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Projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne : (rapport)

 

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE 1ER
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ENSEMBLE DU SECTEUR DES JEUX D'ARGENT ET DE HASARD

ARTICLE 1er A - Principe de subsidiarité et spécificité de la régulation publique des jeux d'argent

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, précise que les jeux d'argent, compte tenu de leurs particularités, doivent faire l'objet, dans le respect du principe de subsidiarité, d'un encadrement strict au regard des enjeux d'ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Jacques Myard et Louis Giscard d'Estaing, et avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, qui souligne la nature particulière des jeux d'argent. Cette nature justifie un régime spécifique d'encadrement destiné à assurer le respect d'objectifs nationaux d'ordre public et de santé publique, et partant, une certaine autonomie de l'Etat dans la fixation du cadre juridique, en application de la récente jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) et en l'absence d'un régime communautaire harmonisé.

Le présent article dispose ainsi que « les jeux donnant lieu à des paris d'argent ne sont ni un commerce ordinaire, ni un service ordinaire », afin de consolider la légitimité d'un encadrement particulier. Celle-ci est également confortée par les « enjeux d'ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé », qui justifient que l'encadrement soit « strict », et par le « strict respect du principe de subsidiarité ».

Cette formulation, selon les auteurs de l'amendement, fait référence à l'arrêt « Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericordia de Lisboa » de la CJCE, dit arrêt « Santa Casa », du 8 septembre 2009. Elle s'inscrit également dans la continuité d'une résolution adoptée par le Parlement européen le 10 mars 2009, qui défend la compétence des Etats dans la mesure où « une approche purement axée sur le marché intérieur ne convient pas dans un domaine aussi sensible ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur approuve les dispositions du présent article, bien qu'elles relèvent davantage de la pétition de principe que de la formulation juridique. Elles ont cependant le mérite de rappeler la spécificité du commerce de jeux d'argent et de hasard qui, dans la conception française, ne fait pas appel à la seule responsabilité individuelle du consommateur - lequel n'est d'ailleurs pas sanctionné s'il recourt à des jeux ou paris prohibés - mais comporte une forte dimension d'ordre public et social, de direction (préserver l'intérêt général) comme de protection (protéger les plus faibles).

Bien que l'arrêt Santa Casa de la CJCE n'y fasse pas explicitement référence, la mention du principe de subsidiarité est recevable et rappelle que ce secteur n'est actuellement soumis à aucune législation européenne autre que le respect des principes généraux de liberté d'établissement et de libre prestation de services, prévus aux articles 43 et 49 du Traité CE. Votre rapporteur relève d'ailleurs que ce principe a acquis pleine valeur constitutionnelle depuis l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1er décembre 2009. Cette entrée en vigueur constituait la condition de l'application de la nouvelle rédaction du titre XV de la Constitution, consacré à l'Union européenne.

Il importe cependant de préciser la portée de l'arrêt Santa Casa, rendu par la CJCE réunie en « grande chambre » peu avant les débats à l'Assemblée nationale, et auquel nos collègues députés ont légitimement fait référence à plusieurs reprises. Votre rapporteur entend ici montrer que cet arrêt ne constitue pas un réel revirement de jurisprudence, mais plutôt un infléchissement, et ne remet aucunement en cause la démarche de régulation encadrée initiée par le Gouvernement dans le présent projet de loi.

A. L'ARRÊT SANTA CASA CONFIRME LES EXCEPTIONS AU PRINCIPE DE LIBERTÉ DE PRESTATION DE SERVICES

Le champ de l'arrêt Santa Casa - qui constitue la septième affaire du genre tranchée par la CJCE - est limité à la prestation de service et aux paris sportifs sur Internet. Son argumentation se situe dans une certaine continuité avec la jurisprudence antérieure de la CJCE, en particulier celle des arrêts Schindler du 24 mars 1994, Läärä e.a. du 21 septembre 1999 et Zenatti du 21 octobre 1999, et dans une moindre mesure des arrêts Gambelli du 6 novembre 2003 et Placanica du 6 mars 2007 dont les conclusions étaient différentes.

En effet, il réaffirme les conditions qui seules peuvent justifier des restrictions à la liberté de prestation de services - en l'espèce l'offre à distance de paris sur Internet -, et le cas échéant, la légitimité d'un monopole public.

Ces conditions, qui constituent d'ailleurs un facteur commun de la jurisprudence communautaire sur les libertés de circulation et d'établissement pour de nombreux secteurs d'activité, sont l'existence de « motifs impérieux d'intérêt général » et le respect des principes de nécessité, de proportionnalité, de non-discrimination entre prestataires et de cohérence.

Parmi les raisons d'intérêt général qui peuvent justifier des restrictions aux activités de jeux et de canaliser l'offre, la Cour mentionne dans plusieurs arrêts la protection des consommateurs, la prévention de la fraude et de l'incitation des citoyens à une dépense excessive liée au jeu, et la prévention de troubles à l'ordre social en général, autant d'objectifs traditionnellement poursuivis par la politique française d'encadrement des jeux et renouvelés dans le présent projet de loi.

B. UN RETOUR À LA JURISPRUDENCE PLUTÔT QU'UN REVIREMENT

Alors que les arrêts Gambelli et Placanica avaient plutôt conforté la libéralisation du marché des jeux en invalidant les restrictions de la législation italienne, l'arrêt Santa Casa a pu surprendre car il a conclu que « l'article 49 [du traité] CE ne s'oppose pas à une réglementation d'un Etat-membre (...) qui interdit à des opérateurs, comme Bwin International Ltd, établis dans d'autres Etats membres, où ils fournissent légalement des services analogues, de proposer des jeux de hasard par l'Internet sur le territoire dudit Etat membre ». Ce revirement n'est toutefois qu'apparent et doit être relativisé par les circonstances de l'espèce, dans la mesure où :

Bwin et son cocontractant la Liga (ligue de football professionnel portugaise) ont ouvertement violé la législation en espérant une tolérance de la part des autorités portugaises ou des nouvelles marges de négociation, eu égard au mouvement actuel d'ouverture du marché ;

la Santa Casa et l'exploitation des jeux de hasard au Portugal ont une vocation exclusivement sociale et quasi-caritative. Le statut social de la Santa Casa (qui est une « personne morale d'utilité publique administrative »), ses missions et son rôle central dans l'économie sociale, son histoire multi-séculaire, l'attachement culturel particulier que les Portugais manifestent à l'égard de cette institution comme l'affectation exclusive des recettes d'exploitation des jeux de hasard à Santa Casa et à d'autres institutions d'intérêt public ou relevant de l'action sociale, légitiment le recours au monopole.

L'arrêt Santa Casa revient également aux origines de la jurisprudence communautaire en matière de jeux. Dans la première affaire traitée, soit Schindler en mars 1994, la CJCE a ainsi admis que les Etats membres disposent d'un certain pouvoir d'appréciation qui leur permet, pour des raisons impérieuses d'intérêt général, de poser des restrictions à la libre prestation de services. Pour ce motif, elle a jugé, en septembre 1999 dans l'arrêt Läärä, conforme au Traité CE une législation nationale réservant à un organisme public le monopole de l'exploitation des machines à sous.

C. LA RECONNAISSANCE DE CERTAINS RISQUES SPÉCIFIQUES

De façon plus novatrice, la CJCE a insisté sur la spécificité des jeux sur Internet et a identifié, pour la première fois, des risques accrus de fraude liés à l'exploitation de ces jeux qui, « en raison du manque de contact direct entre le consommateur et l'opérateur, (...) comportent des risques de nature différente et d'une importance accrue par rapport aux marchés traditionnels ».

La Cour a également mis en évidence des risques de conflits d'intérêt liés au sponsoring, le point 71 disposant que « ne saurait être exclue la possibilité qu'un opérateur qui parraine certaines des compétitions sportives sur lesquelles il prend des paris ainsi que certaines des équipes participant à ces compétitions se trouve dans une situation qui lui permette d'influencer directement ou indirectement le résultat de celles-ci et ainsi d'augmenter ses profits ».

La CJCE a aussi explicitement rappelé que « le secteur des jeux de hasard offerts par l'Internet ne fait pas l'objet d'une harmonisation communautaire » et que la réciprocité ne s'impose pas aux Etats-membres.

C'est bien cette absence d'harmonisation communautaire qui ne permet pas aux opérateurs de jeux de se prévaloir d'une reconnaissance mutuelle, voire d'un « passeport » européen, à la différence des banques et organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) par exemple. Elle justifie également que, dans le respect du principe de subsidiarité, les Etats-membres disposent d'une certaine autonomie dans la mise en place de restrictions, voire d'un monopole, pour autant que celui-ci soit exclusivement fondé sur des raisons impérieuses d'intérêt général.

D. UNE DÉMARCHE FRANÇAISE QUI N'EST PAS REMISE EN CAUSE

Cette décision de la CJCE est-elle transposable au régime français, proche de la législation portugaise ? Autrement dit, peut-on se prévaloir de l'arrêt Santa Casa pour justifier le maintien des monopoles existants sur le jeu en ligne ? Votre rapporteur ne saurait être catégorique sur ce point.

Considérant en effet les statuts et les objectifs de la Française des jeux, société anonyme publique qui compte aussi des actionnaires privés, le dynamisme de l'offre de jeux et de paris mutuels, comme la volonté implicite et ambiguë de l'Etat de maintenir ou augmenter les recettes fiscales (qui ne relève pas des raisons impérieuses d'intérêt général), la CJCE pourrait considérer que la réglementation française est disproportionnée ou non nécessaire par rapport aux objectifs d'ordre public et social affichés.

Qu'on le déplore ou non, la France, comme de nombreux Etats-membres, a fait l'objet d'une procédure initiée par la Commission européenne. Au-delà de la controverse juridique sur la portée de la mise en demeure et de l'avis motivé et sur l'influence réelle de la pression exercée par la Commission sur la décision du Gouvernement français d'ouvrir le marché des jeux en ligne, cette ouverture encadrée est avant tout justifiée sous l'angle du pragmatisme économique et social. A l'hypocrisie actuelle d'un marché légal sécurisé et restreint mais d'un secteur illégal incontrôlé et illimité, il faut assurément préférer une concurrence encadrée, lisible, « labellisée », et qui permette de mieux lutter contre les sites illégaux.

La pression de la Commission européenne a pu constituer un déclencheur ou un facteur d'accélération, mais n'est certainement pas la cause exclusive de la nouvelle réglementation proposée. L'horizon du présent projet de loi n'est pas exclusivement de satisfaire la Commission européenne, mais bien de tenir compte de la réalité économique tout en assurant le mieux possible l'ordre public et la santé publique, en particulier la lutte contre la fraude, le blanchiment et l'addiction.

Ce faisant, le projet français ne retient pas le principe de reconnaissance mutuelle que la Commission invitait pourtant à mettre en oeuvre, sans toutefois l'avoir exigé lors de son avis circonstancié sur le présent projet de loi, publié le 8 juin 2009.

En tout état de cause, votre rapporteur est convaincu que la France doit défendre ses spécificités et ses options juridiques, dans le respect des grandes libertés communautaires mais sans se focaliser sur la seule dynamique d'un secteur potentiellement profitable ou sur les arguments doctrinaux d'une concurrence sans frein. En matière de jeux, « en dur » ou en ligne, les impératifs d'intérêt général doivent clairement primer les enjeux économiques.

Indépendamment de ces importantes considérations juridiques, votre commission a adopté, sur sa proposition, deux amendements tendant à éviter la répétition du terme « strict » et à étendre les principes transversaux posés par le présent article aux jeux de hasard afin de couvrir l'ensemble des jeux et paris.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 1er - Missions générales de l'Etat, champ de l'ouverture à la concurrence et création d'un Comité consultatif des jeux

Commentaire : le présent article précise les objectifs de l'intervention de l'Etat dans le secteur des jeux d'argent et de hasard, qui participent de la préservation de l'ordre public et de l'ordre social et justifient que ce secteur soit placé sous un régime de droits exclusifs délivrés par l'Etat et, pour les seuls jeux en ligne, à un régime d'agrément. Il prévoit également la mise en place d'un Comité consultatif des jeux, introduit par l'Assemblée nationale.

I. LES MODALITÉS ET FONDEMENTS DE LA LÉGITIMITÉ DE LA RÉGULATION PUBLIQUE DU SECTEUR DES JEUX

De manière opportune, le chapitre premier du présent projet de loi propose de créer l'amorce d'un cadre global pour la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard, alors que les dispositions législatives et réglementaires actuelles reposent sur une logique sectorielle et s'appliquent distinctement aux loteries, courses hippiques et casinos (cf. l'exposé général supra).

Outre les quatre nouveaux articles introduits par l'Assemblée nationale, les quatre articles de ce chapitre précisent donc successivement les objectifs de l'intervention de l'Etat et le champ limité de l'ouverture à la concurrence (article premier), les définitions des différentes catégories de paris (article 2), l'exclusion générale des mineurs de toute participation à des jeux de hasard et d'argent (article 3), et les limites du pari à la cote (article 4).

Le présent article expose ainsi, d'une part, les grands objectifs et modalités de l'intervention de la puissance publique (I), et d'autre part, le double régime de régulation du secteur (II), soit :

- un régime de droit commun reposant sur des droits exclusifs délivrés par l'Etat - autrement dit le régime actuel du duopole (Française des jeux et PMU) et des casinos ;

- et un régime particulier d'agrément pour certains types de jeux et paris sur Internet, c'est-à-dire une ouverture encadrée à la concurrence.

A. L'ÉTAT GARANT DE LA PRÉSERVATION DE L'ORDRE PUBLIC ET SOCIAL

Le I du présent article définit les principes et finalités de la régulation publique des jeux d'argent et de hasard. Celle-ci a pour objet d'encadrer le marché des jeux, c'est-à-dire de « limiter l'offre et la consommation », et d'en contrôler l'exploitation, pour assurer le respect de l'ordre public et de l'ordre social. Ces principes se matérialisent dans trois finalités plus concrètes qui sont bien au coeur de l'action régalienne de l'Etat et dont l'ordre de présentation n'est pas indifférent :

- « prévenir les phénomènes d'addiction et (de) protéger les mineurs » : compte tenu de leurs risques, les jeux sont considérés comme un loisir réservé aux adultes et au sein de la population des joueurs, il importe de limiter les phénomènes de dépendance et de jeu compulsif. Cet objectif social figure désormais au premier rang de l'action publique ;

- « assurer l'intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu » : il s'agit d'empêcher la tricherie et la manipulation des résultats, de garantir le paiement effectif des gains aux joueurs et d'assurer leur bonne information sur les caractéristiques et risques des jeux qui leur sont proposés ;

- « prévenir les activités frauduleuses ou criminelles et le blanchiment d'argent » : cet objectif relève du champ traditionnel du droit pénal - prévenir et réprimer l'escroquerie, le trafic de moyens de paiement et le financement d'activités illicites et terroristes - et a longtemps constitué la justification première, si ce n'est exclusive, de l'encadrement des activités de jeux.

L'expression de « jeux d'argent et de hasard » ne renvoie que partiellement aux catégories juridiques existantes, soit les loteries (régies par la loi du 21 mai 1836), les paris hippiques (loi du 2 juin 1891) et les jeux de hasard (loi du 12 juillet 1983), et revêt une acception générique et extensive. La régulation publique a, par conséquent, vocation à couvrir également les paris, en particulier les paris hippiques et sportifs, bien qu'ils ne soient pas explicitement mentionnés dans le présent article.

B. LE CHAMP LIMITÉ DE L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE

Le II du présent article expose la nature et les modalités de la régulation publique du secteur des jeux, motivées par les risques d'atteinte à l'ordre public et à l'ordre social. Le principe d'interdiction des jeux, issu de la loi du 21 mai 1836 précitée (pour les loteries), n'est pas modifié, pas plus que le régime de droit commun qui a été construit au fil des lois sur les loteries, paris hippiques et casinos, soit un régime de droits exclusifs délivrés par l'Etat.

C'est ce régime qui a fondé les monopoles du PMU puis de la Française des jeux, la possibilité pour les communes d'organiser des loteries locales pour l'acquisition de matériel d'incendie (loi du 29 avril 1930) et les autorisations délivrées au cas par cas aux casinos.

Le second alinéa du II introduit un nouveau régime, socle du présent projet de loi, d'agrément dans le secteur des jeux et paris en ligne, ces derniers étant expressément visés, ce qui exclut le réseau « physique » dont le duopole reste inchangé. Deux critères cumulatifs de détermination du champ sont prévus par le texte :

- les jeux et paris en ligne qui font appel au savoir-faire des joueurs, ce qui exclut les jeux ne faisant intervenir que le hasard, tels que les machines à sous et casinos virtuels. De même, les paris sportifs autorisés supposeront un minimum de réflexion, de pratique et de connaissance des sports sous-jacents ;

- les jeux qui font intervenir simultanément plusieurs joueurs. Ce critère n'a pas vocation à s'appliquer aux paris puisque ceux-ci, dans le système du pari à cote, se font contre l'opérateur, et que l'article 4, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, entend exclure le « betting exchange » du champ du présent projet de loi.

Cumulée au critère du savoir-faire, l'intervention simultanée de plusieurs joueurs permet d'autoriser les jeux de cercle tels que le poker en ligne (les jeux autorisés étant appelés à être précisés par décret), mais d'exclure certains jeux associant savoir-faire et contrepartie, tels que le « vidéo poker », qui se joue seul contre l'opérateur et est assimilable aux machines à sous, donc est appelé à demeurer dans le réseau physique des casinos.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté trois modifications à cet article, d'importance variable :

- la commission des finances, à l'initiative du Gouvernement, a précisé, dans le premier alinéa du I, que la politique de l'Etat a pour objectif de limiter « et d'encadrer » l'offre et la consommation des jeux ;

- à l'initiative de notre collègue député Jacques Myard et avec l'avis favorable du Gouvernement et de M. Jean-François Lamour, rapporteur au fond, un quatrième objectif de la régulation publique des jeux a été introduit, tendant à « veiller au développement équilibré et équitable des différents types de jeu afin d'éviter toute déstabilisation économique des filières concernées ». Ces dernières sont essentiellement la filière hippique (qui était initialement expressément visée dans l'amendement de M. Myard) et le sport professionnel ou amateur ;

- enfin, à l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la commission des finances a adopté un amendement tendant à rétablir les dispositions relatives à la création d'un Comité consultatif des jeux, qui avaient été retirées lors de l'examen préalable au Conseil d'Etat au motif qu'elles étaient de nature réglementaire.

Ce comité consultatif est institué auprès des ministres du budget, de l'intérieur et de l'agriculture, soit les trois actuels ministères de tutelle du secteur. Il est chargé de « centraliser les informations en provenance des autorités de contrôle et des opérateurs de jeux et d'assurer la cohérence des régulations au regard des objectifs généraux » mentionnés au I du présent article.

Il est composé à parité de parlementaires, dont l'un préside le comité, et de personnalités qualifiées. Ses modalités de saisine, d'organisation et de fonctionnement, comme les conditions de désignation de ses membres, sont fixées par décret.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. DES DISPOSITIONS DE RÉFÉRENCE POUR LA RÉGULATION PUBLIQUE DES JEUX

Votre rapporteur approuve pleinement la démarche consistant à préciser les objectifs d'intérêt général de la régulation publique des jeux d'argent et de hasard ainsi que les modalités de cette régulation, en donnant la primauté au régime de droits exclusifs délivrés par l'Etat, l'ouverture encadrée à la concurrence par la délivrance d'agréments étant réservée au mode opératoire des jeux et paris à distance.

Le quatrième objectif, introduit par nos collègues députés et relatif au développement équilibré et équitable des différents types de jeux, ne revêt à l'évidence pas le même caractère de sécurité publique que la prévention de l'addiction ou des activités frauduleuses et criminelles et relève plutôt d'une forme édulcorée de l'ordre public économique, mais votre rapporteur juge sa formulation acceptable.

Votre commission a néanmoins adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement précisant la formulation du troisième objectif de la politique de l'Etat en matière de jeux d'argent et de hasard, relatif à la prévention des activités criminelles et du blanchiment d'argent.

B. LA NÉCESSITÉ DE PRÉCISER LES ATTRIBUTIONS DU COMITÉ CONSULTATIF DES JEUX

De façon très opportune, l'Assemblée nationale a également réintroduit le dispositif du Comité consultatif des jeux (CCJ), qui a vocation à devenir une autorité morale transversale, ayant compétence sur tout le secteur des jeux d'argent et de hasard et associant l'essentiel des parties prenantes.

A cet égard, il peut être comparé au Comité consultatif du secteur financier (CCSF), créé par l'article 22 de la loi de sécurité financière et qui aux termes de l'article L. 614-1 du code monétaire et financier, est « chargé d'étudier les questions liées aux relations entre, d'une part, les établissements de crédit, les entreprises d'investissement et les entreprises d'assurance et, d'autre part, leurs clientèles respectives, et de proposer toutes mesures appropriées dans ce domaine, notamment sous forme d'avis ou de recommandations d'ordre général ». Il est cependant appelé à jouer un rôle plus important puisqu'il rassemble en son sein des compétences actuellement dispersées entre plusieurs services de l'Etat.

Depuis qu'il a été chargé par votre commission des finances de suivre le secteur des jeux d'argent et de hasard, et en particulier depuis son premier rapport d'information publié en février 2002, votre rapporteur n'a pu que constater et déplorer un grand morcellement des compétences de l'Etat. Elles relèvent ainsi de pas moins de cinq ministères et d'une Commission supérieure des jeux, qui sous l'égide du ministère de l'intérieur rend des avis (pratiquement toujours suivis par le ministre) sur les autorisations d'exploitation des casinos et des machines à sous.

Une nouvelle structure, le Comité consultatif pour l'encadrement des jeux et du jeu responsable (COJER), a également été créée en juin 2006 et est en particulier chargé de rendre un avis sur les nouveaux jeux de la Française des jeux, son plan d'action commerciale annuel et les mesures qu'elle prend pour prévenir le jeu excessif et favoriser le jeu responsable.

Cet émiettement est le fruit d'une approche historiquement compartimentée, par type de jeu ou pari, et de l'attachement des ministères à leurs prérogatives et leur coeur de compétences : la préservation des recettes fiscales pour le ministère du budget, le maintien de la sécurité publique pour le ministère de l'intérieur, et le développement de la filière équine pour le ministère de l'agriculture.

Avec la création de l'ARJEL par le présent projet de loi, ce sont ainsi pas moins de huit structures qui participent à la régulation d'un secteur dont l'importance économique est réelle mais n'est pas résolument déterminante pour la croissance du pays, alors même que l'impact des jeux sur les comportements et la santé publique est mal connu, faute de disposer d'études épidémiologiques.

Votre rapporteur estime qu'à plus ou moins long terme, les jeux d'argent et de hasard devraient pouvoir être supervisés par une autorité unique. Faute de pouvoir y parvenir au détour du présent projet de loi, il importe de profiter de la création du CCJ pour amorcer une simplification du paysage institutionnel de ce secteur et une meilleure coordination des acteurs.

Il vous propose donc de préciser par un amendement les attributions et l'architecture de ce comité (exposés dans le schéma infra), en comblant certaines lacunes du dispositif adopté par l'Assemblée nationale selon les orientations suivantes, appelées à être précisées par un décret :

1) Le CCJ serait placé auprès du Premier ministre, et non plus des trois principaux ministères de tutelle, afin de conforter sa vocation transversale et interministérielle.

2) Il serait compétent pour l'ensemble du secteur des jeux et investi de missions de centralisation, de conseil et d'avis, ainsi que de coordination. Il serait ainsi chargé, comme le prévoit déjà le dispositif adopté par les députés, de centraliser les informations en provenance des autorités de contrôle et des opérateurs de jeux et d'assurer la cohérence de la régulation au regard des objectifs généraux. Il pourrait également formuler des avis sur tout projet de texte législatif ou réglementaire que lui transmettrait le Gouvernement sur le secteur des jeux.

3) Il comporterait un collège de dix-neuf membres, présidé par un membre du Parlement dont le mandat serait de cinq ans non renouvelable, un observatoire des jeux et deux commissions spécialisées, dénommées respectivement « commission consultative pour la mise en oeuvre de la politique d'encadrement des jeux de cercles et de casinos » et « commission consultative pour la mise en oeuvre de la politique d'encadrement des jeux et paris sous droits exclusifs ». Les membres de ces commissions seraient des membres du collège.

4) Le collège du CCJ serait chargé :

d'émettre un avis, à la demande du Gouvernement, sur l'ensemble des questions relatives au domaine des jeux d'argent et de hasard et sur tout projet de texte relatif au secteur des jeux que lui transmet le Gouvernement. L'ARJEL dispose également de cette attribution consultative ;

- de proposer au Gouvernement les évolutions législatives et réglementaires qui lui paraissent nécessaires pour assurer la cohérence de la politique des jeux d'argent et de hasard au regard des objectifs d'intérêt général ;

- de réunir les informations et de procéder ou faire procéder aux études relatives au secteur des jeux tant dans ses aspects économiques, sociaux et culturels, qu'au regard des problématiques d'ordre public et de santé publique ;

- et d'émettre un avis sur les actions d'information du public concernant les dangers du jeu excessif.

5) L'observatoire des jeux serait composé de huit membres, désignés pour cinq ans, renouvelables une fois. Il aurait pour mission de conseiller le collège dans sa mission de conseil auprès du Gouvernement ainsi que, à leur demande, les commissions spécialisées. Son secrétariat serait assuré par les services du Premier ministre.

6) La commission consultative pour la mise en oeuvre de la politique d'encadrement des jeux de cercles et de casinos serait chargée d'examiner les demandes d'autorisation de jeux dans les cercles et les casinos et reprendrait donc les attributions de l'actuelle Commission supérieure des jeux. Sa composition et son mode de fonctionnement seraient à cet égard identiques afin de préserver les garanties actuelles de prise en compte des enjeux d'ordre et de sécurité publics, et son secrétariat serait assuré par les services du ministère de l'intérieur.

7) La commission consultative pour la mise en oeuvre de la politique d'encadrement des jeux et paris sous droits exclusifs serait composée de huit membres et reprendrait les attributions actuelles du COJER en les étendant aux paris hippiques. Elle serait donc chargée de conseiller les ministres chargés du budget et de l'agriculture dans la mise en oeuvre, respectivement, de la politique d'encadrement des jeux et paris exploités par la Française des jeux et des paris exploités par le PMU, et pourrait prescrire la réalisation d'études nécessaires à sa mission.

Enfin les modalités de saisine, d'organisation et de fonctionnement du CCJ, et les conditions de désignation de ses membres demeureraient fixées par décret.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 2 - Définition des différents types de paris

Commentaire : le présent article définit les différents types de paris en les distinguant, d'une part, selon leur nature et, d'autre part, selon leur forme.

I. LES DIFFÉRENTS TYPES DE PARIS

A. LES PARIS HIPPIQUES ET LES PARIS SPORTIFS

Le I du présent article tend à définir les paris hippiques et les paris sportifs.

Aux termes du texte proposé, ces paris doivent comporter un enjeu en valeur monétaire où les gains éventuels des joueurs dépendent de l'exactitude de leurs pronostics portant sur le résultat officiel de toute épreuve hippique ou sportive réelle légalement organisée en France ou à l'étranger.

Le champ de la libéralisation englobe donc les paris dans lesquels le joueur engage de l'argent (la proposition au public de jeux gratuits n'étant pas interdite).

Les épreuves visées sont des épreuves réelles et légalement organisées et excluent donc les événements virtuels tels que les jeux vidéo à caractère sportif. Les articles 6 et 7 du présent projet de loi renvoient à la voie réglementaire le soin d'établir les modalités de définition de la liste des réunions de course et des catégories de compétitions sportives pouvant servir de supports aux paris.

Concrètement, le champ des épreuves sportives apparaît néanmoins plus large, a priori, que celui des épreuves hippiques. En effet, alors que seules seront visées les épreuves hippiques dont le calendrier proposé par les sociétés mères (le Cheval français et France Galop) a été approuvé par le ministre chargé de l'agriculture (ce qui n'exclut pas qu'elles puissent se dérouler à l'étranger), les paris sportifs pourraient porter sur toutes les compétitions, quels que soient la discipline sportive concernée et le pays de localisation.

B. LES PARIS MUTUELS ET LES PARIS À COTE

Le II du présent article définit les paris selon leur forme, mutuelle ou à cote.

1. Les paris mutuels

Le premier alinéa du II définit le pari mutuel. Dans cette forme de pari, les parieurs jouent les uns contre les autres, et se partagent l'intégralité des enjeux collectés, réunis dans une même masse avant le déroulement de l'épreuve, après déduction des prélèvements de toute nature prévus par la législation et la réglementation en vigueur et de la marge brute de l'opérateur.

Le rapport du pari se calcule alors en divisant la masse à partager par le total des enjeux gagnants, ce qui permet de calculer les gains pour chacun des parieurs gagnants.

Comme le précise explicitement le premier alinéa du II du présent article, l'opérateur n'a donc, dans une telle forme de pari, qu'un « rôle neutre et désintéressé » puisqu'il ne se rémunère pas sur les pertes des joueurs, mais uniquement sur une commission liée au montant des enjeux collectés.

2. Les paris à cote

A l'inverse, dans le cas des paris à cote, définis par le deuxième alinéa du II du présent article, l'opérateur joue contre les joueurs, en leur proposant une cote correspondant à son évaluation des probabilités de survenance des résultats des compétitions sur lesquelles les joueurs parient.

Le gain est alors fixe, exprimé en multiplicateur de la mise et garanti aux joueurs par l'opérateur. L'opérateur conclut donc un « contrat » avec chaque joueur et il lui revient de calculer les cotes qu'il propose de sorte qu'il lui reste un gain prévisionnel à l'issue de l'opération.

Les différents types de paris à cote

a) Les paris à cote fixe

Ces paris devraient être autorisés. On distingue principalement parmi eux :

- le pari simple. On parie alors sur un événement unique (vainqueur d'un match, nombre de buts, de points, de sets, etc.) ;

- le pari « à handicap », qui attribue un handicap à l'équipe ou au joueur considéré le meilleur ;

- le pari « combiné » portant sur la réalisation simultanée de plusieurs événements. Si la cote de l'ensemble peut être élevée, une seule erreur fait perdre le parieur. Le jeu de la Française des jeux « Cote et match », déjà proposé dans le réseau « en dur », entre dans cette catégorie de pari à cote fixe ;

- le pari en direct, ou « live betting », déjà évoqué dans le commentaire. La cote est fixe mais évolue au fil du match selon les événements ;

- les « bourse aux paris » ou « betting exchange ». Dans ce cas, ce n'est pas l'opérateur qui propose une cote, mais il met en relation des joueurs « achetant » une cote avec d'autres parieurs la proposant. Ce type de paris devrait être prohibé par le présent texte (voir ci-dessous).

b) Les paris à fourchette (« spread betting »)

Ce type de pari, qui devrait également être interdit (voir le commentaire de l'article 4) consiste à miser sur un écart. Dans ce cas, le joueur ne connaît pas sa perte potentielle au moment où il mise. Or, celle-ci peut être importante si l'écart entre son pronostic et le résultat est élevé. Par exemple, pour une part d'une valeur de 100 euros, un joueur ayant parié sur un nombre de buts marqués égal à zéro lors du match Olympique lyonnais - Olympique de Marseille du 8 novembre 2009 aurait perdu 1.000 euros, le score final ayant été de 5-5 (10 buts).

Source : commission des finances

Dans la rédaction proposée par le présent projet de loi, les paris à cote seraient réservés aux seuls paris sportifs. En revanche, les paris pourraient être effectués soit avant le début de l'épreuve, soit pendant son déroulement (live betting). Cette dernière formule, très attractive, est susceptible de conquérir une part de marché significative.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre deux amendements rédactionnels du rapporteur, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté :

- à l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement supprimant le caractère officiel du résultat de l'épreuve ou de la compétition support du pari. Le gain reposerait donc sur le résultat proclamé et non plus sur le résultat officiel, le délai d'officialisation pouvant être long ;

- à l'initiative de notre collègue député Nicolas Perruchot et avec les avis favorables du rapporteur et du Gouvernement, deux amendements de précision dans la définition de la masse monétaire que se partagent les joueurs de pari mutuel. Le premier tend à ce que cette définition se réfère aux « enjeux collectés » (et non aux « sommes engagées »), en cohérence avec l'expression figurant à l'article 39 du présent projet de loi. Le second remplace l'expression « marge brute de l'opérateur » par l'expression « part de l'opérateur », plus précise.

Enfin, l'Assemblée nationale est revenue, en séance publique, sur le vote de sa commission des finances qui avait, à l'initiative du rapporteur, adopté un amendement visant à autoriser « le betting exchange », c'est-à-dire, comme indiqué dans l'encadré ci-dessus, une forme de pari à cote dans lequel l'opérateur ne propose pas sa cote aux parieurs, mais joue le rôle d'une simple plate-forme mettant en relation des parieurs et d'autres joueurs proposant des cotes. Le Gouvernement a donné son accord tant à l'autorisation de cette forme de pari en commission qu'à son exclusion en séance publique.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur est favorable à l'équilibre atteint à l'issue des débats à l'Assemblée nationale.

En effet, le projet de loi doit atteindre un équilibre délicat. D'une part, les sites légaux agréés conformément aux dispositions de l'article 16 du présent texte doivent être en mesure de proposer des produits attractifs, évitant ainsi une « fuite » des joueurs français vers des sites illégaux, par définition hors de contrôle. D'autre part, il ne faut pas, au nom de cet impératif libéral, permettre des abus manifestes susceptibles de mettre les joueurs en danger.

C'est pourquoi votre rapporteur approuve l'autorisation du pari à cote fixe pour les paris sportifs. En effet, ce type de pari reste raisonnablement protecteur, le parieur connaissant à l'avance le montant maximal de sa perte. En outre, une telle autorisation est cohérente avec la forte prépondérance de la part de marché de ce type de pari dans le monde. Une interdiction pure et simple constituerait donc une incitation forte à ce que les joueurs domiciliés en France aillent « voir ailleurs », c'est-à-dire sur les sites illégaux. En revanche, les paris hippiques devraient, au moins dans un premier temps, conserver une forme mutuelle au vu de la force de la tradition mutualiste de ce type de paris dans notre pays.

S'agissant du pari « en direct », votre rapporteur se range, là aussi, du coté du réalisme. Ne pas autoriser cette forme de pari à cote (compatible avec le fait que le parieur connaisse, au moment de sa mise, sa perte maximale) pourrait entraîner de nombreux joueurs à glisser vers les sites illégaux. Cependant, des précautions particulières devront être prises dans le décret visé à l'article 7 du présent projet de loi et un bilan devra être réalisé sur ce point au sein du rapport d'évaluation visé à l'article 58 de ce texte. En effet, le « live betting » semble comporter des risques d'addiction, notamment en raison du faible laps de temps s'écoulant entre la mise et le résultat, voire sur l'incitation à rejouer au fil du match et en fonction des événements.

En revanche, votre rapporteur soutient l'interdiction tant du « pari à fourchette » que des « bourses de paris ». Comme indiqué précédemment, le « spread betting » apparaît particulièrement pernicieux du fait de l'incertitude entourant la perte maximale du parieur au moment de sa mise. Quant au « betting exchange », certaines études suggèrent qu'il est beaucoup plus addictif que la moyenne des formes de paris (voir le commentaire de l'article 4). En outre, il comporte de forts risques de contournement du présent projet de loi, en ce que la fixation de la cote revient à des personnes non agréées par l'ARJEL et en ce que le calcul du taux de retour aux joueurs ou aux parieurs (TRJ ou TRP), et donc le respect du plafonnement prévu à l'article 8, deviendrait presque impossible.

Décision de votre commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 3 - Interdiction faite aux mineurs de participer à des jeux d'argent et de hasard

Commentaire : le présent article pose le principe général d'interdiction de jeu des mineurs, même émancipés, et impose aux opérateurs de jeux en ligne de faire apparaître sur leur site Internet une mention spécifique rappelant cette interdiction.

I. UN PRINCIPE QUI S'APPLIQUE D'ORES ET DEJÀ AUX OPÉRATEURS HISTORIQUES

L'interdiction faite aux mineurs de participer à des jeux d'argent et de hasard s'impose déjà aujourd'hui aux opérateurs historiques, qu'il s'agisse de leur activité dite « en dur » ou de leur activité « en ligne ».

Cette interdiction, relativement récente, est de valeur réglementaire et repose sur des modalités de mise en oeuvre variées selon les secteurs de jeux considérés.

A. UN CONTRÔLE SYSTÉMATIQUE À L'ENTRÉE DES CASINOS

Le décret du 22 décembre 1959 portant réglementation des jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques prévoyait, dans sa version d'origine, que « ne peuvent être admis dans les salles de jeux des casinos les mineurs de moins de vingt-et-un ans même émancipés ».

Ce n'est, cependant, qu'en 2006 qu'a été imposé un contrôle systématique de l'identité des joueurs à l'entrée des casinos. En effet, l'article 14 du décret précité, modifié par un décret en date du 13 décembre 2006, précise désormais que « toute personne désirant accéder aux salles de jeux est tenue de justifier de son identité. A cette fin, chaque établissement met en place un dispositif de contrôle systématique à l'entrée des salles de jeux. Ce contrôle est exercé dans tous les cas, que l'accès aux salles soit payant ou non ».

Dès le mois de janvier 2006, l'Etat et les syndicats d'exploitants de casinos avaient signé un protocole d'accord prévoyant la vérification obligatoire des joueurs à l'entrée des établissements, afin, d'une part, d'assurer une mise en oeuvre effective du principe d'interdiction de jeu des mineurs et, d'autre part, faire respecter les listes des interdits de jeux (cf. commentaire de l'article 20).

Trois types de sanctions peuvent être prononcés en cas de manquement à cette interdiction :

la suspension ou le retrait de l'autorisation de jeux de l'établissement, en application de l'article 5-1 du décret précité du 22 décembre 1959 ;

le versement d'une amende, tel que le prévoit l'article 19 du même décret ;

le retrait de l'agrément de l'employé de jeux. L'article 8 du décret précité du 22 décembre 1959 prévoit, en effet, que les employés de jeux (y compris le directeur responsable et les membres du comité de direction), ainsi que les agents chargés de la vidéosurveillance, sont agréés par le ministère de l'intérieur. Aux termes de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos, cet agrément peut être retiré par le ministre de l'intérieur en cas de manquement, par l'une de ces personnes, à la réglementation applicable dans les casinos et, donc, en cas de non-respect du principe de l'interdiction de jeu des mineurs.

B. UN ACCÈS THÉORIQUEMENT INTERDIT AUX GUICHETS DES HIPPODROMES ET À CEUX SITUÉS DANS DES ÉTABLISSEMENTS HABILITÉS À RECUEILLIR DES PARIS HIPPIQUES

S'agissant des paris hippiques, l'article 4 de l'arrêté du 13 septembre 1985 portant règlement du pari mutuel précise, d'une part, que « les personnes mineures ne sont pas autorisées à engager des paris » et, d'autre part, que, pour ce faire, « l'accès des guichets sur les hippodromes et de ceux situés dans les établissements habilités à recueillir les paris en dehors des hippodromes leur est interdit ».

En revanche, contrairement à la réglementation relative aux casinos, l'obligation d'un contrôle systématique de l'identité à l'entrée des hippodromes n'est pas imposée. En effet, les champs de courses sont des lieux de compétition sportive et de spectacle familial ; des animations spécifiquement destinées au jeune public y sont même périodiquement organisées. L'entrée sur les hippodromes ne donnant pas nécessairement lieu à une prise de pari, elle n'entraîne pas un contrôle d'identité systématique.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le PMU mène cependant trois types d'actions afin de garantir le respect de l'interdiction de jeu des mineurs :

- son site de jeu en ligne est référencé dans les logiciels de contrôle parental des sites Internet ;

- un dispositif d'information est proposé dans les points de vente de son réseau physique, les hippodromes et les pages Internet de son site ;

- s'agissant des inscriptions en ligne, le formulaire d'inscription comporte la mention de la date de naissance du joueur et un rappel du règlement (et donc de l'interdiction de jeu des mineurs). Pour être validée et permettre de retirer ses gains, l'inscription doit ensuite être confirmée par la transmission d'une copie de la pièce d'identité dans le but de vérifier l'exactitude des données renseignées et, notamment, l'âge du joueur.

En cas de non-respect de l'article 4 de l'arrêté précité du 13 septembre 1985, le préfet peut, sur le fondement général de l'article 3 du décret du 5 mai 1997 relatif aux sociétés de courses de chevaux et au pari mutuel, retirer à une société de courses son autorisation d'organiser des courses et des paris.

S'agissant des points de vente du PMU, les contrats liant les détaillants du PMU à celui-ci prévoient expressément que ces contrats peuvent être résiliés en cas de violation des dispositions applicables à leur activité, notamment de l'interdiction de vente de jeux et de paris aux mineurs.

C. UNE INTERDICTION TARDIVE POUR LES PARIS SPORTIFS ET LES JEUX DE LOTERIE

Ce n'est qu'en 2007 que les paris sportifs et les jeux de loteries ont été, quant à eux, interdits aux mineurs. Jusqu'alors, les exploitants de paris sportifs et de jeux de loteries étaient uniquement tenus « de veiller à ne pas inciter les mineurs de 16 ans à jouer ».

Désormais les décrets en date du 7 mai 2007 relatifs à l'organisation et à l'exploitation des jeux de pronostics sportifs autorisés et à l'organisation et à l'exploitation des jeux de loterie autorisés prévoient, tous deux, que ces jeux « ne peuvent être vendus aux mineurs, même émancipés », précisant cependant que « nul ne peut être tenu pour responsable du non-respect de [cette disposition] s'il a été induit en erreur sur l'âge du ou des mineurs concernés ».

S'agissant de l'offre en ligne, le règlement général des jeux de la Française des jeux (FDJ) modifié en 2007 prévoit que l'opérateur peut demander au joueur une photocopie de sa pièce d'identité au moment de la création d'un compte joueur ou à tout autre moment afin d'assurer l'exactitude des informations saisies par le joueur au moment de son inscription et, en particulier, de sa majorité.

En cas de non-respect des délais de communication de ces documents ou si les données figurées sur ces derniers ne correspondent pas aux données saisies par le joueur au moment de son inscription, le compte joueur est clôturé définitivement.

Auparavant, seule une déclaration sur l'honneur était exigée.

Enfin, comme le PMU, la FDJ s'est engagée à ce qu'une mention spécifique rappelant que les paris sportifs et les jeux de loteries sont interdits aux mineurs soit apposée sur les présentoirs des points de vente de son réseau physique.

Comme pour le PMU, les contrats liant les détaillants de la FDJ à cette entreprise prévoient expressément que ceux-ci peuvent être résiliés en cas de violation des dispositions applicables à leur activité, notamment de l'interdiction de vente de jeux et paris aux mineurs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN PRINCIPE GÉNÉRAL D'INTERDICTION DE JEU DES MINEURS ÉLEVÉ AU NIVEAU LÉGISLATIF

A. LE PRINCIPE GÉNÉRAL D'INTERDICTION DE JEU DES MINEURS, POUR L'ENSEMBLE DES JEUX D'ARGENT ET DE HASARD

Le présent article pose le principe général de non participation des mineurs, même émancipés, aux jeux d'argent et de hasard autorisés par la loi. Sont ainsi concernés l'ensemble des opérateurs de jeux, historiques et nouveaux entrants sur le marché, qu'ils proposent une offre de jeu en « dur » ou en ligne.

Ce principe, aujourd'hui de valeur réglementaire qui s'impose selon des dispositions spécifiques à chaque secteur de jeu, est ainsi, d'une part, étendu aux nouveaux opérateurs et est, d'autre part, élevé au niveau législatif.

B. TROIS EXCEPTIONS À CE PRINCIPE GÉNÉRAL

Le présent article pose cependant trois exceptions à ce principe en prévoyant que les mineurs peuvent néanmoins participer :

- aux loteries d'objets mobiliers exclusivement destinées à des actes de bienfaisance, à l'encouragement des arts ou au financement d'activités sportives à but non lucratif, prévues à l'article 5 de la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries ;

- aux lotos traditionnels, également appelés « poules au gibier », « rifles » ou « quines », lorsqu'ils sont organisés dans un cercle restreint et uniquement dans un but social, culturel, scientifique, éducatif, sportif ou d'animation sociale et se caractérisent par des mises de faible valeur, inférieures à 20 euros, visés à l'article 6 de la loi précitée ;

- aux loteries foraines visées à l'article 7 de la loi précitée.

L'exposé des motifs du présent projet de loi justifie ces trois exceptions par le fait que ces opérations impliquent des mises et des gains très limités et sont, par nature, destinées à un public familial.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Valérie Fourneyron, Jean-Michel Clément et Gérard Bapt, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, tendant à ajouter un second alinéa au présent article précisant que la page d'accueil du site Internet de l'opérateur doit comporter, de façon apparente, une mention rappelant l'interdiction faite aux mineurs d'accéder aux sites de jeux en ligne.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN PRINCIPE QUI S'INSCRIT DANS L'OBJECTIF GÉNÉRAL POSÉ PAR L'ARTICLE PREMIER DU PRÉSENT PROJET DE LOI : LA PROTECTION DES PERSONNES VULNÉRABLES

Votre rapporteur approuve pleinement les dispositions du présent article qui rappelle utilement le principe général de l'interdiction de jeu des mineurs et l'étend aux futurs opérateurs.

La protection des mineurs constitue en effet, parallèlement à la limitation et au contrôle de l'offre de jeu, ainsi qu'au traitement des joueurs dépendants et à l'information du grand public, un des piliers de la lutte contre la dépendance aux jeux et une des conditions à une ouverture à la concurrence maîtrisée des jeux en ligne.

Les dispositions du présent article mettent ainsi en oeuvre l'un des objectifs fixés par l'article premier du présent projet de loi, selon lequel : « la politique de l'Etat en matière de jeux d'argent et de hasard a pour objectif de limiter et d'encadrer l'offre et la consommation des jeux et d'en contrôler l'exploitation afin de prévenir [notamment] les phénomènes d'addiction et de protéger les mineurs ».

D'autres dispositions dans le présent projet de loi viennent compléter et assurer le respect de ce principe général :

l'article 4 bis du présent projet de loi encadre la publicité à destination des mineurs : la publicité en faveur des jeux est interdite dans les publications à destination des mineurs, pendant les émissions audiovisuelles à destination des mineurs, sur les sites Internet à destination des mineurs et dans les salles de cinéma pendant la projection de films destinés aux mineurs ;

l'article 12 du présent projet de loi précise les modalités d'accès et d'inscription des joueurs en ligne : l'opérateur sollicitant un agrément devra préciser les moyens qui lui permettent de s'assurer de l'identité de chaque joueur, de son âge, de son adresse et de l'identification de ses moyens de paiement ;

l'article 18 du présent projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, prévoit que l'opérateur de jeu en ligne est tenu de mettre en place « une fenêtre surgissante avant l'entrée sur le site pour avertir que les jeux d'argent et de hasard en ligne sont interdits aux mineurs » et que la date de naissance du joueur doit être exigée à chaque visite sur le site ;

l'article 20 du présent projet de loi impose, enfin, aux opérateurs de jeu une obligation de résultat en matière de protection des mineurs : l'opérateur de jeu est tenu de faire obstacle à la participation des mineurs aux activités de jeu et de pari qu'il propose. A l'initiative de nos collègues députés Jean-François Lamour, rapporteur, et Valérie Fourneyron, Jean-Michel Clément et Gérard Bapt, l'Assemblée nationale a complété cet article en prévoyant l'interdiction, pour un opérateur de jeu en ligne, de financer ou de parrainer la tenue d'événements à destination des mineurs.

B. UNE MISE EN oeUVRE QUI SE HEURTE NÉANMOINS INÉVITABLEMENT AUX LIMITES DE LA RÉGULATION DES SERVICES PROPOSÉS SUR INTERNET

Si le rappel et l'extension aux nouveaux opérateurs de l'interdiction de jeu des mineurs constituent des dispositions importantes, c'est cependant la mise en oeuvre effective de ce principe général qui importe à votre rapporteur.

En effet, une étude belge récente a montré que, malgré le principe de l'interdiction de jeu des mineurs, deux jeunes sur cinq, âgés entre 10 et 17 ans, déclaraient avoir déjà participé à des jeux d'argent et de hasard, contre 1 jeune sur cinq seulement un an auparavant.

Selon les informations fournies par l'ARJEL à votre rapporteur, la procédure de contrôle des coordonnées du joueur et notamment de l'âge du joueur sera vraisemblablement inspirée de celle actuellement mise en oeuvre par la FDJ et le PMU pour l'inscription sur leur site Internet respectif. Les étapes devraient ainsi être les suivantes :

- le joueur remplira des formalités de pré-inscription sur le site Internet ;

- l'opérateur créera un compte joueur provisoire qui permettra de jouer tout en empêchant l'encaissement de gains éventuels ;

- le joueur enverra, dans un délai qui sera fixé par le décret prévu à l'article 15 du présent projet de loi, une copie de plusieurs documents attestant des informations fournies lors de la pré-inscription, notamment sa pièce d'identité et son relevé d'identification bancaire. Le joueur devra également adresser un formulaire d'engagement, daté et signé, certifiant que les informations fournies sont exactes et notamment qu'il est majeur ;

- le joueur recevra enfin un courrier de l'opérateur qui validera sa pré-inscription.

Votre rapporteur approuve ces « garde-fous » indispensables qui tendent à ne pas se contenter de la simple déclaration sur l'honneur du joueur.

Cependant, il ne minimise pas, pour autant, les limites de tels dispositifs. En effet, en dépit de ces précautions, rien n'empêchera un mineur de substituer la carte d'identité d'un majeur et d'en envoyer copie à l'opérateur de jeu. Ces limites sont inhérentes aux possibilités offertes par Internet.

D'autres pistes ont été évoquées devant votre rapporteur au cours de ses auditions :

- le référencement des sites de jeu sur les logiciels de contrôle parental. Certains opérateurs de jeu, notamment le PMU et la FDJ, ont ainsi fait inscrire leur site auprès de l'Association des fournisseurs d'accès à Internet (AFA) ;

- le contrôle des modes de paiement afin que soit notamment encadrée l'utilisation des cartes de paiement spécifiquement dédiées aux jeunes ;

- l'exigence de « tiers de confiance », c'est-à-dire d'une personne qui certifie, sur l'honneur, l'âge du joueur au moment de l'envoi des documents nécessaires à la validation de l'inscription.

Ces initiatives ne relèvent pas du domaine législatif, mais pourraient utilement être analysées.

Par cohérence, votre commission a décidé, sur proposition de votre rapporteur, de regrouper, dans le présent article, en en améliorant la rédaction, certaines dispositions de l'article 18 et de l'article 20 du présent projet de loi relatives à la protection des mineurs.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 4 - Prévisibilité du montant de la perte de jeu

Commentaire : par l'encadrement du montant de la perte de jeu, le présent article tend à limiter implicitement l'offre de paris sportifs. Par des rédactions successives, sont finalement exclus le spread betting et l'exchange betting, alors que le texte initial n'écartait que le premier type de paris.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA CONNAISSANCE DU MONTANT MAXIMUM DE LA PERTE POTENTIELLE DU JOUEUR

Le présent article propose, en vue de protéger les joueurs contre des pertes de jeu importantes, que seuls puissent être proposés les paris sportifs à cote qui permettent de connaître à l'avance le montant maximum de la perte éventuelle des parieurs.

Le présent article tend ainsi à encadrer implicitement l'offre de paris sportifs que l'article 2 du présent projet de loi définit de façon générale (cf. le commentaire de l'article 2 du présent projet de loi).

A. UNE EXCLUSION IMPLICITE DU SPREAD BETTING (OU PARI À LA FOURCHETTE)

Dans le cadre des paris sportifs traditionnels à cote fixe, le joueur sait qu'il ne gagnera pas plus que ce que prévoit la cote et, surtout, connaît le montant maximal de sa perte, soit sa mise.

Ce n'est, cependant, pas le cas de certains types de paris, comme le spread betting (ou pari à la fourchette). Dans ce cadre, les joueurs pronostiquent le fait que le nombre total d'actions réalisées au cours d'une rencontre sportive (nombre de buts, de tirs cadrés au football, d'ace au tennis...) sera inférieur ou supérieur à une fourchette d'actions proposée.

Le spread betting ou paris à la fourchette

Le spread betting ou pari à la fourchette consiste à pronostiquer sur le fait que le nombre total d'actions réalisées au cours d'une rencontre sportive sera inférieur ou supérieur à une fourchette d'actions proposée.

Quand son pronostic est supérieur à la fourchette proposée, le joueur est dit « acheteur » du pari et son gain (ou sa perte) est calculé en fonction de l'écart entre le nombre total d'actions constatées et la fourchette haute proposée.

A l'inverse, si son pronostic est inférieur à la fourchette proposée, le joueur est dit « vendeur » et son gain (ou sa perte) est calculé en fonction de l'écart entre le nombre total d'actions constatées et la fourchette basse proposée.

Les paris à la fourchette sont aujourd'hui interdits en Italie et, s'ils sont autorisés en Grande-Bretagne, ils ne relèvent pas de la législation sur les jeux de hasard et d'argent, mais de la réglementation des marchés financiers, ce type de paris pouvant en effet s'apparenter à un contrat à terme.

Source : commission des finances

Or les risques de pertes pour le joueur sont particulièrement grands dans ce type de paris. En effet, contrairement aux paris sportifs traditionnels à cote fixe, il entraîne deux conséquences :

- d'une part, le gain ou la perte du joueur peuvent être très élevés si l'écart entre le nombre d'actions constatées et la fourchette haute ou basse proposée initialement est largement à la faveur ou à la défaveur du joueur ;

- d'autre part, la perte potentielle n'est pas connue à l'avance et peut dépasser la mise en jeu.

Ce sont ces paris que le présent article tend implicitement à exclure en posant le principe selon lequel les paris sportifs à cote ne peuvent être proposés que si le montant maximum de la perte potentielle pour le joueur est connu à l'avance.

B. UNE AUTORISATION DE FAIT DU BETTING EXCHANGE (OU BOURSES AUX PARIS)

En revanche, la rédaction initiale du présent article n'interdit pas le betting exchange (ou bourse aux paris) qui consiste à échanger des paris sportifs entre parieurs grâce à l'interface proposée par un opérateur. En effet, dans le cadre de ce type de paris et contrairement au spread betting, le joueur connaît, à partir de la cote fixée et de sa mise engagée, le montant exact de sa perte potentielle.

Or ce type de pari peut également présenter des risques importants de pertes pour le joueur, supérieures à sa mise de départ, ainsi que des risques de fraude non négligeables (cf. infra).

Le betting exchange ou bourses de paris

Dans le betting exchange, un parieur joue contre un autre parieur, en lui proposant une cote.

Dans ce type de paris, il est possible d'échanger ou de revendre des positions à d'autres joueurs dans ce qui s'apparente à une véritable « bourses aux paris ».

Le rôle de l'opérateur, dans ce système, consiste à servir d'intermédiaire en encaissant une commission sur les gains des parieurs.

Ce type de paris n'est autorisé que dans les marchés extrêmement libéralisés : l'Irlande, le Royaume-Uni, Gibraltar et Malte.

Source : commission des finances

De même, sont également autorisés de facto en l'absence d'une interdiction expresse par le présent projet de loi :

les paris « à handicap », qui attribue un handicap à l'équipe ou au joueur considéré comme la (ou le) meilleur(e) ;

le pari « combiné » portant sur la réalisation simultanée de plusieurs événements et dans lequel, pour gagner, toutes les combinaisons du pari doivent être exactes ;

le pari en direct ou live betting dont la cote est fixe mais évolue au fil de la compétition sportive. Ce type de paris est expressément prévu par l'article 2 du présent projet de loi.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : DU « MONTANT EXACT » DE LA PERTE POTENTIELLE À UNE PERTE AU MAXIMUM ÉGALE À LA MISE

Lors de l'examen du présent article devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, celle-ci a adopté deux amendements :

- un premier amendement de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, avec avis favorable du Gouvernement, tendant à préciser que des paris sportifs à cote ne peuvent être proposés au public que si, à partir de la cote proposée et du montant de la mise engagée, « le joueur connaît le montant exact de sa perte potentielle », et non plus seulement le montant maximal de sa perte.

La rédaction initiale du présent article (« montant maximum de la perte potentielle ») était en effet insuffisante pour interdire le spread betting, dans la mesure où elle offrait une possibilité de contournement par la fixation de plafonds de pertes très élevés.

L'amendement du rapporteur tendait, en revanche, à préserver la pratique du betting exchange, par ailleurs, ouverte à la suite de l'adoption d'un amendement du rapporteur à l'article 2 du présent projet de loi. En effet, dans le cadre du betting exchange, le parieur connaît le montant de sa perte à partir de la cote fixée et de sa mise engagée ;

- un second amendement de notre collègue député Gaëtan Gorce, avec avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, tendant à préciser que le joueur est « ostensiblement » informé du montant exact de sa perte potentielle.

Lors de l'examen du présent article en séance publique, l'Assemblée nationale est finalement revenue sur ce dispositif en adoptant un amendement de notre collègue député Jacques Myard, avec avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, tendant à prévoir que : « Ne peuvent être proposés au public les paris sportifs à la cote dans lesquels le montant maximum de la perte potentielle est, hors application des prélèvements et déductions prévus ou autorisés par la loi, supérieur au montant de la mise. »

Cette nouvelle rédaction :

renforce l'interdiction de fait du spread betting qui peut en effet, comme indiqué précédemment, entraîner des pertes supérieures à la mise de départ. La seule référence au « montant exact » des pertes aurait en effet pu être contournée car des calculs automatiques en ligne pourraient permettre l'évaluation des pertes potentielles selon toutes les hypothèses prévisibles ;

exclut de fait également le betting exchange qui peut également entraîner, comme indiqué précédemment, des pertes supérieures à la mise engagée. Parallèlement, lors de l'examen de l'article 2 du présent article en séance publique, l'Assemblée nationale est revenue sur l'amendement du rapporteur tendant à ouvrir la possibilité du betting exchange. La nouvelle rédaction de l'alinéa 2 du II de l'article 2 est en effet présentée comme excluant de fait les bourses de paris en introduisant une obligation pour l'opérateur de proposer au public une cote correspondant à « son » évaluation des résultats, ce qui tend à exclure toute intermédiation.

Il est à noter que le Gouvernement a ainsi donné son accord tant à l'autorisation de cette forme de pari en commission qu'à son exclusion en séance publique.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur approuve la rédaction du présent article telle qu'elle résulte de son examen en séance publique. Votre rapporteur estime, en effet, indispensable l'interdiction du spread betting et de l'exchange betting qui peuvent entraîner des pertes élevées pour les joueurs.

Votre rapporteur soutient en particulier l'exclusion du betting exchange qui, selon les informations recueillies par votre rapporteur, présente en outre :

des risques addictifs potentiellement plus élevés que la moyenne des autres paris sportifs. Ainsi, au Royaume-Uni, selon le rapport de 2007 de la Gambling commission, alors que 0,6 % de la population adulte connaît des problèmes d'addiction, 9,8 % des parieurs pratiquant le betting exchange développent des phénomènes de jeu excessif ;

des risques de fraude plus élevés : la traçabilité des paris et le contrôle des objets de paris sont en effet rendus plus difficiles par la possibilité d'échanges de positions entre joueurs. Plusieurs cas de fraudes ont ainsi été détectés au Royaume-Uni en 2004 et 2006 ;

un contournement, enfin, des principes posés par le présent projet de loi en ce que, d'une part, la fixation de la cote revient à des personnes non agréées par l'ARJEL et, d'autre part, en ce que le calcul et l'encadrement du taux de retour aux joueurs ou aux parieurs (TRJ ou TRP) deviendrait presqu'impossible.

Lors de son audition devant votre commission des finances, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a clairement rappelé que la combinaison des dispositions des articles 2 et 4 du présent projet de loi excluaient de fait ces deux types de paris : le spread betting et l'exchange betting.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 4 bis - Encadrement de la publicité en faveur d'un opérateur de jeux d'argent et de hasard légalement autorisé

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, tend à encadrer la publicité en faveur d'un opérateur de jeux légalement autorisé, en posant notamment le principe de l'interdiction de la publicité à destination des mineurs.

I. LE DROIT EXISTANT : UN FAIBLE ENCADREMENT DE LA PUBLICITÉ EN FAVEUR DES JEUX LÉGALEMENT AUTORISÉS

A. LES DIFFÉRENTS MODES D'ENCADREMENT DE LA PUBLICITÉ

1. Quatre principales restrictions

La publicité est définie, dans le domaine audiovisuel, par le décret n° 92-280 du 27 mars 1992 comme : « toute forme de message télévisé diffusé contre rémunération ou autre contrepartie en vue soit de promouvoir la fourniture de biens ou services, y compris ceux qui sont présentés sous leur appellation générique, dans le cadre d'une activité commerciale, industrielle, artisanale ou de profession libérale, soit d'assurer la promotion commerciale d'une entreprise publique ou privée. Cette définition n'inclut pas les offres directes au public en vue de la vente, de l'achat ou de la location de produits ou en vue de la fourniture de services contre rémunération ».

En matière audiovisuelle, quatre types de restriction peuvent être envisagés au sens de la directive communautaire dite « Télévision sans frontière » :

- un encadrement du volume de programmation : les temps d'antenne de la publicité sont alors précisés de différentes manières : temps global quotidien, concentration sur une plage horaire donnée, durée maximale d'un spot publicitaire ;

- un encadrement sectoriel : si la publicité sur les boissons alcoolisées est strictement encadrée, celle sur le tabac, par exemple, est interdite en France ;

- un encadrement du contenu du message publicitaire : la publicité télévisée ne doit pas porter atteinte au respect de la dignité humaine ; comporter de discriminations en raison de la race, du sexe ou de la nationalité ; attenter à des convictions religieuses ou politiques ; encourager des comportements préjudiciables à la santé ou à la sécurité ; encourager des comportements préjudiciables à la protection de l'environnement ;

- un encadrement des modalités d'insertion de la publicité dans la programmation : au-delà des écrans publicitaires inter-programmes, l'interruption des émissions par des écrans de publicité est également encadrée.

Ces restrictions sont assurées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et l'Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP), association interprofessionnelle de droit privé (cf. le commentaire de l'article 4 A ter).

En matière de publications « papiers », seules les publications à destination de la jeunesse fait l'objet de dispositions spécifiques (cf. infra). Quant à la publicité sur Internet, aucune autorité de contrôle n'existe en la matière.

2. Une publicité aujourd'hui autorisée pour l'offre légale de jeux

Aujourd'hui, seule la publicité en faveur des jeux de hasard et d'argent non autorisés par la loi est interdite :

- l'article 4 de la loi 21 mai 1896 portant prohibition des loteries réprime ainsi la publicité pour une loterie illégale ;

- l'article 4 de la loi du 2 juin 1891 réprime, de même, la publicité en faveur d'un opérateur illégal de paris hippiques ;

- l'article premier de la loi du 12 juillet 1983 réprime, quant à lui, la publicité pour un établissement de jeu illégal.

En revanche, les opérateurs de jeux « historiques » y sont autorisés. Ainsi la FDJ et le PMU diffusent-ils aujourd'hui, à la télévision et à la radio, des publicités sans aucune restriction horaire et sont également à l'origine d'émissions en relation avec les jeux qui proposent ou présentent les résultats de ceux-ci.

Les seules restrictions en la matière portent sur les procédures d'approbation des budgets publicitaires de la FDJ et du PMU :

- le budget publicitaire de la FDJ est soumis à une double approbation du conseil d'administration et du ministère chargé de l'économie et du budget qui veillent à l'adéquation de son montant avec les missions de l'entreprise et les objectifs poursuivis. Par ailleurs, une règle de gestion interne à la FDJ limite la part des dépenses consacrées à la publicité à 1 % de son chiffre d'affaires ;

- le budget publicitaire du PMU est, de même, soumis à l'approbation du conseil d'administration du groupement d'intérêt public (GIP) au sein duquel le ministre du budget est représenté.

En revanche, il n'existe pas de mécanisme permettant à l'Etat de se prononcer et d'encadrer le niveau publicitaire des casinos.

B. L'ENCADREMENT SPÉCIFIQUE EN VUE DE LA PROTECTION DES MINEURS

1. Des dispositifs de contrôle assurés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel et la Commission chargée des publications à destination des mineurs

a) En matière audiovisuelle

La directive précitée « Télévision sans frontière » pose plus précisément les grands principes tendant à encadrer la publicité à destination des mineurs. Aussi précise-t-elle que la publicité télévisée :

- ne doit pas porter un préjudice moral ou physique aux mineurs ;

- ne doit pas inciter directement les mineurs à l'achat d'un produit ou d'un service, en exploitant leur inexpérience ou leur crédulité ;

- ne doit pas inciter directement les mineurs à persuader leurs parents ou des tiers d'acheter les produits ou les services concernés ;

- ne doit pas exploiter la confiance particulière que les mineurs ont dans leurs parents, leurs enseignants ou d'autres personnes.

En France, c'est l'article 15 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication qui confie au Conseil supérieur de l'audiovisuel la mission de veiller, en la matière, à la protection de l'enfance et de l'adolescence.

Les missions du CSA en matière de protection des mineurs

« Le Conseil supérieur de l'audiovisuel veille à la protection de l'enfance et de l'adolescence et au respect de la dignité de la personne dans les programmes mis à disposition du public par un service de communication audiovisuelle.

« Il veille à ce que des programmes susceptibles de nuire à l'épanouissement physique, mental ou moral des mineurs ne soient pas mis à disposition du public par un service de communication audiovisuelle, sauf lorsqu'il est assuré, par le choix de l'heure de diffusion ou par tout procédé technique approprié, que des mineurs ne sont normalement pas susceptibles de les voir ou de les entendre.

« Lorsque des programmes susceptibles de nuire à l'épanouissement physique, mental ou moral des mineurs sont mis à disposition du public par des services de télévision, le conseil veille à ce qu'ils soient précédés d'un avertissement au public et qu'ils soient identifiés par la présence d'un symbole visuel tout au long de leur durée. A cette fin, il veille à la mise en oeuvre d'un procédé technique de contrôle d'accès approprié aux services de télévision mobile personnelle ainsi qu'à la mise en oeuvre de tout moyen adapté à la nature des services de médias audiovisuels à la demande.

« Il veille en outre à ce qu'aucun programme susceptible de nuire gravement à l'épanouissement physique, mental ou moral des mineurs ne soit mis à disposition du public par les services de communication audiovisuelle.

« Il veille enfin à ce que les programmes des services de radiodiffusion sonore et de télévision ne contiennent aucune incitation à la haine ou à la violence pour des raisons de race, de sexe, de moeurs, de religion ou de nationalité. »

Source : article 15 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Sur ce fondement, le CSA a ainsi défini, dans le cadre d'une recommandation en date du 4 juillet 2006, des restrictions horaires à la diffusion de messages publicitaires en faveur de vidéogrammes d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles et de jeux vidéo faisant l'objet d'une classification par tranche d'âge ou d'une interdiction aux mineurs. Il a également restreint le parrainage en faveur de services téléphoniques, télématiques ou de sites Internet réservés ou destinés aux adultes.

Il résulte de ces dispositions que :

- les messages publicitaires en faveur de jeux vidéo destinés aux plus de 18 ans qui ne sont pas à caractère pornographique ne peuvent pas être diffusés avant 22 heures 30 ;

- les messages publicitaires en faveur de vidéogrammes d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles, interdites ou déconseillées aux moins de 18 ans, ainsi que les messages publicitaires en faveur de jeux vidéo à caractère pornographique destinés aux plus de 18 ans, ne peuvent être diffusés en dehors des plages horaires réservées à ce type de programmes et sur les services autorisés ;

- enfin, les messages publicitaires en faveur de services téléphoniques, télématiques ou de sites Internet réservés ou destinés aux adultes ne peuvent pas être diffusés avant minuit et après cinq heures du matin.

b) En matière de publications « papiers »

S'agissant des publications « papier », l'article 2 de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse prévoit que les publications à destination de la jeunesse « ne doivent comporter aucune publicité ou annonce pour des publications de nature à démoraliser l'enfance ou la jeunesse ».

Une commission, instituée au sein du ministère de la justice, est spécialement chargée de la surveillance et du contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence.

2. Un encadrement encore balbutiant en matière de jeux d'argent et de hasard

Comme cela a été indiqué précédemment, la publicité en faveur des jeux de hasard et d'argent autorisés par la loi ne fait l'objet d'aucun encadrement spécifique, pas plus en vue de protéger les mineurs, alors que ce type de jeux leur est interdit. Les mesures prises en la matière résultent d'initiatives de la part des opérateurs et des diffuseurs.

La FDJ et le PMU se sont ainsi engagés à ce qu'une mention spécifique rappelant que les paris et les jeux de loteries sont interdits aux mineurs soit apposée sur les présentoirs de leur réseau physique de points de vente.

L'ARPP a également publié, le 3 juillet dernier, des recommandations relatives à la publicité en faveur des jeux en ligne. Celles-ci précisent notamment que :

- les publicités ne doivent pas s'adresser aux jeunes publics ;

- les publicités ne doivent pas valoriser, banaliser ou inciter à une pratique de jeu excessive, immodérée, susceptible de mettre le joueur en péril financier, social ou psychologique.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement portant article additionnel tendant à encadrer les « communications commerciales » - soit la publicité, le parrainage, le placement de produit et le téléachat - en faveur d'un opérateur de jeux d'argent et de hasard.

Contrairement à l'article 48 du présent projet de loi, sont visées, dans le présent article, les communications commerciales en faveur des opérateurs « légalement autorisés ».

Deux dispositifs sont prévus :

- d'une part, toute publicité en faveur d'un opérateur de jeu, qu'il s'agisse d'un opérateur proposant des jeux « en dur » ou en ligne, doit être assortie d'un message de mise en garde contre l'addiction au jeu, comme il en existe déjà sur les paquets de cigarettes ou sur les spots publicitaires en faveur de boissons alcoolisées ou de certains produits alimentaires à forte teneur en sucres ou en graisses (alinéa 2) ;

- d'autre part, ce type de publicité fait l'objet de restrictions en vue de protéger les mineurs qui ne peuvent participer à ce type de jeux en application de l'article 3 du présent projet de loi. Aussi les communications commerciales en faveur des jeux d'argent et de hasard sont-elles interdites :


· dans les publications à destination des mineurs (alinéa 3) ;


· durant les périodes au cours desquelles sont programmées des émissions à destination des mineurs sur les services de télévision et de radio (alinéa 4) ;


· dans les services de communication au public en ligne à destination des mineurs (alinéa 5), c'est-à-dire les sites Internet destinés aux mineurs ;


· dans les salles de cinéma lors de la diffusion d'oeuvres à destination des mineurs (alinéa 6).

L'alinéa 7 du présent article renvoie au décret les modalités d'application de ces différentes dispositions, à l'exception de l'interdiction portant sur les services de télévision et de radio.

L'alinéa 8 précise, en effet, que ces dispositions font l'objet d'une délibération du CSA.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN NÉCESSAIRE ÉQUILIBRE À TROUVER EN MATIÈRE DE PUBLICITÉ

Votre rapporteur a bien noté le souci du Gouvernement de faire de la publicité un outil privilégié de promotion de l'offre légale de jeu au détriment des sites illégaux. L'article 48 du présent projet de loi prévoit ainsi, parmi différents instruments de lutte contre l'offre illégale, des sanctions pécuniaires à l'égard des diffuseurs qui feraient la promotion d'opérateurs de jeux non autorisés légalement.

Cependant, un encadrement de la publicité en faveur de l'offre légale est néanmoins nécessaire à la fois pour protéger les mineurs de la tentation de jouer à des jeux qui leur sont interdits, mais plus largement, pour protéger les consommateurs les plus vulnérables compte tenu du caractère addictif et des conséquences socio-économiques lourdes que ces jeux peuvent entraîner. C'est pourquoi votre rapporteur approuve pleinement les initiatives opportunes prises par nos collègues députés en la matière, même si celles-ci nécessitent quelques aménagements (cf. infra).

B. LES CONCLUSIONS DU GROUPE DE TRAVAIL MIS EN PLACE AU CSA

La question de l'encadrement de la publicité à destination des mineurs a donné lieu à de nombreux débats à l'Assemblée nationale. C'est pourquoi, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a pris l'engagement devant l'Assemblée nationale de profiter de l'examen du présent projet de loi devant le Sénat pour améliorer le dispositif proposé. A cette fin, un groupe de travail sur cette question a été constitué au sein du CSA.

Des conclusions du groupe de travail transmises à votre rapporteur, il ressort que :

une limitation du volume de ces communications commerciales présente plusieurs inconvénients techniques : si cette restriction semble aisée à mettre en oeuvre pour certains supports de publicité (messages publicitaires), elle est plus délicate pour le parrainage télévisé. Par ailleurs, les mineurs resteraient exposés à ces communications ;

une restriction des plages horaires de diffusion poserait également, à court terme, certaines difficultés : les opérateurs de jeux historiques proposent déjà des publicités en faveur de leurs produits et un tel encadrement est difficile à mettre en place sur Internet. Il y aurait donc un risque de distorsion de concurrence entre les opérateurs de jeux proposant des activités de jeu « en dur » et les opérateurs de jeux proposant des activités de jeu en ligne.

C'est pourquoi, le CSA propose de rester, dans l'immédiat, à une restriction des modalités d'implantation des messages publicitaires, c'est-à-dire à les exclure pendant les émissions proposées à la jeunesse, ainsi qu'à un contrôle du contenu des messages publicitaires. Au delà des règles applicables à tous les messages publicitaires, un encadrement spécifique pourra être arrêté par le CSA afin de veiller à ce que ces communications commerciales ne renforcent pas le caractère potentiellement addictif des jeux proposés.

Cependant, à terme, si un encadrement plus poussé apparaît nécessaire - notamment au vu des conclusions du rapport prévu à l'article 4 A ter du présent projet de loi sur les conséquences du développement de la publicité - une restriction du volume de ce type de messages publicitaires ainsi que des plages horaires pendant lesquelles ils peuvent être diffusés pourra être envisagée. De telles mesures relèvent du domaine réglementaire et non de la loi.

Quant à la notion d'émissions « à destination des mineurs », qui a donné lieu à de nombreux débats à l'Assemblée nationale, le CSA a indiqué à votre rapporteur que cette expression n'a pas de fondement juridique en tant que tel. Seuls sont proposés des programmes spécifiquement conçus pour le jeune public, fréquemment désignés par les termes « programmes jeunesse », soit les dessins animés et les fictions.

Or il n'existe pas plus de définition réglementaire des « programmes pour la jeunesse ». C'est pourquoi, pour lever toute ambiguïté, il est proposé de faire référence aux émissions et aux services de télévision et de radio qui sont présentés comme s'adressant aux mineurs au sens de l'article 15 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. C'est en effet cet article qui confie au CSA la mission de veiller à la protection de l'enfance et de l'adolescence. Votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement en ce sens.

C. LE CONTRÔLE DE LA MISE EN oeUVRE DE CE DISPOSITIF DANS LES AUTRES MÉDIAS

S'agissant de l'encadrement de la publicité dans les autres médias, votre rapporteur s'interroge particulièrement sur les modalités d'application des principes d'interdiction posés par le présent article dans les salles de cinéma et sur Internet.

Interdire la diffusion de messages publicitaires en faveur des jeux pendant la projection d'oeuvres cinématographiques à « destination des mineurs » paraît en effet difficilement applicable. Comme en matière audiovisuelle, il n'existe pas stricto sensu de films à destination des mineurs : tous les films étant, par principe, accessibles aux mineurs, à l'exception des films faisant l'objet de restrictions d'âge particulières. C'est pourquoi, votre rapporteur vous propose un amendement tendant à reformuler l'interdiction de la publicité dans les salles de cinémas.

S'agissant de la régulation de la publicité sur Internet, votre rapporteur s'interroge sur sa mise en oeuvre concrète, aucune autorité n'étant compétente en la matière. Il conviendra pourtant de veiller à ne pas introduire de distorsion de concurrence entre, d'une part, les supports publicitaires (audiovisuels notamment et Internet) et, d'autre part, les supports de jeu (les jeux en « dur » ou les jeux en ligne). C'est pourquoi, votre rapporteur encourage la poursuite des initiatives de l'ARPP pour encadrer l'offre publicitaire en faveur des jeux en ligne. Un code de bonne conduite en la matière, à l'image de celui mis en place en Grande-Bretagne (cf. infra), pourra utilement être élaboré.

Le dispositif mis en place au Royaume-Uni, une restriction horaire de la publicité
en faveur des jeux d'argent et de hasard

Depuis le 1er septembre 2007, date de l'entrée en vigueur du Gambling Act de 2005, les publicités en faveur des paris et des jeux de hasard sont autorisées sur la télévision britannique.

Cependant, un « Code pour une publicité socialement responsable », adopté au mois d'août 2007 par l'industrie du jeu britannique en concertation avec le Gouvernement, impose que les publicités et le parrainage en faveur de nouveaux produits de jeu - ce qui exclut ceux déjà autorisés avant le 1er septembre 2007 - ne peuvent être diffusés avant 21 heures, horaire communément considéré comme étant le début des émissions pour adultes.

Par exception à cette règle, la publicité et le parrainage sont autorisés pour les paris sportifs faits à l'occasion d'événements sportifs télévisés, alors même que ceux-ci se déroulent ou commencent, dans la majorité des cas, avant 21 heures.

Source : Commission des finances, d'après les informations recueillies auprès du CSA

En revanche, en ce qui concerne le contrôle de la publicité dans les publications, le dispositif proposé par le présent article ne soulève pas de difficultés pratiques, selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du ministère du budget.

Outre l'amendement précité tendant à aménager le dispositif proposé par l'Assemblée nationale dans le domaine audiovisuel et cinématographique, votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement tendant à ajouter que toute communication commerciale en faveur de jeux d'argent et de hasard doit être assortie d'un message renvoyant au système d'information et d'assistance prévu à l'article 21 ter du présent projet de loi et géré par le groupement d'intérêt public « Addictions, drogues, alcool, info service » (GIP ADALIS). Un tel dispositif est déjà proposé dans le cadre de la lutte contre l'obésité.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 4 ter A - Rapport sur les conséquences du développement de la publicité dans le secteur des jeux en ligne

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, tend à prévoir la remise au Parlement, avant le 1er juillet 2010, d'un rapport conjoint du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et de l'Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP), sur les conséquences du développement de la publicité en faveur des opérateurs de jeux et de paris en ligne.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Valérie Fourneyron, Jean-Michel Clément et Gérard Bapt, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement portant article additionnel et tendant à prévoir la remise au Parlement d'un rapport conjoint du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et de l'Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP) portant sur les conséquences de la publicité réalisée en faveur des opérateurs de jeux et de paris en ligne. Ce rapport doit être transmis avant le 1er juillet 2010.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme votre rapporteur l'a précédemment indiqué, la publicité constitue un outil privilégié de promotion de l'offre légale de jeu au détriment des sites illégaux.

Cependant, votre rapporteur partage également les craintes de nos collègues députés quant à une exposition massive des joueurs à une publicité incitant à la consommation de jeux d'argent et de hasard, tant les risques addictifs dans ce secteur sont importants. C'est pourquoi il estime indispensable la réalisation d'une étude relative aux conséquences du développement de la publicité dans ce domaine, ceci d'autant plus que l'Assemblée nationale, pour des raisons tenant à la confidentialité de ces données, a supprimé l'obligation pour les opérateurs de jeu de transmettre annuellement à l'ARJEL leurs programmes prévisionnels de publicité (cf. le commentaire de l'article 21 du présent projet de loi).

Toutefois, trois éléments appellent des remarques particulières de la part de votre rapporteur :

- premièrement, la date de remise du rapport, avant le 1er juillet 2010, paraît trop rapprochée puisqu'elle interviendra vraisemblablement quelques semaines seulement après l'entrée en vigueur du présent projet de loi. Les organismes chargés de sa rédaction manqueront de recul pour mener à bien cette évaluation ;

- deuxièmement, le champ du rapport paraît étroit : il ne concerne que les jeux et les paris en ligne et non le secteur des jeux « en dur ». Une évaluation des conséquences des communications commerciales réalisées en faveur des opérateurs de jeu « historiques » paraît pourtant également utile. Votre rapporteur rappelle, d'ailleurs, que les dispositions du présent article sont inscrites dans le chapitre premier du présent projet de loi dédié à l'ensemble des jeux d'argent et de hasard ;

- troisièmement, la rédaction conjointe du rapport par le CSA et l'ARPP pourrait entraîner certaines difficultés compte tenu de la différence de nature juridique des deux institutions : le CSA est une autorité administrative indépendante, alors que l'ARPP est une association de droit privée qui regroupe les principales professions impliquées dans la production et la diffusion des campagnes publicitaires : les annonceurs, les agences de publicité et les médias.

L'autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP)

L'ARPP est une association de droit privé de type « loi 1901 » qui regroupe trois professions impliquées dans la production et la diffusion des campagnes publicitaires : les annonceurs, les agences de publicité et les médias.

Créée le 29 août 1935, sous le nom de l'Office de contrôle des annonces (AOC), l'association a ensuite pris le nom de Bureau de vérification de la publicité (BVP) en 1959, avant de devenir l'ARPP en 2008.

L'ARPP mène trois types d'actions :

- elle émet des recommandations et élabore des règles de déontologie ;

- elle s'assure de la prise en compte de ces règles en proposant un service de conseil avant la finalisation des messages publicitaires et en émettant un avis sur toute publicité destinée à la télévision ;

- elle peut s'autosaisir en cas de manquement constaté après diffusion d'une publicité et intervenir auprès des professionnels à l'origine du message. Le public peut saisir son « Jury de déontologie publicitaire » qui statuera alors sur le bien-fondé de la plainte et publiera sa décision.

Source : commission des finances

Sur la proposition de votre rapporteur, la commission a, en conséquence, adopté un amendement tendant à répondre à ces trois observations. Le texte adopté a pour effet :

- de repousser la date de remise du rapport afin que les autorités chargées de sa rédaction disposent du recul nécessaire pour mener à bien cette étude. Le délai proposé est celui également prévu à l'article 58 du présent projet de loi pour l'évaluation des conséquences de l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne ;

- de clarifier le contenu du rapport et de l'étendre aux jeux « en dur » ;

- de proposer que le rapport soit élaboré par le CSA, en concertation avec l'ARPP, afin d'éviter les difficultés que pourrait poser la différence de statut des deux organismes.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 4 ter - Sanction en cas de non respect des dispositions relatives à l'encadrement de la publicité en faveur d'un opérateur de jeux légalement autorisé

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit un dispositif de sanctions pécuniaires en cas de non respect des dispositions relatives à l'encadrement de la publicité prévues par le présent projet de loi en faveur des opérateurs de jeux légalement autorisés.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. UNE TRANSPOSITION DU DISPOSITIF PRÉVU POUR LA PUBLICITÉ EN FAVEUR D'UN OPÉRATEUR ILLÉGAL

A l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement portant article additionnel prévoyant que tout diffuseur (« quiconque ») qui émet une communication commerciale non conforme aux prescriptions de l'article 4 bis du présent projet de loi, à savoir :

- qui ne comporte pas de mention mettant en garde contre les risques liés à l'addiction au jeu ;

- et/ou qui ne respecte pas les restrictions prévues en la matière pour garantir la protection des mineurs (interdiction de diffusion dans les publications, les sites Internet, lors de la diffusion d'émissions ou de films à destination des mineurs),

s'expose à une sanction pécuniaire de 30.000 euros, voire d'un montant correspondant au quadruple des sommes publicitaires consacrées à l'action en cause, si celles-ci sont supérieures à 30.000 euros.

Est visée par le présent article la publicité par « quelque moyen que ce soit », c'est-à-dire, tant la publicité sur Internet que sur les supports traditionnels (télévision, radio, cinéma, publications « papier »).

Ces poursuites devant le tribunal correctionnel pourront être engagées par le parquet, de sa propre initiative ou après avoir été informé du délit par une autorité publique (y compris l'ARJEL) sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale.

Le présent article transpose ainsi le dispositif prévu à l'article 48 du présent projet de loi relatif à la publicité en faveur d'opérateurs illégaux.

B. UN DURCISSEMENT DU DISPOSITIF LORS DE L'EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

Lors de l'examen du présent projet de loi en séance publique, l'Assemblée nationale a, à l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Brard, avec avis favorable de la commission des finances et avis de sagesse du Gouvernement, durci ce dispositif en portant à 100.000 euros le montant plancher de l'amende.

Un amendement de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, a élargi le champ de l'infraction au non-respect du dernier alinéa de l'article 20 du présent projet de loi, à savoir l'interdiction pour tout opérateur de jeu en ligne de financer l'organisation ou de parrainer la tenue d'événements à destination des mineurs.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : LA NÉCESSAIRE HARMONISATION DES SANCTIONS EN MATIÈRE DE PUBLICITÉ

Votre rapporteur approuve les dispositions du présent article qui permettent d'assurer le respect des mesures prévues à l'article 4 bis du présent projet de loi qui encadrent la publicité en faveur de l'offre légale de jeu, en garantissant notamment la protection des mineurs.

Cependant, votre rapporteur estime que les sanctions prévues en matière de publicité en faveur des sites légaux (article 4 bis) et des sites illégaux (article 48) doivent être harmonisées (cf. tableau ci-dessous). En particulier, il considère que la diffusion d'une publicité pour un opérateur légal, même non conforme aux règles prévues par le présent projet de loi, ne peut être considérée comme plus grave que la diffusion d'une publicité en faveur d'un opérateur illégal.

Or, à l'issue de l'examen en séance publique du présent article à l'Assemblée nationale, les deux dispositifs de sanctions ne sont plus harmonisés : la sanction plancher prévue, par le présent article, s'agissant de la publicité légale est plus élevée (100.000 euros) que celle prévue, par l'article 48 du présent projet de loi, en ce qui concerne la publicité en faveur d'un opérateur illégal (30.000 euros).

C'est pourquoi, votre rapporteur propose un alignement de ces deux dispositifs, ainsi que des amendes prévues pour promotion d'activités illégales mentionnées dans les lois précitées du 21 mai 1836, du 2 juin 1891 et du 12 juillet 1983, sur le dispositif le plus sévère, à savoir celui du présent article. Votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement en ce sens, à l'article 48.

Tableau comparatif des peines encourues en matière de publicité illégale

Délits visés

Fondements juridiques

Amendes

Sanctions prévues en cas de publicité en faveur d'un opérateur de jeu légal mais non conforme aux prescriptions de l'article 4 bis du présent projet de loi

Publicité en faveur d'un opérateur légal mais non conforme aux prescriptions de l'article 4 bis du présent projet de loi

Article 4 ter du présent projet de loi (rédaction issue de l'examen à l'Assemblée nationale)

« Quiconque émet ou diffuse, par quelque moyen que ce soit, une communication commerciale non conforme aux prescriptions de l'article 4 bis ou du dernier alinéa de l'article 20 est puni d'une amende de 100 000 euros ou, si ce chiffre est supérieur, d'une amende au plus égale au quadruple du montant des dépenses publicitaires consacrées à l'action en cause. »

Sanctions prévues en cas de publicité en faveur d'un opérateur de jeu illégal

Publicité en faveur d'une loterie non autorisée

Article 4 de la loi du 21 mai 1896 portant prohibition des loteries

« Sont punis de 30 000 euros d'amende ceux qui auront colporté ou distribué des billets, ceux qui, par des avis, annonces, affiches ou par tout autre moyen de publication, auront fait connaître l'existence des loteries prohibées par la présente loi ou facilité l'émission des billets. Le tribunal peut porter le montant de l'amende au quadruple du montant des dépenses publicitaires consacrées à l'opération illégale. »

Publicité en faveur d'un opérateur illégal de paris hippiques

Article 4 de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux

« Quiconque aura fait de la publicité, par quelque moyen que ce soit, en faveur des paris sur les courses de chevaux visés au présent article est puni de 30 000 euros d'amende. Le tribunal peut porter le montant de l'amende au quadruple du montant des dépenses publicitaires consacrées à l'opération illégale. »

Publicité en faveur d'un établissement de jeu non autorisé

Article premier de la loi du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard

« Le fait de faire de la publicité, par quelque moyen que ce soit, en faveur d'une maison de jeux de hasard non autorisée est puni de 30 000 euros d'amende. Le tribunal peut porter le montant de l'amende au quadruple du montant des dépenses publicitaires consacrées à l'opération illégale. »

Publicité en faveur d'un opérateur de jeux en ligne non agréé

Article 48 du présent projet de loi

(rédaction issue de l'examen à l'Assemblée nationale)

« Quiconque fait de la publicité, par quelque moyen que ce soit, en faveur d'un site de paris, jeux d'argent ou de hasard non autorisé en vertu d'un droit exclusif ou de l'agrément prévu à l'article 16 est puni de 30 000 euros d'amende ou, si ce montant est supérieur, d'une amende au plus égale au quadruple du montant des dépenses publicitaires consacrées à l'activité illégale.

Ces peines sont également encourues par quiconque aura, par quelque moyen que ce soit, diffusé au public, aux fins de promouvoir des sites de jeux en ligne ne disposant pas de l'agrément prévu à l'article 16, les cotes et rapports proposés par ces sites non autorisés. »

Source : commission des finances

Quant au présent article, votre rapporteur a proposé deux amendements :

- un amendement de clarification rédactionnelle et de cohérence : il est proposé de transposer la rédaction actuellement prévue par les lois du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries, du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux et du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard, s'agissant des amendes appliquées en matière de publicité ;

- un amendement tendant à donner une base légale aux associations de lutte contre l'addiction, aux associations de consommateurs et aux associations familiales pour agir en justice en vue de faire respecter la réglementation en matière de publicité sur les jeux et paris.

Cette disposition s'inspire du modèle des articles L. 3512-1 et L. 3355-1 du code de la santé publique, conférant un tel droit aux associations concernées en matière de publicité pour l'alcool ou le tabac.

La commission a adopté ces deux amendements.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.