvement d'ordures ménagères, si l'EPCI pouvait être compétent pour définir les règles d'enlèvement, le pouvoir de sanction, en cas de non respect de ces règles, était exercé par le maire. Il lui a semblé que l'amendement ne réglait pas cette difficulté et était inapplicable en l'état.

M. Yves Détraigne, rejoignant les propos de M. Patrice Gélard, a évoqué un risque de conflit de responsabilités, faisant observer que la distinction entre pouvoir de police générale et pouvoir de police spéciale n'était pas claire.

M. Jacques Mézard s'est déclaré favorable à l'article 31 du projet de loi mais défavorable à l'amendement du rapporteur. Il a rappelé que le président d'un EPCI était très conscient des problèmes qui se posaient dans les communes. Il s'est interrogé sur les conséquences du droit d'opposition des maires que le rapporteur  proposait de consacrer : que se passerait-il, en particulier, si certaines communes refusaient le transfert de compétences à l'EPCI pour les aires des gens du voyage tandis que d'autres l'acceptaient ? Il a également jugé nécessaire de distinguer le pouvoir de police du contrôle exercé sur la police municipale.

M. Jean-Jacques Hyest, président, rejoint par M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a rappelé que le texte du Gouvernement modifiait seulement de façon marginale un texte déjà en vigueur sur lequel le Parlement avait déjà longuement débattu. Il a mis en exergue que le dispositif discuté relevait de la police administrative et non de la police judiciaire.

M. Patrice Gélard a souligné qu'en règle générale le titulaire de pouvoirs de police spéciale est l'Etat, et, à titre exceptionnel, le département. Il lui a semblé normal que l'EPCI dispose d'un pouvoir de réglementation.

Se déclarant en accord avec M. Patrice Gélard, M. Jacques Mézard a estimé que le code général des collectivités territoriales devait être, avant tout, un guide pour l'action locale. Or, il a regretté la complexité des dispositifs actuels, tout comme celle de la disposition envisagée, et a estimé nécessaire d'adopter une rédaction claire.

M. Jean-Pierre Vial a également exprimé la nécessité d'adopter des règles clarifiées, a fortiori au regard de la complexité des débats. Il a fait observer que la question posée était celle du transfert des moyens de police dans le cadre de compétences transférées. Il a rappelé que, localement, coexistaient police nationale ou gendarmerie nationale, d'une part, et police municipale, d'autre part.

Prenant l'exemple des pouvoirs de police applicables aux aires des gens du voyage, il s'est demandé si l'EPCI serait compétent pour intervenir sur un seul territoire ou sur l'ensemble des territoires des communes.

M. Gérard Collomb a souligné que le dispositif actuel recélait une contradiction et que les maires préféraient souvent que les présidents d'EPCI s'occupent de l'ensemble des questions liées au stationnement des gens du voyage. Il a jugé que, dans la mesure où l'organisation générale de ce stationnement était confiée à l'EPCI, il était normal que son président soit habilité à prendre certaines décisions d'exécution des mesures de police. En conséquence, il s'est déclaré favorable à l'amendement présenté par le rapporteur.

M. Pierre-Yves Collombat a indiqué qu'il n'était pas opposé, dans son principe, à un transfert des pouvoirs de police. Toutefois, il a estimé indispensable que, en cas de transfert de ces pouvoirs, intervienne également un transfert de responsabilités.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le projet de loi, tout comme l'amendement du rapporteur, apportait des simplifications aux règles actuelles, mais que la formulation retenue n'était peut-être pas adéquate.

M. Laurent Béteille a souligné qu'il était nécessaire d'adopter un dispositif pratique et cohérent, ce qui conduisait à ne pas prendre en compte la situation individuelle des maires.

M. Hugues Portelli a remarqué que tout dépendait de la nature de la compétence transférée. Prenant l'exemple des aires des gens du voyage, il a souligné que, selon la taille des communes, il existait ou il n'existait pas des aires d'accueil. Il a précisé que, dans ce dernier cas, il était de la compétence du maire d'intervenir.

S'agissant des compétences en matière de voirie, il a fait observer qu'il n'était pas rare que celles-ci soient transférées à la communauté d'agglomération et soient, par la suite, déléguées aux communes. Il lui a semblé que, dans cette situation, les pouvoirs de police devaient être exercés par le maire.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a mis en exergue que, alors que l'article 31 du projet de loi prévoyait un transfert obligatoire en matière d'assainissement, d'élimination des déchets et d'aires des gens du voyage, son amendement tendait à instituer un droit d'opposition. Toutefois, il a reconnu nécessaire de modifier la rédaction de cet amendement en substituant à l'expression « sans préjudice », reprise du projet de loi, l'expression « par dérogation » qui figure dans le droit en vigueur.

Il a estimé nécessaire, comme le prévoyait l'amendement, de permettre aux EPCI de gérer des personnels de police qu'ils ont recrutés.

M. Patrice Gélard a précisé que, actuellement, le code général des collectivités territoriales prévoyait que, en cas de compétence de l'EPCI, le maire perdait son pouvoir de réglementation. Il a estimé peu pertinent que l'EPCI recrute directement des personnels de police.

M. Jean-Patrick Courtois ayant souligné que ce recrutement était d'ores et déjà possible, mais que l'EPCI ne pouvait l'utiliser pour lui-même, M. Patrice Gélard n'en a pas moins estimé cet amendement dangereux.

M. Laurent Béteille a proposé que le dispositif soit limité aux agents spécialement assermentés.

M. Hugues Portelli a indiqué que lorsqu'une communauté d'agglomération disposait d'une compétence en matière de police administrative, l'EPCI recrutait et organisait la police, mais que celle-ci était sous l'autorité du maire sur le territoire de sa commune.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné qu'il conviendrait de reprendre la notion de dérogation, prévue par le droit positif, à l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

M. François Zocchetto a indiqué que le recours à la formulation « sans préjudice » conduirait à la mise en place d'un système impossible à gérer en pratique. Il a soutenu la proposition tendant à revenir à la notion de « dérogation ».

MM. Gérard Collomb et Pierre-Yves Collombat se sont déclarés favorables à cette modification.

M. Gérard Collomb s'est interrogé sur l'application pratique du droit d'opposition reconnu aux maires pour le transfert des compétences en matière d'assainissement, d'élimination des déchets et d'aires des gens du voyage.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il était opposé à l'automaticité totale du transfert prévu par le projet de loi.

M. Patrice Gélard a rappelé que le maire pouvait toujours aggraver les mesures de police spéciale.

M. Pierre-Yves Collombat a souligné qu'il convenait, avant tout, de bien distinguer la règlementation et l'exécution des mesures de police, estimant que le texte proposé n'était pas clair sur ce point.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a proposé que la commission adopte l'amendement du rapporteur ainsi modifié, d'autres ajustements pouvant intervenir dans le cadre de l'examen d'amendements déposés en vue de la séance publique.

Article 31 Transfert de pouvoirs de police spéciale
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	222 rect. bis	Encadrement du transfert de compétences en matière de police administrative au président de l'EPCI	Adopté
M. Pintat et plusieurs de ses collègues	102	Possibilité de confier l'exercice du pouvoir de police en matière d'assainissement à un syndicat mixte	Sans objet du fait de l'adoption de l'amendement 222 rect. bis

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	91	Caractère facultatif du transfert des pouvoirs de police en matière de voirie	Satisfait

Sur proposition de son rapporteur, la commission a supprimé l'article 32 (condition de majorité pour les transferts de compétences aux EPCI) et a donc maintenu les conditions de majorité en vigueur pour les transferts de compétences entre communes et EPCI intervenant après la création de celui-ci et pour la détermination de l'intérêt communautaire.

Article 32 Condition de majorité pour les transferts de compétences aux EPCI
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	223	Suppression de l'article	Adopté
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	92	Suppression du premier alinéa	Satisfait
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	93	Maintien de la majorité des deux tiers des membres du conseil communautaire pour la détermination de l'intérêt communautaire dans les communautés de communes, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines	Satisfait

La commission a ensuite examiné les amendements n°s 32, 33 et 34 de MM. Dominique Braye et Jean-René Lecerf tendant à insérer un article additionnel après l'article 32 afin d'étendre aux communautés d'agglomération, aux communautés de communes de plus de 30.000 habitants et aux EPCI à DGF bonifiée la compétence en matière de plans locaux d'urbanisme (PLU).

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que les PLU appartenaient au « noyau dur » des compétences communales et a estimé qu'il n'était pas souhaitable de prévoir leur transfert obligatoire aux communautés d'agglomération et aux communautés de communes.

M. Jean-René Lecerf a observé que ce transfert obligatoire est actuellement prévu pour les communautés urbaines.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que les schémas de cohérence territoriale avaient pour but d'édicter les règles d'aménagement et d'urbanisme au sein de bassins de vie. Il a noté que les maires étaient très attachés à leur compétence en matière de PLU. Il a estimé souhaitable que les maires de certaines communes en exprimant le souhait puissent exercer conjointement leur compétence en matière d'urbanisme, mais à la condition qu'il ne s'agisse que d'une faculté, et non d'une obligation.

M. Jean-René Lecerf a retiré les amendements n°s 32, 33 et 34.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements identiques n° 19 de M. Gérard Collomb et n° 94 de Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues tendant à insérer un article additionnel après l'article 32 afin de favoriser le développement de politiques conjointes entre communes et EPCI, notamment dans les domaines de l'habitat social, de la politique de la ville et de l'environnement.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a considéré que ces amendements aboutiraient à introduire davantage de complexité dans un dispositif que le projet de loi tend au contraire à simplifier et à clarifier. En outre, il a estimé que les questions relatives à la répartition des compétences entre collectivités devraient être réglées dans le projet de loi sur les compétences qui sera ultérieurement soumis au Parlement.

M. Alain Anziani a observé que le projet de loi n° 60 portant réforme des collectivités territoriales abordait largement la question des compétences des collectivités et a considéré que l'amendement proposé, qu'il a qualifié de judicieux, entrait dans le champ du texte examiné.

M. Yves Détraigne a estimé souhaitable de prévoir la mise en place d'un dispositif permettant, lorsque cela est nécessaire, aux communes et aux EPCI de mener des politiques conjointes dans un certain nombre de domaines.

M. Gérard Collomb a considéré qu'il était nécessaire de parvenir à un équilibre entre la définition du pouvoir communautaire et la préservation des prérogatives des communes.

Mme Jacqueline Gourault a fait valoir que cet amendement avait pour but d'assouplir le principe d'exclusivité. Elle a pris l'exemple de la politique de la ville et des plans de rénovation urbaine, qui relèvent très souvent de la compétence de la commune-centre mais ont des incidences sur les communes périphériques. Elle a estimé souhaitable que l'ensemble des communes concernées par ces politiques puissent en discuter ensemble.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que le principe d'exclusivité figurait d'ores et déjà dans la loi, et que la question du dialogue entre EPCI et communes dépendait avant tout de la définition des compétences de chacun lors de la création d'une structure intercommunale. Il s'est prononcé contre l'adoption des deux amendements présentés.

M. Patrice Gélard a estimé que les amendements présentés étaient en contradiction avec les objectifs poursuivis par le législateur en matière d'intercommunalité. Rappelant que la loi prévoyait trois niveaux de structures intercommunales en fonction de l'importance des compétences transférées, il a fait valoir que les amendements, tendant à introduire la notion nouvelle de compétence conjointe, seraient sources de confusion.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que la notion de compétence conjointe impliquerait inévitablement le développement de financements croisés, alors que le projet de loi tend à limiter ces derniers. Néanmoins, il a considéré que cette question pourrait être à nouveau débattue à l'occasion du projet loi relatif aux compétences des collectivités territoriales.

M. Gérard Collomb et Mme Jacqueline Gourault ont retiré leurs amendements.

Article additionnel après l'article 32
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
MM. Braye et Lecerf	32	Extension aux communautés aux communautés de communes de plus de 30 000 habitants de la compétence en matière de plans locaux d'urbanisme (PLU).	Retiré
M. Collomb	19	Autorisation de politiques menées conjointement par les communes et les EPCI	Retiré
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	94	Autorisation de politiques menées conjointement par les communes et les EPCI	Retiré
MM. Braye et Lecerf	33	Extension aux EPCI à DGF bonifiée de la compétence en matière de plans locaux d'urbanisme (PLU).	Retiré
MM. Braye et Lecerf	34	Extension aux communautés d'agglomération de la compétence en matière de plans locaux d'urbanisme (PLU).	Retiré

A l'article 33 (mise à disposition de services entre un EPCI et ses communes membres), la commission a adopté un amendement n° 224 de son rapporteur tendant à prévoir que, lorsqu'une commune conserve tout ou partie des services en dépit d'un transfert de compétences à l'EPCI, elle est tenue de les mettre à la disposition de ce dernier. L'amendement permet également aux communes qui n'auraient pas procédé à la mise à disposition de leurs services au bénéfice de l'EPCI, de le faire dans le délai maximal d'un an suivant la promulgation de la loi.

Article 33
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	224	Caractère obligatoire de la mise à disposition de tout ou partie des services d'une commune en cas de transfert de compétences à un EPCI.	Adopté

Puis, la commission a examiné l'amendement n° 225 rectifié de son rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que cet amendement avait pour but d'indexer l'attribution de compensation de taxe professionnelle (ACTP) sur la dotation forfaitaire de la DGF des communes et de prévoir une révision du montant de cette attribution tous les six ans afin de tenir compte de la différence de situation entre les communes ayant réalisé des équipements avant le transfert de la compétence correspondante et celles qui ont bénéficié d'équipements communautaires après ce transfert.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité savoir ce que deviendrait l'ACTP après la suppression de la taxe professionnelle.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que l'ACTP serait probablement remplacée par de nouvelles modalités de compensation versées par les EPCI à fiscalité unique à leurs membres.

M. Jacques Mézard a estimé que le dynamisme des recettes de taxe professionnelle avait permis de donner aux EPCI à fiscalité unique les marges nécessaires pour mener à bien leurs projets. Il a rappelé que l'attribution de la compensation avait été volontairement figée par le législateur en 1999 afin de permettre le dégagement de ces marges de manoeuvre. Dans ces conditions, il s'est déclaré défavorable à l'amendement tendant à augmenter la part reversée aux communes par les EPCI à fiscalité unique.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé qu'il était nécessaire de donner aux communes les moyens de financer leurs dépenses de fonctionnement hors équipements transférés.

M. Gérard Collomb a fait valoir que l'amendement comportait le risque de contraindre les recettes des EPCI à fiscalité unique.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a observé que le système actuel conduisait les communes à augmenter les contributions pesant sur les ménages afin de leur permettre de financer leurs dépenses de fonctionnement.

M. Pierre-Yves Collombat a observé que l'amendement était favorable aux communes mais estimé qu'il était légitime que les EPCI à fiscalité unique disposent des moyens de financer les compétences qui leur sont transférées. Il a remarqué que la suppression de la taxe professionnelle conduirait à rendre ces mécanismes de financement plus complexes.

M. Laurent Béteille a estimé indispensable de revoir la répartition de l'attribution de compensation, soulignant la nécessité de respecter le principe d'égalité des citoyens devant l'impôt.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a retiré son amendement n° 225 rectifié.

Article additionnel après l'article 34
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	225 rect.	Indexation de l'attribution de compensation de la taxe professionnelle sur la dotation forfaitaire de la DGF des communes	Retiré

La commission a ensuite adopté un amendement n° 104 de M. Xavier Pintat et de plusieurs de ses collègues tendant à faire bénéficier la procédure spéciale prévue par la loi du 7 décembre 2006 sur l'énergie, pour inciter à la création d'autorités organisatrices de réseaux publics d'électricité ou de gaz de taille départementale, des pouvoirs spéciaux prévus à l'article 30 du présent projet de loi pour la rationalisation de la carte des syndicats communaux et des syndicats mixtes. L'amendement prévoit, en outre, de réserver le cas des groupements territoriaux comptant plus d'un million d'habitants, qui pourraient disposer de leur propre autorité organisatrice, même si elle est de niveau infra-départemental.

M. Pierre-Yves Collombat a affirmé qu'il était défavorable à cet amendement, considérant que les territoires étaient aujourd'hui parvenus sur cette question à un équilibre satisfaisant.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Pintat et plusieurs de ses collègues	104	Application des pouvoirs spéciaux prévus à l'article 30 du projet de loi à la procédure spéciale prévue par la loi du 7 décembre 2006 sur l'énergie	Adopté

La commission n'a pas adopté les amendements n°s 35 et 36 de MM. Dominique Braye et Jean-René Lecerf tendant à poser le principe d'une possibilité d'unification de tout ou partie de la fiscalité pesant sur les ménages ainsi que de la DGF des communes à l'échelle intercommunale.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que de telles décisions ne pourraient être prises qu'à la majorité qualifiée, voire à l'unanimité, faute de quoi elles pourraient avoir pour conséquence d'asphyxier progressivement certaines communes qui verraient leurs charges augmenter plus rapidement que leurs ressources.

M. Jean-René Lecerf a rappelé qu'il avait voté l'amendement tendant à affirmer que les communes-membres des métropoles conservent leur pouvoir fiscal. Il a observé que les deux amendements prévoyaient la réunion de deux conditions : l'existence d'un vote du conseil communautaire et l'accord pris à l'unanimité des conseils municipaux associés. Dans ces conditions, il a considéré que ces amendements ne portaient pas atteinte aux droits et libertés des communes.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a estimé que ces deux amendements n'entraient pas dans l'objectif de simplification et de clarification des relations entre les collectivités poursuivi par le texte. Elle a souligné qu'il était préférable d'instituer des fonds de concours pour financer les projets menés en commun par plusieurs communes.

M. Jean-René Lecerf a observé que ces amendements étaient souhaités par les collectivités qui souhaitaient mettre en commun leurs ressources sans pour autant se rassembler en une collectivité unique nouvelle.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
MM. Braye et Lecerf	35	Possibilité octroyée aux EPCI de recevoir les impôts locaux pesant sur les ménages à la place de ces dernières	Rejeté
MM. Braye et Lecerf	36	Possibilité octroyée aux EPCI de recevoir la DGF des communes à la place de ces dernières	Rejeté

A l'article 35 (principes devant encadrer l'élaboration de la future loi sur les compétences), la commission a adopté, après qu'il eut été rectifié par son auteur à la demande du rapporteur afin de viser l'intérêt local motivé par une délibération de l'assemblée concernée, un amendement n° 55 de MM. Jean-Pierre Chevènement et Jacques Mézard tendant à préciser que la capacité d'initiative de la région ou du département ne peut être appréciée qu'à partir d'une délibération des assemblées concernées.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que prévoir une délibération spécifiquement destinée à reconnaître un intérêt local était une pratique de saine gestion.

M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur l'opportunité de prévoir une capacité d'intervention ou de substitution du département en cas de carence de la région à exercer ses propres compétences.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé qu'une compétence devait être obligatoirement exercée.

Article 35 (principes devant encadrer l'élaboration de la future loi sur les compétences)
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
MM. Chevènement et Mézard	55	Nécessité d'une délibération spécifique pour reconnaître l'existence d'un intérêt local	Adopté après rectification rédactionnelle

La commission a ensuite adopté l'amendement n° 226 de son rapporteur après une rectification rédactionnelle.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que cet amendement avait pour but, d'une part, de préciser que la loi permet de répartir l'intervention des collectivités territoriales en fonction de l'envergure des projets et de la capacité du maître d'ouvrage à y participer et, d'autre part, de réaffirmer le rôle du département dans le soutien aux communes rurales. De fait, cet amendement supprime la notion de « part significative du financement », qui lui paraissait trop imprécise. Il a estimé que le dispositif du décret du 16 décembre 1999 limitant à 80% la part des financements publics qu'une commune peut obtenir fonctionnait de façon satisfaisante, rappelant que ce décret prévoyait deux exceptions : l'état de catastrophe naturelle et l'hypothèse où les bâtiments qui sont à la charge de la commune nécessitent des moyens financiers hors de proportion avec le budget de cette dernière.

M. Jean-René Lecerf a souhaité que la discussion porte également sur son amendement n° 40, lequel proposait de retenir la notion de part du financement « significative au regard des ressources dont dispose le maître d'ouvrage ». Il a estimé que l'amendement proposé par le rapporteur, qui fait référence à la notion de capacité du maître d'ouvrage, portait le risque de limiter l'intervention des petits maîtres d'ouvrage aux projets de moindre envergure. Dans ces conditions, il a estimé que la région jouait également un rôle essentiel en matière de soutien aux communes rurales. Dans ces conditions, il a, estimé que son amendement n° 40 présentait l'avantage, par rapport à celui proposé par le rapporteur, d'une plus grande neutralité.

M. Jean-Claude Peyronnet a estimé que l'article 35 du projet de loi tendait à réintroduire de façon détournée, par la multiplication d'exceptions, la clause de compétence générale qui est supprimée pour les départements et les régions. Il a considéré que la définition retenue par l'amendement du rapporteur était trop imprécise et a affirmé qu'il était préférable de maintenir la rédaction de l'article 35 dans sa version figurant dans le projet de loi élaboré par le Gouvernement, plus précise et qui fait référence à la solidarité et à l'aménagement du territoire.

M. Gérard Collomb a rappelé qu'un décret du 16 décembre 1999 réglementait d'ores et déjà le montant des subventions et déterminait la part du financement pouvant être assurée respectivement par l'Etat et par les collectivités. Il a craint que la disposition imposant au maître d'ouvrage d'assurer une part significative du financement n'entraîne les petites communes à renoncer à des investissements qu'elles ne seraient pas capables de financer dans ces conditions.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné le caractère particulièrement imprécis de la notion de « part significative du financement ». Il a estimé que la règle posée par le décret précité, selon laquelle une collectivité ne peut pas recevoir plus de 80% de subventions, fonctionnait de façon satisfaisante.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a approuvé la démarche du rapporteur tendant à réaffirmer le rôle de soutien du département en faveur des communes rurales et a estimé intéressant d'inclure la région dans cette fonction. Elle a estimé souhaitable de réaffirmer l'utilité des cofinancements.

M. Alain Anziani a également souhaité que soit rappelé le rôle du département en faveur des communes rurales. Il a estimé qu'il était nécessaire de préciser la notion de « part significative du financement », ou à défaut de la supprimer, car, en l'état, la portée normative de cette disposition lui est apparue trop imprécise. En outre, il s'est interrogé sur la conformité de cette disposition à l'exigence constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales.

M. Laurent Béteille a estimé que la question des financements croisés devait être examinée dans le projet de loi relatif aux compétences et qu'il était prématuré d'en discuter dans le projet de loi n° 60. Il a rejoint M. Jean-René Lecerf sur la nécessité de maintenir une certaine souplesse dans la définition de la part de financement devant être assurée par le maître d'ouvrage.

M. Pierre-Yves Collombat s'est prononcé en faveur de la suppression du cinquième alinéa de l'article 35, relatif à la notion de part significative du financement. Il a souligné la difficulté d'encadrer ou de limiter les financements croisés entre différentes collectivités.

M. Gérard Collomb et Mme Jacqueline Gourault se sont également prononcés en faveur de la suppression de ces dispositions.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'article 35 du projet de loi avait pour objet de définir les principes présidant à l'élaboration du projet de loi relatif aux compétences des collectivités territoriales.

M. Jean-Pierre Sueur a observé que les notions d' « envergure » et de « solidarité et d'aménagement du territoire » pourraient être librement interprétées par les collectivités et, de fait, s'appliquer à la plupart des projets locaux. Il a dressé un parallèle entre la notion, figurant dans le projet de loi, de « part significative du financement » et la notion de « part déterminante des ressources » des collectivités territoriales figurant à l'article 72-2 de la Constitution depuis la révision constitutionnelle de 2003. Il a estimé que ces deux notions étaient particulièrement imprécises. Il a considéré que l'amendement présenté par le rapporteur n'apportait pas de solution satisfaisante à cette difficulté. Dans ces conditions, il a souhaité que ces dispositions soient supprimées.

Mme Catherine Troendle a rappelé que le projet de loi poursuivait un objectif de simplification et de clarification des relations entre les collectivités. Elle a estimé que, en dépit de la volonté du Gouvernement de le supprimer, le système des financements croisés perdurerait et que, dans ces conditions, il appartenait à chaque collectivité de prendre ses responsabilités et de financer correctement les projets qu'elle entreprend, la part des financements complémentaires devant, en tout état de cause, demeurer marginale.

M. Jean-René Lecerf a estimé qu'il était important de maintenir le cinquième alinéa de l'article 35, en raison de l'incidence de ces dispositions sur l'ensemble des petites communes. Il a proposé de modifier l'amendement du rapporteur afin de viser, de façon alternative, les notions d'envergure des projets ou de capacité du maître d'ouvrage à participer.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, s'est déclaré favorable à cette modification.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a estimé que cet amendement modifié ne pourrait que favoriser le système des financements croisés. Elle a souligné la complexité d'un tel système et s'est prononcée en faveur de la promotion de la notion de cofinancement.

M. Hugues Portelli a attiré l'attention sur la faible portée normative de ces dispositions et s'est interrogé sur l'autorité qui serait chargée de les interpréter.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait valoir que ces questions seraient définies dans le projet de loi relatif aux compétences des collectivités.

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	226	Encadrement de la pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales en fonction de l'envergure des projets ou de la capacité du maître d'ouvrage à y participer	Adopté après modification rédactionnelle
M. Collomb	20	Suppression de l'alinéa 5 de l'article 35	Sans objet du fait de l'adoption de l'amendement n° 226
Mme Gourault et plusieurs de ses collègues	95	Suppression de l'alinéa 5 de l'article 35	Sans objet du fait de l'adoption de l'amendement n° 226
M. Lecerf	40	Précision selon laquelle la part significative du financement s'apprécie au regard des ressources dont dispose le maître d'ouvrage	Retiré
M. Jean-Pierre Chevènement	56	Précision selon laquelle le maître d'ouvrage assure au moins 20% du financement	Sans objet du fait de l'adoption de l'amendement n° 226
Article additionnel avant l'article 36
MM. Braye et Lecerf	37	Modification de la composition du Comité des finances locales, afin d'attribuer un siège pour les communautés urbaines, deux sièges pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique, deux sièges pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle et deux sièges pour les communautés d'agglomération et les syndicats d'agglomération nouvelle	Retiré
Article 37 Entrée en vigueur des articles 2 et 3 du présent projet de loi
M. Courtois, rapporteur	125	Application à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux, en 2014, des nouvelles règles de composition des organes délibérants des établissements de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre créés avant la promulgation de la loi, y compris en cas d'évolution du périmètre de ces établissements avant cette échéance	Adopté
MM. Braye et Lecerf	31	Application à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux en 2014, des nouvelles règles de composition des organes délibérants des établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre créés avant la promulgation de la loi, y compris en cas d'évolution du périmètre de ces établissements avant cette échéance, et obligation de mise en conformité des statuts des EPCI au plus tard le 1 ^er janvier 2014	Retiré
Article additionnel après l'article 37
MM. Braye et Lecerf	29	Maintien de la date butoir du 1 ^er janvier 2014 pour l'achèvement de la carte de l'intercommunalité sur le territoire de la région Île-de-France, par distinction avec la date du 31 décembre 2012 prévue pour l'achèvement de cette carte sur le territoire national	Tombé

Article 39
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Courtois, rapporteur	227	Coordination avec la suppression de l'article 15, les modifications apportées à l'article 31 et la suppression de l'article 32	Adopté
M. Courtois, rapporteur	228	Coordination avec les modifications adoptées à l'article 34	Adopté
M. Courtois, rapporteur	229	Coordination avec les modifications adoptées à l'article 31	Adopté
M. Courtois, rapporteur	230 rect.	Coordination avec les modifications adoptées à l'article 26	Adopté
Article 40 Modalités d'application des dispositions relatives aux conseillers territoriaux en Guadeloupe, en Guyane et en Martinique
M. Courtois, rapporteur	126	Suppression d'un dispositif de renvoi à des ordonnances inadapté pour tenir compte des consultations organisées en janvier 2010 en Martinique et en Guyane sur l'évolution statutaire de ces collectivités	Adopté

ANNEXE 1 COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE MM. BRICE HORTEFEUX, MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, ALAIN MARLEIX, SECRÉTAIRE D'ETAT À L'INTÉRIEUR ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET MICHEL MERCIER, MINISTRE DE L'ESPACE RURAL ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (MERCREDI 28 OCTOBRE 2009)

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M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'importance des quatre projets de loi qui, en application de la Constitution, ont été déposés en premier lieu au Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales.

Ayant salué les travaux de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot et rappelé qu'il s'était déjà exprimé devant le Sénat sur la réforme des collectivités territoriales à l'occasion du débat du 30 juin 2009, M. Brice Hortefeux a souligné que le Gouvernement avait été attentif aux préoccupations des élus et avait entendu les associer à l'élaboration de la présente réforme. Il a précisé que le Gouvernement avait, en conséquence, diffusé un avant-projet de texte dès le mois de juillet 2009 et mené de nombreuses concertations sur cette base.

M. Brice Hortefeux a ainsi affirmé que les quatre projets de loi soumis au Sénat étaient marqués par :

- une volonté d'écoute et de concertation. D'une part, la réforme proposée par le Gouvernement s'inspire des principaux rapports publics relatifs aux collectivités territoriales, et notamment des rapports de M. Alain Lambert (« Les relations entre l'Etat et les collectivités locales »), de M. Jean-Luc Warsmann (« Pour un big bang territorial »), du comité présidé par M. Édouard Balladur (« Il est temps de décider ») et de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot (« Faire confiance à l'intelligence territoriale »). D'autre part, les associations d'élus locaux, dans le cadre du conseil national des exécutifs, et les partis politiques nationaux, invités à se prononcer sur la question du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux et reçus par le Gouvernement au cours du mois de juillet, ont participé à son élaboration. M. Brice Hortefeux a affirmé que ces concertations avaient poussé le Gouvernement à modifier, de manière large et substantielle, ses propositions ;

- la détermination du Gouvernement, résolu à faire aboutir la réforme des collectivités territoriales. Citant un sondage de l'institut IPSOS, rendu public à la fin du mois de juin 2009, M. Brice Hortefeux a estimé que l'opinion publique percevait la nécessité d'une réforme des collectivités territoriales : il a ainsi indiqué que 83 % des sondés considéraient que l'organisation administrative de la France était trop complexe, que 75 % jugeaient la répartition des responsabilités entre les différents niveaux d'administration confuse, que 73 % considéraient que la réforme était nécessaire et que 60 % jugeaient que les échelons de prise de décision étaient trop nombreux. M. Brice Hortefeux a affirmé que, dans ce contexte, il était indispensable de donner un nouveau souffle à la décentralisation, les modalités de mise en oeuvre de celle-ci devant être clarifiées et simplifiées ;

- le souci d'éviter les « fausses querelles » et les « polémiques artificielles ». M. Brice Hortefeux a ainsi estimé que la réforme proposée par le Gouvernement ne créait aucune opposition entre les départements et les régions, d'une part, et entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), d'autre part, mais qu'elle visait à l'inverse à améliorer la complémentarité entre les différentes catégories de collectivités territoriales. De même, il a affirmé que le Gouvernement, attaché à maintenir les acquis de la décentralisation, souhaitait permettre à l'Etat et aux collectivités de se réformer dans un même élan.

M. Brice Hortefeux a ensuite déclaré que les quatre projets de loi soumis au Sénat étaient structurés par trois objectifs :

- simplifier et alléger l'architecture territoriale ;

- renforcer la démocratie locale ;

- mettre en place des structures locales mieux adaptées aux besoins de chaque territoire.

Concernant le premier de ces objectifs, M. Brice Hortefeux a fait valoir que les collectivités territoriales fonctionneraient désormais en deux pôles, l'un étant constitué par les communes et les EPCI, et l'autre par les départements et les régions. Il a indiqué que la carte de l'intercommunalité devrait être achevée à l'horizon 2013. Mme Jacqueline Gourault lui ayant fait remarquer que l'article 30 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales prévoyait que la nouvelle carte intercommunale serait définitivement et intégralement mise en place en 2014, M. Brice Hortefeux a rappelé que les associations d'élus, et notamment l'Association des maires de France, souhaitaient que cette échéance soit déconnectée des régionales de 2014 et préconisaient, en conséquence, que la date d'achèvement de la carte de l'intercommunalité soit fixée en 2011. Il a ainsi affirmé que le Gouvernement était prêt, dans une optique de dialogue et de concertation, à tenir compte de ces remarques.

M. Brice Hortefeux a ajouté qu'il était nécessaire de rationaliser les périmètres des EPCI et de supprimer les structures superflues, comme, par exemple, les pays et certains syndicats intercommunaux. Il a estimé, à cet égard, que le dispositif retenu par le Gouvernement était équilibré, les importants pouvoirs conférés à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) contrebalançant les nouvelles prérogatives octroyées aux préfets : les préfets et les CDCI devront ainsi travailler conjointement et dans un esprit partenarial.

Parallèlement, M. Brice Hortefeux a affirmé que la mise en place de liens plus étroits entre le département et la région passait par la création des conseillers territoriaux, siégeant à la fois au conseil général et au conseil régional ; cette réforme permettra, sans que cela en constitue un objectif, de diminuer le nombre d'élus locaux de moitié. Il a estimé que les élus seraient alors deux fois moins nombreux, mais deux fois plus influents, dans la mesure où ils auraient à la fois une vision de proximité, découlant de leur ancrage cantonal et départemental, et une vision stratégique au niveau de la région. Il a également mis en avant les avantages du mode de scrutin mixte proposé, en déclarant que le scrutin majoritaire permettrait aux conseillers territoriaux de représenter les territoires dont ils sont issus et que le scrutin proportionnel permettrait à tous les courants d'opinion d'être présents dans les exécutifs des collectivités territoriales. Affirmant que l'institution des conseillers territoriaux était un gage de simplicité, de pragmatisme et de lisibilité, il a jugé qu'elle mettrait fin aux débats sur une éventuelle fusion des départements et des régions.

Concernant le regroupement de collectivités territoriales, M. Brice Hortefeux a expliqué que la réforme permettrait de fusionner des communes en vue de créer des communes nouvelles, selon une procédure plus souple et plus efficace que celle prévue par la loi Marcellin de 1971, mais aussi de regrouper des départements entre eux et des régions entre elles. Dans ce cadre, il a estimé qu'il conviendrait également de prévoir un mécanisme de regroupement entre un département et une région, notamment pour répondre aux demandes des élus alsaciens.

M. Brice Hortefeux a ensuite indiqué que la réforme permettrait de clarifier les compétences de chaque catégorie de collectivités territoriales, tout en respectant le consensus qui s'est dégagé autour du maintien de la clause générale de compétence des communes.

Il a déclaré vouloir s'inspirer de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot et privilégier, comme elle, la voie de la spécialisation des compétences en reconnaissant cependant une certaine capacité d'initiative locale aux collectivités. Tout en rappelant que la question de la clarification des compétences exigeait un long débat préalable, il a jugé cependant nécessaire d'affirmer dès à présent les principes suivants :

- la loi doit attribuer au département et à la région des compétences exclusives et interdire à une autre collectivité de les exercer ;

- les départements et les régions doivent continuer à disposer d'une compétence d'initiative pour toutes les matières non réglées par la loi ;

- le partage des compétences ne doit être autorisé qu'à titre exceptionnel et organisé par convention autour d'une collectivité chef de file.

M. Brice Hortefeux a par ailleurs indiqué que, à la suite des discussions d'ores et déjà engagées, il envisageait de permettre aux conseils régionaux comme aux conseils généraux d'intervenir directement auprès des communes.

S'agissant de l'encadrement des financements croisés, il a proposé qu'il soit fait obligation au maître d'ouvrage d'assurer une part significative de l'investissement financier.

Développant le deuxième objectif, à savoir le renforcement de la démocratie locale, il a rappelé que le projet de loi visait à permettre la désignation des conseillers communautaires par fléchage sur les listes des candidats aux élections municipales dans les communes de plus de 500 habitants, ou selon l'ordre du tableau dans les communes de moins de 500 habitants, ce qui permettrait de mieux prendre en compte la population dans la représentation communautaire. Il a souligné que l'abaissement à 500 habitants du seuil à partir duquel l'élection municipale aurait lieu au scrutin de liste améliorerait la parité au sein des conseils municipaux et que le texte prévoyait aussi un renforcement du statut de l'élu local.

Sur le troisième objectif, considérant que les métropoles sont indispensables pour garantir la compétitivité européenne des grands centres urbains, M. Brice Hortefeux a indiqué qu'elles auraient le statut d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et non celui de collectivité territoriale de plein exercice. Le seuil retenu pour permettre leur constitution sera de 450 000 habitants et elles ne pourront être créées que sur une base volontaire. Elles disposeront de compétences fortes en matière d'économie, de transport et de logement, ainsi que des compétences qui leur seront transférées sur une base obligatoire ou facultative par la région ou le département. La formule plus souple du pôle métropolitain permettra aux communes qui n'appartiendront pas à une métropole de mettre en place des coopérations renforcées.

Présentant le calendrier de la réforme, M. Brice Hortefeux a indiqué que seul le texte organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux ferait l'objet d'une procédure accélérée.

Enfin, tout en rappelant sa détermination à maintenir les grands principes qui structurent la réforme présentée, il s'est déclaré ouvert à la discussion sur les modalités retenues et il a émis le voeu de pouvoir bénéficier des conseils des sénateurs.

Intervenant à sa suite, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a présenté les trois projets de loi électoraux soumis au Sénat. Il a indiqué que, dans la mesure où ils étaient complémentaires du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, le Gouvernement avait souhaité qu'ils puissent faire l'objet d'une discussion commune avec ce texte.

S'attachant tout d'abord au projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, il a indiqué que leur nombre devait être fixé par la loi. Or, le nombre total de conseillers généraux et de conseillers régionaux étant de 5 927 élus (1 880 conseillers régionaux et 4 037 conseillers généraux), il est nécessaire de le réduire de moitié pour éviter une explosion des effectifs des conseils régionaux. M. Alain Marleix a cependant souligné qu'il s'agissait là d'une contrainte technique et non d'un objectif en soi.

Il a fait valoir qu'il n'était pour l'heure pas possible de déterminer pour chaque département et chaque région le nombre de conseillers territoriaux qui leur seront attribués, pour trois raisons.

Le secrétaire d'Etat a indiqué, tout d'abord, que l'habilitation demandée par le Gouvernement pour arrêter le tableau n° 7 fixant l'effectif des conseils régionaux et le nombre de conseillers par département, découlait de la méthode de « recensement glissant », mise en place par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité : en permettant d'actualiser, tous les ans, les chiffres de la population, celle-ci rendait délicat l'établissement dans l'immédiat d'un tableau qui serait applicable en 2014.

Il a indiqué ensuite que la répartition des sièges entre les départements d'une même région devait nécessairement être opérée en fonction de la population mais qu'il n'y avait pas de raison d'adopter une pratique uniforme sur tout le territoire. Il a souligné que la gouvernance des départements ruraux supposait la fixation d'un effectif minimum des conseillers territoriaux pour chaque département, évaluant ce minimum à 15 à 20 sièges.

M. Alain Marleix a précisé, enfin, que la demande d'habilitation législative du Gouvernement pour arrêter le tableau n° 7 prévoyait la consultation de la commission indépendante créée par l'article 25 de la Constitution pour la délimitation des circonscriptions législatives. Il a annoncé que la mise au point du tableau s'effectuerait dans la plus étroite concertation. Il a ajouté qu'il était indispensable de procéder à la délimitation des nouveaux cantons en raison des écarts de population aujourd'hui constatés dans la carte cantonale, de l'ordre de 1 à 44, et que les cantons, délimités géographiquement par décret, respecteraient les limites des circonscriptions législatives, sans scinder les communes de moins de 3 500 habitants.

Abordant la question du mode de scrutin, il a expliqué que le système mixte retenu alliait les avantages de la représentation du territoire, par l'élection de 80 % des conseillers territoriaux au scrutin uninominal majoritaire, et la représentation des diverses sensibilités de l'opinion tout en favorisant la parité, par l'élection de 20 % des sièges à la représentation proportionnelle. M. Alain Marleix a précisé que ce dispositif s'inspirait de la proposition de loi déposée en 1926 par Léon Blum, des réflexions du député Etienne Weill-Raynal sous la IVème République ainsi que du rapport de la commission de réforme du mode de scrutin présidée en 1993 par le doyen Georges Vedel. Il a indiqué que ce système avait été appliqué en Italie entre 1993 et 2005 pour l'élection d'une partie des parlementaires.

Le secrétaire d'Etat a souligné que pour maintenir le caractère régional du scrutin, les listes devaient être présentes dans chacun des départements d'une même région et se voir rattacher des candidats au scrutin uninominal dans la moitié au moins de ses cantons. Il a précisé que pour atténuer les effets de la bipolarisation découlant du choix d'un scrutin à un seul tour, le Gouvernement avait retenu le système de la proportionnelle au plus fort reste.

M. Alain Marleix a souligné que les femmes seraient désormais présentes dans toutes les assemblées régionales et départementales alors qu'elles sont aujourd'hui absentes dans une quinzaine de départements. Il a démenti formellement l'information selon laquelle le Conseil d'Etat aurait émis un avis défavorable sur le mode de scrutin retenu par le Gouvernement. Selon le secrétaire d'Etat, la haute juridiction administrative a au contraire validé la création des conseillers territoriaux et le recours, pour leur élection, à un mode de scrutin mixte. Son avis, rendu le 15 octobre, a été favorable sous réserve de certaines observations.

M. Alain Marleix a précisé que ces dispositions s'appliqueraient dans les départements de métropole, à l'exception de ceux de Paris et de Corse. En outre, le Gouvernement demandait au Parlement l'autorisation de les adapter par voie d'ordonnance en Guadeloupe, Guyane et Martinique.

Abordant le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, il a indiqué que celui-ci prévoyait de ramener à quatre ans le mandat des conseillers régionaux élus en mars 2010 et à trois ans celui des conseillers généraux élus en mars 2011. Il a rappelé le précédent de la loi du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.

M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, a considéré que la réforme proposée par le Gouvernement redonnait du coeur et du corps à la décentralisation. Il a insisté sur la nécessaire rationalisation de l'intercommunalité.

Il a observé que l'élection des conseillers communautaires en même temps que des conseillers municipaux les enracinerait mieux dans la vie démocratique. Il a considéré que le projet du Gouvernement allait assurer aux départements ruraux une vraie représentation dans les conseils régionaux, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.

Il a souligné que le renforcement des pouvoirs des élus au travers de la création des conseillers territoriaux se traduirait sur le terrain par des actions communes de la région et du département alors que la décentralisation de 1982 et la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivité pouvaient laisser penser que ces deux niveaux allaient se « séparer ».

M. Michel Mercier a ensuite évoqué les dispositions concernant la clarification des compétences des collectivités. Il a rappelé que les interventions des départements au profit des communes rurales trouvaient leur fondement dans la loi Rocard du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, et non dans la clause de compétence générale. Il a estimé qu'une compétence expressément prévue par la loi valait mieux qu'une intervention justifiée par la seule clause de compétence générale, toujours susceptible d'être remise en cause par le juge. En outre, les compétences confiées aux collectivités locales par des lois sont en réalité très nombreuses et le « droit d'initiative » du projet de loi suffira à les compléter. Enfin, il a souligné qu'une large concertation avait été menée avec l'ensemble des associations concernées et il s'est réjoui de la perspective de débattre de la réforme au Sénat.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur des projets de loi, a posé quatre questions relayant les interrogations des associations d'élus, en particulier celles représentant les maires :

- il a demandé si le conseiller territorial aurait un mandat unique, regroupant deux fonctions, ou deux mandats distincts ;

- il s'est interrogé sur la conciliation, dans le cadre de l'élection au suffrage universel direct des délégués de communes au sein des EPCI à fiscalité propre, de la nécessité, d'une part, de permettre la représentation de toutes les communes et, d'autre part, de garantir à chaque commune que le poids de son vote reflète son poids démographique - d'autant plus que le transfert de compétences à l'EPCI et la définition de l'intérêt communautaire seront décidés à la majorité simple. Ne faudrait-il pas en parallèle envisager un mécanisme de contrepouvoir ?

- l'Etat se voyant reconnaître dans les projets présentés un pouvoir de décision dans divers secteurs de l'organisation territoriale (création des métropoles, des pôles métropolitains, des communes nouvelles, achèvement et rationalisation de l'intercommunalité), il a souhaité savoir comment ce pouvoir serait concilié avec le principe de libre administration des collectivités territoriales ;

- enfin, il a recherché comment concevoir la concertation entre, d'une part, le niveau intercommunal et métropolitain et, d'autre part, le département et la région.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a confirmé que le conseiller territorial serait titulaire d'un mandat unique. Il a indiqué que l'indemnité qui lui serait versée serait équivalente à celle des conseillers régionaux augmentée de 20%, assortie toutefois d'un mécanisme de pénalités pour absentéisme, pouvant aller jusqu'à 50% de l'indemnité. Par ailleurs, le suppléant aura un rôle important afin d'alléger les obligations du conseiller territorial, notamment sa participation aux nombreuses instances départementales et régionales ; il sera défrayé de ses frais mais ne bénéficiera pas lui-même d'une indemnité permanente. L'économie attendue de cette réforme, a-t-il indiqué, est de 70 millions d'euros sans que cela soit un de ses objectifs.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a ensuite évoqué la question de la composition des conseils communautaires des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le problème principal est, selon lui, la trop forte représentation des petites communes au détriment de la ville-centre qui assume pourtant les charges liées à la centralité et dont les activités génèrent la plus grande part des recettes fiscales de l'EPCI. Comme pour les communautés urbaines dans le droit actuel, un tableau sera proposé fixant le nombre de délégués supplémentaires par commune au conseil communautaire, toutes les communes bénéficiant par ailleurs automatiquement d'un siège. Aucune commune ne pourra avoir plus de 50% des sièges. Selon une étude de la DGCL, a-t-il indiqué, 63% des villes-centres devraient connaître, grâce à ce mécanisme, une amélioration d'environ 10% de leur représentation au conseil communautaire.

Le ministre s'est également dit ouvert à des alternatives telles qu'une modification des tranches du tableau, ou de n'appliquer ce tableau qu'en l'absence d'accord entre communes, ou encore de pondérer les voix de chaque représentant en fonction du poids démographique de sa commune pour les décisions les plus importantes. Il a ensuite évoqué le passage à la majorité simple pour les transferts de compétences des communes à l'EPCI et la détermination de l'intérêt communautaire, estimant qu'une telle solution renforcerait l'intégration des EPCI mais suggérant également, pour répondre à certaines inquiétudes, qu'un mécanisme de majorité qualifiée permettant une minorité de blocage pourrait être réintroduit dans certains cas.

Concernant la libre administration des collectivités territoriales, il a assuré que la recentralisation n'était pas de mise, de nombreuses dispositions du texte proposé reposant au contraire sur le principe du volontariat, comme en matière de métropoles et de pôles métropolitains. Le préfet aura certes l'initiative de la création des communes nouvelles, mais il devra recueillir l'accord de deux tiers des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population. De même, en matière d'intercommunalité, les pouvoirs des préfets seront limités dans le temps autant que par des procédures. Par ailleurs, la concertation entre le niveau métropolitain, le département et la région sera facilitée par la présence d'un interlocuteur désormais unique pour les maires et les présidents d'intercommunalité : le conseiller territorial. M. Brice Hortefeux a estimé que les relations qui s'établiraient entre ces trois pôles ne pouvaient pas être définies à l'avance, l'équilibre devant résulter de manière pragmatique des situations locales.

M. Jean-Claude Peyronnet a d'abord remercié les ministres de ne pas présenter la réforme de manière démagogique comme une réponse à l'opinion selon laquelle il y aurait trop d'élus. Il les a ensuite interrogés sur la question de la limitation des cofinancements, estimant que ceux-ci, sous la forme de montages parfois très complexes, s'étaient montrés indispensables pour la réalisation de grands équipements comme le Stade de France. Il a également estimé que la clause de compétence générale avait permis aux départements d'intervenir en soutien des politiques urbaines, et pas seulement rurales. Par ailleurs, il a regretté que la question du financement des transferts de compétence introduits par les projets de loi ne fût pas abordée par ceux-ci, au risque, selon lui, d'une recentralisation par le biais d'un accroissement de la part des dotations de l'Etat. Il a souhaité savoir si l'objectif de la réforme était d'obtenir, comme le préconisait le rapport Balladur, un renforcement de la place des EPCI et des régions dans l'organisation territoriale. Enfin, il a estimé que le renvoi à un autre projet de loi de la répartition des compétences entre les collectivités rendait difficile pour le Parlement de se prononcer sur les textes présentés.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé que le projet de loi ne proposait pas de véritable simplification de l'organisation territoriale, la suppression de syndicats ou le regroupement de quelques EPCI ne pouvant compenser la création des métropoles, des pôles métropolitains et des communes déléguées au sein des métropoles. Il a craint un glissement « du millefeuille au pudding territorial ». Concernant le pouvoir du préfet en matière de périmètre des EPCI, il a remarqué que la commission départementale de coopération intercommunale ne pourrait faire adopter aucune modification contre son avis dès lors qu'il aurait le soutien d'un tiers de ses membres. Il a en outre estimé que les modalités retenues pour le calcul du nombre de conseillers territoriaux conduiraient à des aberrations, avec des assemblées régionales aux effectifs pléthoriques. Il a enfin souligné que l'ensemble du dispositif des conseillers territoriaux risquait d'être remis en cause par une décision négative du Conseil constitutionnel sur un des points de ce mécanisme de représentation.

M. Bernard Frimat a regretté que le Parlement soit privé d'informations essentielles pour être parfaitement éclairé sur la réforme proposée par le Gouvernement, en soulignant que l'article 14 du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale autorisait le Gouvernement à procéder par voie d'ordonnances pour mettre au point le tableau n° 7 annexé au code électoral où devrait apparaître, pour chaque département, le nombre de conseillers territoriaux. Pour lui, l'absence de telles données, et même de simples orientations dans l'étude d'impact, ne permet pas aux parlementaires de s'assurer du respect des critères fixés par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, à savoir la « base essentiellement démographique » et la « sincérité et l'égalité du suffrage ».

Après avoir déclaré approuver les grandes orientations de la réforme, quoiqu'elle manque parfois d'ambition à ses yeux, M. Philippe Dallier a regretté son mutisme sur la question du Grand Paris. Il a espéré que ce silence ne soit lié ni aux réticences du Gouvernement à voir apparaître une structure locale étendue ni à celles de certains élus locaux à partager la richesse fiscale ou leur pouvoir. Il a craint que les projets de loi présentés par le Gouvernement ne bloquent la mise en place future du Grand Paris par l'obligation d'achever, d'ici au 31 décembre 2011, le schéma départemental de l'intercommunalité, même en petite couronne parisienne. En conséquence, il a demandé si le Gouvernement pourrait être favorable à des amendements tendant à poser les bases du Grand Paris dans les textes de la réforme proposée : le premier pour supprimer les départements et intercommunalités dans le périmètre du Grand Paris-petite couronne et le second pour créer la métropole du Grand Paris sur ce périmètre.

En réponse à M. Jean-Claude Peyronnet, M. Brice Hortefeux a souligné que l'article 35 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales autorisait la pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales pour les projets « dont l'envergure le justifie ». Il a ajouté :

- que la réforme n'était dirigée ni contre le département ni contre la région mais créait un nouveau couple composé du département et de la région ;

- que les métropoles ne constituaient pas un nouvel échelon local obligatoire puisqu'elles ne seraient créées que sur la base du volontariat.

En réponse à M. Bernard Frimat et M. Pierre-Yves Collombat , M. Alain Marleix a souligné, d'une part, que les disparités de représentation dans les assemblées locales ne bénéficiaient pas toujours aux départements ruraux, d'autre part, que, conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat, le découpage cantonal tiendrait compte tant de la population que du territoire.

M. Brice Hortefeux a marqué son accord avec le constat dressé par M. Philippe Dallier et rappelé que la totalité des communes de plus 50 000 habitants qui n'appartenaient pas à un EPCI se trouvaient dans la petite couronne. Il a cependant jugé préférable de ne pas prendre position sur la proposition formulée par M. Philippe Dallier dans la mesure où elle présentait des risques d'inconstitutionnalité et méritait, de ce fait, une expertise approfondie. Il a en outre rappelé que les conseillers territoriaux de Paris seraient soumis à un régime particulier, tenant compte des spécificités statutaires de la capitale : élus au scrutin proportionnel, ils ne siégeraient qu'au sein du conseil régional et viendraient s'ajouter aux conseillers de Paris et au conseil général.

En réponse à la remarque de M. Jean-Claude Peyronnet, M. Michel Mercier a quant à lui rappelé que le Sénat examinerait successivement le projet de loi de finances, dont l'article 2 prévoit la suppression de la taxe professionnelle, puis les projets de loi de réforme des collectivités territoriales, et qu'il pourrait donc tenir compte des problématiques financières lors des discussions sur l'organisation des collectivités.

Revenant sur les propos de M. Pierre-Yves Collombat, M. Michel Mercier a en outre précisé que, pour connaître le nombre total de sièges dans chaque assemblée régionale, il ne fallait pas appliquer une tranche démographique égale à la population du département le moins peuplé et, ensuite, attribuer autant de sièges à chaque département qu'il compte de tranches ainsi formées. Il conviendrait, à l'inverse, de partir du nombre total de sièges dans chaque conseil régional, tel qu'il résultera de l'ordonnance élaborée par le Gouvernement en application de l'article 38 de la Constitution en vertu de l'habilitation contenue dans le projet de loi portant réforme des collectivités territoriales. La répartition des sièges devant être, selon la jurisprudence constitutionnelle, « essentiellement démographique », et non pas exclusivement démographique, il a estimé qu'il serait possible de prévoir un minimum de quinze ou vingt sièges par département, tout en évitant que les effectifs des conseils régionaux ne croissent de manière démesurée. Il a donc jugé que la mise en place d'un plancher de sièges par département n'était pas incompatible avec le plafonnement du nombre total de sièges dans chaque assemblée régionale.

En réponse aux questions de Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Brice Hortefeux a exposé que :

- le candidat conseiller territorial et son remplaçant devraient être de sexe différent ;

- la parité devrait être strictement respectée sur les listes formées en vue de l'élection des 20  % de conseillers territoriaux élus à la proportionnelle ;

- les candidats à l'élection des conseillers territoriaux au scrutin uninominal majoritaire ne pourraient pas, dans le même temps, être candidats à cette même élection sur une liste à la proportionnelle. À ce titre, il a exclu qu'un système de « repêchage » soit mis en place ;

- les conseillers territoriaux élus dans le périmètre des métropoles, malgré le statut particulier de ces dernières, seraient eux aussi élus dans le cadre de cantons.

M. François Fortassin a souligné qu'il serait de facto impossible pour les parlementaires d'exercer, simultanément à leur mandat national, le mandat de conseiller territorial, trop chargé ; il en a conclu que la réforme aurait pour conséquence nécessaire d'interdire aux parlementaires d'être élus au sein des assemblées locales. Il a également craint que des frictions apparaissent entre les conseils généraux et les futures métropoles, ces deux entités étant dotées de compétences similaires et amenées à intervenir sur le même territoire.

M. Louis Nègre s'est quant à lui interrogé sur le statut des communes au sein des futures métropoles.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a jugé que la réforme proposée par le Gouvernement mènerait en pratique à la disparition de la commune et du département. Sur le calendrier de la réforme des collectivités territoriales, elle a déploré que le projet de loi organisant la concomitance du renouvellement des conseils régionaux et généraux soit le premier à être examiné par le Sénat car il se bornait à tirer les conséquences d'un autre projet de loi -à savoir le projet de loi portant réforme des collectivités territoriales, dont l'article 1 ^er crée les conseillers territoriaux- qui serait discuté ultérieurement par le Parlement. De même, elle a souligné que la réforme de la fiscalité locale, indissociable de la réforme des structures locales, serait pourtant menée séparément, et que les questions relatives à la répartition des compétences entre les niveaux de collectivités seraient, elles aussi, traitées dans un projet de loi ultérieur et déconnectées de la présente réforme.

Enfin, elle a craint que le mode de scrutin retenu ne soit néfaste pour la parité : elle a ainsi fait valoir que, dans le cadre de l'élection des conseillers territoriaux au scrutin uninominal majoritaire, il était très probable que la suppléance soit laissée aux femmes, amenées à assurer des responsabilités sans rémunération, les hommes occupant quant à eux des places de titulaires. Mme Jacqueline Panis a opiné. Elle s'est interrogée sur le taux d'augmentation de la représentation des femmes dans les assemblées locales, induit par le projet du Gouvernement.

En complément de la remarque de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, Mme Michèle André a souligné que les femmes représentaient aujourd'hui 47,6 % des effectifs des conseils régionaux et 12,3 % des effectifs des conseils généraux, ce qui équivaut globalement à une proportion de 25 % de femmes dans les assemblées locales. Or, elle a précisé que, selon ses projections, la création des conseillers territoriaux provoquerait, en l'état du texte, une baisse sensible de cette proportion, les femmes ne représentant plus que 20 % des effectifs des assemblées locales à l'issue de la réforme.

Ayant souligné que la réforme des structures locales devait être examinée en lien avec celle des finances locales et en tenant compte de la baisse tendancielle de l'autonomie fiscale de toutes les collectivités, et plus particulièrement des départements, M. Philippe Adnot a estimé que la mise en place de métropoles ajouterait un échelon supplémentaire dans l'organisation territoriale française et serait, en tant que telle, une source de complexité et d'illisibilité.

M. Brice Hortefeux a marqué son intérêt pour la suggestion formulée par M. Yves Daudigny qui s'est étonné de voir imposer, pour le découpage des futurs cantons, le respect des limites des circonscriptions législatives, ce qui interdirait de respecter le périmètre des intercommunalités alors même que cela serait plus pertinent s'agissant d'élections locales. Le ministre a cependant souhaité que cette question fasse l'objet d'un examen approfondi.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a à cet égard fait valoir que les limites des intercommunalités pouvaient néanmoins évoluer.

En réponse à M. François Fortassin, M. Brice Hortefeux a rappelé que le mandat de conseiller territorial compterait pour un mandat au regard des règles du cumul et que le texte prévoyait que les suppléants des conseillers territoriaux soient dotés d'un nouveau statut leur permettant de remplacer l'élu dans certaines de ses fonctions de représentation.

En réponse à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, il a fait valoir que le projet de loi n'emportait aucun transfert de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales en dehors des grands équipements, dont le transfert ne s'effectuerait cependant que sur la base du volontariat. Il a par ailleurs souligné qu'en tout état de cause les collectivités territoriales ont la garantie constitutionnelle d'une compensation immédiate des charges éventuellement transférées.

En réponse à M. Philippe Adnot, il a indiqué que même si cela avait été un temps envisagé, le texte ne prévoyait pas que les métropoles se voient transférer l'intégralité des attributions du département sur leur territoire. M. Michel Mercier a ajouté que dans la mesure où la solution de la métropole-collectivité territoriale n'avait pas été retenue, un tel transfert intégral de compétences du département à la métropole n'avait pas lieu d'être et que le texte limitait en conséquence les transferts obligatoires au domaine routier et au transport scolaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a conclu la réunion en remerciant les ministres et ses nombreux collègues présents d'avoir ouvert le débat législatif à poursuivre au cours des semaines à venir.

ANNEXE 2 COMPTE RENDU DE LA TABLE RONDE (MERCREDI 4 NOVEMBRE 2009)

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La commission a entendu, au cours d'une table ronde consacrée à la réforme des collectivités territoriales, M. Jean-Paul Huchon, représentant de l'association des régions de France (ARF), M. Claudy Lebreton, président de l'assemblée des départements de France (ADF), Mme Jacqueline Gourault, vice-présidente et présidente de la commission intercommunalité et M. André Laignel, secrétaire général de l'association des maires des France (AMF).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'importance, pour la commission, d'entendre dans le cadre de ses travaux les trois grandes associations représentatives des élus de chacun des trois niveaux de collectivités territoriales. Il a précisé que cette audition s'ajoutait à celles, nombreuses, organisées par le rapporteur et ouvertes aux sénateurs membres de la commission.

M. Jean-Paul Huchon, représentant de l'association des régions de France, a indiqué que la réforme soumise au Parlement était très redoutée des collectivités territoriales, tout particulièrement des départements et des régions.

Il a considéré que le projet soumis au Sénat ne proposait aucune clarification des compétences, première demande des régions, non plus qu'il n'appliquait la notion de blocs de compétences. En outre, il a souligné que le projet n'abordait pas la réforme de l'Etat et la fin des doublons de compétences décentralisées. Il a observé qu'il recentralisait certaines politiques, un peu a contrario, de l'approfondissement de la décentralisation qui aurait dû être poursuivi. Il a souligné que, au lieu de promouvoir la démocratie locale, il stigmatisait les élus locaux. Il a observé que de nombreuses dépenses de fonctionnement des collectivités locales étaient la conséquence de décisions de l'Etat, édicteur de normes.

Il a souligné que la décentralisation porte, en fait, en elle-même, une augmentation des dépenses de fonctionnement des collectivités puisqu'elle leur en confie en supplément. Il a précisé que la part du personnel dans ces dépenses de fonctionnement était minime tout en rappelant les dépenses consécutives au transfert par l'Etat aux collectivités de certaines catégories de ses agents tels les techniciens, ouvriers et de service (TOS). Il a marqué l'interdiction, pour les collectivités, de s'endetter pour financer leurs dépenses de fonctionnement. Il a conclu au caractère régressif de la réforme proposée.

Le président de la région Ile-de-France a considéré que la réforme proposée tournait le dos aux pratiques des autres pays européens et renvoyait, avec la création des conseillers territoriaux, à l'époque de l'établissement public régional.

Il a estimé que l'institution du conseiller territorial, censé représenter à la fois deux territoires, impliquait l'éloignement des élus par rapport à la population. Il s'est interrogé sur la constitutionnalité de ce dispositif au regard du lien unissant le conseiller territorial au territoire.

Il a considéré que les Français risquaient d'être les grands perdants de la réforme territoriale puisque les collectivités locales représentent 75 % de l'investissement public, 54 milliards pour la relance face aux 24 milliards investis par l'Etat, la part de celui-ci dans la dette publique s'élevant à 90 % alors que celle des collectivités, qui doivent équilibrer leur budget, s'établit à 10 %.

Il a estimé que la suppression de la clause générale de compétence pour les départements et régions posait le problème de la prise en charge des financements jusqu'à présent assumés par ces collectivités dans divers secteurs tels que la culture, la recherche, le sport, le tourisme et les loisirs ou encore l'équipement des maisons de retraite.

Pour le représentant de l'ARF, la clause générale constitue un problème politique, institutionnel, car il s'agit de la liberté des collectivités locales et d'un élément essentiel.

Il a considéré que, dans l'hypothèse où l'Etat et les collectivités locales pourraient conclure des contrats au coup par coup sur des cas d'exception, la simplification de l'organisation territoriale aurait échoué. M. Jean-Paul Huchon a jugé paradoxal que, dans le même temps, soient créés des établissements publics nationaux tel celui prévu par le projet de loi relatif au Grand Paris, pour exécuter le travail déjà effectué par les collectivités locales.

Il a jugé que l'institution du conseiller territorial « cantonaliserait » la région et traduisait le refus de la mise en place d'une politique régionale, de débats autour de politiques générales menées le plus souvent en concertation avec l'Etat. Il a observé que le conseiller territorial serait davantage tenté de s'occuper de son territoire que des problèmes généraux. Abordant la question du mode d'élection, le président de la région d'Ile-de-France a observé que le mode de scrutin régional actuel assurait, contrairement au précédent, de dégager des majorités claires tout en permettant l'expression de l'opposition. Il s'est opposé à la mise en place d'un scrutin à un tour assorti d'un redécoupage des circonscriptions tel que proposé par le Gouvernement.

Il a estimé que la réforme territoriale compliquait plus qu'elle ne simplifiait le cadre actuel.

Pour M. Jean-Paul Huchon, le dispositif des métropoles s'avère très complexe.

Il a dénié toute logique au couple département-région, sauf dans la perspective de la suppression d'un des deux niveaux.

Las du débat sur le « mille feuilles territorial » et les croisements de compétences dont il a attribué la responsabilité à l'Etat, le président de la région d'Ile-de-France a jugé qu'il y avait non pas croisement et recoupement mais addition de volontés ; il a marqué la préférence de l'ARF pour la coopération plutôt que pour l'autoritarisme. Il a rappelé que l'examen des budgets régionaux et départementaux faisait apparaître un taux de 3 à 5 % de compétences exercées en même temps par les deux collectivités.

Il a traduit la déception des régions qui se sentent investies de la responsabilité d'investisseur et de stratège naturel.

Il a souligné que la réforme territoriale additionnée aux difficultés soulevées par celle de la taxe professionnelle réduirait les régions au rôle d'établissement public régional destiné à « saupoudrer » et investir sur des programmes dirigés par l'Etat. Il a jugé cette situation contraire à la volonté des véritables décentralisateurs dont Gaston Defferre et le sénateur et ancien premier ministre Jean-Pierre Raffarin.

M. Jean-Paul Huchon a conclu en observant que la France se situait ainsi, aujourd'hui, à la traîne en Europe.

M. Claudy Lebreton, président de l'assemblée des départements de France, après avoir souligné le pluralisme de son association, a indiqué qu'un large consensus s'y était dégagé contre la réforme de la taxe professionnelle, mais que la réforme territoriale y provoquait des clivages entre les deux grandes familles politiques et de petites divergences au sein des partisans de la majorité parlementaire.

Il a noté l'importance pour la France de la décentralisation, même imparfaite dans ses résultats : il a souligné qu'elle avait décuplé l'innovation sociale et produit des services publics efficaces et de qualité. Il a considéré que, par leur gestion, les collectivités locales avaient prouvé leur capacité à répondre aux attentes quotidiennes des administrés. Le président de l'ADF a souligné que le mouvement décentralisateur s'était développé au fil des alternances, en mentionnant notamment la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, présentée par le Gouvernement alors dirigé par M. Jean-Pierre Raffarin.

Citant une étude réalisée par l'ADF sur l'organisation territoriale dans chacun des Etats-membres de l'Union européenne, il a précisé que la quasi-totalité des pays connaissait un système territorial à trois niveaux : un premier bloc local compétent pour les services publics de proximité, puis des régions entretenant des relations privilégiées avec les Etats pour les grands sujets d'avenir (économie de la connaissance, ...) et les grandes infrastructures, et enfin un troisième niveau intermédiaire correspondant aux départements français, compétent en matière d'action sociale et de solidarités. Il a relevé une grande hétérogénéité de la situation des régions européennes, notant la faiblesse des collectivités françaises. Il a conclu ce point sur la nécessité d'intégrer l'Europe dans le débat en cours et de ne pas créer, pour le système français, de trop grandes disparités avec ses voisins européens. Sur la question financière, il a précisé que le budget des collectivités locales, rapporté aux prélèvements publics, constituait en Europe une part oscillant entre 50 et 30 %, la France se situant, elle, au niveau de 20 %.

Rappelant la demande réitérée de suppression des départements (rapport Attali de février 2008, discours du Président de la République, le 25 septembre 2008, à Toulon, rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale, rapport du comité présidé par l'ancien Premier ministre Edouard Balladur), il s'est félicité du travail approfondi de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, mise en place au Sénat à l'automne 2008 et présidée par le sénateur Claude Belot.

Il a estimé que le projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales s'inspirait du rapport Balladur mais non du rapport Belot. A cet égard, il a regretté que les cent premières pages du rapport Balladur fassent le procès de la décentralisation. M. Edouard Balladur lui-même, a-t-il rappelé, a évoqué, après la remise de son rapport, « l'évaporation » des départements et des communes.

Il a indiqué que les conseils généraux avaient adopté à l'unanimité, le 17 décembre 2008, vingt-deux propositions, dont un nombre insuffisant avait été repris dans les textes proposés par le Gouvernement.

Concernant le rapport Balladur, il a également estimé que l'idée de deux couples commune/intercommunalité et département/région n'était pas pertinente. Le département a notamment une vocation de proximité tandis que la région a une vocation de mission. Ainsi, le transfert des TOS aux régions a donné à celles-ci des responsabilités de gestion qui n'étaient pas dans leur nature. Le Président de la République a évoqué, à Saint Dizier, le pôle département/région et le conseiller territorial, mais les alliances pertinentes sont, pour la proximité, l'alliance entre la commune, l'intercommunalité et le département et, pour la stratégie, l'alliance entre la région, l'Etat et l'Europe.

En outre, la charge de conseiller général représente, selon lui, au moins un mi-temps, comme celle de conseiller régional. Le conseiller territorial risque ainsi d'être un professionnel de la politique, ce qui rendra probablement nécessaire un régime indemnitaire, puis un secrétariat, de telle sorte qu'aucune économie ne sera finalement obtenue.

Par ailleurs, M. Claudy Lebreton a exprimé son désaccord avec le terme de « cantonalisation » utilisé par M. Jean-Paul Huchon à propos du conseiller territorial, soulignant que les conseillers généraux élus aujourd'hui dans le cadre cantonal étaient capables de suffisamment de hauteur de vue pour oeuvrer, par exemple, au développement économique ou à la politique de l'emploi.

Il a également indiqué que l'ADF reconnaissait la nécessité d'un renouvellement global de l'assemblée départementale tous les six ans, d'un redécoupage des cantons pour mieux tenir compte de la démographie, ainsi que d'une modification du scrutin pour obtenir davantage de parité. Sur ce dernier point, comparant le mode d'élection des députés avec celui des conseillers généraux, il a estimé que l'introduction d'amendes pour non-respect de la parité était susceptible d'améliorer la situation.

En revanche, un scrutin à un tour dans le cadre de cantons de 25 000 habitants pour l'élection des conseillers territoriaux, inspiré du modèle anglais, et qui risquerait d'être étendu aux députés, eu égard au caractère similaire de leur mode d'élection actuel avec celui des conseillers généraux, lui est apparu peu souhaitable. A cet égard, des simulations effectuées à partir des dernières élections cantonales partielles lui ont démontré que cette introduction du scrutin à un tour favoriserait nettement un bord politique au détriment de l'autre. Il a cependant concédé qu'une partie des membres de l'ADF ne rejetait pas l'idée des conseillers territoriaux.

Enfin, l'ADF a demandé à la société KPMG d'évaluer les économies qui résulteraient de la fusion des départements et des régions. L'étude, réalisée en Bretagne et en Basse-Normandie, a montré que, dans un délai de dix ans, cette réforme augmenterait les dépenses globales. Or, la réforme proposée conduit bien, selon lui, à cette fusion. Les nouvelles collectivités auraient alors de 30 000 à 50 000 fonctionnaires, ce qui est beaucoup trop élevé.

Mme Jacqueline Gourault, vice-présidente de l'AMF, a remarqué qu'il existait au sein de l'AMF un consensus assez large sur l'esprit des dispositions de la loi concernant les communes et l'intercommunalité. En revanche, de nombreux élus considèrent que l'ordre d'examen des textes de la réforme des collectivités est illogique, puisque la réforme de la taxe professionnelle (TP) sera examinée avant les quatre projets de loi sur les collectivités, le texte sur les compétences étant renvoyé à 2011. Il paraît ainsi difficile de répartir le nouvel impôt économique local avant même de connaître la répartition des compétences qu'il permettra de financer.

Par ailleurs, s'il existe un large accord sur la nécessité de remplacer la TP par un nouvel impôt plus moderne et plus juste, il est regrettable que l'on ait parfois donné l'impression que la TP, et par conséquent les collectivités territoriales et leurs élus, étaient les seuls responsables du manque de compétitivité de l'économie française. Il existe, en effet, de nombreuses autres contraintes qui pèsent sur cette compétitivité, telles les charges sociales ou le respect du droit du travail.

Elle a également estimé que la sanctuarisation des communes était un aspect positif du texte proposé, et a indiqué que l'AMF soutenait l'idée d'achever la carte intercommunale et de rationaliser l'intercommunalité. Elle a cependant estimé que le projet de loi entretenait une confusion entre achèvement et rationalisation. L'AMF propose donc le 1er janvier 2013, et non 2014, comme date butoir pour l'achèvement de la carte intercommunale, mais considère que la rationalisation demande un délai supérieur. En outre, les pouvoirs du préfet en la matière doivent s'exercer dans la concertation avec les communes.

Concernant l'élection des conseillers communautaires, elle a indiqué que l'AMF était favorable au fléchage.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que l'achèvement de la couverture intercommunale supposait probablement une rationalisation concomitante, afin d'éviter la création d'EPCI non pertinents.

S'attachant à la composition des assemblées communautaires Mme Jacqueline Gourault a estimé que les dispositions prévues par le projet de loi pour la répartition des sièges étaient trop contraignantes et qu'elles désavantageraient notamment les communes moyennes, le poids des grandes communes s'en trouvant renforcé. Soulignant que, d'elles-mêmes, les communes avaient plutôt choisi de respecter une certaine proportionnalité dans l'attribution des sièges, elle a considéré qu'il fallait faire confiance aux accords locaux et que les restrictions apportées à leur liberté ne devaient intervenir que pour corriger les excès les plus flagrants.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que l'application de la règle proportionnelle emportait comme conséquence la représentation de l'opposition municipale au sein des assemblées communautaires, ce qui pourrait, mécaniquement, diminuer le nombre de délégués que détiennent les majorités municipales des communes membres au sein de l'assemblée communautaire.

Par ailleurs, Mme Jacqueline Gourault a indiqué que l'association des maires de France s'inquiétait de la dissolution possible des communes au sein de la métropole, dans la mesure où elles perdront au profit de cette dernière une partie de leur compétence et de leur autonomie financière. Elle a remarqué que cette menace qui pèsera sur les communes empêchera les métropoles de prospérer puisque les communes refuseront d'y participer. Pour y parer, il conviendrait de maintenir la procédure de détermination de l'intérêt communautaire au sein de la métropole et de conserver un certain pouvoir fiscal aux communes. Enfin, rappelant que l'AMF jugeait le seuil de population de 450 000 habitants, actuellement prévu par le projet de loi pour la constitution des métropoles, trop peu élevé pour des collectivités de dimension européenne, elle a estimé nécessaire de l'augmenter à, au moins 600 000 ou 700 000 habitants.

S'agissant de la création de communes nouvelles, Mme Jacqueline Gourault ne s'est pas déclarée opposée au principe, à la condition que la fusion ne soit acquise qu'à l'unanimité des communes concernées.

Évoquant la question des transferts automatiques des pouvoirs de police du maire à l'intercommunalité, elle a jugé envisageable qu'ils interviennent parallèlement au transfert de la compétence au fond, mais elle s'est opposée à ce que ces transferts puissent porter sur la police de la circulation ou du stationnement.

Enfin, elle a souhaité que la détermination de l'intérêt communautaire s'effectue à la majorité qualifiée des deux tiers des conseillers communautaires dans tous les établissements publics de coopération intercommunale.

Intervenant à sa suite, M. André Laignel, secrétaire général de l'assemblée des départements de France, a remarqué que les textes soumis au Sénat modifieraient le fonctionnement des collectivités locales dans une mesure équivalente à celle d'autres textes majeurs de la décentralisation. Il a souligné, à cet égard, le problème que posait le calendrier retenu pour ces projets de loi, puisque le vote sur le principe de la réforme et celui sur les finances locales interviendront avant celui sur la compétence des collectivités, ce qui contraignait à se prononcer en aveugle.

Par ailleurs, M. André Laignel a indiqué que l'AMF ne saurait souscrire à un changement de la nature de l'intercommunalité qui la constituerait en véritable « supra communalité », les communes étant vidées de leur substance au profit de leurs établissements publics de coopération intercommunale. Il s'est inquiété de ce que le texte porte les prémices d'un tel changement.

S'agissant de la désignation des conseillers communautaires, il a rappelé que l'AMF privilégiait la souplesse et qu'elle proposait que, partout où un accord a pu être obtenu à la majorité qualifiée pour déterminer le nombre et la répartition des conseillers communautaires, cet accord s'impose et que la répartition définie par la loi ne s'applique qu'à défaut d'un tel accord.

M. André Laignel a fait valoir que les communes ne pouvaient se désintéresser de la suppression pour les départements et les régions de la clause générale de compétence, dans la mesure où les communes et leurs groupements ne pourront se substituer demain à ces collectivités pour la prise en charge de certaines compétences qu'elles exercent à ce titre, comme la compétence sportive. La remise en cause de la clause générale de compétence constitue donc, pour le bloc communal, un véritable bouleversement. De la même manière, il a critiqué la remise en cause des financements croisés, sans lesquels les communes et les intercommunalités ne pourraient mener la moitié de leurs projets d'investissements. A cet égard, il a relevé que la formule retenue par le projet de loi de la « part significative » des investissements que devait prendre en charge le maître d'ouvrage en cas de financement croisé était une formule sibylline et dangereuse.

S'attachant à la question des métropoles, il a jugé inacceptable en l'état le régime prévu par le projet de loi, qui impliquerait, selon l'expression de M. Jacques Pélissard, président de l'AMF, une véritable « vassalisation » des communes.

Enfin, il s'est interrogé sur la valeur ajoutée du dispositif des communes nouvelles et s'est déclaré opposé à ce qu'il s'accompagne d'une incitation financière, qui risquerait, à terme, de contraindre les communes à fusionner.

En réponse à M. André Laignel, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il réfléchissait à un amendement supprimant, à l'article 35 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, la référence à une « part significative » de financements apportés par le maître d'ouvrage, ces termes lui semblant insuffisamment précis et peu compatibles avec les pratiques des petites communes. En ce qui concerne les modalités de répartition des sièges attribués à chaque commune au sein des conseils communautaires, il a également marqué son accord avec les propos de M. André Laignel, en précisant toutefois qu'il conviendrait probablement, dans ce cadre, de prévoir des règles de majorité garantissant que la commune-centre ne soit pas pénalisée : il a estimé que, dans un tel cas, l'accord devrait être pris à l'unanimité, et non à la majorité qualifiée. Enfin, il s'est déclaré favorable à une prise de décision à la majorité qualifiée des membres de l'établissement public de coopération intercommunale pour la mise en place de nouveaux transferts de compétences et pour la définition de l'intérêt communautaire.

Il a ensuite posé les questions suivantes :

- le dispositif proposé pour la création de métropoles leur permettra-t-il de rivaliser avec les grandes agglomérations européennes et internationales ?

- l'attribution de compétences précises et exclusives aux départements et aux régions est-elle susceptible de nuire à la collaboration entre ces deux niveaux de collectivités territoriales ?

- quel est le sentiment des associations d'élus sur les nouvelles prérogatives conférées aux préfets par le projet de loi de réforme des collectivités territoriales ?

- comment les associations conçoivent-elles la coopération entre les établissements publics de coopération intercommunale et les futures métropoles ?

Répondant à ces interrogations, M. Jean-Paul Huchon, président de l'Association des régions de France, a estimé que le seuil démographique prévu par le projet de loi pour la création des métropoles était insuffisant pour garantir le bon fonctionnement de ces dernières et pour permettre la constitution d'une véritable unité de commandement. Évoquant les modalités d'organisation des futures métropoles, il s'est déclaré favorable à la mise en place de lieux de débats ayant vocation à fixer des priorités opérationnelles pour l'ensemble des collectivités incluses dans leur périmètre, mais laissant aux collectivités elles-mêmes le soin d'en assurer l'exécution. À ce titre, il a jugé que les intercommunalités, désormais arrivées à maturité, étaient les partenaires naturelles des régions. Il a donc plaidé pour la mise en place de conférences intercommunales, interdépartementales et régionales, sur le modèle du syndicat Paris-Métropole en Île-de-France.

Affirmant que la mise en place de compétences précises pour les régions, d'une part, et pour les départements, de l'autre, était aujourd'hui nécessaire, M. Jean-Paul Huchon a estimé que les régions devraient être dotées d'une compétence exclusive dans les domaines suivants :

- stratégie de l'aménagement du territoire : il conviendrait alors de doter les schémas directeurs d'une valeur prescriptive, ce qui n'est actuellement le cas ni en province, de jure, ni en Île-de-France, de facto ;

- développement économique : la règle selon laquelle la région doit donner son accord aux aides attribuées par les départements et par les communes et établissements intercommunaux de son territoire, au nom de la cohérence régionale, devrait être effectivement appliquée afin que la région puisse jouer son rôle de chef de file ;

- université, recherche et développement, formation ;

- santé, prévention et vie hospitalière : cette dernière compétence ne serait exercée par les régions qu'en cas de difficultés particulières des services de santé agissant sur leur territoire.

Parallèlement, M. Jean-Paul Huchon a estimé que les départements devaient conserver leurs compétences sociales.

Indiquant que des problèmes spécifiques se posaient en matière de culture, cette compétence étant partagée par tous les niveaux de collectivités, il a estimé que la suppression de la « clause générale de compétence » poserait un problème majeur en matière de culture. Plus généralement, il a jugé que toutes les compétences contribuant à l'animation de la vie locale (culture, sport, tourisme, loisirs...) ne devaient pas faire l'objet d'une attribution exclusive à une seule catégorie de collectivités territoriales.

Par ailleurs, M. Jean-Paul Huchon s'est opposé à l'extension des pouvoirs des préfets, qui constitue, selon lui, une « intrusion » de l'Etat dans l'organisation locale. Craignant que ces mesures ne se traduisent par une remise en cause de la décentralisation, il a déclaré que l'Etat n'exerçait plus ses propres compétences et, dans le même temps, refusait de laisser aux collectivités les marges de manoeuvre nécessaires à l'exercice des compétences qui leur ont été confiées par le législateur.

Concernant les relations entre les futures métropoles et les intercommunalités, M. Jean-Paul Huchon a observé que la mise en place d'une articulation claire impliquait que les métropoles soient fortement peuplées, dans la mesure où les fonctions métropolitaines ne peuvent être exercées que dans des ensembles vastes. Sur ce point, il a cité l'exemple de l'association Métropolis, qui regroupe 107 métropoles européennes, et dont le seuil d'adhésion est d'un million d'habitants ; ce seuil devrait d'ailleurs prochainement être relevé.

En réponse à une question de M. Jean-Patrick Courtois, qui avait souhaité connaître la position de l'Association des maires de France sur l'abaissement du seuil de passage au scrutin de listes de 3 500 à 500 habitants pour les élections municipales, Mme Jacqueline Gourault a indiqué que l'AMF était favorable à cette mesure, ainsi qu'une partie des membres de l'Association des maires ruraux de France (AMRF).

M. Jean-Patrick Courtois a ajouté que, à sa connaissance, l'AMRF était divisée, d'aucuns souhaitant que l'ensemble des élections municipales se déroule au scrutin de listes, tandis que d'autres s'étaient prononcés en faveur d'un seuil à 1 000 habitants.

Mme Jacqueline Gourault a, en outre, indiqué que la réforme des collectivités territoriales impliquait que l'Etat s'engage à assumer les missions qui lui incombent dans les territoires. Dans ce cadre, elle a précisé que, à titre personnel, la santé lui paraissait relever des compétences régaliennes réservées à l'Etat mais que, en tout état de cause, une clarification des compétences demeurait indispensable. Elle a rappelé que la question de clause générale de compétence avait provoqué d'intenses débats au sein de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot, laquelle avait finalement proposé de parler de liberté d'initiative des collectivités afin que celles-ci puissent répondre aux besoins particuliers qui s'expriment sur leur territoire ; elle a considéré, pour sa part, que ces débats n'auraient plus lieu d'être dès lors que les compétences de chaque niveau de collectivités seraient précisées et clarifiées, la compétence générale n'étant plus alors qu'un phénomène résiduel représentant moins de 10 % des finances locales.

M. Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France, a quant à lui estimé qu'il ne fallait pas réduire l'intérêt des métropoles en les limitant à être une réponse à la rivalité européenne. Mais ayant indiqué que les zones densément peuplées et structurantes pour leur territoire sont confrontées à des problèmes particulièrement lourds, notamment en matière de sécurité et d'environnement, il a jugé préférable de maintenir un certain polycentrisme urbain et de favoriser la constitution de réseaux de villes plutôt que de miser trop sur les métropoles.

Se rangeant à l'opinion de M. Jean-Paul Huchon, il a ensuite souligné que la définition de la métropole était, en l'état du texte, perfectible. Il a ainsi craint, en premier lieu, que la constitution de métropoles n'entraîne, à terme, la disparition des communes qui sont comprises dans leur périmètre et, en second lieu, que la coexistence des métropoles et des pôles métropolitains ne soit un facteur de concurrence entre ces deux entités. Sur ce dernier point, il a cité l'exemple de la ville de Nantes qui, si elle répond aux critères posés par la loi pour devenir une métropole, n'aura pas d'intérêt rationnel à s'associer à Rennes pour former un pôle métropolitain.

M. Jean-Patrick Courtois a, à l'inverse, estimé que les pôles métropolitains et les métropoles pouvaient être complémentaires.

En ce qui concerne la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités, M. Claudy Lebreton a déploré que le projet de loi de réforme des collectivités territoriales n'envisage pas de moduler les compétences de chaque catégorie de collectivités afin de les adapter à la diversité des territoires et des problèmes concrets rencontrés par les élus locaux ; il a donc estimé que l'hétérogénéité des situations locales n'était pas suffisamment prise en compte par les textes présentés par le gouvernement.

Ayant marqué son accord avec la position de Mme Jacqueline Gourault sur la clause générale de compétence et rappelé que les finances régionales et départementales étaient massivement composées de crédits visant à financer des compétences exclusives, il a souligné que le rapport établi par M. Alain Lambert sur « Les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales » avait proposé, pour permettre une meilleure articulation entre les compétences respectives de chaque niveau de collectivités, de mettre en place des schémas régionaux de compétences partagées, ces schémas devant obligatoirement être adoptés par les assemblées délibérantes de chaque collectivité dans un délai de six mois après leur élection, et de créer des conférences territoriales permettant aux élus de mieux se concerter.

Rappelant le montant total des budgets des différents niveaux de collectivités - plus de 120 milliards d'euros pour le secteur communal, 62 milliards d'euros pour les départements et 23 milliards d'euros pour les régions - il en a déduit que ces dernières ne pouvaient pas peser au niveau européen : pour leur faire jouer un rôle, il conviendrait, selon lui, d'attribuer aux régions de véritables moyens financiers dynamiques.

Concernant l'organisation du travail des futurs conseillers territoriaux pour l'exercice de leurs responsabilités aux niveaux départemental et régional, M. Claudy Lebreton a noté, au vu de l'expérience du quotidien, une volonté des régions de remplacer l'Etat et peut-être la tentation d'exercer une forme de tutelle sur les collectivités infra-régionales.

Le président de l'ADF a estimé que l'institution des conseillers territoriaux conduirait à terme à la prééminence du niveau régional sur la collectivité départementale.

Il a appelé, en ce qui concerne la question des relations entre les collectivités locales et l'Etat, à l'attribution d'une partie du pouvoir réglementaire aux collectivités dans leurs domaines de compétences, ce qui permettrait d'éviter les doublons administratifs.

M. André Laignel a indiqué que l'AMF adhérait à l'institution de métropoles à condition que ces nouveaux établissements publics aient la capacité de prendre leur place dans le concert européen. Il a considéré que le seuil démographique proposé par le Gouvernement pour leur création était insuffisant et devait donc être relevé. Il a souligné que l'affaiblissement des communes membres, consécutif à la constitution, par le projet de loi, du bloc de compétences métropolitaines, bloquerait la création de ces métropoles.

En ce qui concerne l'achèvement de l'intercommunalité, il a estimé qu'il convenait de fixer une date-butoir plus proche que celle prévue par le projet de loi n° 60 et que, à défaut de consensus, il reviendrait à l'Etat de finaliser la carte de l'intercommunalité mais non sa recomposition.

Mme Jacqueline Gourault a observé que la modification de la composition de la commission départementale de la coopération intercommunale n'était pas totalement conforme au voeu de l'AMF : celle-ci souhaitait l'attribution de 40 % des sièges aux communes, 40 % aux intercommunalités, les 20 % restants représentant les autres collectivités, y compris les syndicats.

M. Alain Anziani a interrogé le président de l'ADF sur la question de l'attribution de plein droit aux métropoles des compétences départementales en matière de transports scolaires et de voirie départementale.

M. Claudy Lebreton a insisté sur un mode de transfert par voie de conventions librement consenties sur la totalité des compétences départementales. Il a précisé que l'ADF privilégiait le conventionnement.

M. André Laignel s'est interrogé sur l'intérêt pour la métropole de ces deux transferts de compétences.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a noté que, lors de son audition par la commission, M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, lui avait confirmé qu'il y aurait des conseillers territoriaux sur le territoire des métropoles. Concernant l'abaissement du seuil à 500 habitants pour les élections au scrutin de liste dans les communes, elle a indiqué que de nombreux maires ruraux craignaient, d'une part, une politisation du conseil municipal, d'autre part un nombre insuffisant de candidates.

Par ailleurs, elle a estimé que le mode d'élection des conseillers territoriaux permettrait d'avoir des élus mieux identifiés que les conseillers régionaux actuels, mais qu'il serait très défavorable à la parité.

M. Jean-Pierre Sueur a regretté les nombreuses critiques émises à l'encontre des intercommunalités, soulignant que la révolution intercommunale issue de la loi du 6 février 1992 avait été rendue possible par la liberté laissée aux communes de choisir le périmètre de leur collaboration. Il a estimé que la carte intercommunale serait bientôt achevée, l'action du préfet étant nécessaire dans certains cas. Il s'est montré favorable à une évolution du mode d'élection des exécutifs intercommunaux, notamment dans les communautés d'agglomération et les communautés urbaines. Il a cependant mis l'accent sur la nécessité de respecter l'existence des communes et de leurs élus, même en zone urbaine, jugeant toute réforme impossible dans le cas contraire.

M. Dominique de Legge a estimé qu'une métropole qui ne serait qu'un « super-EPCI » n'aurait sans doute pas le rayonnement européen nécessaire. Concernant l'abaissement du seuil du scrutin de liste à 500 habitants dans les communes, devant rendre possible l'élection des conseillers communautaires par fléchage, il a exprimé la crainte qu'une telle réforme ne bouleverse les rapports entre les communes et les EPCI en donnant une légitimité démocratique aux conseillers communautaires, et ne conduise ultérieurement, comme ce fut le cas pour les régions, à attribuer aux EPCI la clause de compétence générale.

M. Patrice Gélard a estimé que l'ensemble des transports scolaires, y compris ceux des lycéens, devaient revenir aux départements. Par ailleurs, il a fait valoir que, dans les autres pays européens, les trois niveaux repérés par l'étude de l'ADF étaient parfois davantage des échelons déconcentrés ou des syndicats que des collectivités de plein exercice. Enfin, comme le montre l'exemple des régions espagnoles et surtout italiennes, les compétences peuvent être énumérées de manière précise et exhaustive.

M. Claudy Lebreton, président de l'ADF, a estimé que l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct, si elle était instituée, aboutirait à la disparition des communes. Par ailleurs, il a signalé que de nombreux maires sortants ayant connu des défaites électorales dans des petites communes étaient favorables à l'extension du scrutin à la proportionnelle. Enfin, concernant la répartition des compétences en matière de transports scolaires, il a fait valoir que le collège est un établissement de proximité en continuité avec l'école communale tandis que le lycée est placé juste avant l'enseignement supérieur. Cependant, les transports de lycéens pourraient peut-être, a-t-il estimé, être assurés par le conseil général dans les départements très urbains.

M. André Laignel, secrétaire général de l'AMF, a indiqué qu'il y avait unanimité à l'AMF en faveur du seuil de 500 habitants mais non du fléchage, dont la nécessité est plus discutée. Il a confirmé que les maires ruraux seraient soulagés par la fin de la possibilité de rayer et de panacher les noms, qui les expose, s'ils ne sont pas soutenus par les conseillers municipaux dans l'exercice quotidien de leurs fonctions, à ne pas être réélus.

Mme Jacqueline Gourault, vice-présidente de l'AMF, a mis l'accent sur le problème de la parité dans le choix du mode d'élection des conseillers territoriaux. Elle a également souhaité que les nouvelles circonscriptions électorales ne soient plus appelées « cantons ».

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a remarqué que les futurs députés seraient souvent des conseillers territoriaux, ce qui rend d'autant plus nécessaire la prise en compte de la parité dans le mode d'élection de ceux-ci.

ANNEXE 3 DÉBAT D'ORIENTATION GÉNÉRALE (MERCREDI 2 DÉCEMBRE 2009)

_______

La commission a procédé à un débat d'orientation générale, ouvert à l'ensemble des sénateurs, sur la réforme des collectivités territoriales.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la commission avait entendu, préalablement à ce débat d'orientation, les ministres chargés de défendre les textes relatifs à la réforme des collectivités territoriales ainsi que l'association des maires de France, l'association des départements de France et l'association des régions de France.

Il a indiqué que le débat était aujourd'hui ouvert à l'ensemble des sénateurs et à la presse afin de discuter des orientations des quatre textes formant la réforme des collectivités territoriales qui viendraient successivement en débat en séance publique :

- les 15 et 16 décembre 2009, s'agissant du projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux ;

- en janvier 2010, pour le projet de loi de réforme des collectivités territoriales ;

-  plus tard, au cours de la session, en ce qui concerne le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale et le projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.

Il a rappelé que l'organisation de ce débat avait été souhaitée par la Conférence des Présidents afin que les sénateurs non membres de la commission des lois puissent faire état de leurs réflexions sur ces textes et connaître les réponses qui pouvaient y être apportées par le Gouvernement.

Il a invité les différents intervenants du débat organisé sur deux heures et demie à la proportionnelle des groupes à respecter un temps de parole limité au maximum à cinq minutes par orateur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois, a souligné que la décentralisation, lancée en 1982, avait profondément modifié l'organisation locale et que, si elle avait connu plusieurs évolutions et adaptations successives depuis lors, les conséquences de ces bouleversements n'avaient pas encore été pleinement tirées. Il lui est apparu nécessaire de rationaliser les structures, de clarifier la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités et d'offrir à celles-ci de nouveaux outils pour faciliter et renforcer l'efficience de l'action locale.

Il a rappelé que le Sénat avait anticipé l'examen des textes du Gouvernement en instituant, en octobre 2008, une mission temporaire présidée par M. Claude Belot afin de formuler des propositions. Il a indiqué que ces travaux avaient abouti à plusieurs recommandations formulées dans le cadre du rapport de M. Yves Krattinger et de Mme Jacqueline Gourault, dont le Sénat avait débattu à deux reprises.

Evoquant les travaux qu'il avait lui-même conduits en sa qualité de rapporteur, il a indiqué avoir, depuis le dépôt des textes le 21 octobre 2009, consulté l'ensemble des associations d'élus et rencontré plusieurs spécialistes des collectivités locales ainsi que de nombreux responsables de collectivités urbaines, rurales et rurbaines, ce qui lui avait permis d'avoir une large vision des territoires et des problèmes qui leur sont spécifiques, de noter les blocages possibles et de recueillir les attentes des acteurs locaux.

Il a exposé que son approche de la réforme était guidée par le pragmatisme, le réalisme, le respect des libertés locales, la souplesse et la simplification. Il a indiqué que les amendements qu'il proposerait à la commission des lois tendraient à faciliter la tâche des élus locaux qui, quotidiennement, effectuent un travail considérable au service des citoyens, tout en rendant le système actuel plus compréhensible et plus accessible.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances, a estimé que la décentralisation et les finances locales étaient à la croisée des chemins et que l'organisation territoriale de la France devait être refondée, ce qui conduisait à une rupture dans la continuité. Il a souligné que les enjeux de la suppression de la taxe professionnelle, de la réforme des collectivités territoriales et de la révision des valeurs locatives utilisées pour le calcul des impôts locaux étaient considérables et que, à cet égard, 2010 constituait une année charnière. Il a jugé que, dans ce contexte, le Sénat, en raison de sa mission constitutionnelle de représentation des collectivités territoriales, était amené à jouer un rôle éminent et devait répondre aux préoccupations spécifiques des élus locaux.

Il a estimé que le projet de loi de réforme des collectivités territoriales était aujourd'hui nécessaire, la France ayant plus que jamais besoin de favoriser le regroupement de collectivités territoriales sur une base volontaire et de limiter un enchevêtrement aujourd'hui inextricable de compétences. Il a souligné que ce texte répondait au constat du morcellement de l'action des collectivités territoriales, source de coûts élevés et de pertes d'efficacité pour l'action publique.

Il a rappelé que, dans ce contexte, le projet de loi prévoyait plusieurs instruments :

- la création de communes nouvelles, de métropoles et de pôles métropolitains ;

- l'achèvement de la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à l'horizon de l'année 2014 ;

- la facilitation du regroupement entre régions, entre départements ou entre EPCI ;

- la clarification des compétences et des cofinancements.

Néanmoins, il a regretté que l'impact financier du projet de loi soit très difficile à évaluer, espérant que les ministres pourraient apporter certaines réponses sur ce point essentiel.

Il a reconnu que l'impact financier de la réforme dépendrait, pour l'essentiel, de décisions prises par les collectivités territoriales dans le respect du principe de libre administration mais que, en réduisant les doublons et en clarifiant la répartition des compétences, le projet de loi devrait conduire à des économies. Il a fait observer que l'une des conséquences attendues de ce texte était, en effet, de mieux maîtriser à l'avenir l'évolution de la dépense publique locale, en particulier, celle résultant de la croissance des effectifs de la fonction publique territoriale, relevant que la création des EPCI et la croissance de leurs personnels n'avaient néanmoins pas eu pour contrepartie la diminution de ceux des communes.

Il s'est interrogé sur le dispositif de l'article 35 du projet de loi, visant à clarifier les compétences et à mieux encadrer la pratique des cofinancements, constatant que les compétences partagées et les financements croisés induisent en eux-mêmes un risque de dispersion des ressources et de dilution de la capacité d'intervention des collectivités territoriales. Il a fait observer que l'encadrement proposé par cet article n'avait qu'un caractère transitoire dans l'attente d'une loi qui viendrait préciser, dans un délai d'un an, la question des compétences et des cofinancements. En conséquence, il a souhaité savoir comment le Gouvernement entendait mettre à profit ce délai pour assurer cette transition.

S'agissant de la fusion des communes, il s'est félicité du remplacement du dispositif de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes par le dispositif relatif aux communes nouvelles qui concernerait, sur une base volontaire, tant des communes contiguës à l'intérieur ou à l'extérieur d'un EPCI que la transformation d'un EPCI en une commune nouvelle.

Il a indiqué que la commune nouvelle bénéficierait, en vertu du projet de loi :

- des différentes parts de la dotation forfaitaire des communes fusionnées ;

- d'une dotation de consolidation égale au montant de la dotation d'intercommunalité perçue, l'année précédant sa création, par les EPCI auxquels elle se substitue ;

- d'une dotation nouvelle égale à 5 % de la dotation forfaitaire perçue par les anciennes communes, afin d'inciter à la création de communes nouvelles.

Il a souhaité connaître, à ce sujet, les critères ayant présidé à la fixation de ce taux. Il s'est également interrogé sur l'application de ces nouvelles dispositions aux communes déjà fusionnées.

Abordant les incidences de la réforme en matière de fiscalité locale, il a mis en exergue le fait que le projet de loi conduirait à des changements de taux d'imposition qui devraient être corrigés par leur unification progressive, ce qui ne serait pas sans incidence sur la situation des contribuables. En conséquence, il a souhaité savoir selon quelles modalités seraient corrigés et unifiés les taux actuels et si l'expérience des lissages des taux de la taxe professionnelle dans les EPCI à taxe professionnelle unique pourrait constituer une source d'inspiration. Il s'est également demandé si le principe d'une territorialisation fiscale, au plan communal, lorsqu'il y a accord total, ne pourrait pas être maintenu.

M. Alain Lambert, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, a rappelé que la délégation du Sénat aux collectivités territoriales et à la décentralisation avait travaillé, depuis le 7 octobre 2009, sur des sujets intéressant la réforme des collectivités territoriales en entendant plusieurs représentants de l'administration, des experts juridiques et des experts en finances locales. Il a indiqué que la réforme proposée par le Gouvernement avait suscité certaines critiques lors de ces auditions.

S'agissant des conseillers territoriaux, il a souligné que l'absence d'un tableau des projections sur les effets de cette réforme avait été regrettée et que se posait la question de la conciliation du principe d'égalité devant le suffrage et de celui de la juste représentation des territoires. Il a ajouté que des interrogations avaient été formulées quant au rôle exact des remplaçants ou suppléants des conseillers territoriaux ainsi que sur le risque de tutelle de la région et les incidences de cette création pour la parité.

S'agissant de la clarification des compétences, il a fait observer que les travaux de la délégation avaient mis en lumière une nette préférence pour que cette réforme intervienne avant celle du financement et que les questions les plus fréquemment évoquées avaient été celles du maintien de la clause de compétence générale et de la nécessité de voir l'Etat s'interdire de prescrire certaines normes dans les domaines où les compétences ont été décentralisées.

Sur l'intercommunalité, il a exposé que des craintes et des réserves avaient été exprimées au sujet de la composition des conseils communautaires, en particulier sur la sur-représentation des communes-centres et la marginalisation des petites communes, au sujet aussi de la remise en cause de règles de fonctionnement et de représentation ayant fait leurs preuves, le fléchage risquant de surcharger les maires et posant la question du rôle des suppléants, ainsi qu'au sujet enfin de la concomitance du redécoupage des circonscriptions législatives et des cantons.

S'agissant de la réforme de la taxe professionnelle déjà en cours d'examen, il a estimé qu'elle devrait s'accompagner d'une réflexion profonde sur la péréquation qui ferait l'objet des travaux de la délégation en janvier 2010.

Il a insisté sur le fait que la prolifération des normes imposées par l'Etat était fortement dénoncée par les collectivités territoriales, compte tenu de ses nombreuses répercussions sur l'action de ces collectivités et de leurs finances.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que, si certaines de ces questions n'étaient pas abordées directement dans les textes présentés par le Gouvernement, elles étaient en tout état de cause des éléments importants du débat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a observé que le Gouvernement présentait la réforme des collectivités territoriales comme une mesure attendue et souhaitée par les citoyens alors que les sondages montraient au contraire qu'une grande majorité d'entre eux la trouvait confuse et était opposée à la disparition de l'échelon départemental ainsi qu'au transfert de ses compétences à d'autres échelons.

Elle a indiqué que l'urgence à intervenir en cette matière était également discutable, dans la mesure où la priorité des citoyens était le maintien de leur pouvoir d'achat et de leurs conditions de vie. Or, a-t-elle ajouté, les collectivités territoriales jouent un rôle d'amortisseur social en cas de crise.

Elle a estimé que la complexité du système actuel n'était pas si différente de celle rencontrée dans plusieurs Etats européens et que le texte du Gouvernement aurait pour effet de renforcer la complexité actuelle en octroyant à certains niveaux de collectivités des compétences variables d'un territoire à l'autre.

Elle a ajouté que la justification de la réforme par le coût actuel des élus n'était pas davantage recevable, dès lors que 90 % des élus locaux exercent leurs mandats de façon bénévole et que, pour ceux qui perçoivent des indemnités de mandat, leur montant total ne représente que 28 millions d'euros en comparaison d'une dépense publique locale de 220 milliards d'euros.

Elle a jugé que la réforme était motivée par le fait que certains groupes privés craignaient de voir leur échapper une part importante des investissements publics dans certaines collectivités. Elle a également dénoncé la volonté d'appliquer aux collectivités territoriales les mesures initiées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui conduirait à des suppressions d'emplois et des services rendus à la population.

Elle a jugé que la réforme initiée par le Gouvernement niait le principe de libre administration des collectivités territoriales en provoquant leur étranglement financier. Elle a stigmatisé la suppression de la clause générale de compétence ainsi que la disparition, à terme, des communes et départements ainsi que, plus généralement, des élus de proximité, remplacés par des élus professionnels, bicéphales et multicartes.

Elle a estimé que le scrutin hybride envisagé pour l'élection du conseiller territorial était incongru et n'était motivé que par la volonté d'assurer, à l'avenir, la suprématie de la majorité actuelle au niveau local, tout en portant un coup fatal à la parité. Elle a craint qu'il ne constitue qu'un premier essai afin d'appliquer à l'ensemble des élections un mode de scrutin d'origine anglo-saxonne.

Elle a indiqué que le projet de réforme des collectivités territoriales témoignait d'une volonté de reprise en main par l'Etat de compétences décentralisées depuis 1982, alors même que celui-ci a abandonné le financement de très nombreux services publics nationaux.

M. Yves Pozzo di Borgo a regretté que le Gouvernement souhaite conserver un statut dérogatoire pour Paris datant de la loi du 28 pluviôse an VIII, les conseillers de Paris restant conseillers d'arrondissement, conseillers municipaux et conseillers généraux.

Il a jugé pertinent d'appliquer aux conseillers de Paris le droit commun envisagé par le projet de loi, en séparant le conseiller municipal et le conseiller général, ce dernier étant rattaché au conseil régional afin d'aboutir à un système similaire à celui de Lyon et Marseille. Des cantons seraient alors créés à Paris afin d'ancrer sur le territoire de la capitale les conseillers territoriaux. Il a indiqué qu'une telle modification s'inscrirait dans l'évolution historique du statut de Paris et renforcerait le lien de Paris avec l'Ile-de-France, tout en réduisant le nombre de conseillers généraux, actuellement au nombre de 153, tout en augmentant le nombre des conseillers territoriaux. Les conseillers territoriaux de Paris seraient alors élus comme les conseillers territoriaux des Hauts-de-Seine, des Yvelines ou de la Seine-Saint-Denis. Ils seraient alors, comme les conseillers territoriaux de ces départements, à la fois conseillers généraux et régionaux, alors que, si la réforme n'était pas modifiée sur ce point, les conseillers territoriaux de Paris ne siègeraient qu'au conseil régional.

Il a estimé que la question d'un statut particulier pour Paris devait être abordée dans le cadre de dispositions sur le Grand Paris mais que, en matière électorale, il convenait d'appliquer le droit commun.

M. Jean-Claude Peyronnet a regretté les conditions dans lesquelles le débat d'orientation se tenait, soulignant qu'il ne pourrait donner lieu à une discussion aussi libre et directe que celle qui a lieu d'ordinaire en commission des lois, en raison du temps de parole limité imparti à chacun des intervenants et du risque de discours parallèles sans véritable dialogue avec le Gouvernement.

Il s'est déclaré opposé à la philosophie du texte du Gouvernement et, en particulier, à la réforme proposée du conseiller territorial, qui repose sur des arguments très discutables.

Il a estimé que le texte proposé aboutissait à une recentralisation brutale et à la mise en place d'une véritable tutelle financière sur les collectivités, tout en conduisant concrètement à une véritable fusion des communes et des départements.

Il a jugé que cette réforme était avant tout motivée par des considérations politiques, notamment le souci de reconquérir les régions perdues par la majorité.

Il a souhaité savoir si le Gouvernement entendait accepter certaines évolutions du texte qu'il soumettait au Parlement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le débat d'orientation avait été souhaité par la Conférence des Présidents afin de permettre à l'ensemble des sénateurs de s'exprimer sur la réforme et présentait l'avantage de faire connaître publiquement à la commission les points de vue de sénateurs qui n'en sont pas membres. Il a ajouté que la commission débattrait en tout état de cause du rapport et établirait les textes des projets de loi dans les conditions habituelles.

M. Jean-Pierre Chevènement a estimé que toutes les mesures proposées par le projet de loi de réforme des collectivités territoriales n'étaient pas irrecevables et qu'un consensus pouvait être trouvé sur la réforme, à condition qu'on en restreigne l'ambition et qu'on aboutisse à des mesures simples et pratiques.

Il a expliqué que des aménagements devraient ainsi être apportés aux articles 12 et 13 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, relatifs au regroupement des régions et des départements, qui semblaient permettre l'absorption d'une collectivité contre la volonté de son assemblée délibérante. Il a jugé nécessaire qu'un tel regroupement ne puisse intervenir qu'à la demande concordante des assemblées délibérantes des collectivités concernées et avec une confirmation par une consultation obligatoire des citoyens.

Il a souligné que les métropoles, dans l'état actuel du projet de loi, constitueraient de véritables « féodalités » sur le modèle allemand, qui laisseraient des départements « moignons » et des régions privées de leur principal pôle d'influence. Il a proposé que l'article 5 du projet de loi soit en conséquence modifié afin de permettre une délégation, obligatoire ou facultative, de compétences au profit des métropoles seulement par l'Etat, les communes et les EPCI mais non par les départements et les régions. Il a jugé indispensable de conserver une architecture territoriale cohérente.

S'agissant des intercommunalités, il a jugé que celles-ci constituaient, à l'heure actuelle, des coopératives de communes constituées autour des maires et que leur transformation en un quatrième niveau de collectivités territoriales ne ferait que renforcer la complexité du système. Il a jugé que la création de communes nouvelles ne constituerait pas davantage une source de simplification.

M. Philippe Adnot a estimé que la mise en oeuvre d'une réforme nécessitait de définir au préalable des objectifs avant de déterminer les moyens d'y parvenir. De ce fait, il a critiqué la méthode, retenue par le Gouvernement, consistant à demander au Parlement de débattre au préalable de la fiscalité locale et de la durée des mandats locaux avant d'examiner les objectifs de la réforme engagée et les compétences attribuées aux collectivités. Il a observé que les objectifs affichés par le projet de loi étaient de diminuer la dépense, de simplifier la fiscalité locale et de mettre un terme au « mille-feuilles » territorial. Il a considéré que ces objectifs n'apparaissaient pas pleinement compatibles avec la création de métropoles, qui constituent un nouvel échelon territorial, et avec une réforme de la fiscalité locale dont les modalités sont encore largement indéterminées et risquent d'être difficilement lisibles. Il a estimé que, dans ces conditions, il appartenait au Sénat de prendre conscience des difficultés soulevées par le projet de loi et d'y apporter de sensibles améliorations. Il a relevé que, si les dispositions relatives à la fiscalité locale prévoyaient une « clause de revoyure », tel n'était pas le cas des dispositions relatives à la suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions, source d'insécurité juridique selon lui, ni des dispositions relatives à la mise en place du statut du conseiller territorial, dont il a estimé qu'il était source de confusion. Il a affirmé que ces difficultés ne permettraient pas au texte d'atteindre ses objectifs. Il a observé que le projet de loi procédait en réalité à une forme de recentralisation, visant à placer les collectivités locales sous la tutelle du ministère du budget. Il a marqué que la réforme proposée par le Gouvernement risquait de conduire à la suppression des départements et à l'assujettissement des communes aux structures intercommunales. Il a fait valoir que d'autres voies permettraient d'atteindre les objectifs fixés par le projet de loi, telles qu'une diminution globale de 10% du nombre d'élus locaux, toutes collectivités confondues.

Mme Catherine Troendle a salué la tenue de ce débat qu'elle a estimé opportun et nécessaire, soulignant qu'il permettait de mesurer l'état d'avancement de la réflexion concernant la question essentielle de la réforme de l'organisation territoriale de la République. Elle a appelé l'ensemble des sénateurs à ne pas manquer cet important rendez-vous institutionnel. Elle a rappelé que le groupe UMP n'avait cessé de dénoncer, depuis plusieurs années, les enchevêtrements de compétences qui sont source de confusion et de dépenses injustifiées. Elle a considéré qu'il était temps de revoir la gouvernance globale de l'architecture territoriale, afin de « faire mieux et moins coûteux ». Elle a par ailleurs appelé à tenir compte de la diversité des territoires, considérant que la réforme engagée permettrait de conforter la légitimité des élus. Elle s'est référée au discours prononcé récemment par le Président de la République, à Saint-Dizier, dans lequel ce dernier avait appelé à la mise en place de deux couples complémentaires (communes / établissements intercommunaux et départements / régions) ainsi que d'un réseau de métropoles qui permettrait à la France de relever les défis de la mondialisation. Elle a estimé qu'il était essentiel de simplifier les relations entre les collectivités locales et de clarifier les compétences. Elle a salué le maintien dans le projet de loi de l'échelon communal comme niveau de droit commun de la décision locale. Néanmoins, elle s'est demandé si l'attribution de compétences exclusives aux départements et aux régions ne risquait pas de nuire aux relations entre ces collectivités et a souhaité recueillir l'avis du ministre sur ce point. Elle s'est également interrogée sur les modalités de concertation qui seraient mises en place entre ces deux niveaux de collectivités. Elle a conclu son propos en estimant que cette réforme donnerait aux territoires les moyens de faire face aux défis du XXIème siècle.

M. Jean-François Voguet a rappelé que la richesse démocratique de la France reposait sur des institutions locales élues au suffrage universel et que, en 2003, le Parlement avait expressément inscrit le principe de décentralisation dans la Constitution. Dans ces conditions, il a estimé que la réforme proposée par le Gouvernement allait à l'encontre des traditions françaises. Il a ainsi souligné le rôle prépondérant que le projet de loi octroyait aux préfets pour contraindre les communes à des regroupements autoritaires, le risque de disparition de l'autonomie des communes qu'il comportait ainsi que la diminution des élus départementaux et régionaux et la réduction de leurs pouvoirs d'intervention. Il a considéré que ce projet de loi tendait à réduire le poids démocratique des institutions locales afin que seule l'élection présidentielle apparaisse comme une élection porteuse de choix. Il a dénoncé la volonté frénétique du Gouvernement de diminuer les dépenses locales, estimant que les services mis en oeuvre par les collectivités territoriales (crèches, centres de santé, bibliothèques, transports publics, etc.) constituaient des services publics de proximité utiles à la population. Le projet de loi lui est ainsi paru porteur d'un risque de rupture du pacte social.

M. François Zocchetto a considéré que réserver au seul bloc communal la clause de compétence générale permettrait d'apporter davantage de lisibilité dans l'organisation territoriale. Néanmoins, il s'est interrogé sur la compatibilité de ces dispositions avec la réalisation de grands projets tels que les grands équipements locaux et les actions locales d'envergure, observant que la situation des finances de l'Etat conduirait inévitablement à faire peser l'essentiel de leur financement sur les collectivités territoriales. Dans ces conditions, il a souhaité connaître les moyens de rendre compatible la spécialisation des départements et des régions avec la réalisation de ces projets, estimant à cet égard que, si le projet de loi retenait l'intervention possible des départements et des régions dans des « actions d'intérêt local », ces notions apparaissaient trop imprécises pour apporter une réponse satisfaisante à ce problème.

M. Gérard Collomb a considéré que ce projet de loi était indispensable, estimant qu'il était nécessaire d'aborder son examen avec indépendance d'esprit et volonté de convergence. A cet égard, il a critiqué la méthode et le calendrier d'examen retenus par le Gouvernement. Il a appelé à ne pas dresser les collectivités les unes contre les autres. Il a également estimé qu'il était essentiel de tenir compte de la diversité des territoires, et notamment des territoires ruraux dans lesquels les départements jouent un rôle primordial. Il a considéré que les villes moyennes, qui structurent le territoire, devaient être renforcées et que les grands pôles métropolitains devaient être dotés de moyens comparables à ceux dont disposent les grandes villes européennes. Tout en reconnaissant qu'il était important que les métropoles définissent leur stratégie d'action et la notion d'intérêt métropolitain, il a considéré que les communes devaient demeurer l'échelon de droit commun de la prise de décision.

M. Jacques Mézard a critiqué la précipitation dans laquelle le Parlement se voyait contraint d'examiner la réforme des collectivités territoriales. Il a attiré l'attention sur le fait que le Gouvernement avait choisi de concentrer son attention, dans un premier temps, sur la suppression de la taxe professionnelle afin de diminuer les charges pesant sur les entreprises ainsi que sur la création d'un nouveau statut d'élu local, le conseiller territorial, qui serait élu selon un mode de scrutin à un tour, atypique. Il a considéré que la méthode ainsi retenue par le Gouvernement était originale, car elle conduisait à légiférer d'abord sur la fiscalité locale et les mandats avant d'aborder la question des évolutions administratives des collectivités locales et de leurs compétences. Il a reconnu qu'une évolution des structures territoriales, des compétences des collectivités et des moyens qui leur sont alloués était nécessaire. Il a observé que les 36 000 communes de France disposaient d'une capacité de mobilisation locale sans commune mesure et que, dans un tel contexte, il était politiquement difficile de porter atteinte à leurs prérogatives. Il a ainsi constaté que la réforme tendait à renforcer le bloc communal, tout en considérant que la mise en place des communes nouvelles et des métropoles pouvait préfigurer des évolutions futures. Il est convenu de la nécessité d'améliorer la lisibilité de l'organisation territoriale et de clarifier les compétences entre collectivités. A cet égard, il a estimé que la réforme de la fiscalité locale souhaitée par le Gouvernement ne contribuerait pas à améliorer la lisibilité de cette dernière. Il a également considéré que le Gouvernement n'était pas crédible lorsqu'il déclarait vouloir concomitamment diminuer les dépenses locales et permettre aux collectivités de conserver un niveau de ressources inchangé. Se référant au rapport de la Cour des comptes d'octobre 2009 sur la conduite de la décentralisation par l'Etat, il a souhaité savoir si le Gouvernement entendait modifier le statut des fonctionnaires territoriaux. Enfin, il a observé que le projet de loi faisait l'impasse sur les trois questions fondamentales que sont le cumul des mandats, la parité et le nécessaire effort de péréquation entre les territoires.

M. Patrice Gélard a fait savoir que les maires du département de la Seine-Maritime lui avaient fait part de leur satisfaction quant aux dispositions relatives aux communes et aux structures intercommunales figurant dans le projet de loi. Néanmoins, s'agissant de l'abaissement à 500 habitants du seuil retenu pour le scrutin de liste, il a observé qu'il serait probablement difficile de constituer des listes dans les très petites communes. Il a également estimé qu'il serait difficile de mettre en oeuvre la parité dans les communes de 500 à 3 500 habitants compte tenu du manque de vocations constaté par certains dans ces collectivités. Enfin, s'agissant de la mise en place des communes nouvelles, il a attiré l'attention sur le risque de confusion qui pourrait s'instaurer entre nouvelles communes déléguées et anciennes communes déléguées et a appelé de ses voeux la mise en place d'un statut unique pour ces structures. Par ailleurs, il a estimé souhaitable que les élus communaux et intercommunaux soient élus selon le même mode de scrutin. Il a souhaité interroger le ministre sur l'articulation qui serait mise en place entre le pouvoir de police général du maire et les pouvoirs de police spéciale octroyés par le projet de loi au président de la structure intercommunale. Il s'est également interrogé sur l'avenir du conseil général dans les départements où serait instituée une métropole. Enfin, il a insisté sur la nécessité de clarifier, dans le cadre de la carte départementale de l'intercommunalité, la carte des syndicats multiples, qui se caractérisent par leur multiplicité.

Se déclarant heureux que le débat sur la réforme des collectivités territoriales se poursuive après le premier débat qui s'était tenu, devant la commission des lois, le 28 octobre 2009, M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a salué M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, pour la contribution qu'il apportera à la réforme et il a indiqué partager le souci de pragmatisme et de réalisme qui l'anime.

S'attachant à la méthode et au calendrier retenus conformément au souhait du Président de la République, il a indiqué que trois questions se posaient relatives aux institutions, aux compétences et aux finances locales. Si le Sénat est, dès à présent, saisi du premier sujet, l'examen de la clarification des compétences devrait intervenir, comme le prévoit l'article 35 du projet de loi n° 60 de réforme des collectivités territoriales, dans un délai d'un an. Entretemps, la réflexion sur la clarification des compétences, enrichie des contributions du rapport de la mission sénatoriale sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, présidée par M. Claude Belot, se poursuivra avec les travaux de groupes thématiques nationaux composés de parlementaires et de représentants des associations d'élus, chargés d'établir des tableaux possibles de répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales. Parallèlement, le Premier ministre s'étant déclaré favorable à un réexamen du dossier des finances locales après l'adoption de la réforme de la taxe professionnelle, la réflexion sur les ressources des collectivités territoriales devra être conduite. Ainsi, à la mi-2010, les travaux sur les compétences et ceux sur les finances seront menés simultanément, ce qui permettra d'en tirer, de manière croisée, toutes les conséquences.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a souligné que le Gouvernement serait attentif aux attentes des élus et qu'il souhaitait pouvoir faire évoluer, par la concertation, la réforme qu'il présentait.

Remerciant M. Charles Guené d'avoir souligné la nécessité de mettre fin aux enchevêtrements de compétences et de maîtriser l'évolution des effectifs de la fonction publique territoriale, il a indiqué, sur la question des communes nouvelles, que la dotation qui leur est octroyée ferait l'objet, lors de l'intégration d'une commune supplémentaire, d'un nouveau calcul, et, sur la question de la réforme de la taxe professionnelle, que le Gouvernement serait attentif aux propositions formulées par la commission des finances.

En réponse à M. Alain Lambert sur les circonscriptions d'élection des conseillers territoriaux, il a fait valoir que devraient être pris en compte à la fois le principe d'égalité démographique et celui de la juste représentation des territoires, le découpage cantonal n'obéissant pas, à la différence du découpage des circonscriptions législatives, à la seule règle démographique. Par ailleurs, il a indiqué que, s'il était prévu de confier aux remplaçants des conseillers territoriaux des prérogatives de représentation, d'autres évolutions étaient aussi envisageables. Il a reconnu que la parité constituait une préoccupation importante, tout en soulignant l'amélioration sensible qui s'opèrera de ce point de vue au niveau municipal, de même que les progrès que connaîtront les conseils généraux qui ne comprennent actuellement, en moyenne, que 12 % de femmes alors que, dans le cadre du projet de loi, ce chiffre devrait progresser jusqu'à 20 %. Pour les assemblées régionales, il s'est déclaré ouvert à toute proposition permettant, sur la base du mode de scrutin prévu, d'améliorer la parité.

Tout en jugeant intéressante la piste dessinée par M. Yves Pozzo di Borgo, il a justifié le souhait du Gouvernement de maintenir le statut actuel de la ville de Paris en l'aménageant à la marge pour lui attribuer des conseillers territoriaux spécifiques siégeant uniquement à la région, en raison à la fois de la situation particulière de la capitale et du souci de ne pas préempter, dans ce texte sur la réforme des collectivités territoriales, les éventuelles évolutions institutionnelles que dessinera la réflexion sur le Grand Paris.

Contestant l'analyse défendue par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat selon laquelle les communes nouvelles constitueraient une couche supplémentaire de collectivités, et réfutant l'idée que le Gouvernement veuille supprimer un tiers des fonctionnaires des collectivités territoriales, M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a rappelé que le but du texte qu'il défendait était la simplification et la clarification de l'organisation locale et que, loin de vouloir la fin des communes, auxquelles le Gouvernement est très attaché, il s'agissait de réaffirmer le rôle du département à leur égard, notamment en milieu rural.

Répondant à M. Jean-Claude Peyronnet, il a dénoncé les procès d'intention électoraliste faits au Gouvernement alors même que toute spéculation sur le résultat d'élections locales organisées dans quatre ans serait très incertaine. Il a défendu les trois objectifs poursuivis par le Gouvernement dans le choix du mode de scrutin retenu : garantir, par le scrutin majoritaire, l'obtention d'une majorité au sein des assemblées délibérantes ; permettre, par une dose de proportionnelle, la représentation de l'ensemble des courants minoritaires ; et, enfin, respecter le cadre cantonal.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a déclaré partager le souhait exprimé par M. Jean-Pierre Chevènement d'aboutir au consensus le plus large possible sur la réforme et il a indiqué qu'il se montrerait très attentif aux amendements qui seraient déposés sur la question du regroupement de départements ou des régions. Jugeant que l'ambition métropolitaine pouvait passer soit par la création de métropoles, nouvelles catégories de collectivités territoriales, soit par l'institution de métropoles, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), dotées d'importantes compétences, il a rappelé que le Gouvernement avait privilégié cette seconde solution qui repose sur le volontariat des communes et que, sauf à perdre toute ambition pour les métropoles, il n'était pas envisageable de renoncer à leur reconnaître un large socle de compétences.

En réponse à M. Philippe Adnot, il a estimé, d'une part, que la fiscalité locale ne pourrait pas être plus complexe qu'elle ne l'est aujourd'hui et, d'autre part, fait valoir que le Gouvernement répondrait à chacune des interrogations soulevées par les évolutions institutionnelles qu'il propose.

En réponse à Mme Catherine Troendle, il a défendu l'attribution de compétences exclusives aux départements et aux régions, ce qui permettrait de renforcer ces deux niveaux de collectivités. Puis, il a expliqué que la coordination entre les différentes collectivités territoriales s'organiserait autour de deux réformes, celle du conseiller territorial pour les départements et les régions et celle de l'achèvement et de la rationalisation de la carte communale pour les communes et les EPCI.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, s'est déclaré surpris par les propos de M. Jean-François Voguet sur la disparition des régions et des communes dans la mesure où rien de tel n'était prévu par la réforme proposée.

En réponse à M. François Zocchetto, il a indiqué que la réflexion et la concertation devaient se poursuivre sur la question des cofinancements notamment pour garantir le cofinancement des projets d'envergure.

En réponse à M. Gérard Collomb, il a rappelé que les simulations sur les effets de la taxe professionnelle seront disponibles dès l'année prochaine et qu'un réexamen du dispositif est prévu sur cette base. Il a par ailleurs réfuté l'idée que les communes membres d'une métropole seront vidées de leur substance, le nouvel EPCI étant proche, dans son principe, de la communauté urbaine sauf dans trois domaines majeurs : les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol, la création de zones d'activité et les équipements culturels et sportifs.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a estimé partager le même objectif de clarification des compétences que M. Jacques Mézard. Il a indiqué que la péréquation était une préoccupation régulière des gouvernements depuis la reconnaissance en 2003 du caractère constitutionnel de l'objectif de péréquation, la part de la DGF consacrée à ce dernier objectif étant passée de 1994 à 2009 de 7 à 16 %. Il a reconnu qu'il était encore possible de la faire progresser, notamment dans le cadre de la nouvelle donne fiscale créée par la réforme de la taxe professionnelle.

En réponse à M. Patrice Gélard, il s'est déclaré favorable à l'idée de conserver l'essentiel du pouvoir de police à l'échelon communal.

Ayant rappelé que le projet de loi de finances pour 2010 prévoyait le remplacement de la taxe professionnelle par une contribution économique territoriale, Mme Marie-France Beaufils a estimé que cette transformation « à la va-vite », qui modifie l'équilibre des finances locales, visait à réduire l'autonomie des collectivités territoriales afin de mieux encadrer leurs actions. À cet égard, elle a rappelé que le Président de la République avait jugé problématique que les collectivités territoriales créent des emplois publics, tandis que l'Etat tente de rationaliser ses effectifs par le biais de la révision générale des politiques publiques (RGPP) ; elle s'est déclarée en désaccord avec ces propos et a fait valoir, d'une part, que les collectivités territoriales participaient largement à l'activité économique, notamment dans le domaine du bâtiment, et, d'autre part, que l'augmentation des dépenses locales découlait largement de l'accroissement des dépenses de fonctionnement des collectivités, résultant des transferts de compétences effectués depuis 2004, et de la dégradation de la situation de leurs habitants en raison de la crise économique, ce qui pouvait inciter les élus locaux à repenser les modes de financement de leurs services publics afin de tenir compte des ressources des usagers. Elle a considéré que, en tout état de cause, l'importance des discussions en cours sur le devenir des finances locales privait les débats sur les institutions locales de toute sérénité et que, pour répondre aux besoins de leurs populations, les collectivités territoriales avaient, avant tout, besoin de ressources stables.

Elle a ainsi proposé que les bases de la taxe professionnelle soient rénovées afin de tenir compte de la financiarisation de l'économie, et estimé peu opportun de mettre en place un impôt fondé sur la valeur ajoutée, susceptible de pénaliser les salaires.

Ayant marqué son accord global avec la réforme des collectivités territoriales proposée par le Gouvernement et affirmé que celle-ci apportait une réponse au problème de l'enchevêtrement des compétences et des financements entre les différents niveaux de collectivités, M. Hervé Maurey a souhaité que cette réforme soit l'occasion de moderniser la législation relative au cumul des mandats, notamment pour y intégrer le mandat de président d'établissement public de coopération intercommunale, et de mettre en place un véritable statut de l'élu, celui-ci étant rendu nécessaire par la professionnalisation des élus locaux qu'implique la création des conseillers territoriaux. Il a ensuite émis des réserves sur la mise en place d'un scrutin de liste dans l'ensemble des communes de plus de 500 habitants, craignant que ce mode de scrutin ne soit un facteur de politisation des élections municipales dans les petites communes. Enfin, il a marqué son opposition à l'élection des conseillers territoriaux au scrutin majoritaire à un tour, estimant que ce mode de scrutin allait à l'encontre de la tradition électorale française de pluralisme.

Observant que la création des conseillers territoriaux était présentée par le Gouvernement comme un signe de modernité, M. Bernard Frimat a estimé que l'institution de cette nouvelle catégorie d'élus locaux était une source de confusion entre le département et la région, alors même que ces deux niveaux de collectivités territoriales étaient nettement distincts ; à cet égard, il a rappelé que 90 % des budgets départementaux et régionaux concernaient des compétences exclusives. En outre, il a déclaré que le mode de scrutin retenu par le Gouvernement contreviendrait au principe d'égalité devant le suffrage et créerait de fortes disparités de représentation entre les électeurs issus de territoires ruraux et ceux qui résident en zone urbaine. Rappelant que le Gouvernement n'avait fourni aucune information au Parlement sur le nombre total de membres dans l'ensemble des conseils généraux et des conseils régionaux à l'issue de la réforme, ce qui soulevait de nombreuses questions dans la mesure où le redécoupage des cantons devait être effectué par le Gouvernement, il a noté que, dans ce contexte, le Sénat serait contraint de délibérer sur la réforme des collectivités territoriales sans disposer des instruments nécessaires pour apprécier la pertinence des orientations retenues par le Gouvernement.

Il a souligné ensuite que la mise en place d'un « plancher » de quinze conseillers territoriaux par département, annoncée par M. Alain Marleix, impliquait ou bien une très forte croissance des effectifs des conseils régionaux, ou bien, dans le cas où un « plafond » serait également fixé, l'émergence d'inégalités de représentation entre les départements d'une même région, au profit des départements les moins peuplés. Ayant émis des doutes sur le fait que le Gouvernement ne dispose d'aucun élément chiffré à communiquer au Parlement pour éclairer ses débats, il a exposé que, en l'absence de données précises, l'adoption de la réforme en l'état équivaudrait à donner un blanc-seing au pouvoir exécutif.

Ayant marqué son accord avec les propos de MM. Jean-Pierre Chevènement, Jacques Mézard et Bernard Frimat, M. Raymond Vall a souligné que, bien que l'article 25 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales prévoie la suppression des pays, il était indispensable de tenir compte du rôle crucial de ces derniers en matière d'aménagement du territoire : il a ainsi rappelé que 20 % des schémas de cohérence territoriale (SCOT) étaient gérés par des pays. Il a observé que les pays avaient également des responsabilités majeures pour favoriser le développement des territoires : à titre d'illustration, il a précisé que, sur les 220 enveloppes attribuées au titre du programme européen « Leader » aux collectivités françaises, 170 étaient portées par des pays, pour un montant total de 400 millions d'euros. Ayant indiqué que les pays permettaient de lutter contre le morcellement des zones rurales, de développer des mutualisations et de mettre en place des projets de coopération, il a jugé nécessaire de préserver les pays existants, par exemple en les pérennisant par le biais de syndicats d'aménagement, et d'en faire des instruments d'organisation et de structuration des territoires ruraux. En outre, il a considéré que les pays, qui comptent entre 800 et 1 000 emplois, étaient un vivier de savoir-faire et une source précieuse d'ingénierie pour les élus ruraux.

Ayant rappelé que les femmes représentent 52,5 % de l'électorat français, Mme Jacqueline Panis a constaté que la révision constitutionnelle de 1999 avait ouvert la voie à des réformes législatives favorisant l'égalité entre les hommes et les femmes dans l'accès aux mandats électoraux et aux fonctions électives : elle a ainsi indiqué que la loi du 6 juin 2000 relative à la parité avait permis de faire élire de nombreuses femmes dans les assemblées locales et avait porté le pourcentage d'élues à 48 % dans les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure à 3 500 habitants, à 47,6 % des effectifs des conseils régionaux et à 17 % des effectifs des conseils généraux, si bien que, globalement, 25 % des membres des assemblées locales étaient actuellement des femmes. Toutefois, elle a observé que les femmes restaient largement minoritaires dans les fonctions à responsabilité : à titre d'exemple, seuls 13 % des maires sont des femmes.

En outre, elle a signalé que les projets de loi déposés devant le Sénat, en abaissant le seuil de passage au scrutin de listes pour les élections municipales, permettraient d'augmenter sensiblement le nombre de femmes dans les conseils municipaux des 13 000 communes de 500 à 3 500 habitants : 40 000 conseillères municipales supplémentaires devraient ainsi être élues en 2014. De même, l'instauration de la parité pour les adjoints municipaux permettrait de porter le nombre de femmes titulaires d'un tel mandat à 35 000, et devrait mécaniquement augmenter le nombre de femmes qui seront élues maires. Enfin, par ricochet, la désignation des délégués communautaires par « fléchage », conjuguée à l'extension du scrutin de liste, devrait permettre aux femmes d'être plus présentes dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale. Elle a toutefois exprimé des craintes sur l'instauration d'un scrutin uninominal majoritaire pour l'élection des conseillers territoriaux et estimé que, dans ce cadre, il était probable que des fonctions de suppléantes soient données aux femmes, tandis que les hommes bénéficieraient d'un statut de titulaire. En conséquence, elle a souhaité connaître les pistes de réflexions privilégiées, à ce stade, par le Gouvernement pour faire en sorte que la réforme des collectivités territoriales fasse progresser la parité dans les assemblées locales.

Ayant affirmé que le groupe communiste, républicain et citoyen (CRC) était ouvert à une redéfinition de la répartition des compétences entre les collectivités territoriales, et qu'il était notamment favorable à la remise en cause des transferts de compétences indûment effectués par l'Etat, Mme Éliane Assassi a souligné que l'article 35 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales soulevait plusieurs questions : elle a ainsi estimé que le retrait de la clause générale de compétence aux départements et aux régions privait ceux-ci de la capacité de mener des politiques autonomes et allait à l'encontre du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

Soulignant que les régions étaient les partenaires naturels de l'Etat et de l'Union européenne pour la mise en place d'équipements structurants, tandis que les départements étaient un échelon de proximité, proche du « bloc communal » et ayant vocation à assister les communes et les intercommunalités dans la réalisation de leurs investissements, M. Yves Détraigne a craint que la réforme des collectivités territoriales, dans la mesure où elle vise à rapprocher les régions des départements et les communes des établissements publics de coopération intercommunale, ne soit un facteur d'aggravation de l'enchevêtrement des compétences. Parallèlement, ayant pris acte que la généralisation de l'intercommunalité était nécessaire et acceptée par les maires, il a estimé que la naissance d'un véritable « esprit communautaire » supposait que les frontières des EPCI reflètent les bassins de vie et permettent de tenir compte des préoccupations des populations. Il a donc appelé le Gouvernement au pragmatisme et souhaité savoir si la redéfinition de la carte intercommunale s'appuierait principalement sur les préfets, éventuellement sur la base d'objectifs chiffrés, ou sur les commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI).

M. François Rebsamen a exposé que, depuis les lois de décentralisation de 1982, le contrat était le fondement des relations entre les collectivités territoriales, d'une part, et entre les collectivités territoriales et l'Etat, d'autre part. Ayant rappelé que les collectivités territoriales participaient au financement des projets lancés par l'Etat, il a indiqué que l'article 35 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, qui encadre strictement le recours aux financements croisés, était une source d'inquiétudes pour les élus locaux. Il a estimé ensuite que la création des conseillers territoriaux posait de nombreux problèmes constitutionnels, l'article 72 de la Constitution prévoyant que les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » ; or, selon lui, ces dispositions obligent le législateur à séparer clairement les assemblées délibérantes de chaque catégorie de collectivités territoriales.

M. Jean-Jacques Hyest a marqué son désaccord avec ce raisonnement et rappelé que l'article 72 de la Constitution précisait que les collectivités s'administraient librement par des conseils élus, « dans les conditions prévues par la loi », ce qui conférait de larges pouvoirs d'appréciation au législateur.

Enfin, ayant estimé que le mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux, outre son opacité et son manque de lisibilité pour les électeurs, provoquerait l'augmentation du nombre de conseillers régionaux et la diminution du nombre de femmes dans les assemblées locales, M. François Rebsamen a souhaité savoir comment la mise en place de ces conseillers territoriaux permettrait, par elle-même, de clarifier la répartition des compétences entre les différentes catégories de collectivités territoriales, et pourquoi la solution préconisée par le rapport de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot, à savoir la création d'une conférence régionale des exécutifs, n'avait pas été retenue par le Gouvernement.

M. Bruno Sido s'est félicité que les quatre projets de loi présentés par le Gouvernement aient l'ambition de réformer les collectivités territoriales pour mieux servir les citoyens. Il a souligné que le caractère unitaire de l'Etat français, par opposition à un système confédéral ou fédéral, justifiait que le Parlement, et en particulier le Sénat, ait à décider de l'organisation territoriale de la République.

Celle-ci souffre, a-t-il estimé, de défauts coûteux, au premier rang desquels les financements croisés et l'enchevêtrement des compétences. Le choix fait par le Président de la République de ne pas supprimer un échelon de collectivité, mais de créer un conseiller territorial permettant d'articuler les politiques des départements et des régions, lui apparaît une solution pertinente dans la mesure où elle produira des économies d'échelle et de fonctionnement et garantira une cohérence et une efficacité accrues des politiques publiques, notamment en matière de développement économique et d'emploi.

M. Bruno Sido a également considéré qu'un seuil minimal de conseillers territoriaux était nécessaire pour les départements les moins peuplés. Il s'est montré favorable à la révision de la carte cantonale pour réduire les écarts de représentation mais réservé quant à l'objectif de diviser par deux le nombre d'élus. En effet, a-t-il fait valoir, les élus départementaux sont relativement peu coûteux et sont des interlocuteurs de proximité reconnus. La réforme permet, certes, en dernière analyse de conserver les trois quarts des élus départementaux, si l'on considère que l'on passera de 4 000 conseillers généraux à 3 000 conseillers territoriaux. Le dernier quart aurait cependant pu constituer une réserve pour la représentation proportionnelle. Enfin, il a estimé que les conseillers territoriaux devraient d'abord se réunir en formation départementale pour élire l'exécutif départemental et le président du conseil général, puis, dans un second temps, se réunir en formation régionale. Dans le cas contraire, a-t-il estimé, une forme de tutelle du niveau régional sur le niveau départemental serait instituée de facto.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités locales, a rappelé, en réponse à Mme Marie-France Beaufils, que l'article 72-2 de la Constitution fixait le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales en disposant que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources », et que la loi organique du 27 juillet 2004 prévoyait que ces ressources propres sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette ainsi que des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ; enfin que, pour chaque catégorie, la part des ressources propres ne pouvait, selon cette même loi organique, être inférieure au niveau constateì au titre de l'année 2003. Or, selon lui, la contribution locale d'activité, la cotisation complémentaire et les taxes sectorielles entrent dans la catégorie des ressources propres et le niveau de compensation garanti par des dotations, soit 4,8 milliards d'euros, permet de respecter le seuil fixé par la loi organique.

En réponse à M. Hervé Maurey, il a indiqué que le conseiller territorial serait titulaire d'un mandat unique. Ainsi, si un conseiller territorial n'est pas parlementaire, il ne pourra avoir qu'un mandat local supplémentaire. S'il est parlementaire, il ne pourra détenir aucun mandat local supplémentaire, sauf à être conseiller municipal d'une commune de moins de 3 500 habitants. Les EPCI n'étant pas des collectivités territoriales, il est en revanche difficile de les intégrer dans les règles de limitation du cumul des mandats.

Enfin, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités locales, a fait valoir que le seuil de 500 habitants pour l'élection municipale au scrutin de liste, proposé par la réforme, résultait d'une demande de l'association des maires de France (AMF), le seuil initial ayant été fixé à 1 000 habitants ; certaines associations, comme l'association des petites villes de France, souhaitent même la suppression de tout seuil. Ce seuil de 500 habitants présente l'avantage d'introduire une nouvelle dose de parité, puisqu'il devrait avoir pour conséquence l'élection de 45 000 conseillères municipales et de nouvelles femmes maires.

En réponse à M. Bernard Frimat, il a indiqué que le texte sur les modalités d'élection des conseillers territoriaux serait débattu après le texte sur la réforme des institutions, soit probablement en mars 2010. Le nombre des conseillers territoriaux dans chaque département ne pourra cependant être précisé que lorsque le Conseil constitutionnel aura rendu sa décision sur le découpage des circonscriptions des députés et que les résultats du recensement pour 2007 seront connus.

Par ailleurs, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités locales, a fait valoir que le calcul du nombre de conseillers territoriaux ne pouvait, en tout état de cause, s'effectuer au niveau national mais devait résulter d'une évaluation dans un cadre régional, dans la mesure où la situation actuelle, très variable d'un département à l'autre, doit être prise en compte : ainsi, deux départements ayant une population et une surface comparables peuvent avoir un nombre de conseillers généraux allant de 1 à 3, comme le Vaucluse et le Puy-de-Dôme. En effet, contrairement au découpage des circonscriptions législatives qui obéit exclusivement à un critère démographique, le découpage cantonal doit prendre en compte le territoire autant que la population. Il est ainsi nécessaire de tenir compte des disparités existant entre les régions, dont certaines ne comprennent que deux grands départements et d'autres plusieurs petits départements, et des disparités entre les populations des départements d'une même région.

Par conséquent, l'effectif des conseillers territoriaux sera déterminé, d'une part, en fonction de la démographie, afin de respecter l'article 3 de la Constitution, d'autre part, en tenant compte d'autres critères. Il est ainsi nécessaire de remplir l'objectif global de diminution du nombre d'élus, et de donner à chaque département un nombre minimum de conseillers territoriaux. Le seuil de quinze conseillers par département a été retenu, correspondant à la situation actuelle du territoire de Belfort. Ce seuil renforcera, selon lui, la représentation des départements ruraux au sein de la région. Ainsi, la Lozère passera de trois à quinze représentants au conseil régional de Languedoc-Roussillon. Il a fait valoir enfin que le Conseil d'Etat avait, à plusieurs reprises, validé la prise en compte de cette dimension territoriale en sus du critère démographique.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité savoir si un plafond serait également fixé pour le nombre de conseillers territoriaux. M. Bernard Frimat a demandé si ce plafond pourrait être connu avant le vote de la création des conseillers territoriaux le 18 janvier 2010.

M. Alain Marleix a indiqué que ces éléments pourraient être connus en début d'année 2010, sous réserve que, à cette date, le Conseil constitutionnel se soit prononcé sur le redécoupage des circonscriptions législatives et que les résultats du recensement soient connus.

Évoquant ensuite les pays, il a estimé que, malgré leur utilité évidente dans certains cas, ils représentaient aujourd'hui souvent une strate administrative sans compétence particulière. Il a indiqué que le projet de loi ne prévoyait pas de supprimer les pays existants mais d'empêcher de nouvelles créations. Il a fait valoir à cet égard que d'autres syndicats de collectivités pouvaient également porter des projets soutenus par des crédits européens. Enfin, il a remarqué que les pays avaient été créés à titre expérimental, sans que l'évaluation de cette expérimentation ait été jamais faite.

M. Alain Marleix a ensuite indiqué qu'une discussion était engagée avec Mmes Jacqueline Panis, Michelle André et Marie-Jo Zimmermann sur la parité. Il a estimé que la réforme comportait, à cet égard, à la fois des aspects négatifs et des aspects positifs, ceux-ci l'emportant cependant selon lui sur ceux-là.

Ainsi, le seuil de 500 habitants pour les élections municipales au scrutin de liste implique l'élection de 45 000 conseillères municipales supplémentaires et d'un grand nombre de nouvelles adjointes, puis, probablement, de femmes maires. La parité progressera également dans les groupements de communes.

Concernant le conseiller territorial, il a indiqué que les femmes représentaient 47 % des conseillers régionaux et 12 % des conseillers généraux, la moyenne globale s'établissant à 22 %. Trois conseils généraux n'ont ainsi actuellement aucune femme parmi leurs membres, et cinq conseils généraux n'en comptent que deux. Si le projet présenté ne constitue pas à cet égard un progrès, le Gouvernement est ouvert à la discussion pour l'améliorer.

En réponse à Mme Éliane Assassi, M. Alain Marleix a fait valoir que, si le Gouvernement proposait effectivement de redéfinir les compétences des départements et des régions dans un délai de douze mois, en revanche, la commune garderait la clause générale de compétence. Il lui est apparu nécessaire, après vingt ans de décentralisation, de clarifier l'action des départements et des régions. Pour autant, des compétences pourront être partagées, sous réserve que la loi ou une convention désigne une collectivité chef de file. Enfin, une possibilité d'initiative est prévue afin que chaque territoire puisse exercer des compétences en fonction, notamment, de son histoire singulière. Ainsi, par exemple, les communes et les départements de montagne pourront toujours intervenir pour des aménagements liés aux stations de ski.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités locales, a estimé, en réponse à M. Yves Détraigne, que le projet de loi ne créait pas de tutelle de la région sur le département, mais favorisait plutôt une synergie entre les deux collectivités. Concernant l'achèvement de la carte de l'intercommunalité, le Gouvernement souhaite que la persuasion l'emporte sur la contrainte. Il a souligné que le préfet ne disposerait pas véritablement de pouvoirs exorbitants par rapport à la situation actuelle, et qu'il ne les exercerait pour rationaliser la carte intercommunale que pendant une durée limitée (2012-2013), sous le contrôle de la commission départementale de la coopération intercommunale.

En réponse à M. François Rebsamen, il a indiqué que le Conseil d'Etat avait validé, dans sa séance du 15 octobre 2009, le principe du conseiller territorial, contrairement à ce qui est parfois affirmé. Il a ensuite répondu à M. Bruno Sido que la réduction du nombre d'élus n'était pas un objectif mais une conséquence de la réforme. A cet égard, il a souhaité rendre hommage aux élus locaux. Enfin, il a indiqué que le Gouvernement serait attentif aux propositions du Sénat sur la désignation des exécutifs locaux.

En réponse à Mme Marie-France Beaufils, M. Henri de Raincourt, ministre chargé des relations avec le Parlement, a souligné que le Gouvernement avait en tout état de cause pris la décision de supprimer la part « investissement » de la taxe professionnelle bien avant le dépôt du projet sur la réforme des collectivités territoriales. En effet, cette réforme a pour objet principal de rendre le secteur économique plus dynamique. L'Assemblée nationale a déjà voté les dispositions concernant les conséquences de cette suppression pour les collectivités territoriales et le Sénat sera amené à se prononcer prochainement sur ce sujet. Il a indiqué que le calendrier choisi pour la réforme des collectivités devait permettre son entrée en vigueur dès que possible, c'est-à-dire en 2014. Il a estimé que le Parlement disposerait ensuite du temps nécessaire pour discuter de la répartition des compétences des collectivités territoriales. Il a également fait valoir que les établissements publics régionaux existant avant 1986 avaient déjà permis de faire travailler ensemble des élus de différents niveaux de collectivités. Enfin, il a estimé que la réforme permettrait à la région de se concentrer sur la stratégie de développement du territoire et aux départements de traiter les questions de proximité, contrairement à la situation actuelle où la région intervient de manière excessive sur le terrain.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que seul le Parlement était en mesure de modifier l'impôt.

Revenant sur la question du conseiller territorial, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a souligné que, dès lors que le Gouvernement considérait qu'il s'agissait d'un mandat unique, il en résulterait une aggravation du cumul des mandats.

Concernant le statut de Paris, elle a pris acte de la position du Gouvernement affirmant que celui-ci ne serait pas modifié à l'occasion de la réforme. Elle a relevé néanmoins que cela conduirait à faire siéger au conseil régional d'Ile de France des élus désignés selon des modes de scrutin différents : le scrutin uninominal à un tour pour les conseillers territoriaux, le scrutin à la représentation proportionnelle pour les conseillers régionaux parisiens. Elle a jugé cette situation anormale.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait remarquer que ce type de situation se rencontrait d'ores et déjà dans les assemblées parlementaires où les élus pouvaient être désignés en vertu de mode de scrutins différents.

M. Claude Biwer a souligné que la réforme conjuguée des collectivités territoriales et de la taxe professionnelle ne devait pas avoir pour effet de priver les communes isolées d'une part de la taxe assise sur la valeur ajoutée. Plus généralement, il a estimé qu'il convenait de ne pas pénaliser les communes qui, dans un passé récent, avaient procédé à des investissements lourds.

S'agissant de la fiscalité locale, il a jugé que l'obsolescence des bases d'imposition actuelles justifiait une révision de la valeur locative mais que celle-ci aurait des effets redoutables si elle était faite brutalement. Il a souhaité que cette révision intervienne au cas par cas et au fil des mutations.

Il a rappelé la difficulté d'assurer une véritable péréquation financière entre collectivités, estimant que le renforcement de celle-ci devait être envisagé dès maintenant et non en 2015 comme le souhaitait la commission des finances.

N'étant pas hostile dans son principe à l'institution du conseiller territorial, il a néanmoins relayé les craintes des élus locaux de voir se créer des élus professionnels à temps plein. Il a pris acte des propos des ministres faisant état d'un minimum de quinze conseillers territoriaux par département. Il s'est néanmoins interrogé sur le scrutin à un tour envisagé, qui aurait pour inconvénients majeurs de ne pas assurer la représentation des courants minoritaires et de porter atteinte à la parité. Il a souhaité savoir s'il était envisagé d'abaisser les règles de cumul actuelles.

M. Yannick Bodin s'est inquiété des conséquences de la réforme sur la parité, rappelant que l'article premier de la Constitution prévoyait que la loi devait favoriser l'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux et aux fonctions électives. Il s'est interrogé sur l'attitude du Conseil constitutionnel au regard d'un dispositif qui pourrait réduire à 20 % le nombre de femmes conseillers territoriaux.

Il a rappelé que la loi du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux et fonctions électives avait imposé une parité dans la composition des exécutifs locaux et s'est demandé si cette parité pourrait toujours être assurée dans les régions en cas d'adoption de la réforme.

Il a indiqué que cette loi avait également institué une règle de parité pour les suppléants dans le cadre des élections cantonales et a souhaité savoir si un bilan de son application pouvait déjà être tiré. En effet, un tel bilan pourrait permettre de faire des projections quant aux effets de la création des conseillers territoriaux et au délai nécessaire pour que la parité soit effective parmi eux.

M. Éric Doligé a rappelé qu'il avait été favorable à l'acte II de la décentralisation, ce qui ne l'avait pas empêché de chercher à faire évoluer les textes alors proposés par le Gouvernement. Il a indiqué que son approche restait la même aujourd'hui, relevant qu'elle avait permis plusieurs avancées dans le cadre de la suppression de la taxe professionnelle.

Il a souligné qu'il était très favorable à l'institution du conseiller territorial qui permettrait enfin d'assurer un lien réel avec la région. Il a fait observer que, s'il revient au département d'assurer un rôle de proximité et à la région d'assurer un rôle stratégique, l'existence d'élus différents conduit souvent aujourd'hui, en pratique, à une certaine concurrence entre ces deux niveaux.

Il a jugé que l'objectif de diminution du nombre des élus ne devait pas être un argument permettant de justifier la réforme. Abordant la question de la charge de travail du conseiller territorial, il a indiqué que la réponse devait être apportée par le rôle qu'il convenait de donner à son suppléant, ce qui posait la question du statut de ce dernier dont il lui a semblé qu'il ne devait pas être celui d'un « élu bis ».

Il a estimé de même que la réduction des coûts ne constituait pas davantage un argument déterminant de cette réforme.

M. Daniel Dubois a relevé que le schéma d'une discussion préalable des finances locales suivie d'un examen des règles de gouvernance et, en dernier lieu, des compétences locales, était discutable. Sous cette réserve, il a jugé que l'organisation territoriale ne devait pas être monolithique et a jugé qu'il convenait de lui donner une plus grande lisibilité et d'assurer une meilleure péréquation financière.

Il a regretté, en revanche, que la réforme proposée se fasse au détriment de la proximité, la cohérence de l'action territoriale étant essentielle.

Il a souligné que, si le conseiller général était considéré comme un élu de proximité représentatif de l'ensemble des habitants du canton, il pourrait ne pas en être de même du conseiller territorial, qui pourrait être perçu comme l'élu d'un camp politique. Il s'est interrogé sur la taille du territoire de rattachement de ce conseiller, notamment dans les espaces ruraux, soulignant que le nombre minimal de quinze élus, annoncé par le Gouvernement, n'était pas une indication suffisante à cet égard.

S'agissant des communautés de communes, il a rappelé que, en milieu rural, il n'y avait souvent pas de maire délégué au conseil communautaire et que les nouvelles règles proposées par le projet de loi ne constituaient pas une réponse adaptée aux difficultés actuelles.

M. Pierre Mauroy s'est dit vivement déçu par le contenu d'une réforme, qui va à l'encontre du consensus observé jusqu'à présent entre la majorité et l'opposition sur la nécessité de la décentralisation et de la régionalisation et qui a permis l'adoption des lois de 1982 et 1983, de la loi Joxe du 6 février 1992 et de la loi Chevènement du 12 juillet 1999. Concernant l'intercommunalité, il a souligné qu'une grande force de conviction avait été nécessaire pour convaincre les maires, qui étaient alors majoritairement hostiles à cette réforme, d'y participer. Le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin s'est lui-même placé dans ce mouvement de décentralisation, notamment avec l'inscription dans la Constitution du caractère décentralisé de la République française. Enfin, les sondages ont montré que la décentralisation avait séduit l'opinion.

Or, en 2007, le Président de la République a décidé de changer de cap et de remettre en cause ce qui constitue à ses yeux un « millefeuille » territorial. Le Gouvernement s'est ainsi engagé dans une véritable contre-réforme.

Par ailleurs, M. Pierre Mauroy s'est montré favorable à l'objectif d'achever la carte de l'intercommunalité, à l'élection des conseillers communautaires par fléchage et, enfin, à la création des métropoles. Cependant, il a jugé que d'autres mesures étaient très inquiétantes, en particulier le scrutin uninominal à un tour pour l'élection des conseillers territoriaux, ce mode de scrutin étant très contraire à l'esprit français et à celui du Sénat. Ce scrutin portera également atteinte à la parité. Il a donc souhaité savoir pour quelle raison le classique scrutin uninominal à deux tours n'avait pas été retenu. Enfin, il s'est exprimé contre la création même des conseillers territoriaux, dans la mesure où la logique des départements, tournés vers les territoires et celle des régions, qui ont des compétences stratégiques, sont totalement divergentes.

M. Jean-René Lecerf s'est dit favorable aux conseillers territoriaux mais a souligné qu'il fallait veiller à ce que la création de ces conseillers ne soit pas considérée comme une atteinte aux territoires ruraux. Il convient ainsi d'aller au-delà de la seule garantie du seuil minimal de quinze conseillers par département. En effet, à l'intérieur même des départements, il existe des zones rurales : dans le Nord, la population des cantons varie ainsi de un à huit. Il a demandé si cette proportion pourrait être réduite à un rapport de un à trois, de manière à rassurer le monde rural. Il s'est également interrogé sur la possibilité de revoir la règle selon laquelle les limites des cantons doivent respecter les limites des circonscriptions législatives. Ainsi, il existe des communes de 5 000 habitants divisées en deux cantons qu'il serait pertinent de fusionner pour l'élection du conseiller territorial. Cependant, si l'un de ces cantons est dans une circonscription législative et le second dans une autre circonscription, il est impossible de réaliser cette fusion. Il a demandé, en conséquence, s'il n'était pas possible d'aller au-delà de la dérogation prévue pour les seuls cantons de plus de 40 000 habitants.

M. Alain Anziani a estimé que la réforme affichait un double motif : un nombre prétendument excessif, d'une part, de collectivités territoriales et, d'autre part, d'élus. Or, la mission Belot a montré qu'il n'y avait pas plus de niveaux de collectivités en France que dans les pays comparables et que le grand nombre d'élus n'était pas un réel problème.

Par ailleurs, le système du report des voix sur une liste composée de personnes pour lesquelles les électeurs ne votent pas directement, dans le cadre du scrutin proposé pour l'élection des conseillers territoriaux, lui est apparu anormal. Certes, le Conseil d'Etat a validé le principe du conseil territorial mais a « disjoint » son appréciation sur le scrutin. Enfin, il a estimé que le fait de confier aux métropoles des compétences telles que les permis de construire, la voirie et les transports scolaires ne favoriserait pas leur rayonnement. Quant au transfert de compétences économiques par la région, il affaiblit celle-ci autant qu'il renforce la métropole.

M. Rémy Pointereau s'est dit favorable à la réforme des collectivités territoriales et à l'institution des conseillers territoriaux, dans la mesure où ceux-ci sont susceptibles de mettre un terme à la concurrence entre les deux niveaux de collectivités sur les plans financier et institutionnel ; en revanche, il s'est dit moins convaincu par la réduction du nombre d'élus. Le poids démographique de chaque département ne doit, selon lui, pas être le seul critère pour établir le nombre de conseillers territoriaux : il convient notamment de tenir compte des territoires les plus fragiles, en particulier ruraux.

Par ailleurs, il a demandé si le nombre de conseillers territoriaux pour chaque département serait connu avant le vote de la loi et s'il était possible de ne pas respecter les limites des circonscriptions législatives dans le redécoupage des cantons afin de mieux tenir compte de l'intercommunalité, des bassins de vie et de la population. Si le renforcement du couple « commune-intercommunalité » va dans le bon sens, de même que la préservation de la clause générale de compétence, en revanche, l'abaissement du scrutin de listes à un seuil de 500 habitants risque de trop politiser les élections dans les petites communes. Il a donc exprimé une préférence pour la fixation d'un seuil à 2 500 habitants. Enfin, l'abandon de la majorité qualifiée pour les transferts de compétences et pour la détermination de l'intérêt communautaire lui a semblé inconcevable et contraire à la libre administration des collectivités territoriales.

Mme Michèle André s'est félicitée que le problème de la parité soit évoqué par plusieurs intervenants, et que le Gouvernement ait choisi de se montrer ouvert sur ce sujet, notamment en étant attentif aux arguments des délégations aux droits des femmes des deux chambres et du Conseil économique, social et environnemental. Elle a souligné que la France était très mal classée dans l'Union européenne pour la proportion de femmes dans les organes délibérants, avec moins de 30 %  dans beaucoup de collectivités.

M. Philippe Dominati s'est montré très favorable au projet présenté, en raison de son ambition et des conséquences positives qu'il aura dans le renforcement et la modernisation, notamment économique, du territoire. Ce projet renforcera également les élus en agrandissant leur territoire d'élection.

En revanche, il a regretté que la ville de Paris, trente-cinq ans après que le président Giscard d'Estaing en a fait une commune à part entière, dans un geste prolongé pour Lyon et Marseille par le président François Mitterrand, ne soit pas concernée par la réforme. Or, il est important, selon lui, que les citoyens parisiens bénéficient des mêmes avantages que ceux des autres territoires.

M. Yves Daudigny a évoqué un véritable « film-catastrophe » concernant les collectivités territoriales avec la suppression de la taxe professionnelle et le projet de loi présenté, qui produiront un bouleversement des collectivités territoriales et remettront en cause leur capacité même à mener des politiques locales au bénéfice des citoyens. En effet, il convient de ne pas porter atteinte à une décentralisation qui a rapproché des citoyens le pouvoir de décision, amélioré la gestion des services publics, et entraîné des innovations.

Il a estimé que la création du conseiller territorial n'améliorerait ni la cohérence, ni la lisibilité, ni le caractère démocratique de l'organisation territoriale. La réforme constituera notamment un recul concernant la proximité et la parité. Il s'est ensuite interrogé sur le motif sous-jacent de la création du conseiller territorial, craignant que celle-ci n'implique à terme la disparition du département et une transformation néfaste de l'action de la région. Enfin, il a souligné que le rapport Belot comportait quatre-vingt-dix propositions, dont l'application pouvait recueillir un large assentiment, parmi lesquelles ne figurait cependant pas la création du conseiller territorial.

M. Claude Domeizel a regretté le recul de la parité impliqué par le projet de loi. Il a également souligné que la fixation d'un seuil de 500 habitants pour l'élection au scrutin de listes du conseil municipal créait une inégalité, puisque, en dessous de ce seuil, le maire serait automatiquement membre du conseil de la communauté de communes, sans que le choix en soit laissé aux électeurs. Enfin, il a évoqué la possibilité, prévue par le projet de loi, de créer des services communs, observant qu'une généralisation de ces services aurait pour conséquence un dépassement du seuil de 350 agents dans de très nombreux cas et, de ce fait, la perte de la plupart de leurs adhérents pour les centres de gestion de la fonction publique territoriale.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales a indiqué, en réponse à M. Philippe Dominati, que la situation des futurs conseillers territoriaux de Paris était justifiée par l'organisation particulière de la capitale, caractérisée notamment par le fait que les conseillers de Paris exercent déjà deux mandats.

En réponse à M. Claude Biwer, il a indiqué que, concernant les communes isolées, les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale sur la réforme de la taxe professionnelle ne permettaient pas de faire bénéficier les communes de la cotisation sur la valeur ajoutée. Concernant la péréquation, il sera nécessaire d'ouvrir le débat en 2010.

Sur la question de la réforme des valeurs locatives, il a indiqué que le Président de la République avait demandé que celle-ci soit lancée rapidement, une telle réforme ne pouvant se faire qu'avec l'accord des élus. Elle pourrait débuter par une revalorisation des baux commerciaux.

En réponse à M. Yannick Bodin, il a souligné que le Conseil constitutionnel avait validé le passage de une à huit circonscriptions pour les élections européennes, et avait également validé le nouveau mode d'élection des sénateurs, bien que ces réformes aient été moins favorables à la parité, au motif que ces modes de scrutin n'avaient pas été choisis par le législateur dans le but de restreindre la parité.

En réponse à M. Éric Doligé, M. Alain Marleix a indiqué que les remplaçants des conseillers territoriaux assureront une fonction de représentation du titulaire du mandat mais qu'il était envisagé de leur conférer, le cas échéant, un rôle accru.

En réponse à MM. Daniel Dubois et Claude Domeizel, il a souligné que le Gouvernement se montrerait très attentif aux communes rurales ainsi qu'au maintien des aides qu'elles reçoivent des départements et qu'il entendait favoriser la mutualisation des services au sein des intercommunalités. A cet égard, il s'est déclaré ouvert aux amendements qui permettraient de garantir une correcte articulation entre cette mutualisation et les seuils d'effectifs gérés par les centres de gestion de la fonction publique territoriale.

Saluant l'impulsion donnée à la décentralisation par MM. Pierre Mauroy et Jean-Pierre Chevènement, M. Alain Marleix a précisé que le projet du Gouvernement ne visait pas à revenir sur les progrès accomplis.

En réponse à M. Jean-René Lecerf, il a indiqué que le département du Nord devrait conserver à l'avenir un nombre de conseillers territoriaux équivalent aux soixante-dix-neuf conseillers généraux actuels mais qu'il faudrait, en tout état de cause, compte tenu de la grande disparité existant entre les différents cantons, redessiner leurs limites. A cet égard, le principe retenu par le Gouvernement sera que les futurs cantons seront découpés dans le cadre des circonscriptions législatives, ce qui présentera l'avantage de garantir le respect de la hiérarchie des normes, la loi fixant le découpage des circonscriptions législatives s'imposant au décret qui fixera celui des cantons. En outre, le découpage législatif a été soumis au contrôle de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et le sera, le cas échéant, à celui du Conseil constitutionnel.

Répondant à M. Alain Anziani, M. Alain Marleix a souligné que le rapport de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot avait retenu toute l'attention du Gouvernement, qui avait intégré à son projet onze de ses propositions. Il a par ailleurs confirmé que le Conseil d'Etat, dans l'avis qu'il avait rendu sur le projet de loi, avait validé la création des conseillers territoriaux, et n'avait jamais dit, contrairement à ce qui avait parfois été avancé, que le mode de scrutin envisagé était contraire au principe de la sincérité du scrutin, la seule critique formulée tenant à l'intelligibilité pour l'électeur du dispositif, ce que le Gouvernement avait corrigé. Par ailleurs, il a réfuté l'idée que le mode de scrutin uninominal serait contraire à l'esprit français en faisant valoir, à la fois, les différentes personnalités qui en avaient défendu le principe et l'existence, par le passé, d'un tel système notamment en Polynésie française ou en Nouvelle Calédonie. De plus, il a dénoncé l'affirmation selon laquelle le texte du Gouvernement aurait inclus une liste des métropoles potentielles et il a indiqué que, en tant qu'EPCI, les métropoles procédaient du volontariat des communes. Il a jugé que, l'accroissement démographique de certaines communes aidant et, le cas échéant, le seuil de population retenu pour la constitution des métropoles étant susceptible d'évoluer en fonction des amendements parlementaires, près d'une dizaine d'agglomérations pourraient prétendre au statut de métropoles en 2014, les autres disposant de la possibilité de constituer un pôle métropolitain.

En réponse à M. Rémy Pointereau, M. Alain Marleix a indiqué que le Gouvernement accepterait d'examiner des amendements de compromis tendant, le cas échéant, à revenir sur l'abandon de la majorité qualifiée pour la définition de l'intérêt communautaire.

Réfutant toute remise en cause des apports de la décentralisation, M. Alain Marleix a précisé à M. Yves Daudigny que le Gouvernement entendait promouvoir une plus grande cohérence du fonctionnement territorial.

En réponse à l'interrogation de M. Claude Domeizel sur la mise en place du fléchage dans les petites communes, il a indiqué qu'un consensus s'était formé autour de l'idée que le vote de l'impôt par l'intercommunalité justifie une élection par les citoyens des représentants des communes en son sein. Dans les communes de moins de cinq cents habitants, le fléchage ne pouvant être organisé, il est légitime que ce soit le maire qui représente sa commune au sein de l'organe délibérant de l'intercommunalité.

Après avoir remercié l'ensemble des ministres pour leur participation au débat qui a réuni cent dix sénateurs, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité de ce que ce débat d'orientation ait pu faire avancer la réflexion sur la réforme des collectivités territoriales.

ANNEXE 4 LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR

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- M. Edouard Balladur , ancien Premier ministre, président du comité pour la réforme des collectivités locales

- M. Pierre Mauroy , ancien Premier ministre, sénateur du Nord

- M. Jean-Pierre Raffarin , ancien Premier ministre, sénateur de la Vienne

- M. Jean-Pierre Chevènement , ancien ministre de l'Intérieur, sénateur du Territoire de Belfort

- M. Yves Krattinger , sénateur de la Haute-Saône, rapporteur de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales

Assemblée des Communautés de France

- M. Daniel Delaveau , président

- M. Charles-Eric Lemaignen , président délégué

- M. Nicolas Portier , délégué général

- M. Emmanuel Duru , conseiller technique

Assemblée des départements de France

- M. Claudy Lebreton , président

- M. Michel Rouzeau , directeur général

- M. Nicolas Larmagnac , directeur de cabinet de M. Lebreton

- Mme Marylène Jouvien , attaché parlementaire

Association des communautés urbaines de France

- M. Gérard Collomb , président

- M. Olivier Landel , délégué général

Association française des établissements publics territoriaux de bassin

- M. Guy Pustelnik , délégué général

- M . Guillaume Salaun , chargé de mission

Association des maires de France

- M. Philippe Laurent , maire de Sceaux, président de la commission des finances

- Mme Dominique Brachet , maire de Charnècles, responsable du service intercommunalité

Association des maires des grandes villes de France

- M. Serge Grouard , député, vice-président

- M. Philippe Duron , député, membre du Bureau

- Mme Céline Bacharan , chargée de mission finances, fiscalité, intercommunalité

- Mme Caroline Porot , chargée de mission relations institutionnelles

Association des maires ruraux de France

- M. Vanick Berberian , président

Association nationale des élus de la montagne

- M. Henri Nayrou , député, président

- M. Vincent Descoeur , député, secrétaire général

- M. Jean-Paul Amoudry , sénateur de la Haute-Savoie

- M. Paul Blanc , sénateur des Pyrénées-Orientales

- M. Jean-Claude Frecon , sénateur de la Loire

- Mme Renée Nicoux , sénatrice de la Creuse

- Mme Chantal Robin Rodrigo , député des Hautes-Pyrénées

- M. Pierre Bretel , délégué général

Association nationale des élus en charge du sport

- M. Jacques Thouroude , président

- Mme Corinne Frizzi , chargée de mission

Association des petites villes de France

- M. Jean-Pierre Balligand , député, premier vice-président

- M. André Robert , délégué général

Association de promotion et de fédération des pays

- M. Emile Blessig , député, président

- Mme Catherine Sadon , directrice

Fédération des maires des villes moyennes

- M. Pierre Regnault , vice-président

- M. Raymond Couderc , sénateur, secrétaire-adjoint

- M. Gilbert Meyer , maire de Colmar

- Mme Nicole Gibourdel , déléguée générale

Comité des Finances locales

- M. Gilles Carrez , député, président

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

- M. Bernard Derosier , député, président

Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales

- M. Stéphane Pintre , président national

- M. Robert Serna , vice-président national

- M. Bernard Plet , membre du bureau

- M. Mathieu Lheriteau , conseiller technique

Assemblée des conseillers économiques et sociaux régionaux de France

- M. Alain Even , président

- Mme Anne Ubeda , délégué générale

Institut de la Décentralisation

- M. Jean-Pierre Balligand , député, co-président

- M. Michel Piron , député, vice-président et trésorier

- M. Hervé Poulet , directeur

Cour des comptes

- M. Christian Descheemaeker , président de la 7ème chambre

- M. André Barbé , conseiller maître

Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires

- M. Pierre Dartout , délégué interministériel

Conseil économique, social et environnemental

- M. Claude Roulleau , rapporteur

Professeurs de droit

- M. Jean-Bernard Auby , professeur à l'Institut d'études politiques de Paris

- M. Jean-Claude Colliard , président de l'université Paris 1

- M. Bertrand Faure , professeur à l'université de La Rochelle

- M. Bernard Maligner , ingénieur de recherche au Centre d'Etudes et de Recherches de Sciences Administratives et Politiques

- M. Jean-Claude Nemery , professeur à l'université de Reims, président du Groupement de recherche sur l'administration locale en Europé (GRALE)

ANNEXE 5 DONNÉES STATISTIQUES SUR LES EPCI À FISCALITÉ PROPRE

Évolution du nombre de groupements à fiscalité propre depuis 1972

Au 1er janvier	1972	1980	1988	1991	1992	1993	1994	1995
Communauté urbaine (CU)	9	9	9	9	9	9	9	9
Communauté d'agglomération (CA)
Communauté de communes (CC)						193	554	756
Syndicat d'agglomération nouvelle (SAN)			9	9	9	9	9	9
District	95	147	153	165	214	252*	290*	324
Communauté de villes (CV)						3	4	4
Nombre de groupements à fiscalité propre						466	866	1 102
Nombre total de communes regroupées						5 071	8 973	11 516
Population regroupée** en millions d'habitants						16,1	21,8	24,6
dont TPU :
Nombre de groupements à TPU						18	40	48
Nombre total de communes regroupées						179	389	475
Population regroupée** en millions d'habitants						2,1	2,7	3,0
* à fiscalité propre. ** la population regroupée correspond à la population totale au recensement de 1999 corrigée des recensements complémentaires, le cas échéant. TPU : Taxe Professionnelle Unique.

Au 1er janvier	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Communauté urbaine (CU)	10	11	12	12	12	14	14
Communauté d'agglomération (CA)					50	90	120
Communauté de communes (CC)	894	1 105	1 241	1 347	1 533	1 733	2 032
Syndicat d'agglomération nouvelle (SAN)	9	9	9	9	9	8	8
District	318	316	310	305	241	155	-**
Communauté de villes (CV)	4	5	5	5	0	0**	-**
Nombre de groupements à fiscalité propre	1 235	1 446	1 577	1 678	1 845	2 000	2 174
Nombre total de communes regroupées	13 566	16 240	17 760	19 128	21 347	23 497	26 870
Population regroupée*** en millions d'habitants	27,3	29,9	31,8	34,0	37,1	40,4	45,1
dont TPU :
Nombre de groupements à TPU	55	78	92	111	306	511	745
Nombre total de communes regroupées	548	754	869	1 058	3 289	5 728	9 161
Population regroupée*** en millions d'habitants	3,1	3,6	3,8	4,2	13,2	20,7	29,7
** la loi du 12 juillet 1999 prévoyait la disparition des districts et des communautés de villes qui se transforment en CU, CA ou CC au 1er janvier 2002 au plus tard. *** la population regroupée correspond à la population totale au recensement de 1999 corrigée des recensements complémentaires, le cas échéant. TPU : Taxe Professionnelle Unique.

Au 1er janvier	2003	2004	2005	2006	2008	2009
Communauté urbaine (CU)	14	14	14	14	14	16
Communauté d'agglomération (CA)	143	155	162	164	171	174
Communauté de communes (CC)	2 195	2 286	2 342	2 386	2 393	2 406
Syndicat d'agglomération nouvelle (SAN)	8	6	6	6	5	5
District	-**	-**	-**	-**	-**	-**
Communauté de villes (CV)	-**	-**	-**	-**	-**	-**
Nombre de groupements à fiscalité propre	2 360	2 461	2 524	2 573	2 583	2 601
Nombre total de communes regroupées	29 754	31 428	32 308	32 923	33 636	34 166
Population regroupée*** en millions d'habitants	48,8	50,7	52,1	53,3	54,6	56,4
dont TPU :
Nombre de groupements à TPU	934	1 028	1 103	1 162	1 224	1 263
Nombre total de communes regroupées	11 958	13 362	14 404	15 145	16 336	16 964
Population regroupée*** en millions d'habitants	35,4	37,8	39,5	40,9	42,4	44,3
** la loi du 12 juillet 1999 prévoyait la disparition des districts et des communautés de villes qui se transforment en CU, CA ou CC au 1 ^er janvier 2002 au plus tard. *** la population regroupée correspond à la population totale au recensement de 1999 corrigée des recensements complémentaires, le cas échéant. TPU : Taxe Professionnelle Unique.

Source : DGCL

Répartition des groupements par nombre de communes regroupées*

Groupements comportant	Au 1er janvier 2008
	CA	CU		CC		SAN	Total EPCI à FP	Dont Total EPCI à TPU
		à TPU	Sans TPU	à TPU	Sans TPU
2 communes	6	0	0	6	16	0	28	12
entre 3 et 5	20	0	1	126	172	2	321	148
entre 6 et 10	30	1	1	374	473	3	882	408
entre 11 et 20	59	4	1	406	527	0	997	469
plus de 20 communes	56	6	0	125	168	0	355	187
Total	171	11	3	1 037	1 356	5	2 583	1 224
Population regroupée en millions d'habitants	21,4	5,9	0,3	14,8	11,8	0,3	54,6	42,4
Nombre total de communes regroupées	3 003	327	33	12 977	17 267	29	33 636	16 336
* la population correspond à la population totale au recensement de 1999 corrigée des recensements complémentaires, le cas échéant. CA : communauté d'agglomération, CU : communauté urbaine, CC : communauté de communes, SAN : syndicat d'agglomération nouvelle. EPCI : établissement public de coopération intercommunale. FP : fiscalité propre. TPU : Taxe professionnelle unique.

Source : DGCL

Répartition des groupements par taille démographique*

	Au 1er janvier 2009
	CA	CU		CC		SAN	Total EPCI à FP	Dont Total EPCI à TPU
		à TPU	sans TPU	à TPU	sans TPU
moins de 700 habitants	0	0	0	0	11	0	11	0
de 700 à moins de 1 000	0	0	0	2	16	0	18	2
de 1 000 à moins de 2 000	0	0	0	16	108	0	124	16
de 2 000 à moins de 5 000	0	0	0	138	400	0	538	138
de 5 000 à moins de 10 000	0	0	0	319	455	0	774	319
de 10 000 à moins de 20 000	0	0	0	354	248	1	603	355
de 20 000 à moins de 50 000	1	0	0	225	81	1	308	227
de 50 000 à moins de 100 000	98	2	2	15	12	3	132	118
de 100 000 à moins de 300 000	67	3	1	2	4	0	77	72
plus de 300 000 habitants	8	8	0	0	0	0	16	16
Total	174	13	3	1 071	1 335	5	2 601	1 263
Population regroupée en millions d'habitants	21,0	7,3	0,3	15,7	11,8	0,3	56,4	44,3
Nombre total de communes regroupées	2 983	376	33	13 576	17 169	29	34 166	16 964
* la population correspond à la population totale au recensement de 1999 corrigée des recensements complémentaires, le cas échéant.

* ¹ Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (Sénat, n° 264, 2008-2009) , établi par la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot.

* ² Faire confiance à l'intelligence territoriale, rapport d'information n° 471 (2008-2009) de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, fait au nom de la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales.

* ³ « Il est temps de décider », rapport du comité pour la réforme des collectivités locale présidé par M. Édouard Balladur, remis au Président de la République, mars 2009.

* ⁴ Rapport général n°101 (2009-2010) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2009.

* ⁵ Cf. art. 22 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

* ⁶ Cf. art. L. 5210-1 du code général des collectivités territoriales.

* ⁷ Le ministère de l'intérieur a annoncé qu'il n'édicterait, désormais, plus de recours autres que les prescriptions européennes.

* ⁸ Rapport pour avis n° 106 (2009-2010) de M. Bernard Saugey, au nom de la commission des lois, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

* ⁹ Avis examiné par le CESE les 3 et 4 novembre 2009 : « le rapport du comité pour la réforme des collectivités locales ».

* ¹⁰ Cf. rapport de la Cour des comptes « La conduite par l'Etat de la décentralisation », octobre 2009.

* ¹¹ Article L. 1111-4 du CGCT « Les communes, les départements et les régions financent par priorité les projets relevant des domaines de compétences qui leur ont été dévolus par la loi (...) ».

* ¹² Rapport « Pour une République décentralisée » (Sénat, n° 447, 1999-2000) , établi par M. Michel Mercier.

* ¹³ Rapport précité de M. Michel Mercier.

* ¹⁴ Rapport annuel 2007-2008 de l'Inspection générale des affaires sociales, La Documentation française.

* ¹⁵ Rapport « La conduite par l'Etat de la décentralisation » , publié en octobre 2009.

* ¹⁶ Rapport pour avis n° 106 (2009-2010) , établi par M. Alain Anziani, au nom de la commission des lois, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » pour 2010.

* ¹⁷ Voir les rapports précités de M. Alain Anziani et de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot.

* ¹⁸ Cf. notamment le rapport d'information n° 48 (2006-2007) de M. Philippe Dallier, fait au nom de l'observatoire de la décentralisation du Sénat, 30 octobre 2006 ; le rapport d'information n° 2881 (XII ^e législature) de M. Michel Piron, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Gouverner en France : quel équilibre territorial des pouvoirs, février 2006 ; ou le rapport d'information n° 3199 (XII ^e législateur) de M. Alain Gest, député, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur la mise en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, Décentralisation : nouvelle étape, nouvel état d'esprit, juin 2006.

* ¹⁹ Les relations entre l'État et les collectivités locales, rapport du groupe de travail présidé par M. Alain Lambert, décembre 2007.

* ²⁰ Faire confiance à l'intelligence territoriale, rapport d'information n° 471 (2008-2009) de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, fait au nom de la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales.

* ²¹ L'institution d'une commune nouvelle serait en effet décidée :

- à la demande de tous les conseils municipaux concernés ;

- à la demande des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins deux tiers de la population totale de la future commune nouvelle ;

- à la demande de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre, soutenue par deux tiers des conseils municipaux ;

- ou à la demande du préfet, approuvée par deux tiers des conseils municipaux représentant deux tiers au moins de la population.

* ²² La liste des auditions effectuées par le rapporteur figure en annexe du présent rapport.

* ²³ Voir infra les annexes 2 et 3.

* ²⁴ Ainsi, les conseillers généraux et régionaux représentent 4,9 % des collèges ayant participé aux élections sénatoriales de septembre 2008, le reste du collège se répartissant entre les députés et les conseillers municipaux (qui forment plus de 90 % du collège).

* ²⁵ De même, une table ronde organisée par votre rapporteur entre trois professeurs de droit (MM. Jean-Bernard Auby, Bertrand Faure et Jean-Claude Némery) a mis en lumière cette même contradiction dans la doctrine : le professeur Némery a ainsi considéré que les conseillers territoriaux seraient naturellement amenés à privilégier leurs fonctions régionales, alors que le professeur Auby a estimé qu'ils favoriseraient leurs missions à l'échelle du département.

* ²⁶ Votre rapporteur souligne d'ailleurs que les arguments déployés par certains des intervenants pour prouver que les conseillers territoriaux donneront forcément leur préférence à un niveau plutôt qu'à un autre reviennent parfois à dénigrer les élus locaux : en effet, ceux-ci sont accusés soit de clientélisme et d'électoralisme, ce qui expliquerait qu'ils privilégient le département où ils seront mieux identifiés par les électeurs et donc plus facilement populaires, soit de favoriser d'éventuelles ambitions nationales face à leurs responsabilités locales, cette ambition les poussant à l'inverse à privilégier la région, échelle plus large, plus stratégique et plus proche de l'Etat.

* ²⁷ Rapport n° 156 (2001-2002) de M. Daniel Hoeffel sur la loi relative à la démocratie de proximité.

* ²⁸ Au 1 ^er janvier 2009, on comptait 489 groupements où la commune centre représentait plus de 50 % de la population (dont 155 EPCI comprenant 5 communes ou moins et, parmi ce total, 29 EPCI ne comprenant que deux communes).

* ²⁹ Suppression du (f) de l'article L. 5211-5-1 du code général des collectivités territoriales par le 2° de l'article 3 du présent projet de loi.

* ³⁰ Ce quotient est égal à la population totale de l'EPCI divisée par le nombre de communes membres.

* ³¹ Suppression des deux premières phrases du quatrième alinéa de l'article L. 5211-41-1 du code général des collectivités territoriales par le 4° du présent article. Ces phrases indiquaient les modalités de consultation des communes membres de l'EPCI sur la nouvelle répartition des sièges en cas d'extension du périmètre de celui-ci ; or, une telle consultation n'est plus nécessaire dès lors qu'un accord à la majorité qualifiée est institué.

De même, les 6° et 7° du présent article appliquent, respectivement aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération,  les dispositions relatives aux extensions de périmètre d'un EPCI, telles qu'elles résultent du nouvel article L. 5211-6-2 : les articles L. 5215-40-1 et L. 5216-10 du code sont modifiés en conséquence.

Enfin, les articles L. 5211-20-1 (procédure pour la modification du nombre et de la répartition des sièges dans l'organe délibérant d'un EPCI), L. 5214-7 (fixation du nombre et de la répartition des sièges dans le conseil communautaire d'une communauté de communes) et L. 5215-6 à L. 5215-8 (nombre et répartition des sièges dans le conseil communautaire d'une communauté urbaine) sont abrogés.

* ³² V. infra, commentaire de l'article 37.

* ³³ Une telle consultation obligatoire existe déjà en matière de planification, ainsi que pour les documents budgétaires de la région (article L. 4241-1 du code général des collectivités territoriales).

* ³⁴ Dont le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée ou, à défaut, de la commune dont la population est la plus importante.

* ³⁵ Il s'agit du régime applicable aux communautés urbaines créées depuis le 13 juillet 1999, art. L. 5215-20 CGCT.

* ³⁶ Au sens du projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales.

* ³⁷ C'est l'observation formulée par le Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales de France.

* ³⁸ Cf exposé des motifs du projet de loi n° 1115 AN (28 octobre 1998).

* ³⁹ Ce sont les syndicats constitués exclusivement de communes et d'EPCI ou uniquement d'EPCI (cf. art. L. 5711-1 et suivants du CGCT).

* ⁴⁰ Source : Conseil de l'Europe, comité sur la démocratie locale et régionale 2007.

* ⁴¹ La même condition est exigée par l'article 1638 du code général des impôts pour l'application du dispositif d'intégration progressive.

* ⁴² Loi n° 46-451 du 19 mars 1946 tendant au classement comme départements français de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane française.

* ⁴³ Loi n° 64-707 du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne. La constitution de Paris comme département date de la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la ville de Paris .

* ⁴⁴ Loi n° 75-356 du 15 mai 1975 portant réorganisation de la Corse.

* ⁴⁵ CC, n° 2007-548 DC du 22 février 2007.

* ⁴⁶ La réflexion sur cette question a notamment été lancée, en mai 2004, par la saisine par les présidents des deux conseils régionaux des Conseils économiques et sociaux régionaux sur « les avantages et les inconvénients d'une évolution des limites administratives et ceux de coopérations renforcées ».

* ⁴⁷ Ainsi, il suffirait que 71 % des électeurs de Poitou-Charentes soient favorables à la fusion avec le Limousin, pour que le gouvernement ait la possibilité de décider du regroupement, quelle que soit l'avis du conseil régional ou des électeurs du Limousin sur le projet. De la même manière, il suffirait que 74 % des électeurs du Nord-Pas-de-Calais se prononcent pour la fusion avec la Picardie, pour que celle-ci soit possible, sans considération de l'avis des habitants ou du conseil régional de Picardie.

* ⁴⁸ Rapport d'information n° 1153 de l'Assemblée nationale, « Pour un big-bang territorial », octobre 2008, M. Jean-Luc Warsmann, président, MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas, rapporteurs, p. 93 et Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales, p. 67.

* ⁴⁹ Cf exposé des motifs du projet de loi.

* ⁵⁰ Il n'en existe aucune actuellement, les agglomérations nouvelles étant toutes gérées par des SAN.

* ⁵¹ Cf. circulaire du ministre de l'intérieur du 23 novembre 2005.

* ⁵² Au sens de l'INSEE, « la notion d'unité urbaine repose sur la continuité de l'habitat : est considéré comme tel un ensemble d'une ou plusieurs communes présentant une continuité du tissu bâti (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) et comptant au moins 2.000 habitants : la condition est que chaque commune de l'unité urbaine possède plus de la moitié de sa population dans cette zone bâtie ».

* ⁵³ Cf. examen de l'article 26 du projet de loi lequel modifie la composition de la CDCI et de l'article 27 sur ses attributions.

* ⁵⁴ Cf. débats AN, 1ère séance du 5 mars 2004.

* ⁵⁵ CE, 13 mars 1985, Ville de Cayenne, Rec. Lebon p. 76.

* ⁵⁶ CAA Bordeaux, 15 février 2005, Commune de Civaux, Commune de Valdivienne , AJDA 2005. 909.

* ⁵⁷ CE, 13 mars 1985, Ville de Cayenne, préc.

* ⁵⁸ CE, 1 ^er mars 1996, Syndicat intercommunal d'études et de programmation de la région urbaine de Reims, n° 163205.

* ⁵⁹ Cf., notamment, le rapport d'information n° 1153 (XIIIe législature) de MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 98 ; le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par M. Édouard Balladur, préc., p. 75 ou le rapport d'étape de la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales précité, p. 27.

* ⁶⁰ Un siège supplémentaire est prévu :

- lorsque la population départementale est d'au moins 600 000 habitants, puis par tranche de 300.000 habitants ;

- pour la présence d'une commune de plus de 100.000 habitants dans le département ;

- à partir d'un effectif de 400 communes dans le département, puis par tranche de 100 communes.

* ⁶¹ Rappelons que, composée de 40 membres, la commission est aujourd'hui composée à 60 % de représentants des maires et à 20 % des représentants d'EPCI.

* ⁶² Rapport d'information n° 430 (2005-2006) de M. Alain Fouché, fait au nom de la délégation à l'aménagement du territoire, p. 98.

* ⁶³ Le sort des biens, équipements, services publics nécessaires à l'exercice des compétences transférées et l'ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés sont réglés selon le droit commun.

* ⁶⁴ Cf rapport d'étape n° 264 (2008-2009) de M. Yves Krattinger et de Mme Jacqueline Gourault.

* ⁶⁵ Cf art. L 5212-33 du code général des collectivités territoriales.

* ⁶⁶ Articles 2 et 9 de la loi n°2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et l'habitat des gens du voyage, modifiée par la loi n°2003-239 du 18 mars 2003.

* ⁶⁷ Avis motivé de la commission des communautés européennes rendu le 27 juin 2007 sur la nature des conventions de mise à disposition des services de communes auprès d'un EPCI ou d'un syndicat mixte dont elles sont membres.

* ⁶⁸ Source : enquête menée en 2006 pour le compte de l'ADCF et de l'ADGCF dans l'ensemble des communautés urbaines, d'agglomération et de communes de plus de 40 000 habitants.

* ⁶⁹ http://www.senat.fr/noticerap/2008/r08-264-1-notice.html

* ⁷⁰ Décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005

* ⁷¹ L'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 a étendu à la Polynésie une grande partie des dispositions du CGCT concernant l'intercommunalité.

* ⁷² Quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution.