EXAMEN EN COMMISSION
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MERCREDI 19 MAI 2010
La commission examine le rapport de M. Patrice Gélard et le texte qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 610 (2008-2009) et le projet de loi n° 611 (2008-2009), relatifs au Défenseur des droits.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous abordons l'examen du rapport de M. Gélard et du texte proposé par la commission pour le projet de loi organique et le projet de loi relatifs au Défenseur des droits. Nous avons le plaisir d'accueillir M. Bockel, secrétaire d'État à la justice.
Examen du rapport
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'article 71-1 de la Constitution révisée en 2008, dont on doit la rédaction au président Hyest, dispose, en son premier alinéa : « Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d'une mission de service public, ou à l'égard duquel la loi organique lui attribue des compétences. Il peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public ou d'un organisme visé au premier alinéa. Il peut se saisir d'office. » Cet article est capital car, outre le renvoi à la loi organique, il donne une compétence universelle au Défenseur des droits.
Tout d'abord, quelques remarques préliminaires. Le projet de loi ordinaire, découlant du projet de loi organique, ne soulève pas de difficultés particulières. Le défunt Office d'évaluation de la législation m'avait confié un rapport sur les autorités administratives indépendantes. Ce rapport, qui avait fait du bruit -sa publication avait été suivie d'une audition au Conseil économique et social et d'une discussion à l'Académie des sciences morales et politiques- montrait la nécessité d'améliorer la lisibilité des autorités administratives indépendantes et de réunir celles qui avaient des objectifs comparables.
Ce texte vise à regrouper les autorités oeuvrant dans le domaine des droits et libertés au sein du Défenseur des droits. Parmi les autorités de la première génération, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ne saurait être absorbée par le Défenseur des droits en raison de son importance et de l'aspect technologique de sa mission. En revanche, nous suggérons de regrouper, dans l'avenir, la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) et la CNIL en raison de leur travail commun sur l'informatique et la dématérialisation.
J'en viens aux autres autorités administratives indépendantes qui, toutes, ont acquis de l'autorité grâce à des présidents de valeur. Le Médiateur de la République, qui traite quelque 43 000 requêtes par an, est la pierre d'angle du futur Défenseur des droits. Le projet de loi gouvernemental prévoit d'y adjoindre la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), dont MM. Sueur et Peyronnet ont rappelé l'intérêt mais dont l'activité est moindre -quelque 250 affaires par an- et le Défenseur des enfants. Notons que Mme Versini s'est montrée très active ces derniers mois : elle a fait connaître son institution dans la presse quotidienne. La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), sur laquelle notre commission était plutôt réservée, a fait preuve de dynamisme, notamment via les émissions de son président le dimanche matin à la radio. Ses prises de position ont parfois choqué les magistrats. Pour autant, elle a rendu des recommandations intéressantes.
Enfin, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Cette institution récente doit faire ses preuves. Il serait prématuré d'envisager sa fusion. Comme la CNDS, elle souffre d'un manque de communication. Pour autant, le travail de M. Delarue, que nous avons entendu la semaine dernière, est remarquable. De plus, cette institution a un rôle plus préventif que curatif ( M. Jean-Jacques Hyest , président, approuve ). Sa mission de contrôle du fonctionnement des établissements s'exerce en parallèle de celle du Médiateur de la République qui possède son réseau de représentants dans les lieux de détention.
Contrairement au Gouvernement, je vous propose, après mûre réflexion, d'intégrer la HALDE au Défenseur des droits afin d'éviter la compétition entre les deux autorités et les conflits de jurisprudence, sources d'incompréhension et d'illisibilité. En outre, la HALDE, en raison de son seul statut législatif, serait condamnée à terme -si elle n'était pas intégrée- à une position d'infériorité face au Défenseur des droits qui, lui, a un statut constitutionnel.
A la suite des auditions, le projet de loi organique ne m'a pas semblé pas tout à fait équilibré. Il néglige, par exemple, certains aspects tels que la présence internationale du Défenseur des enfants ou encore l'exécution des décisions de la CNDS. Nous avons donc réécrit le texte pour attribuer la totalité des prérogatives et des règles de fonctionnement du Défenseur des enfants, de la CNDS et de la HALDE au Défenseur des droits. Il y aura donc une continuité de l'action de ces trois organes au sein de la nouvelle institution. Afin de garantir la cohérence du dispositif, le Défenseur des droits sera le patron de l'ensemble. Cette personnalité importante sera nommée par le Président de la République, cette nomination étant soumise à l'avis du Parlement.
M. Jean-Claude Peyronnet. - C'est bien le problème !
M. Patrice Gélard , rapporteur. - Durant six ans, celui-ci sera totalement libre, indépendant ; il ne recevra aucune instruction. (Les sénateurs des groupes socialiste et CRC en doutent)
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Soit, peut-être faudra-t-il choisir une personne suffisamment âgée, qui ne fera pas carrière ensuite... Le Défenseur des droits sera totalement indépendant, comme le sont aujourd'hui les présidents actuels, qui ont tous de la carrure, une indépendance réelle et de la personnalité. Il récupérera la totalité des moyens des autorités fusionnées en son sein, soit près de 250 personnes. Je vous propose que, dans le respect de l'article 71-1 de la Constitution, le Défenseur soit assisté par des adjoints qu'il choisira lui-même. Il pourra leur déléguer certaines de ses attributions et les adjoins se spécialiseront dans certaines missions du Défenseur. Cette faculté résout le problème soulevé par Mme Versini : un adjoint pourra représenter en permanence le Défenseur des droits, si nécessaire, auprès d'une institution internationale. Nous n'avons pas cru bon de fixer le nombre des adjoints, le Défenseur des droits avisera.
J'en viens aux collèges. Le projet de loi organique du Gouvernement prévoyait deux collèges de trois membres nommés par le Président de la République, le Président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale, qui auraient eu pour responsabilité les missions de la CNDS et du Défenseur des enfants. Pourquoi supprimer les conseils existants ? Ceux-ci fonctionnent bien et présentent l'avantage d'une composition pluridisciplinaire. D'où notre volonté de les maintenir et d'en créer un supplémentaire pour la mission de lutte contre les discriminations et de promotion de l'égalité. Le nombre de membres de ces collèges est sujet à débat : le Gouvernement souhaite le réduire à cinq ou six, contre onze à quatorze aujourd'hui. Pour nous, les conseils sont cohérents dans leur composition actuelle, qui garantit la pluridisciplinarité et l'expertise.
Le maintien des réseaux locaux est indispensable. La question du nombre de réseaux sera tranchée dans le règlement qui sera pris par le Défenseur des droits. Il existe, en effet, plusieurs réseaux, celui du Défenseur des enfants, celui du Médiateur de la République et celui de la HALDE. Peut-on envisager l'existence de plusieurs représentants locaux du Défenseur des droits ? Oui, car les missions de défense des enfants, de médiation et de lutte contre les discriminations exigent toutes trois une formation particulière. Maintenons l'intégralité des réseaux, quitte à prévoir leur fusion au cas par cas, et, surtout, conservons leur caractère bénévole afin de ne pas transformer les représentants en fonctionnaires.
Ce projet de loi organique, sur lequel n'a pas été engagée la procédure accélérée, ne sera pas voté avant le 31 décembre prochain.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - Enfin la procédure normale ! C'est si rare !
M. Patrice Gélard , rapporteur. - Évitons de devoir, une nouvelle fois, prolonger les fonctions du Médiateur de la République en prévoyant une période de transition pour faciliter l'absorption des autorités administratives indépendantes par le Défenseur des droits. J'ai envisagé deux solutions afin que l'ensemble des opérations soient terminées environ quatre mois après la mise en place du Défenseur des droits. Tout dépendra, au reste, de la date d'adoption du projet de loi organique. La saisine obligatoire du Conseil constitutionnel, je le rappelle, reportera d'un mois l'application de cette loi organique.
Pour conclure, le Défenseur des droits constitue une innovation juridique majeure. Doté d'un statut constitutionnel, il jouira d'une autorité considérable vis-à-vis de l'ensemble des institutions publiques. Sa création s'inscrit dans la démarche de la révision constitutionnelle de 2008 visant à donner de nouveaux droits à nos concitoyens avec, entre autres, la saisine du Conseil constitutionnel par voie d'exception et la saisine disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature. Nous avons prévu un amendement afin de garantir l'autonomie financière du Défenseur des droits, en reprenant les termes des dispositions adoptées par le Sénat pour le CSM. Le Défenseur aura donc les moyens d'assurer une communication transparente sur son action. Nous avons également renforcé le lien entre cette nouvelle institution et la mission de contrôle du Parlement : le Défenseur viendra devant nous régulièrement. Il n'y aura aucune perte de substance des autorités fusionnées, j'y insiste, mais, au contraire, un renforcement de leurs pouvoirs et de leurs compétences. Aujourd'hui, ces autorités peinent parfois à se faire entendre. Je pense à la CNDS dont les recommandations, notamment sur les surveillants de prison ou la sanction des bavures policières, ne sont pas suivies d'effets. Nous ne pouvons pas continuer ainsi ! Permettez-moi, monsieur Bockel, une remarque quant à la méthode de travail : nous avons reçu hier à 20 heures dix amendements gouvernementaux. Ceux-ci transforment à la marge les modifications que nous proposons, sans concertation aucune, ce que je déplore...
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Monsieur Bockel, nous avons déjà auditionné Mme le Garde des sceaux. Cette réunion a pour objet d'établir le texte de la commission et non de tenir une discussion générale sur le texte.
M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État à la justice. - Pour concilier le souhait de la commission et celui du Gouvernement, je m'en tiendrai à quelques remarques sur les points les plus sensibles avant de laisser la commission délibérer. Le travail du Sénat, et en particulier de sa commission des lois, m'est cher. En quelque sorte, nous avons été victimes de notre souci de trop bien faire : le but des amendements était de nous rapprocher de l'esprit de l'excellent travail du rapporteur, et non de le remettre en cause.
Que le Défenseur des droits tranche également les litiges entre personnes publiques, idée à laquelle le rapporteur est attaché, brouillerait, selon nous, la mission du Défenseur, amoindrirait l'efficacité de son action et emporterait des effets pervers, notamment pour les collectivités territoriales. L'application du dispositif en deux temps, avec une période de transition, pourrait poser problème au niveau politique. Pour autant, adapter les délais paraît une démarche réaliste. Nous trouverons certainement un terrain d'entente sur ce point.
Le désir de transférer la totalité des prérogatives des autorités fusionnées est légitime, mais comment le concilier avec la nécessité d'assurer au Défenseur des droits et à ses adjoints éventuels de bonnes conditions de travail en évitant la constitution de fiefs ? Nous ne sommes pas opposés à l'idée que les adjoints disposent d'une véritable autorité, mais il faut également préserver un équilibre institutionnel. Le Défenseur des droits devra-t-il motiver toutes ses décisions ou décider quand cela est nécessaire ? Enfin, est-il nécessaire d'inscrire dans la loi les questions du code de déontologie et du règlement intérieur ?
M. Alain Anziani. - Merci au rapporteur de la qualité de son travail et des amendements intéressants qu'il propose sur les missions de la nouvelle autorité et les collèges. En revanche, la HALDE mérite davantage de discussion. Le groupe socialiste, lors de la révision constitutionnelle, avait dit son opposition à la création d'un Défenseur des droits. Pour nous, mieux aurait valu constitutionnaliser le Médiateur de la République. La saisine directe représente, certes, un progrès. En revanche, la nomination du Défenseur des droits et des membres des collèges ne permettra pas d'assurer à l'institution une meilleure indépendance que celle dont les autorités jouissent aujourd'hui...Enfin, l'ambiguïté majeure est de fondre au sein du Défenseur des droits des missions fort différentes : la médiation, le contrôle, l'évaluation. Ne risque-t-on pas d'y perdre en clarté ? Enfin, j'ai l'impression que la CNDS n'avait pas droit à un rapport spécial.
M. Patrice Gélard , rapporteur. - Si, si je vais vous répondre.
M. Alain Anziani. - Nous craignons, à la vérité, que la fusion ne se traduise par une diminution des pouvoirs de la CNDS, un organisme qui s'est révélé parfois gênant, en cas de manquements à la déontologie, pour certaines administrations mais celles-ci auraient plutôt intérêt à s'incliner ; la CNDS était en train de trouver sa place. Bref, pourquoi cette réforme ? La balance penche plutôt du côté de la RGPP que de la défense des libertés publiques !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je salue également les efforts du rapporteur pour concilier ce qui nous semble inconciliable. Nous sommes contre l'institution d'un Défenseur des droits, détenteur d'une autorité dans un large domaine, tel l'ombudsman des pays nordiques ou le Défenseur du peuple en Espagne : celle-ci ne correspond pas à la tradition française : un exécutif fort, un Parlement faible. Je regrette que nous nous privions d'autorités qui ont pris leur autonomie, quelle que soit la majorité au pouvoir. Nous n'y gagnerons pas en matière de libertés. Il suffit, pour s'en convaincre, d'avoir à l'esprit la façon dont la hiérarchie policière reçoit les critiques de la CNDS -je le sais d'expérience dans mon département. Le dispositif est compliqué. Je ne crois pas au miracle d'un Défenseur des droits, nommé par le Président de la République. Mieux aurait valu constitutionnaliser le Médiateur de la République que de chercher à nous donner bonne conscience avec ce Défenseur qui n'apportera aucun progrès dans la pratique !
M. Yves Détraigne. - Merci, monsieur Gélard, d'avoir donné de la consistance à un dispositif auquel personne ne croyait lors du vote de la révision constitutionnelle.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Erreur et je vous dirai pourquoi !
M. Yves Détraigne. - Soit, mais les compétences de ce Défenseur n'étaient pas fixées, nous avons seulement voté le principe de sa création. Aujourd'hui, nous y voyons plus clair. La CADA, au sein de laquelle je siège pour le Sénat, gagnerait effectivement à être absorbée par la CNIL, dont elle est plus proche. Cela dit, le texte ne lève pas toutes les ambiguïtés : les autorités sont fusionnées, mais les conseils et réseaux conservés. Le dispositif est complexe : le rôle du Défenseur des droits sera-t-il réduit à arbitrer entre ses adjoints, représentant chacun une des autorités fusionnées ? Dans ces conditions, je ne serai pas surpris si l'on nous demande, dans quelques années, d'ajuster le tir. A titre personnel, je m'interroge sur l'opportunité d'intégrer le Défenseur des enfants au sein de cette nouvelle autorité d'autant que les pays qui ont constitutionnalisé l'ombudsman ont, pour la plupart, conservé un défenseur des enfants.
M. Hugues Portelli. - A mon tour de féliciter le rapporteur de la qualité de son travail et de ses notes comparatives. Celles-ci m'ont convaincu que nous allons créer une holding administrative rassemblant des entités qui continueront d'exister. Comment fonctionnera-t-elle, s'est interrogé légitimement M. Détraigne, si les adjoints jouissent d'une grande autonomie aux plans des personnels et des moyens ? Nous devons promouvoir une vision plus large. Nous avons beaucoup réformé ces derniers temps. Je pense à la question de constitutionnalité, à l'introduction de procédures de référé tel le référé-liberté, à la saisine directe du juge en cas d'atteintes aux droits fondamentaux. L'institution du Défenseur des droits est d'une autre nature. Le travail de la HALDE est très différent de celui du Défenseur des enfants qui, comme la CNIL, a un réseau international et une visibilité en conséquence, une consistance juridique.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Cela ne change pas !
M. Hugues Portelli. - Nous ne pouvons pas les rayer d'un trait de plume. De surcroît, certaines de ces institutions ont un rôle de médiation entre les citoyens et l'ensemble des organismes, y compris les tribunaux, qu'ils soient administratifs ou ordinaires.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cela restera le cas.
M. Hugues Portelli. - Comment ce rôle sera-t-il assumé après la fusion ?
Souvenons-nous que les dispositions constitutionnelles relatives au Défenseur des droits ont été votées dans un contexte politique particulier qui n'est plus. J'ai voté la révision constitutionnelle sans états d'âme, mais sans éprouver d'intérêt pour le Défenseur des droits. Rien ne nous empêche de tenir compte de l'évolution de la situation depuis deux ans et de constitutionaliser le Médiateur de la République. Je me battrai pour que les autorités restent indépendantes !
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Vous parlez du Défenseur des enfants ? ( M. Hugues Portelli acquiesce) Et de la HALDE ?
M. Hugues Portelli. - Peut-être...
M. Jean-Claude Peyronnet. - Nous n'avons pas voté l'instauration du Défenseur des droits lors de la révision constitutionnelle, si j'ose dire, par ricochet. Nous n'étions pas fondamentalement contre, mais subsistaient de nombreuses incertitudes quant au périmètre de la nouvelle institution. Lors des débats, Mme Dati, alors garde des sceaux, avait affirmé que celui-ci comprendrait la CNDS, mais non le Contrôleur général -car nous l'avions incitée à le dire.
Après avoir rendu hommage au travail du rapporteur, je veux souligner le péché originel du texte : le mode de désignation retenu pour le Défenseur des droits. Nous y sommes opposés par principe. Autre problème, soulevé par M. Portelli : comment fonctionnera la holding pour les autorités fusionnées de taille modeste ? Cela implique un changement de nature. La CNDS compte actuellement 7 ou 8 membres. Enfin, les rapports spéciaux jouent un rôle, y compris ceux de la CNDS. Cette autorité rend d'ailleurs public aujourd'hui son rapport annuel, qui traite en particulier des fouilles à nu.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il y aura un rapport sur la déontologie de la sécurité...
M. Jean-Claude Peyronnet. - Malgré tout, on se demande comment cette grosse machine va fonctionner. Si le Défenseur n'est pas bien choisi, il est à craindre qu'il choisisse mal ses adjoints... Je concède que le rapporteur propose de limiter les dégâts.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Certains parlent de constitutionnaliser le Médiateur, mais la médiation n'est qu'un moyen, alors que la défense des droits est une fin en soi. Le Défenseur des droits disposera d'ailleurs de pouvoirs bien plus importants que le Médiateur : c'était l'objectif du constituant, à défaut d'être celui du Gouvernement. Vous vous souvenez que nous avions alors reçu le Defensor del pueblo espagnol, et cherché à imiter divers modèles européens. Ce qui unifie les diverses missions du Défenseur, c'est la défense des droits : c'est pourquoi j'étais hostile à y inclure les fonctions du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui comprennent l'évaluation.
M. Alain Anziani. - La CNDS est aussi chargée d'une mission de contrôle.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Elle agit toujours en réponse à une plainte.
En ce qui concerne le mode de nomination, je remarque tout d'abord que l'on s'est généralement félicité de la désignation récente de personnalités de tous bords politiques. En outre, il y a longtemps que le Président de la République a le pouvoir de nommer de hauts responsables ; ce que la dernière révision constitutionnelle a introduit, c'est le droit pour les commissions parlementaires de s'y opposer.
M. Jean-Claude Peyronnet. - A la majorité des trois cinquièmes.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Un dernier mot : nous n'avons pas voulu parler de « Défenseur des doits des citoyens », comme le proposait le projet de révision, pour ne pas exclure les enfants, les étrangers ou les apatrides.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je reconnais que l'édifice du rapporteur tient debout. Mais le Défenseur des droits aura des pouvoirs très divers de médiation, de contrôle et presque de juridiction, comme c'est déjà le cas de la HALDE, à propos de laquelle je ne partage pas l'enthousiasme de M. Portelli... C'est un véritable autel baroque !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il sera possible de saisir directement le Défenseur : c'est une innovation non négligeable. En outre, nous avons voulu garantir l'indépendance des collèges, composés d'une douzaine de personnes qui apporteront un regard pluridisciplinaire et pluraliste. Le Gouvernement aurait souhaité des collèges plus restreints.
Il ne s'agit plus ici de médiation, mais de défense des droits. Le Défenseur sera un véritable contre-pouvoir vis-à-vis du Gouvernement et de l'administration, avec l'appui du Parlement.
Le Défenseur choisira ses adjoints après avis des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ; s'il est défavorable, sans majorité qualifiée, ils ne seront pas nommés, c'est une différence très importante.
Le rapport spécial de la CNDS ne disparaîtra pas.
M. Alain Anziani. - Je l'avais cru.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Autre innovation : le Défenseur sera doué d'un pouvoir d'injonction et de mise en demeure.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je déplore la disparition de la fonction de médiation : il faut mettre de l'huile dans les rouages du système, trancher en équité lorsque c'est nécessaire. Le Médiateur fait un travail remarquable.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le Défenseur gardera un pouvoir de médiation.
M. François Pillet. - La saisine directe change tout : on n'aura plus besoin de l'intermédiaire d'un avocat, d'un parlementaire ou d'un syndicat pour faire valoir ses droits. (M. le rapporteur le confirme)
En outre, les institutions actuelles manquent de visibilité : en dehors du microcosme politique, peu de gens connaissent l'existence de la CNDS et même de la HALDE ou du Défenseur des enfants. Une autorité unique sera mieux reconnaissable. (M. le rapporteur renchérit) Les enfants victimes de maltraitances, les victimes d'exactions policières ou de discriminations pourront se dire : « Mon défenseur, c'est lui ! » Le Défenseur transmettra ensuite les dossiers aux diverses sections spécialisées. Son pouvoir sera considérable : j'ai même quelques réserves à ce sujet.
M. Bernard Saugey. - Je m'inquiète de la disparition du Défenseur des enfants. Lorsque j'étais président du Conseil général de l'Isère, je travaillais en étroite collaboration avec le correspondant départemental du Défenseur, qui traite pas moins de 300 dossiers par an. Pourquoi faire disparaître une institution qui fonctionne bien ? Il est vrai que le Défenseur des droits conservera les attributions de l'ancien Défenseur des enfants, mais je crains que les Français comprennent mal cette suppression.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le Défenseur des droits sera doté d'une compétence générale : il aura vocation à défendre tous les droits, même ceux qui relèvent du champ de compétence de la CNIL - c'est bien pourquoi nous avons voulu qu'il siège au conseil de la CNIL avec voix consultative - ou du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Ne laissons pas subsister, à côté d'une autorité de statut constitutionnel, des autorités de rang législatif dont la jurisprudence pourrait diverger. Lors des auditions que j'ai effectuées, M. Delarue a proposé une holding , où le Défenseur des droits serait chargé de coordonner l'action de diverses institutions et de garantir leur indépendance ; mais il risquerait alors d'être en concurrence permanente avec leurs responsables. Il faut un patron : cela donnera plus de visibilité à la nouvelle autorité.
M. Christian Cointat. - Je partage le point de vue de M. le rapporteur. Les pôles de compétence seront préservés, mais mieux coordonnés.
M. Jean-René Lecerf. - En 1973, j'étais étudiant ; l'un de mes professeurs avait fait une thèse sur l' ombudsman . J'ai regretté alors que l'on se contente d'instituer un Médiateur : si l'on avait dès lors créé un défenseur des droits, des féodalités ne se seraient pas constituées autour de différentes autorités. Les structures existantes cherchent toujours à se pérenniser.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - L'argument est facile !
M. Alain Anziani. - M. le rapporteur prétend que le Défenseur sera un contre-pouvoir. Il est paradoxal qu'il doive être nommé par le pouvoir suprême !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avec l'accord du Parlement.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ou plutôt faute de désaccord.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Mieux vaudrait qu'il soit désigné par le Parlement !
Examen des amendements au projet de loi organique
L'article 1 er est adopté sans modification.
Article 2
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 5 tend à renforcer l'indépendance du Défenseur des droits.
L'amendement n° 5 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 6 ajoute les fonctions gouvernementales parmi celles qui sont incompatibles avec la charge de Défenseur des droits. En revanche la référence aux membres du Parlement est inutile, puisqu'il est déjà question des titulaires de mandats électifs. L'amendement complète la liste des incompatibilités applicables au Défenseur, en lui interdisant d'exercer les fonctions de président ou de membre du conseil d'administration, du directoire ou du conseil de surveillance d'une société, d'une entreprise ou d'un établissement, ou encore celles d'administrateur délégué.
Enfin - et sur ce point je suis en désaccord avec le Gouvernement - l'amendement apporte une exception aux incompatibilités en permettant aux professeurs d'université de poursuivre leurs activités d'enseignement et de recherche. En effet, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a consacré l'indépendance des professeurs d'université comme principe fondamental reconnu par les lois de la République. Il est cependant nécessaire d'exclure toute responsabilité administrative, sous peine de mettre en doute l'impartialité du Défenseur s'il avait à connaître de réclamations mettant en cause l'administration de l'université.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il y a normalement incompatibilité entre l'exercice d'un mandat électif et le fait d'être rémunéré par l'Etat ; c'est pourquoi les professeurs d'université se sont vu reconnaître un statut spécial qui leur permet d'être parlementaires. Cela justifie-t-il l'exception que vous proposez ?
M. Jean-Pierre Sueur. - Je partage les doutes de M. le président. Le statut spécial concédé aux professeurs d'université laisse penser que leurs fonctions à l'université leur laissent tout le loisir d'exercer un mandat parlementaire. Il est vrai que leur charge de cours est réduite, mais ils doivent aussi préparer ces enseignements, diriger des thèses et mener leurs propres recherches : c'est un métier à temps plein ! Il faudra un jour modifier ce statut ; pour l'heure, il n'est pas besoin d'ajouter une nouvelle exception. ( Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Bernard Frimat approuvent)
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le statut des professeurs d'université n'est pas une question de rémunération : près de 60 % des constitutions dans le monde leur reconnaissent un statut semblable. Le métier de professeur d'université ou de directeur de recherche est un gage d'indépendance intellectuelle : comment l'interdire ? C'est ce qui avait justifié la position du doyen Vedel au Conseil constitutionnel.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nul n'est obligé de devenir parlementaire ou Défenseur des droits ! Cette argumentation dissimule mal la défense d'un privilège.
M. Hugues Portelli. - Je partage l'avis du rapporteur, mais point n'est besoin de rappeler dans la loi organique un principe constitutionnel. Si le problème se pose, le principe prévaudra.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Soit : je raye le dernier alinéa. L'amendement n° 47 du Gouvernement est satisfait.
L'amendement n° 6 rectifié est adopté.
L'amendement n° 47 devient sans objet.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Intitulé du titre II
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Par mon amendement n° 7, je vous propose de compléter l'intitulé du titre II relatif à la saisine du Défenseur des droits, afin d'y intégrer ses compétences.
L'amendement n° 7 est adopté.
Article 4
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 8 rectifié précise les compétences et les règles de saisine du Défenseur des droits. Il prévoit expressément que le Défenseur des droits est compétent pour connaître des réclamations invoquant une discrimination. Dans ce domaine comme dans ceux des droits des enfants et de la déontologie de la sécurité, il pourra être saisi des agissements de personnes privées, morales ou physiques.
L'amendement confie au Défenseur la défense, mais aussi la promotion des droits de l'enfant consacrés par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé. Il n'y aura donc aucune régression par rapport aux compétences actuelles du Défenseur des enfants.
En outre, je propose d'harmoniser les conditions de saisine par les associations en matière de droits des enfants et de discriminations. Toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits, se proposant par ses statuts de défendre les droits des enfants ou de combattre les discriminations, pourrait saisir le Défenseur des droits. Ces conditions sont moins contraignantes que la reconnaissance d'utilité publique, qui requiert un budget et un nombre d'adhérents minimaux et n'est obtenue que par les associations qui en font la demande.
Je suggère enfin de clarifier les compétences du Défenseur en matière de lutte contre les discriminations, afin d'assurer un niveau de protection équivalent à celui de la HALDE. Le Défenseur pourrait connaître de toutes les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international. Il pourrait être saisi par toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans, conjointement avec toute personne qui s'estime victime de discrimination et avec son accord.
Avis défavorable à l'amendement n° 1 de M. Portelli : il me paraît souhaitable d'intégrer les missions du Défenseur des enfants dans celles du Défenseur des droits, sous réserve des améliorations que j'ai suggérées et dont certaines sont inspirées des recommandations de Mme Versini.
L'amendement n° 48 du Gouvernement est en grande partie satisfait par le mien.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement de M. Portelli tombera si celui du rapporteur est adopté, puisque ce dernier prévoit l'inclusion des missions du Défenseur des enfants dans celles du Défenseur des droits.
M. Hugues Portelli. - Je le déposerai à nouveau en séance.
M. Bernard Frimat. - Je m'étonne de la méthode suivie par le Gouvernement. Qu'il dépose autant d'amendements qu'il le souhaite sur le texte de la commission, c'est dans l'ordre des choses. Mais qu'il propose d'amender son propre texte avant même que la commission ne l'ait examiné, c'est invraisemblable !
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les repentirs du Gouvernement peuvent s'expliquer par des divergences entre cabinets ministériels ou par le dialogue poursuivi avec les rapporteurs.
M. Bernard Frimat. - Il est normal qu'un ministre et un rapporteur se concertent et même qu'ils ébauchent un compromis. Mais en l'occurrence, le procédé du Gouvernement est inadmissible. C'est la conséquence de la dernière révision constitutionnelle, décidemment désastreuse.
M. Laurent Béteille. - Je reste sceptique sur le périmètre des compétences du Défenseur. Si l'on y inclut celles du Défenseur des enfants, pourquoi pas celles de la CNIL ? Rien, sauf peut-être la technicité des travaux de celle-ci, ne justifie cette exception. Pour ma part, je ne crois pas souhaitable de supprimer le Défenseur des enfants. A titre personnel, je voterai donc l'amendement de M. Portelli.
Aussi, par certains aspects, M. Jean-Jacques Hyest, président. - Comparaison n'est pas raison : la CNIL est une autorité de régulation.
M. Jacques Mahéas. - En autorisant toutes les associations vieilles de plus de cinq ans à saisir le Défenseur, ne risque-t-on pas l'embouteillage ? Ne vaudrait-il pas mieux réserver ce droit aux associations reconnues d'utilité publique ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je n'accorde aucune créance à la reconnaissance d'utilité publique : n'importe quelle association peut la demander, les conditions ne sont pas toutes pertinentes, et certaines associations concernées n'ont plus aucune utilité publique réelle... La procédure, bureaucratique, date des débuts de la III e République. La condition d'ancienneté permettra d'éviter qu'une association soit créée à l'occasion d'une affaire particulière.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les conditions retenues sont celles qui valent en matière pénale : cinq ans d'ancienneté et des statuts dont l'objet est lié à l'incrimination.
M. Jacques Mahéas. - Soit. Mais il faudra faire le point dans quatre ou cinq ans.
L'amendement n° 8 rectifié est adopté.
Les amendements n° s 1 et 48 deviennent sans objet.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 5
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 9 rappelle que le Défenseur des droits peut se saisir d'office, comme le prévoit l'article 71-1 de la Constitution.
L'amendement n° 9 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 6
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Par l'amendement n° 10, je propose de dispenser les personnes qui saisissent le Défenseur des droits pour discrimination de toute démarche préalable auprès des personnes publiques ou privées mises en cause. Il serait paradoxal d'exiger d'elles de s'adresser à ceux auxquels elles reprochent un comportement discriminatoire !
L'amendement n° 10 est adopté.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 7
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il n'est pas nécessaire de qualifier la réclamation d'individuelle. En outre, le Défenseur des droits doit tenir les parlementaires informés des suites données aux réclamations qu'ils ont transmises. Tel est l'objet de l'amendement n° 11.
L'amendement n° 11 est adopté.
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 8
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 12 précise les modalités de recueil du consentement des personnes intéressées lorsque le Défenseur se saisit d'office ou lorsqu'il est saisi autrement qu'à l'initiative de la personne s'estimant lésée. Il est en effet essentiel qu'il puisse se saisir, non seulement des cas où l'intérêt supérieur d'un enfant est en cause et même lorsque celui-ci ne peut donner son consentement - ce que prévoit le projet de loi organique - mais aussi des cas relatifs à des personnes qui ne peuvent être identifiées, par exemple parce que les témoins ne connaissent pas leur identité, ou à des personnes dont le Défenseur ne peut recueillir l'accord, par exemple parce qu'elles n'ont pas d'adresse fixe ou parce qu'elles ont quitté la France et ne peuvent être retrouvées facilement. Tel pourrait être le cas de personnes reconduites à la frontière. Ainsi seulement sera garantie l'effectivité du pouvoir de saisine d'office.
L'amendement n° 49 du Gouvernement est différent.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - On lit dans l'objet de ce dernier amendement : « Il ne paraît pas nécessaire de préciser que le recueil de la personne n'est pas requis lorsque celle-ci n'a pu être identifiée. » C'est pour le moins incongru !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - La rédaction du Gouvernement renvoie à la théorie de l'absence, ce qui ferait perdre de longs mois devant le juge administratif.
L'amendement n° 12 est adopté.
L'amendement n° 49 devient sans objet.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 9
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 13 tire les conséquences de l'intégration aux missions du Défenseur des droits de celles qu'exerce aujourd'hui la HALDE, et prévoit que le Défenseur et les autres autorités indépendantes investies d'une mission de protection des droits et libertés concluent des conventions afin d'organiser des échanges d'informations et d'assurer le meilleur traitement possible des réclamations. L'amendement n° 50 du Gouvernement ne reprend pas ces dernières précisions, mais l'argumentaire joint ne me convainc pas : l'article 9 fait déjà référence à d'autres autorités exerçant dans le même champ, et la possibilité de passer des conventions ne place pas les deux parties sur le même plan : l'Etat n'en passe-t-il pas avec les collectivités territoriales et les établissements publics ?
L'amendement n° 13 est adopté.
Les amendements n° s 2 et 50 deviennent sans objet.
L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 10
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 14 supprime l'alinéa rendant irrecevable toute saisine portant sur des différends entre des personnes publiques et une administration de l'État, une collectivité territoriale, un établissement public ou un organisme investi d'une mission de service public. En effet, comme l'a souligné M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, il est indispensable que le Défenseur puisse examiner de telles réclamations, susceptibles de mettre au jour de graves dysfonctionnements ou des atteintes à l'équité. Mme le professeur Marie-Anne Frison-Roche a également insisté sur ce point, soulignant que les différends au sein de la sphère publique pouvaient s'inscrire dans une logique de « protection du petit contre le grand ». L'amendement n° 51 du Gouvernement diffère du mien à cet égard. Mais le Médiateur était déjà chargé d'arbitrer de tels litiges, comme il a expliqué l'avoir fait par exemple entre Voies navigables de France et plusieurs collectivités.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Arbitrer entre une région ou un département, entre une commune et un EPCI, voilà qui dépasse les compétences d'un défenseur des droits, chargé de garantir les droits des personnes physiques et des personnes morales à caractère associatif. Pour régler les litiges entre collectivités publiques, il existe un contrôle de légalité et des voies de recours devant les tribunaux.
M. Yves Détraigne. - Je partage les craintes de M. le président.
M. Nicolas Alfonsi. - Des procédures juridictionnelles et administratives existent, en effet, pour arbitrer entre les collectivités publiques. Elles risqueraient d'être troublées par la saisine du Défenseur des droits.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mais le Médiateur avait un pouvoir similaire !
M. Yves Détraigne. - Il l'exerçait rarement. L'intervention du Défenseur envenimerait les conflits, qui d'ordinaire se règlent d'eux-mêmes.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je suis du même avis que M. le président. Une telle mesure serait politiquement dangereuse, car elle mettrait en cause l'autonomie des collectivités territoriales.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je ne suis pas convaincu par ces arguments, mais j'accepte de supprimer le I de l'amendement et la première partie du II.
L'amendement n° 14 rectifié est adopté.
L'amendement n° 51 devient sans objet.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 15 rectifié précise l'organisation des collèges chargés d'assister le Défenseur des droits pour l'exercice de ses compétences spécifiques - droits des enfants, déontologie de la sécurité, lutte contre les discriminations - et prévoit la nomination d'adjoints dans ces domaines.
M. Jean-René Lecerf. - L'amendement autorise le Défenseur à révoquer ses adjoints ad libitum , alors qu'ils auront été nommés après avis des commissions compétentes des assemblées. Est-ce admissible ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les adjoints ne doivent pas devenir des contre-pouvoirs au sein de l'institution.
M. Jean-René Lecerf. - Mais ils auront des compétences très larges dans des domaines très importants, et ne doivent pas être des marionnettes aux mains du Défenseur. Convoquerait-on les commissions parlementaires pour rien ?
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Elles se prononceront sur le successeur d'un adjoint révoqué.
M. Jacques Mahéas. - Des adjoints nommés par le Défenseur, lui-même nommé par le Président de la République, et révocables à merci, auront bien peu d'autonomie... Il faudra bien les choisir !
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je rappelle que M. Delevoye s'est entouré des mêmes collaborateurs pendant six ans.
M. Jacques Mahéas. - Les adjoints auront de tout autres pouvoirs.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il faut préserver l'unité de l'institution. L'amendement n° 52 est trop timide et ne correspond pas à l'ambition d'une autorité constitutionnelle puissante et efficace.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Des amendements extérieurs pourront préciser les conditions de révocation.
L'amendement n° 15 rectifié est adopté et devient un article additionnel.
L'amendement n° 52 devient sans objet.
Article 11
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 16 définit la composition du collège chargé d'assister le Défenseur en matière de déontologie de la sécurité en s'inspirant du collège actuel. L'amendement n° 53 du Gouvernement prévoit une autre composition, plus restreinte.
L'amendement n° 16 est adopté.
L'amendement n° 53 devient sans objet.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 12
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 17 est similaire, mais concerne le collège chargé des droits de l'enfant.
L'amendement n° 17 est adopté.
Les amendements n° s 3 et 54 deviennent sans objet.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 18 est relatif au collège chargé de la lutte contre les discriminations.
L'amendement n° 18 est adopté et devient un article additionnel.
L'amendement n° 55 devient sans objet.
Article 13
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 19 complète les dispositions générales relatives aux collèges : renouvellement par moitié tous les trois ans, pour garder la mémoire de l'institution, cessation de fonctions des parlementaires lorsqu'ils cessent d'appartenir à l'assemblée au titre de laquelle ils ont été désignés. L'amendement n° 56 du Gouvernement ne comporte pas les mêmes précisions.
L'amendement n° 19 est adopté.
L'amendement n° 56 devient sans objet.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 14
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Par l'amendement n° 20, je propose de compléter et de préciser les règles de déport applicables aux membres des collèges, afin de garantir leur indépendance.
L'amendement n° 20 est adopté.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 15
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 21 précise et renforce les procédures et les prérogatives d'investigation du Défenseur des droits, en s'inspirant de ce qui est prévu pour la HALDE et la CNDS.
Il convient en outre que les personnes entendues en matière de sécurité ou de discriminations puissent se faire assister du conseil de leur choix et qu'un procès-verbal contradictoire leur soit remis : les faits sont susceptibles de constituer des délits pénaux.
L'amendement n° 21 est adopté.
L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 16 est adopté sans modification.
Article 17
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 22 prévoit que le secret de l'enquête et de l'instruction n'est pas opposable au Défenseur en matière de déontologie de la sécurité, pas plus qu'il ne l'était devant la CNDS. Comme devant la HALDE, il exonère en outre de poursuites pénales les personnes qui auraient révélé au Défenseur des informations couvertes par le secret professionnel.
L'amendement n° 22 est adopté.
L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 23 attribue au Défenseur des droits le pouvoir de mise en demeure qu'avait la HALDE.
L'amendement n° 23 est adopté et devient article additionnel
Article 18
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 24 réécrit l'article consacré aux pouvoirs de vérification et de visite, afin d'une part de prendre en compte la jurisprudence européenne, d'autre part de renforcer les pouvoirs du Défenseur des droits. Auparavant, si l'autorisation n'était pas accordée par le juge à la première demande, les documents disparaissaient ensuite...Il faut préserver l'effet de surprise.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement reprend la solution retenue pour la CNIL.
L'amendement n° 24 est adopté
L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 19
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 25 prévoit la consultation de l'autorité judiciaire avant une médiation ou une transaction, en matière de lutte contre les discriminations.
L'amendement n° 25 est adopté
L'article19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 20
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 26 précise que le Défenseur devra indiquer les motifs pour lesquels il ne donne pas suite à une réclamation. Cet amendement rencontre l'opposition du Gouvernement, mais ne change rien au fait que les réponses du Défenseur ne seront pas susceptibles de recours.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - De nombreux amendements reprennent les compétences de la HALDE afin de garantir la même efficacité d'action au Défenseur des droits.
L'amendement n° 26 est adopté.
L'article 20 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 21
M. Patrice Gélard , rapporteur. - L'amendement n° 27 précise les modalités d'exercice du pouvoir de recommandation du Défenseur des droits.
L'amendement n° 27 est adopté.
L'article 21 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Articles additionnels
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 28 rectifié tend à reconnaître expressément au Défenseur un pouvoir de médiation. L'amendement n° 57 du gouvernement est satisfait par notre n°28 rectifié.
L'amendement n° 28 rectifié est adopté et devient article additionnel.
L'amendement n° 57 n'est pas adopté.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 29 confie au Défenseur des droits la mission d'assistance aux victimes de discriminations.
L'amendement n° 29 est adopté et devient article additionnel.
Article 22
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n°30 reprend le dispositif de transaction pénale défini en 2006 pour la Halde.
L'amendement n° 30 est adopté.
L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 23
L'amendement de clarification n° 31 est adopté.
L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 32 reprend une prérogative de la HALDE.
L'amendement n° 32 est adopté et devient article additionnel.
Article 24
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n°33 précise que le Défenseur des droits pourra rendre publics les avis rendus à sa demande par le Conseil d'Etat.
L'amendement n° 33 est adopté.
L'article 24 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 25
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n°34 dote le Défenseur, comme la HALDE auparavant, de larges pouvoirs consultatifs. Le n°58 du gouvernement supprime la publicité des avis lorsque le Défenseur des droits est consulté par le Premier Ministre en matière de discriminations. Le gouvernement invoque la liberté d'élaboration de l'avis et le secret des délibérations gouvernementales. Or le Défenseur est une autorité indépendante, aucune instruction ne peut lui être donnée et la publicité renforcera au contraire sa légitimité ! Le secret des délibérations du gouvernement n'est pas mis à mal puisque les avis portent sur des textes destinés à être présentés au Parlement et donc publics, non sur des avant-projets. Il n'y a pas lieu selon nous de supprimer la saisine par les présidents des assemblées parlementaires. Enfin, pourquoi supprimer le délai d'un mois fixé au Défenseur pour rendre son avis, puisque c'est le délai qui a été retenu - et adopté par les deux assemblées - pour le Conseil économique, social et environnemental ? Avis défavorable.
L'amendement n° 34 est adopté.
L'amendement n° 58 n'est pas adopté.
L'article 25 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 26
L'amendement de clarification et de coordination n° 35 est adopté.
L'article 26 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Articles additionnels
M. Patrice Gélard , rapporteur. - L'amendement n°36 reprend des attributions du Défenseur des enfants et de la Halde.
L'amendement n° 36 est adopté et devient article additionnel.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 37 prévoit l'information des autorités locales en matière d'aide à l'enfance, ce qui répond à la préoccupation de M. Saugey.
L'amendement n° 37 est adopté et devient article additionnel.
Article 27
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement de clarification n° 38 devrait répondre aux interrogations de M. Anziani... Avis défavorable à l'amendement n°59 qui tend à écarter les rapports thématiques.
L'amendement n° 38 est adopté.
L'amendement n° 59 n'est pas adopté.
L'article 27 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Intitulé du titre IV
L'amendement rédactionnel n° 39 est adopté
Article 28
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n°40 autorise le Défenseur à recruter des fonctionnaires des assemblées parlementaires mais non des salariés du secteur privé mis à disposition par les entreprises. Il prévoit l'assermentation des agents.
L'amendement n° 40 est adopté
L'article 28 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 29
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n° 41 soumet les adjoints du Défenseur au secret professionnel et précise l'obligation d'anonymat des personnes mentionnées par les décisions publiées. Avis défavorable à l'amendement n° 60 de coordination du gouvernement.
L'amendement n° 41 est adopté
L'amendement n° 60 n'est pas adopté
L'article 29 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel
M. Patrice Gélard , rapporteur. - L'amendement n°42 confie au Défenseur - au lieu de la renvoyer à un décret - la rédaction du Règlement intérieur et d'un code de déontologie.
L'amendement n° 42 est adopté et devient article additionnel
Article 30
L'amendement de coordination n°43 est adopté
L'article 30 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 31 est adopté sans modification.
Article 32
L'amendement de coordination n°44 est adopté
M. Patrice Gélard, rapporteur. - Nous demandons le retrait du n°4, par coordination.
L'amendement n° 44 n'est pas adopté.
L'article 32 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 33
Les amendements n°s 45 et 46 offrent deux options quant à l'entrée en vigueur de la loi.
La loi du 12 avril 2010 proroge jusqu'au 31 mars 2010 le mandat du Médiateur nommé en 2004. Si la loi organique devait être promulguée après le 31 janvier 2011, il faudrait proroger à nouveau le mandat du Médiateur, ce qui n'est pas satisfaisant.
Aussi faut-il d'abord assurer la mise en place du Défenseur des droits en tenant compte d'une triple contrainte : la publication des décrets d'application, la nomination des membres des collèges et des adjoints, un délai minimal d'installation des 230 agents venant des autorités regroupées.
Je vous propose donc soit de retenir un délai de trois à quatre mois après la promulgation de la loi organique pour que le Défenseur se substitue en une seule fois aux autorités absorbées - c'est l'amendement 45 ; soit de prévoir une mise en place en deux temps, le Défenseur se substituant d'abord au Médiateur puis, deux mois plus tard, aux trois autres autorités - c'est l'amendement 46.
M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est le n°46 qui a notre préférence. Il faut jouer la prudence.
M. Yves Détraigne. - On voit vraiment qu'on installe un « machin » !
L'amendement n°46 est adopté.
L'article 32 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Examen des amendements au projet de loi ordinaire
M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous allons examiner les amendements au projet de loi ordinaire.
M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'amendement n°2 vise le périmètre des compétences du Défenseur des droits, l'amendement n°3 l'autonomie budgétaire. L'amendement n°4 harmonise les amendes avec celles infligées par la CNIL. L'amendement n°5 est rédactionnel. Les n°6, 7, 8, 9 et 10 sont de coordination. Le n° 1 tombe. Le n°11 est également de coordination.
Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Projet de loi organique |
|||
|
Article 2
|
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de
|
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
5 |
Indépendance du Défenseur des droits |
Adopté |
|
Article 3
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
6 |
Incompatibilité entre les fonctions de Défenseur des droits et tout mandat social |
Adopté après rectification |
|
Gouvernement |
47 |
Incompatibilité entre les fonctions de Défenseur des droits et tout mandat social |
Satisfait |
|
Titre II (avant l'article 4)
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
7 |
Précision |
Adopté |
|
Article 4
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
8 rect. |
Compétences du Défenseur des droits en matière de défense et de promotion des droits de l'enfant et de lutte contre les discriminations et règles de saisine par les associations |
Adopté |
|
M. Hugues Portelli |
1 |
Maintien du Défenseur des enfants |
Rejeté |
|
Gouvernement |
48 |
Compétences du Défenseur des Droits en matière de défense et de promotion des droits de l'enfant et de lutte contre les discriminations |
Satisfait |
|
Article 5
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
9 |
Précision relative à la saisine d'office |
Adopté |
|
Article 6
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
10 |
Absence de démarches préalables à la saisine du Défenseur des droits pour les personnes s'estimant victimes de discrimination |
Adopté |
|
Article 7
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
11 |
Information des députés et sénateurs sur les suites données à leurs transmissions au Défenseur des droits |
Adopté |
|
Article 8
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
12 |
Possibilité pour le Défenseur des droits de se saisir des cas relatifs à des personnes dont il ne peut recueillir l'accord |
Adopté |
|
Gouvernement |
49 |
Possibilité à titre exceptionnel pour le Défenseur des droits de se saisir des cas relatifs à des personnes dont il ne peut recueillir l'accord |
Rejeté |
|
Article 9
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
13 |
Signature de conventions entre le Défenseur des droits et les autres autorités investies d'une mission de protection des droits et libertés et suppression de l'association du Défenseur aux travaux de la HALDE |
Adopté |
|
Gouvernement |
50 |
Suppression de l'association du Défenseur des droits aux travaux de la HALDE |
Satisfait |
|
M. Hugues Portelli |
2 |
Maintien du Défenseur des enfants |
Rejeté |
|
Article 10
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
14 |
Saisine du Défenseur des droits au sujet de différends opposant les organismes chargés d'une mission de service public et leurs agents s'estimant victimes de discriminations |
Adopté après rectification |
|
Gouvernement |
51 |
Saisine du Défenseur des droits au sujet de différends opposant les organismes chargés d'une mission de service public et leurs agents victimes d'atteintes à la déontologie de la sécurité |
Rejeté |
|
Article additionnel avant l'article 11 |
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
15 rect. |
Organisation des rapports entre le Défenseur des droits et les collèges chargés de l'assister et nomination d'adjoints par le Défenseur |
Adopté |
|
Gouvernement |
52 |
Collèges chargés d'assister le Défenseur des droits et adjoints du Défenseur |
Rejeté |
|
Article 11
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
16 |
Collège de quatorze membres, dont le Défenseur des droits, président, et son adjoint, vice-président, chargé d'une compétence consultative en matière de déontologie de la sécurité |
Adopté |
|
Gouvernement |
53 |
Consultation facultative par le Défenseur des droits d'un collège de cinq membres en matière de déontologie de la sécurité |
Rejeté |
|
Article 12
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
17 |
Collège de onze membres dont le Défenseur des droits, président et son adjoint, vice-président, chargé d'une compétence consultative en matière de défense et de promotion des droits de l'enfant |
Adopté |
|
M. Hugues Portelli |
3 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
|
Gouvernement |
54 |
Consultation facultative par le Défenseur des droits d'un collège de cinq membres en matière de défense et de promotion des droits de l'enfant |
Rejeté |
|
Article additionnel après l'article 12 |
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
18 |
Collège de onze membres, dont le Défenseur des droits, président, et son adjoint, vice-président, chargé d'une compétence consultative en matière de lutte contre les discriminations |
Adopté |
|
Gouvernement |
55 |
Consultation facultative par le Défenseur des droits d'un collège de cinq membres en matière de lutte contre les discriminations |
Rejeté |
|
Article 13
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
19 |
Renouvellement par moitié tous les trois ans des membres des collèges |
Adopté |
|
Gouvernement |
56 |
Coordination |
Rejeté |
|
Article 14
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
20 |
Renforcement des règles de déport applicables aux membres des collèges |
Adopté |
|
Article 15
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
21 |
Possibilité pour le Défenseur des droits de demander des explications à toute personne mise en cause devant lui et procédure contradictoire en matière de déontologie de la sécurité et de discrimination |
Adopté |
|
Article 17
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
22 |
Absence d'opposabilité du secret de l'enquête et de l'instruction au Défenseur des droits en matière de déontologie de la sécurité et absence de poursuites à l'égard des personnes qui révèleraient au Défenseur des droits des informations couvertes par le secret professionnel |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article 17 |
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
23 |
Pouvoir de mise en demeure |
Adopté |
|
Article 18
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
24 |
Respect des exigences de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et possibilité d'autorisation préalable du juge |
Adopté |
|
Article 19
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
25 |
Coordination des pouvoirs du Défenseur des droits en matière de lutte contre les discriminations et des prérogatives de l'autorité judiciaire |
Adopté |
|
Article 20
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
26 |
Motivation des réponses du Défenseur des droits lorsqu'il ne donne pas suite aux réclamations |
Adopté |
|
Article 21
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
27 |
Précisions relatives au pouvoir de recommandation |
Adopté |
|
Articles additionnels après l'article 21 |
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
28 rect. |
Pouvoir de médiation |
Adopté |
|
Gouvernement |
57 |
Pouvoir de médiation |
Satisfait |
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
29 |
Mission spécifique d'aide aux victimes de discrimination |
Adopté |
|
Article 22
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
30 |
Définition d'un pouvoir de transaction pénale en matière de discrimination |
Adopté |
|
Article 23
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
31 |
Précision concernant la publicité du rapport spécial |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article 23 |
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
32 |
Reprise d'une prérogative de la HALDE |
Adopté |
|
Article 24
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
33 |
Publicité des avis du Conseil d'Etat |
Adopté |
|
Article 25
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
34 |
Pouvoirs consultatifs du Défenseur des droits |
Adopté |
|
Gouvernement |
58 |
Limitation des pouvoirs consultatifs du Défenseur des droits |
Rejeté |
|
Article 26
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
35 |
Extension des possibilités d'intervention du Défenseur devant les juridictions |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article 26 |
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
36 |
Reprise de certaines attributions du Défenseur des enfants et de la HALDE |
Adopté |
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
37 |
Reprise d'une compétence du Défenseur des enfants |
Adopté |
|
Article 27
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
38 |
Clarification et possibilité de publier des rapports thématiques |
Adopté |
|
Gouvernement |
59 |
Suppression de la possibilité de publier des rapports thématiques |
Rejeté |
|
Titre IV (avant l'article 28)
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
39 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
Article 28
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
40 |
Personnel du Défenseur et reprise d'une prérogative de la HALDE |
Adopté |
|
Article 29
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
41 |
Précisions concernant le secret professionnel et l'obligation d'anonymisation des documents publiés sous l'autorité du Défenseur |
Adopté |
|
Gouvernement |
60 |
Coordination |
Rejeté |
|
Article additionnel après l'article 29 |
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
42 |
Règlement intérieur et code de déontologie du Défenseur des droits |
Adopté |
|
Article 30
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
43 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
Article 32
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
44 |
Coordination |
Adopté |
|
M. Hugues Portelli |
4 |
Coordination |
Rejeté |
|
Article 33
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
45 |
Prorogation d'un mois de l'entrée en vigueur de la réforme |
Rejeté |
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
46 |
Mise en place du Défenseur en deux temps |
Adopté |
|
Projet de loi |
|||
|
Article 2
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
2 |
Coordination |
Adopté |
|
Article 3
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
3 |
Autonomie budgétaire du Défenseur |
Adopté |
|
Article 5
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
4 |
Alourdissement de la peine du délit d'entrave à l'action du Défenseur |
Adopté |
|
Article 7
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
5 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
Article 8
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
6 |
Coordination |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article 8 |
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
7 |
Coordination |
Adopté |
|
Article 9
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
8 |
Coordination |
Adopté |
|
Article 12
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
9 |
Coordination |
Adopté |
|
Article 14
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
10 |
Abrogation de la loi du 30 décembre 2004 relative à la HALDE, à l'exception de quatre de ses articles |
Adopté |
|
M. Hugues Portelli |
1 |
Coordination |
Tombé |
|
Article 15
|
|||
|
M. Patrice Gélard, rapporteur |
11 |
Coordination |
Adopté |
L'ensemble des amendements, à l'exception de l'amendement n° 1, est adopté.
Le projet de loi ordinaire est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.