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Projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne : (rapport)

 

CHAPITRE V BIS  - LA LUTTE CONTRE L'ADDICTION AU JEU

L'Assemblée nationale a introduit, à l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, un nouveau chapitre V bis relatif à la lutte contre l'addiction au jeu.

ARTICLE 20 - Obligations imposées aux opérateurs de jeux en matière de protection des populations vulnérables et de prévention de l'addiction

Commentaire : le présent article impose aux opérateurs de jeux, d'une part, de faire obstacle à la participation des mineurs et des personnes interdites de jeu et, d'autre part, de mettre en place différentes mesures destinées à prévenir et lutter contre l'addiction.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MESURES MISES EN PLACE POUR VEILLER À L'EXCLUSION DES MINEURS ET DES PERSONNES INTERDITES DE JEU

1. L'exclusion des mineurs : des moyens d'action variés selon le secteur de jeu concerné

Comme cela a été indiqué précédemment (cf. commentaire de l'article 3), l'interdiction faite aux mineurs de participer à des jeux d'argent et de hasard s'impose déjà aujourd'hui aux opérateurs historiques (FDJ, PMU et casinos) qu'il s'agisse, pour les deux premiers, de leur activité dite « en dur » ou de leur activité « en ligne ».

Cette interdiction est posée par différents textes de valeur réglementaire et repose sur des modalités de mise en oeuvre variées selon les secteurs de jeux considérés.

Les plus effectives sont celles mises en place par les casinos puisque ces derniers sont tenus, depuis 2006, de procéder à un contrôle systématique de l'identité des joueurs à l'entrée des salles de jeux.

En revanche, cette obligation ne vaut pas sur les hippodromes et les points de vente du PMU et de la FDJ, alors même que les mineurs ne peuvent pas non plus participer aux jeux et paris qu'ils proposent, en vertu de l'arrêté du 13 septembre 1985 portant règlement du pari mutuel et des décrets en date du 7 mai 2007 relatifs à l'organisation et à l'exploitation des jeux de pronostics sportifs autorisés et à l'organisation et à l'exploitation des jeux de loterie autorisés.

S'agissant de l'offre en ligne du PMU et de la FDJ, ces derniers s'assurent de l'âge du joueur par une demande d'envoi de la photocopie de la carte d'identité du joueur préalablement à l'ouverture effective du compte du joueur.

2. La procédure des interdits de jeu

L'article 14 du décret précité du 13 décembre 2006 modifiant le décret n° 59-1489 du 22 décembre 1959 et relatif aux casinos dispose que l'accès des salles de jeux est non seulement interdit aux mineurs, mais également « aux personnes dont le ministre de l'intérieur a requis l'exclusion ». Les casinos sont les seuls lieux où cette interdiction de jeu est possible, les hippodromes et les points de vente de la FDJ et du PMU n'étant pas concernés par cette mesure.

Toute personne peut ainsi, par une démarche volontaire, demander à se faire interdire l'entrée dans l'ensemble des casinos établis en France. Son nom est alors inscrit sur le « fichier des casinos » (ou « fichier des interdits de jeu ») géré, depuis 1993, par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur.

Deux mesures permettent d'assurer le respect de cette liste :

- d'une part, un contrôle systématique de l'identité des joueurs est pratiqué à l'entrée des casinos qui sont, par ailleurs, obligés de tenir à jour un fichier informatique des interdits de jeu conforme à celui du ministère de l'intérieur ;

- d'autre part, les casinos n'ont pas le droit de reverser leurs gains aux personnes interdites de jeu.

La procédure d'interdiction de jeu en France

1° Le joueur doit adresser sa demande par lettre manuscrite à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur ;

2° Le joueur est alors convoqué par le service local de la police des jeux qui est chargé de contrôler le caractère volontaire de la démarche du joueur ;

3° Le joueur est inscrit sur le fichier des interdits de casinos dont la mise à jour est effectuée tous les deux mois ;

4° Si la rétractation est possible pendant toute la durée de la procédure, l'interdiction est ensuite irrévocable pendant 3 années. A l'issue de cette période, une désinscription peut être demandée.

Source : commission des finances

Si un joueur souhaite se voir interdire l'entrée dans un établissement en particulier, il peut également demander à être inscrit sur le fichier des personnes « à ne pas recevoir » (ANPR) que mettent en place certains casinos de leur propre initiative.

En dehors de ces interdits volontaires, sont également frappés de refus d'admission : les personnes placées sous tutelle ou curatelle, sur la demande de leur représentant légal, et certains condamnés sur la demande du juge d'application des peines.

Au mois d'octobre 2009, le nombre d'interdits de jeu s'élevait à 34.265 joueurs.

B. LES MESURES PROPOSÉES AUJOURD'HUI PAR LA FDJ, LE PMU ET CERTAINS CASINOS EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE L'ADDICTION

S'agissant de la prévention du jeu excessif, le débat sur la dépendance au jeu s'est amorcé seulement récemment en France, notamment à la suite des travaux de contrôle de votre rapporteur. Ce débat a conduit les opérateurs de jeux historiques à prendre différentes initiatives en ce domaine, qu'il s'agisse d'actions d'information, de prévention ou de formation de leurs personnels.

Le syndicat « Casinos de France » a ainsi financé l'association « SOS joueurs » en 1990 et a entrepris avec celle-ci une collaboration pour sensibiliser le personnel des casinos au jeu excessif et proposer aux joueurs pathologiques des services d'information et d'assistance. Certains grands groupes ont également créé leur propre structure et numéro d'appel pour conseiller les joueurs en difficultés ou former des « personnes référentes » parmi leur personnel d'encadrement pour repérer et informer les joueurs excessifs.

Les actions mises en oeuvre par la FDJ en matière de jeu responsable sont plus récentes. Elles prennent la forme d'une « charte éthique » disponible sur le site Internet de la FDJ ou de mesures de modération de jeu, par exemple en ce qui concerne le jeu Rapido (abaissement du plafond de la mise maximale et du nombre de tirages auquel donne droit un bulletin de jeu).

Quant au PMU, sa démarche en matière de lutte contre l'addiction est également récente et consiste notamment à diffuser un slogan sur le jeu responsable sur les différents bordereaux de jeu ou publications du PMU, ainsi qu'un renvoi à un numéro d'assistance et au site Internet de l'association « SOS joueurs ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article retrace les obligations imposées aux opérateurs agréés en matière de protection des populations vulnérables (alinéa 1) et de prévention de l'addiction (alinéa 2).

A. LES OBLIGATIONS IMPOSÉES AUX OPÉRATEURS EN MATIÈRE DE PROTECTION DES POPULATIONS VULNÉRABLES

Le premier alinéa du présent article pose, tout d'abord, une obligation de résultat aux opérateurs qui seront agréés en vertu de l'article 16 du présent projet de loi : ces derniers devront faire obstacle à la participation :

- d'une part, des mineurs, qui sont interdits de jeu en application de l'article 3 du présent projet de loi ;

- d'autre part, des personnes interdites de jeu en vertu de la réglementation en vigueur, soit les personnes placées sous tutelle ou curatelle en application de la loi précitée du 3 janvier 1968, certains condamnés à la demande du juge d'application des peines et les joueurs qui se sont volontairement inscrits sur le fichier des interdits de jeu.

Pour assurer le respect de cette seconde catégorie de personnes exclues des jeux et paris en ligne, le premier alinéa impose aux opérateurs de clôturer le compte de tout joueur qui viendrait à être interdit de jeu. S'agissant des personnes déjà interdites de jeu, la liste des personnes répertoriées sur le fichier des casinos leur est opposable.

Cette dernière disposition, supprimée par l'Assemblée nationale (cfinfra), était en contradiction avec le souhait du Gouvernement de mettre en place deux listes indépendantes d'interdits de jeu : l'une qui existe déjà pour les casinos « en dur » et une autre qui sera créée par décret pour les jeux et les paris en ligne. Ces deux listes seront indépendantes l'une de l'autre, c'est-à-dire qu'un joueur pourra demander à se voir refuser l'entrée dans l'ensemble des casinos « en dur », mais ne pas se voir refuser, pour autant, l'accès à site de jeu en ligne.

B. LES OBLIGATIONS IMPOSÉES AUX OPÉRATEURS EN MATIÈRE DE PREVENTION DE L'ADDICTION

Le second alinéa du présent article détaille, quant à lui, les mesures que les opérateurs de jeux agréés en application de l'article 16 du présent projet de loi sont tenus de prévoir en matière de prévention et de lutte contre l'addiction.

Ces derniers seront ainsi obligés de :

- mettre en place des dispositifs de modération de jeu et de limitation des comptes des joueurs ;

- communiquer en permanence le solde instantané du compte du joueur ;

- proposer un service d'information et d'assistance aux joueurs en matière d'addiction au jeu.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les modérateurs de jeu proposés par les opérateurs répondront à trois types de paramètres :

- des paramètres financiers : plafonnement de l'approvisionnement des comptes joueurs ; paramétrage par défaut d'un plafond de mises que le joueur pourra calibrer lui-même s'il le souhaite ;

- des paramètres temporels : horloge indiquant le temps passé à jouer et les pertes subies ; délai nécessaire pour la mise en oeuvre d'un assouplissement du plafond de mises ou d'approvisionnement du compte ; mise en oeuvre a contrario immédiate en cas de durcissement desdits plafonds ;

- des paramètres informatifs : messages d'alertes liés aux pourcentages de pertes par rapport aux mises jouées ; messages obligatoires faisant référence à des services d'assistance.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre des précisions rédactionnelles, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, plusieurs amendements tendant à :

- préciser que l'opérateur fait également obstacle à la participation des personnes « exclues de jeu à leur demande » : la notion « interdites de jeu en vertu de la réglementation » ne vise, en effet, au sens strict que les personnes placées sous tutelle ou curatelle en vertu de la loi précitée du 3 janvier 1968 ;

- prévoir les conditions dans lesquelles les opérateurs peuvent consulter le fichier des interdits de jeu tenu par le ministère de l'intérieur, notamment dans le respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Par coordination, la dernière phrase du premier alinéa (« La liste des personnes ayant demandé leur exclusion des casinos et cercles de jeux lui est opposable dans les mêmes conditions ») est supprimée. Comme indiqué précédemment, cette disposition était en contradiction avec le souhait du Gouvernement de mettre en place deux fichiers indépendants, l'une pour les jeux en ligne et l'autre pour les casinos « en dur » ;

- remplacer l'expression « intervention de modérateurs sur son site et par l'application de limites aux comptes de joueurs » par celle de « mise en place de mécanismes de modération et de dispositifs d'autolimitation des dépôts et des mises » ;

- à interdire à un opérateur de financer ou de parrainer la tenue d'événements à destination des mineurs. Cet amendement de nos collègues députés Valérie Fourneyron, Jean-Michel Clément et Gérard Bapt a fait l'objet d'un sous-amendement de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MISE EN oeUVRE DE L'OBJECTIF GÉNÉRAL POSÉ À L'ARTICLE PREMIER DU PRÉSENT PROJET DE LOI

Le présent article ouvre le chapitre du présent projet de loi consacré à la lutte contre l'addiction, opportunément enrichi par l'Assemblée nationale. Votre rapporteur accueille très favorablement l'ensemble de ces dispositions, condition indispensable à une ouverture à la concurrence maîtrisée des jeux en ligne, ceci d'autant plus que, comme il l'avait montré au cours de ces travaux de contrôle précédents :

- d'une part, de nombreux retards ont été constatés en la matière, la dépendance aux jeux n'ayant été jusqu'à présent que peu prise en compte dans les politiques de santé publique des gouvernements successifs ;

- d'autre part, le développement de l'offre de jeu sur Internet, en raison de ses caractéristiques, présente un risque non négligeable de développement des phénomènes addictifs : possibilité de mises de faible montant, accessibilité immédiate et unité de lieu, intensité de la répétition de courtes phases de jeu, possibilité de simuler des paris.

Les dispositions proposées aux articles 20 à 21 quater traduisent ainsi la mise en oeuvre concrète de l'article 1er du présent projet de loi qui dispose que « la politique de l'Etat en matière de jeux d'argent et de hasard a pour objectif de limiter et d'encadrer l'offre et la consommation des jeux et d'en contrôler l'exploitation afin [notamment] de 1° prévenir les phénomènes d'addiction et de protéger les mineurs ».

Ces dispositions viennent également compléter deux autres choix du Gouvernement pour limiter les risques d'addiction, même si ces deux mesures peuvent être discutées : l'encadrement du taux de retour aux joueurs (TRJ), d'une part, et l'ouverture à la concurrence des jeux d'argent et de hasard les moins addictifs, d'autre part.

B. UN DISPOSITIF QUI REPOSE SUR UNE CO-RESPONSABILITÉ DES JOUEURS ET DES OPÉRATEURS

Le présent article décrit, plus précisément, les obligations à la charge des opérateurs en matière de prévention de l'addiction. Le choix a en effet été fait, au sein du présent projet de loi, d'une coresponsabilité entre les opérateurs, les joueurs et les structures chargées d'expertiser les dispositifs mis en place pour lutter contre l'addiction :

l'opérateur qui fournit le produit est dans l'obligation de mettre en place des modérateurs de jeu destinés à alerter les joueurs de leur comportement éventuellement excessif, ainsi que des dispositifs d'information et d'assistance ;

- le client qui utilise le jeu doit pouvoir paramétrer lui-même les différents dispositifs de modération et d'autolimitation de jeu qui lui sont proposés ;

- les pouvoirs publics, enfin, à travers notamment l'ARJEL, sont chargés d'évaluer, chaque année, les efforts des opérateurs en faveur de la prévention de l'addiction. Les opérateurs doivent en effet rendre compte annuellement à l'ARJEL des actions qu'ils ont menées dans ce domaine (article 21 du présent projet de loi). L'article 25 du présent projet de loi prévoit que l'ARJEL évalue les résultats des actions menées par les opérateurs agréés en matière de prévention des conduites d'addiction et peut leur adresser des recommandations.

Une autre solution aurait pu consister en une limitation impérative et transversale des comptes joueurs. Cependant, un tel dispositif n'aurait pas forcément constitué un instrument efficace en matière de prévention de la dépendance au jeu. En effet :

- d'une part, le risque d'addiction ou de jeu excessif ne repose pas tant sur le montant de la mise que la fréquence de jeu et de réapprovisionnement du compte joueur ;

- d'autre part, un niveau adéquat de plafonnement des mises est délicat à définir : selon le niveau de revenu du joueur, un même montant maximum d'enjeu se révèlera soit symbolique, soit considérable.

S'il ne minimise pas les limites de tels dispositifs, votre rapporteur approuve néanmoins la logique générale du présent article. Il a proposé à la commission, qui les a adoptés, plusieurs amendements tendant à renforcer les mécanismes proposés pour protéger les populations les plus vulnérables, d'une part, et prévenir l'addiction, d'autre part :

1) un premier amendement, tout d'abord, tendant à rendre obligatoire la consultation, par les opérateurs de jeu, des fichiers des interdits de jeu. La rédaction actuelle du présent article prévoit, en effet, une simple faculté d'interrogation des fichiers des interdits de jeu. Or cette consultation doit être obligatoire afin de protéger les personnes interdites de jeu. Par ailleurs, le principe d'une faculté de consultation entre en contradiction avec la dernière phrase du premier alinéa du présent article qui dispose que l'opérateur est dans l'obligation de clôturer le compte de tout joueur qui viendrait à être interdit de jeu.

L'amendement de votre rapporteur propose que cette obligation de consultation s'effectue par l'intermédiaire de l'ARJEL afin de garantir la protection des données à caractère personnel et de la vie privée des joueurs.

Le décret d'application de ce dispositif, prévu à l'article 24, précisera les modalités et la périodicité de consultation de ces fichiers. Ce décret pourrait notamment :

- imposer une double consultation : une première au moment de l'inscription du joueurs et, ensuite, une fois par mois, ce qui correspond au rythme d'actualisation et de transmission des fichiers des interdits de jeu à l'ARJEL ;

- pour les personnes déjà inscrites sur le fichier des casinos, il conviendrait que le décret prévoit la possibilité de réinterroger ces joueurs afin de savoir s'ils souhaitent également être interdits de jeux en ligne.

2) Un deuxième amendement propose ensuite d'ajouter des mécanismes d'auto-exclusion temporaire ou définitif parmi les dispositifs que les opérateurs sont tenus de mettre en oeuvre pour prévenir l'addiction.

Ce même amendement propose d'imposer, par ailleurs, aux opérateurs de jeux, d'une part, de faire apparaître un message de mise en garde contre l'addiction au jeu, comme cela est prévu pour les messages publicitaires à l'article 4 bis du présent projet de loi, et, d'autre part, d'informer les joueurs sur les procédures d'inscription dans les fichiers des interdits de jeu tenus par le ministère de l'intérieur. Il convient de s'en tenir à une simple information pour conserver un déplacement physique du joueur, afin de s'assurer de son consentement réel.

3) Enfin, un troisième amendement, de coordination, qui tend à regrouper au sein de l'article 3 du présent projet de loi toutes les dispositions relatives à la protection des mineurs.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 21 - Transmission à l'ARJEL de rapports sur le jeu responsable, la lutte contre la fraude et le blanchiment, et les actions publicitaires et commerciales des opérateurs

Commentaire : le présent article prévoit que les opérateurs de jeux agréés doivent transmettre annuellement à l'ARJEL deux types de documents portant respectivement sur leurs actions menées en vue de lutter contre l'addiction au jeu et les contrôles qu'ils ont réalisés en matière de lutte contre la fraude et le blanchiment. La transmission d'un troisième rapport, relatif à leurs programmes de publicité, a été supprimée par l'Assemblée nationale.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent projet de loi impose aux opérateurs de jeux de mettre en oeuvre un certain nombre de mesures en matière de lutte contre l'addiction (article 20), de lutte contre la fraude et le blanchiment (article 13), ainsi qu'en matière de publicité (article 4 bis).

Le présent article décrit le contenu des rapports annuels que les opérateurs agréés doivent transmettre à l'ARJEL afin de rendre compte des mesures qu'ils ont effectivement mises en oeuvre dans ces trois domaines.

A. UN RAPPORT SUR LES ACTIONS MENÉES ET LES MOYENS CONSACRÉS EN VUE DE PROMOUVOIR LE JEU RESPONSABLE ET LA LUTTE CONTRE L'ADDICTION

Le premier alinéa du présent article prévoit que les opérateurs de jeux agréés doivent, tout d'abord, transmettre, chaque année, à l'ARJEL un rapport retraçant les mesures qu'ils ont menées et les moyens qu'ils ont consacrés pour la promotion du jeu responsable et la lutte contre l'addiction.

S'il n'existe pas de définition précise de chacune de ces deux notions, celles-ci, bien que proches, doivent être distinguées. L'expression « jeu responsable » est en effet plus large que celle de « lutte contre l'addiction » en renvoyant, outre à la prévention contre le jeu compulsif, à la protection des mineurs, l'intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu, la lutte contre les activités frauduleuses et le blanchiment d'argent.

Certaines associations, comme l'European Gambling and Betting Association (EGBA), dont votre rapporteur a auditionné les représentants, propose ainsi des chartes de bonnes pratiques pour leurs adhérents qui souhaitent encourager le développement du jeu responsable. Le PMU et la FDJ ont souscrit à une telle charte éthique.

B. UN RAPPORT SUR LES CONTRÔLES RÉALISÉS EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LE BLANCHIMENT D'ARGENT

Le deuxième alinéa du présent article prévoit que les opérateurs de jeux agréés transmettent également, chaque année, à l'ARJEL un rapport retraçant les résultats des contrôles qu'ils ont réalisés en matière de lutte contre la fraude et le blanchiment.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ces contrôles doivent permettre d'identifier différents comportements de jeu inhabituels, comme des masses d'enjeux ou de mouvements financiers anormaux, ainsi que le repérage d'ententes entre joueurs ou de la mise en place de robots informatiques.

C. UN RAPPORT SUR LE PROGRAMME PRÉVISIONNEL DE L'OPÉRATEUR EN MATIÈRE DE PUBLICITÉ

Le troisième alinéa du présent article prévoit que les opérateurs de jeux agréés doivent enfin transmettre, chaque année, à l'ARJEL leur programme publicitaire prévisionnel, décrivant les campagnes commerciales et les avantages commerciaux qu'ils envisagent de diffuser, ainsi que les publics destinataires de ces activités.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue Jean-François Lamour, rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé l'obligation pour les opérateurs de transmettre à l'ARJEL un rapport annuel sur leur programme prévisionnel de publicité.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur approuve les dispositions du présent article. Si la remise de ces rapports peut paraître relativement anodine, elle n'en demeure pas moins essentielle dans la mesure où elle oblige les opérateurs de jeux à rendre compte annuellement à l'ARJEL des mesures qu'ils ont effectivement réalisées en matière de prévention de l'addiction et de lutte contre la fraude et le blanchiment.

Il s'agit, en quelque sorte, de la contrepartie au principe de coresponsabilité des opérateurs sur lequel repose, pour partie, la logique du présent projet de loi en matière d'addiction (cf. commentaire de l'article 20).

C'est également sur la base de ces éléments que l'ARJEL pourra exercer ses missions de contrôle de l'activité des opérateurs agréés prévues à l'article 25 du présent projet de loi. Ils complètent également utilement le droit général à l'information dont dispose l'ARJEL en application de l'article 34 du présent projet de loi.

S'agissant de la suppression par l'Assemblée nationale de la transmission du troisième rapport relatif aux actions publicitaires des opérateurs, plusieurs personnes auditionnées par votre rapporteur avaient en effet mis en évidence les risques que ces dispositions pouvaient faire peser sur la confidentialité de ces données. Votre rapporteur rappelle en outre que l'évaluation, prévue à l'article 4 ter A du présent projet de loi, sur les conséquences du développement de la publicité constituera un élément d'information essentielle pour l'ARJEL et permettra de pallier la suppression des rapports annuels individuels des opérateurs sur leur campagne commerciale.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 21 bis - Procédure d'agrément des organismes proposant un service d'information et d'assistance aux joueurs excessifs

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, tend à créer une procédure d'agrément pour tous les organismes qui souhaitent proposer un service d'information et d'assistance aux joueurs excessifs et pathologiques.

I. LES TROIS PRINCIPAUX TYPES D'ASSISTANCE AUX JOUEURS EXCESSIFS AUJOURD'HUI

Comme cela a été indiqué précédemment, le débat sur la dépendance au jeu ne s'est amorcé que récemment en France. Néanmoins, il a conduit les opérateurs de jeux historiques à prendre certaines initiatives en ce domaine, en proposant notamment leur propre système d'information et d'assistance.

A. L'ASSOCIATION « SOS JOUEURS »

Le syndicat « Casinos de France » a ainsi financé l'association « SOS joueurs » dès 1990 et a entrepris avec celle-ci une collaboration pour sensibiliser le personnel des casinos au jeu excessif et proposer aux joueurs pathologiques des services d'information et d'assistance.

L'association « SOS joueurs » est une association à but non lucratif qui s'adresse aux joueurs excessifs ou à leur famille par le biais essentiellement d'un numéro d'appel dédié.

La FDJ et le PMU font également référence à cette association sur leurs différents supports de jeux et de paris.

B. LA SOCIÉTÉ ADICTEL

Certains grands groupes ont également créé leur propre structure et numéro d'appel pour conseiller les joueurs en difficultés ou former des « personnes référentes » parmi leur personnel d'encadrement pour repérer et informer les joueurs excessifs.

L'entreprise la plus connue en la matière est la société Adictel, prestataire spécialisé, créé en 2004, qui propose un service de prévention et d'assistance aux joueurs excessifs et dépendants 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. D'abord développé pour les casinos en « dur », elle propose également des services pour des opérateurs de jeu en ligne.

C. LES CENTRES DE SOINS D'ACCOMPAGNEMENT ET DE PRÉVENTION EN ADDICTOLOGIE (CSAPA)

Parallèlement à ces dispositifs d'information et d'orientation des joueurs, ont été créés des centres de soins d'accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA), gérés par des établissements publics de santé ou des associations régies par la loi du 1er juillet 1901.

Ces structures, qui résultent de la fusion des centres spécialisés de soins aux toxicomanes (CSST) et des centres de cure ambulatoire en alcoologie (CCAA), sont spécialisées dans la prise en charge médico-sociale des addictions et commencent à développer une assistance particulière pour les joueurs compulsifs.

On dénombre aujourd'hui environ 260 CSST et 250 CCAA qui ont vocation à devenir des CSAPA.

Les missions des centres de soins d'accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA)

« Les centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie assurent, pour les personnes ayant une consommation à risque, un usage nocif ou présentant une dépendance aux substances psycho actives ainsi que pour leur entourage :

« 1° L'accueil, l'information, l'évaluation médicale, psychologique et sociale et l'orientation de la personne ou de son entourage ;

« Dans ce cadre, ils peuvent mettre en place des consultations de proximité en vue d'assurer le repérage précoce des usages nocifs.

« 2° La réduction des risques associés à la consommation de substances psycho actives ;

« 3° La prise en charge médicale, psychologique, sociale et éducative. Elle comprend le diagnostic, les prestations de soins, l'accès aux droits sociaux et l'aide à l'insertion ou à la réinsertion.

« Les centres assurent le sevrage et son accompagnement, la prescription et le suivi des traitements médicamenteux, dont les traitements de substitution aux opiacés.

« Ils peuvent également prendre en charge des personnes présentant des addictions sans substances. »

Source : article D. 3411-1 du code de la santé publique.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA MISE EN PLACE D'UNE PROCÉDURE D'AGRÉMENT DE CES SYSTÈMES D'INFORMATION ET D'ASSISTANCE

A l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement portant article additionnel prévoyant que tout organisme souhaitant proposer un service d'information et d'assistance aux joueurs excessifs ou pathologiques doit être agréé par le ministre chargé de la santé pour une durée déterminée.

L'article 24 du présent projet de loi renvoie au décret la définition des modalités d'application du présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN ENCADREMENT NÉCESSAIRE DES ORGANISMES PROPOSANT UN SERVICE D'INFORMATION ET D'ASSISTANCE AUX JOUEURS EXCESSIFS

1. Les opérateurs de jeux, acteurs indirects de la lutte contre l'addiction

Votre rapporteur comprend la logique de la démarche de nos collègues de l'Assemblée nationale. Cet amendement répond, en effet, à l'une des difficultés soulevées par l'article 20 du présent projet de loi qui tend indirectement à rendre les opérateurs de jeux acteurs de la lutte contre l'addiction. L'article 20 prévoit, en effet, que les opérateurs de jeux préviennent les comportements d'addiction et proposent en conséquence un service d'information et d'assistance aux joueurs en matière de dépendance au jeu.

Or, dans ces conditions, pourrait être craint un risque de « conflit d'intérêts » ou d'incohérence entre, d'une part, les dispositifs proposés par les opérateurs de jeux et, d'autre part, les mesures prises en la matière par l'Etat, qu'il s'agisse des actions menées par l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) ou, plus généralement, celle du ministère chargé de la santé.

Le présent article, en proposant de mettre en place une procédure d'agrément des organismes souhaitant proposer un service d'information et d'assistance aux joueurs dépendants, apporte une réponse à cette difficulté.

2. Un risque de manque de professionnalisme

De façon plus générale, la procédure d'agrément prévue par le présent article tend à permettre d'éviter un éventuel manque de professionnalisme.

L'addiction au jeu est en effet un domaine délicat et mal connu qui nécessite une approche médicale spécifique. Un organisme qui improviserait un système d'information et d'assistance aux joueurs sans disposer pour cela d'agents formés et de moyens matériels adaptés pourrait se révéler problématique.

Le risque de dérives est d'autant moins à négliger dans ce domaine, que les joueurs pathologiques peuvent parfois se trouver dans des situations de grande fragilité.

B. UNE PROCÉDURE NÉANMOINS LOURDE

Cependant, le dispositif proposé par le présent article présente plusieurs inconvénients. Tout d'abord, cette procédure paraît lourde à mettre en place d'ici l'entrée en vigueur du présent projet de loi. Elle supposerait en effet la rédaction d'un cahier des charges rigoureux décrivant les obligations demandées aux organismes candidats, de même qu'une « synchronisation » avec la procédure de délivrance des agréments aux opérateurs de jeu confiée à l'ARJEL en application de l'article 16 du présent projet de loi.

Or la direction générale de la santé, auditionnée par votre rapporteur, ne semble pas aujourd'hui disposer des moyens humains et matériels nécessaires à cette nouvelle mission.

De façon plus générale, les dispositions du présent article risquent de revenir à créer une profession réglementée ce qui n'est pas le cas aujourd'hui, contrairement à d'autres professions de santé. Un tel dispositif nécessiterait une analyse préalable précise des services aujourd'hui proposés dans ce domaine.

Par ailleurs, votre rapporteur souhaite relativiser les risques potentiels de dérive. Aujourd'hui, les structures proposant ce type de services sont, pour l'essentiel, les CSAPA. Or, gérés par des établissements publics de santé ou par des associations régies par la loi du 1er juillet 1901, ces structures font l'objet d'un conventionnement par le ministère de la santé défini par la circulaire du 28 février 2008 relative la mise en place des CSAPA.

Enfin, votre rapporteur rappelle que différentes procédures de droit commun existent pour sanctionner différents types de dérives éventuelles, qu'il s'agisse, par exemple, des poursuites pour exercice illégal de la médecine, abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de situation de faiblesse, escroquerie ou abus de confiance.

C'est pourquoi, votre commission a prévu, sur proposition de votre rapporteur, une solution intermédiaire et transitoire :

1) Chaque opérateur doit obligatoirement faire référence sur son site au système d'information et d'assistance prévu à l'article 21 ter du présent projet de loi, et géré par le groupement d'intérêt public « Addictions, drogues alcool info service » (GIP ADALIS).

En effet, à la différence des services que les opérateurs de jeux pourront proposer par ailleurs, ceux du GIP ADALIS présentent le double avantage d'être placés sous la responsabilité des pouvoirs publics et de proposer un niveau d'aide plus complet en permettant une orientation des éventuels joueurs pathologiques vers un dispositif de soins sanitaire ou médico-social.

2) Les autres services d'information et d'assistance, que pourront proposer les opérateurs de jeu par ailleurs, devront rendre compte de leur activité au comité consultatif des jeux, dans le cadre d'un rapport annuel, qui pourra ainsi s'assurer du professionnalisme de ces organismes.

3) La « clause de rendez-vous », prévue à l'article 58 du présent projet de loi, doit être l'occasion de dresser le bilan des dispositifs d'information et d'assistance proposés par les opérateurs, notamment sur la base du rapport sur la mise en oeuvre de la politique de lutte contre l'addiction. Le cas échéant, pourra être étudiée l'opportunité d'aller plus loin en la matière et notamment de mettre en oeuvre une procédure d'agrément. La commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement en ce sens à l'article 58.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 21 ter - Numéro d'appel téléphonique pour les joueurs excessifs et pathologiques

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, tend à prévoir que le groupement d'intérêt public « Addictions drogues alcool info service » (ADALIS) met en place un numéro d'appel téléphonique pour les joueurs excessifs et pathologiques.

I. L'ELARGISSEMENT RÉCENT DES MISSIONS DU « GIP DATIS », DEVENU « GIP ADALIS »

A. UN ORGANISME EN PHASE DE RESTRUCTURATION

Le groupement d'intérêt public « Addictions drogues alcool info service » (GIP ADALIS) a été créé le 1er janvier 2009 pour une durée de 2 ans. Il s'est ainsi substitué au GIP « Drogues Alcool Tabac Info Service » (DATIS). Sa création répond à la nécessité d'offrir un service mieux adapté aux enjeux actuels de la prévention et de la prise en charge des addictions, notamment par la prise en compte des addictions sans substance, dont celles aux jeux, conformément aux orientations du plan gouvernemental contre les drogues et les toxicomanies 2007-2011.

Le GIP ADALIS est un GIP interministériel dans lequel sont notamment représentés le ministère chargé de la santé, le ministère chargé du budget, la mission interministérielle de la lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), les associations de lutte contre les addictions et les associations familiales.

Composition du GIP ADALIS

Sont représentés au sein du GIP ADALIS :

- le ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville ;

- le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat ;

- le ministère de l'éducation nationale ;

- le ministère de la justice et des libertés ;

- le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ;

- le ministère de la santé et des sports ;

- le haut-commissaire à la jeunesse ;

- la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie ;

- l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé ;

- l'Association nationale des intervenants en toxicomanie et addictologie ;

- l'Association nationale de prévention en alcoologie et addictologie ;

- la Fédération nationale des écoles des parents et des éducateurs ;

- l'Union nationale des associations familiales.

Source : arrêté du 9 novembre 2009 approuvant la création du groupement d'intérêt public « Addictions drogues alcool info service »

Il a pour mission la gestion de services d'information, de prévention, d'orientation et de conseil à distance dans le domaine des addictions, avec et sans substance, telles que le tabac, l'alcool, les drogues et les jeux.

Il a plus particulièrement pour fonction de proposer des services accessibles par téléphone et par Internet, ainsi que de gérer un répertoire national des structures intervenant dans les différents domaines de l'addictologie.

Il propose ainsi aujourd'hui trois lignes d'appel : « Drogues info service », « Ecoute alcool » et « Ecoute cannabis ». Il anime également un site Internet sur lequel le public peut trouver l'information dont il a besoin et participer aux rubriques interactives proposées (questions/réponses, dialogues en direct, forums).

En 2009, cet opérateur de la mission « Santé » a reçu une subvention pour charge de service public de 3,59 millions d'euros et regroupait 45 équivalents temps plein.

Un rapprochement avec l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) est en cours de réalisation dans un objectif de rationalisation de la téléphonie sanitaire. Ainsi la nouvelle convention constitutive du GIP ADALIS, approuvée par arrêté du 9 novembre 2009, intègre l'INPES comme administrateur du GIP et prévoit que l'établissement en assure le financement à compter de l'année 2010.

B. UNE ANTICIPATION DE CES NOUVELLES MISSIONS EN MATIÈRE DE PRÉVENTION CONTRE L'ADDICTION AUX JEUX

Sans attendre la publication de la présente loi et en vue de la mise en oeuvre du plan gouvernemental contre les drogues et les toxicomanies 2008-2011 qui intègre, pour la première fois, les addictions sans substance, le GIP ADALIS a anticipé ses nouvelles missions en matière d'addiction aux jeux. Ainsi :

- le répertoire des structures en ligne sur le site internet du GIP répertorie déjà les services compétents en matière de prise en charge des addictions sans substance ;

- le GIP a également, d'ores et déjà, commencé sa réorganisation. Ainsi un groupe de travail regroupant des chargés d'accueil téléphoniques de tous les pôles régionaux du GIP s'est réuni dès 2009 autour de la question des addictions sans substance pour proposer des scénarios d'ouverture d'une ligne téléphonique dédiée aux jeux ;

- des agents du GIP ont également bénéficié, en 2009, de formations spécifiques en matière de prise en charge des joueurs pathologiques, assurées notamment par le centre de référence sur le jeu excessif (CRJE) du CHU de Nantes. Le plan de formation 2010 du GIP concernera l'ensemble des chargés d'accueil téléphoniques sur ce thème.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement portant article additionnel tendant à prévoir que le GIP ADALIS met en place un numéro d'appel téléphonique spécifique pour les joueurs excessifs et pathologiques, afin que ces derniers puissent obtenir toute information nécessaire en la matière.

Le présent article précise que la création de ce numéro d'appel s'inscrit dans le cadre des missions et des moyens actuels du GIP.

Le présent article indique, par ailleurs, que les appels effectués dans ce cadre sont facturés au prix d'un appel local.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur approuve cette disposition utile pour la prévention et la prise en charge de l'addiction au jeu bien que celle-ci ne relève pas strictement du domaine législatif. D'ailleurs, le GIP ADALIS a très largement anticipé l'élargissement de ses compétences à l'addiction au jeu sans attendre l'entrée en vigueur de la présente loi.

Ce dispositif complète en effet les obligations imposées aux opérateurs de jeu en ligne qui, en application de l'article 20 du présent projet de loi, sont tenus de proposer un service d'information et d'assistance aux joueurs. Cependant, à la différence des services proposés par les opérateurs, ceux du GIP ADALIS présentent le double avantage d'être placés sous la responsabilité des pouvoirs publics et de proposer un niveau d'aide plus complet en permettant une éventuelle orientation vers un dispositif de soins sanitaire ou médico-social, grâce à son répertoire des structures spécialisées. C'est pourquoi votre rapporteur vous propose, à l'article 21 bis du présent projet de loi, que les opérateurs en ligne indiquent obligatoirement, et à titre principal, sur leur site Internet le numéro d'appel du GIP ADALIS.

S'agissant de la précision selon laquelle cette nouvelle mission s'effectue à moyens constants, la direction générale de la santé a indiqué à votre rapporteur qu'il est, à ce stade, difficile d'évaluer l'impact de la mise en place de ce numéro d'appel dédié sur l'activité du GIP. En effet, aucune estimation des conséquences de l'ouverture des jeux en ligne sur les comportements addictifs n'est aujourd'hui disponible. C'est pourquoi un suivi des indicateurs d'activité de la structure sera assuré afin d'adapter en conséquence l'organisation du service pour répondre immédiatement à toute augmentation éventuelle de la demande d'aide en ce domaine.

En ce qui concerne, enfin, la mention précisant que le coût d'appel est facturé au prix d'un appel local, votre rapporteur note qu'elle ne relève pas du domaine de la loi. Il revient en effet au conseil d'administration du GIP de déterminer la tarification de la ligne puisque, conformément à sa convention constitutive, « il prend toutes les décisions nécessaires au bon fonctionnement du groupement ».

Votre commission, sur la proposition de votre rapporteur, a adopté un amendement de précision rédactionnelle pour prendre en compte le fait que ce numéro d'appel ne s'adresse pas uniquement aux joueurs pathologiques et excessifs.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 21 quater - Interdiction du jeu à crédit

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, pose le principe de l'interdiction de jeu à crédit et en détaille les modalités d'application.

I. UN PRINCIPE QUI S'IMPOSE D'ORES ET DÉJÀ AUX OPÉRATEURS DE JEU « HISTORIQUES »

L'interdiction de jeu à crédit pèse déjà aujourd'hui sur les opérateurs de jeu historiques. Cependant, ce principe repose sur des fondements juridiques différents :

s'agissant de la FDJ et du PMU, il s'agit d'une interdiction indirecte liée aux modalités de vente de ces jeux : les règlements intérieurs de ces deux opérateurs n'autorisent en effet l'achat de jeux et de paris que « comptant » ;

s'agissant des casinos, l'article 12 du décret n° 59-1489 du 22 décembre 1959 portant réglementation des jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques interdit à toute personne employée, à titre quelconque, dans un casino de consentir des prêts d'argent aux joueurs.

En droit commun, il convient de rappeler que les dispositions combinées des articles 1965 et 1967 du code civil soumettent le contrat de jeu et tous les contrats qui lui sont connexes (y compris le contrat de prêt) au régime de « l'exception de jeu » : le prêteur, dès lors qu'il a connaissance de la destination des fonds empruntés par le joueur, ne dispose d'aucune action en justice pour obtenir le remboursement d'une « dette de jeu ».

Il résulte de cette disposition que, d'une part, le paiement d'une dette de jeu doit être volontaire et, d'autre part, que la reconnaissance d'une dette de jeu, de même que les sûretés consenties en garanties d'une dette de jeu, n'ont pas de valeur juridique.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE EXTENSION AUX OPÉRATEURS EN LIGNE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, et avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement portant article additionnel posant, dans son premier alinéa, le principe général de l'interdiction de jeu à crédit, élevant ainsi celui-ci au niveau législatif.

Les alinéas suivants du présent article en décrivent les modalités d'application :

- d'une part, le deuxième alinéa interdit à tout opérateur agréé, en tant que personne morale, ainsi qu'à toute personne physique liée à un opérateur de jeu (dirigeant, mandataire social ou employé), de consentir des prêts d'argent et de mettre en place, directement ou indirectement, des dispositifs permettant aux joueurs de s'accorder des prêts entre eux ;

- d'autre part, le troisième alinéa interdit à tout opérateur agréé de faire de la publicité ou de proposer un lien vers le site Internet d'une entreprise susceptible de consentir des prêts d'argent aux joueurs ou de permettre le prêt entre joueurs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur accueille favorablement ce dispositif introduit par l'Assemblée nationale qui devrait permettre, tout à la fois, de lutter contre l'addiction et le surendettement.

Dans ses précédents travaux de contrôle, votre rapporteur avait en effet mis en évidence les conséquences sociales lourdes que pouvait entraîner le jeu : une paupérisation accrue, la perte d'emploi et le surendettement. Ces préoccupations ont été confirmées au cours des auditions menées par votre rapporteur dans le cadre de l'examen du présent projet de loi, ainsi que par la récente étude sur les jeux de hasard et d'argent de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM).

Selon cette étude, une enquête menée au Canada au sein d'une population de joueurs pris en charge par une association spécialisée révèle que 25 % à 33 % de ces personnes ont perdu leur emploi ou subi des faillites personnelles liées aux jeux. En France, une étude menée auprès de joueurs consultant l'association « SOS joueurs » aurait, quant à elle, démontré qu'une proportion majoritaire de ces joueurs avait été confrontée au surendettement, près de 20 % d'entre eux ayant même commis des délits pour tenter de financer leurs pertes (abus de confiance, vol, contrefaçon de chèque).

Votre rapporteur approuve le dispositif adopté par l'Assemblée nationale qui devrait limiter le jeu aux sommes dont dispose immédiatement le joueur et ainsi éviter que celui-ci n'obère son patrimoine ou sa situation financière future.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.