EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI
Article premier (art. 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés) - Participation du Défenseur des droits aux travaux de la CNIL
Cet article complète l'article 13 de la loi « informatique et liberté » du 6 janvier 1978 afin de reconnaitre au Défenseur des droits ou à son représentant la qualité de membre de droit du collège la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), avec voix consultative, c'est-à-dire qu'il ne prendra pas part aux votes. Cet article est donc le pendant de l'article 9 du projet de loi organique aux termes duquel le Défenseur des droits est associé, à sa demande, aux travaux de la CNIL.
Rappelons que le collège de la CNIL est actuellement composé de dix-sept personnes :
- deux députés et deux sénateurs;
- deux membres du Conseil économique et social ;
- deux membres ou anciens membres du Conseil d'État ;
- deux membres ou anciens membres de la Cour de cassation ;
- deux membres ou anciens membres de la Cour des comptes ;
- trois personnalités qualifiées pour leur connaissance de l'informatique ou des questions touchant aux libertés individuelles ;
- deux personnalités qualifiées pour leur connaissance de l'informatique.
Il va de soi que, eu égard à son rang constitutionnel qui lui confère une prééminence certaine à l'égard de la CNIL, le Défenseur des droits sera un simple observateur et n'aura pas vocation à intervenir régulièrement : a fortiori , il ne pourra être désigné par le collège comme Président ou vice-président de la CNIL, pas plus qu'il ne pourra être membre de la formation restreinte de la commission, compétente pour prononcer des sanctions à l'encontre de certains responsables de traitement de données à caractère personnel.
Votre commission a adopté l'article premier sans modification .
Article 2 (art. 2 de la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la HALDE) - Participation du Défenseur des droits aux travaux de la HALDE
Cet article reconnait au Défenseur des droits ou à son représentant la qualité de membre du collège de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), avec voix consultative.
A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a supprimé l'article 2 compte tenu de son souhait d'intégrer la HALDE au sein du Défenseur des droits.
Article 3 - Moyens budgétaires affectés au Défenseur des droits
Cet article traite des moyens budgétaires affectés au Défenseur des droits.
Reprenant les dispositions habituelles pour les autorités administratives indépendantes, il précise que :
- le Défenseur des droits est ordonnateur des crédits qui lui sont affectés : cette disposition conforte l'autonomie financière du Défenseur des droits, gage de son indépendance ;
- les comptes du Défenseur des droits ne sont pas soumis à la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées, c'est-à-dire qu'ils échappent au contrôle a priori d'un contrôleur financier du ministère chargé des finances. Ils doivent, en revanche, être contrôlés a posteriori par la Cour des comptes, comme le prévoit le dernier alinéa du présent article.
A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement afin de compléter cet article afin de consacrer le principe d' autonomie budgétaire du Défenseur des droits, comme d'ailleurs notre assemblée vient de le faire à l'initiative de votre commission pour le Conseil supérieur de la magistrature (article 7 bis du texte adopté par le Sénat le 27 avril 2010).
Ce principe implique que non seulement le Défenseur des droit devra être autonome dans l'utilisation des crédits qui lui seront alloués mais également que son budget devra être sanctuarisé dans un programme budgétaire spécifique. Il s'agit de neutraliser le principe, institué par la LOLF, de fongibilité des crédits au sein d'un même programme .
En effet, si les crédits du Défenseur des droits sont mêlés, au sein d'un même programme, à ceux, par exemple, d'un service ministériel, ils pourraient servir de « variable d'ajustement » pour abonder les crédits dudit service en cours d'année.
La nomenclature budgétaire devrait donc évoluer ; deux pistes sont possibles :
- rattacher les crédits du Défenseur des droits au programme « protection des droits et libertés » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ; rappelons que ce programme, créé fin 2008, est né de la volonté renouvelée du Sénat de préserver les crédits des autorités administratives indépendantes en charge de la protection des droits et libertés. Cette volonté s'est exprimée au travers d'amendements adoptés par notre assemblée lors de l'examen des projets de loi de finances pour 2006, 2007 et 2008, mais systématiquement écartés par l'Assemblée nationale puis par la commission mixte paritaire.
Cette dernière a toutefois décidé, en décembre 2007, la création d'un groupe de travail chargé de réexaminer la question. Comprenant Mme Jacqueline Gourault, votre rapporteur, MM. François Marc et Michel Moreigne, ainsi que le député M. Jean-Pierre Brard, ce groupe s'est réuni le mercredi 9 avril 2008 et a décidé d'adresser un courrier au Premier ministre demandant la modification de la nomenclature budgétaire pour le projet de loi de finances pour 2009 afin d'instituer un programme spécifique « Protection des droits et libertés ». Le Gouvernement y a répondu favorablement et l'architecture budgétaire a été modifiée en conséquence. Ce programme regroupe, outre le Médiateur de la République et la CNDS, diverses autorités, telles que la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), ou encore la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH) 73 ( * ) ;
- créer un programme spécifique « Défenseur des droits » au sein de missions budgétaires existantes, soit la mission « pouvoirs publics » qui regroupe d'autres autorités constitutionnelles, telles que le Conseil constitutionnel, la Haute cour ou la Cour de justice de la République, soit la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » qui comprend, par exemple, le Conseil économique, social et environnemental.
Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .
Article 4 - Délit d'usurpation de la qualité de Défenseur des droits
Cet article, comme les trois suivants, comportent des dispositions pénales .
Il crée le délit d'usurpation de la qualité de Défenseur des droits et en définit les éléments constitutifs : serait ainsi puni de six mois d'emprisonnement et de 3.750 € d'amende le fait d'avoir fait ou laissé figurer le nom du Défenseur des droits, suivi ou non de l'indication de sa qualité, dans tout document de propagande ou de publicité, quelle qu'en soit la nature.
Cette mesure, reprise de l'article 14 bis de la loi précitée de 1973 instituant un Médiateur et de l'article 11 de la loi sur le Défenseur des enfants, vise à protéger le titre « Défenseur des droits » et à sanctionner toute usurpation.
Votre commission a adopté l'article 4 sans modification .
Article 5 - Délit d'entrave à l'action du Défenseur des droits
Cet article crée un délit d'entrave à l'action du Défenseur des droits lorsque celui-ci exerce ses pouvoirs d'audition (article 15 du projet de loi organique), de demande de communication de documents (article 17 du même texte) et de contrôle sur place (article 18). Toute personne qui empêcherait le bon accomplissement de la mission du Défenseur des droits, dans des conditions contraires à ces articles, s'exposerait ainsi à une amende de 7.500 €, outre des peines complémentaires prévues aux articles 6 et 7 du projet de loi ordinaire.
En matière d'accès à des locaux, le délit d'entrave ne sera caractérisé qu'en cas de refus de se conformer à l'ordonnance rendue par le juge des référés (pour des locaux administratifs) ou par le juge des libertés et de la détention (pour des locaux privés), ordonnance qui pourra intervenir, compte tenu de la réécriture proposée par votre commission à l'article 18, soit préalablement à la visite soit après opposition des responsables des lieux.
Notons qu'un tel délit d'entrave, fréquent pour favoriser le bon accomplissement de certains services de l'Etat 74 ( * ) , est relativement rare chez les AAI : il n'existe ni pour le Médiateur de la République, ni pour le Défenseur des enfants, ni pour la HALDE ou encore le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Seule la loi régissant la CNDS prévoit un tel délit, puni d'une amende de 7.500 € (article 15 de la loi du 6 juin 2000).
Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur tendant à alourdir la peine encourue en cas d'entrave à l'action du Défenseur des droits en l'alignant sur celle applicable à la CNIL (article 51 de la loi « informatique et libertés »), à savoir un an d'emprisonnement et 15.000 euros d'amende. Il serait en effet curieux que l'entrave à l'action d'une autorité créée par la loi soit plus lourdement sanctionnée que celle d'une autorité constitutionnelle.
Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .
Article 6 - Peines complémentaires applicables aux personnes physiques
Cet article prévoit les peines complémentaires applicables aux personnes physiques .
Ainsi, les personnes physiques reconnues coupables du délit d'usurpation d'identité de la qualité du Défenseur des droits (article 4) ou du délit d'entrave à l'action de ce dernier (article 5) encourent non seulement les peines prévues à ces articles mais également les peines complémentaires suivantes :
1° L'interdiction des droits civiques, civils et de famille, suivant les modalités prévues par l'article 131-26 du code pénal ;
2° L'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d'exercer une fonction publique ou d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise ;
3° La confiscation prévue par l'article 131-21 du code pénal ;
4° L'affichage ou la diffusion de la décision prononcée, dans les conditions prévues par l'article 131-35 du code pénal.
Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .
Article 7 - Peines complémentaires applicables aux personnes morales
Cet article prévoit les peines complémentaires applicables aux personnes morales . Ces dernières, déclarées pénalement responsables du délit d'usurpation d'identité de la qualité de Défenseur des droits (article 4) ou du délit d'entrave à l'action de ce dernier (article 5) encourent non seulement les peines prévues à ces articles mais également les peines complémentaires suivantes :
1° Pour une durée de cinq ans au plus, les peines mentionnées aux 2°, 3°, 4°, 5°, 6° et 7° de l'article 131-39 du code pénal ; il est précisé que l'interdiction mentionnée au 2°, c'est-à-dire l'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans ou plus, d'exercer directement ou indirectement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales, porte sur l'activité dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise ;
2° La confiscation prévue à l'article 131-21 du code pénal ; il s'agit de soumettre les personnes morales au régime de confiscation prévu à l'article 131-21 du code pénal pour les personnes physiques . Il est toutefois juridiquement plus juste d'indiquer alors « dans les conditions et suivant les modalités prévues à l'article 131-21 du code pénal » , comme vient de le faire l'article 9 bis de la proposition de loi visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale ; aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement en ce sens.
3° L'affichage ou la diffusion de la décision prononcée, dans les conditions prévues par l'article 131-35 du code pénal.
Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .
Les articles 8 à 15 du présent projet de loi réunissent les dispositions diverses et finales nécessaires à l'entrée en vigueur des dispositions relatives au Défenseur des droits.
Articles 8, 8 bis (nouveau), 9, 10 et 11 - Coordinations législatives
Ces articles procèdent à des coordinations législatives rendues nécessaires par l'intégration du Médiateur de la République au sein du Défenseur des droits.
L'article 8 modifie les articles L. 146-13 du code de l'action sociale et des familles et L. 5312-12-1 du code du travail afin de remplacer les mots : « loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République » par les mots : « loi organique n° ............ du ........... relative au Défenseur des droits » . A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement tendant à procéder à deux coordinations compte tenu de l'intégration de la HALDE au sein du Défenseur des droits.
L'article 8 bis, inséré par votre commission sur proposition de son rapporteur, modifie l'article 6 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire afin de remplacer les mots : « loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République » et les mots : « Médiateur de la République » respectivement par les mots : « loi organique n° ............ du ........... relative au Défenseur des droits » et les mots : « Défenseur des droits ». Il s'agit d'une coordination avec la loi pénitentiaire, promulguée après l'adoption en Conseil des ministres des présents projets de loi. Le Défenseur des droits reprendra donc les délégués mis en place par le Médiateur de la République auprès des établissements pénitentiaires afin de permettre aux personnes détenues de saisir l'institution si elles s'estiment lésées par le fonctionnement d'une administration, y compris de l'administration pénitentiaire, dans le respect des compétences du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (cf commentaire de l'article 9 du projet de loi organique).
L'article 9 modifie les articles L. 115 du livre des procédures fiscales, L. 5312-12-1 du code du travail, L. 146-13 du code de l'action sociale et des familles, 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal et 1 er de la loi n° 2007-292 du 5 mars 2007 relative à la Commission nationale consultative des droits de l'homme afin de remplacer les mots : « Médiateur de la République » par les mots : « Défenseur des droits ». Votre commission a adopté un amendement de coordination présenté par votre rapporteur.
L'article 10 modifie l'article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de Clipperton afin de substituer aux mots : « du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants » les mots : « du Défenseur des droits ».
Enfin, l'article 11 remplace, à l'article 6 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté, les mots : « le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, le président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité » par les mots : « le Défenseur des droits ».
Votre commission a inséré l'article 8 bis ainsi rédigé , adopté les articles 8 et 9 ainsi modifiés et les articles 10 et 11 sans modification .
Article 12 - Procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution
Cet article supprime le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants de la liste des emplois et fonctions qui relèveront de la procédure organisée par le dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution, eu égard à leur importance pour la garantie des droits et libertés. Il précise que la commission compétente dans chaque assemblée pour rendre un avis sur la nomination du Défenseur des droits est celle chargée des libertés publiques, c'est-à-dire, en l'état actuel de la répartition des compétences, la commission des lois.
Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur afin de procéder à deux coordinations :
- la première consiste à supprimer la CNDS de la liste des autorités soumises à la procédure prévue à l'article 13, cinquième alinéa de la Constitution : rappelons en effet que cette autorité a été ajoutée par l'Assemblée nationale au tableau figurant en annexe du projet de loi relatif à l'application relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, ce qu'a ensuite confirmé notre assemblée ;
- la seconde vise à supprimer la HALDE de ce tableau puisque, comme indiqué précédemment, il apparaît pertinent que le périmètre de compétence du Défenseur des droits recouvre les atteintes aux droits et libertés résultant de discriminations.
Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .
Article 13 (art. L. 194-1, L. 221, L. 230-1 et L. 340 du code électoral) - Coordinations avec le code électoral
Cet article modifie les articles L. 194-1, L. 230-1 et L. 340 du code électoral afin de tirer les conséquences de l'abrogation de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur et de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants. Les cas d'inéligibilité du Défenseur des droits sont désormais prévus par l'article 31 du projet de loi organique et sont d'ailleurs d'ailleurs plus sévères (cf commentaire de l'article 31 du projet de loi organique).
Cet article modifie également l'article L. 221 du code électoral afin de prévoir le remplacement du conseiller général qui accepterait les fonctions de Défenseur des droits.
Votre commission a adopté l'article 13 sans modification .
Article 14 - Abrogations
Cet article tire les conséquences de la création du Défenseur des droits, qui hérite des missions et des pouvoirs du Médiateur de la République, de la CNDS et du Défenseur des enfants. Les lois régissant ces trois autorités sont donc abrogées, à savoir :
- la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur ;
- la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants ;
- la loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d'une Commission nationale de déontologie de la sécurité ;
Est également abrogé l'article L. 221-5 du code de l'action sociale et des familles qui reproduit les règles relatives aux missions d'information du Défenseur des enfants à l'égard du Président du conseil général, règles figurant à l'article 4 de la loi de 2000 précitée instituant un Défenseur des enfants.
Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur abrogeant également la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la HALDE compte tenu de l'intégration de cette autorité au sein du Défenseur des droits. L'amendement a toutefois maintenu quatre des articles de cette loi :
- les articles 20, 21 et 22 qui ont modifié la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse afin de renforcer la lutte contre les propos discriminatoires à caractère sexiste ou homophobe ;
- l'article 24 qui a modifié l'article 9 de la loi n° 2001-1066 du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations, article qui a créé un service d'accueil téléphonique pour renseigner les victimes de discrimination.
Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.
Article 15 - Entrée en vigueur
Cet article prévoit l'entrée en vigueur de la présente loi à la même date que la loi organique n° .......... du ............ relative au Défenseur des droits, c'est-à-dire au premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi organique.
Comme indiqué précédemment ( voir commentaire de l'article 33 du projet de loi organique) , votre commission vous propose une entrée en vigueur progressive de la loi organique, et donc de la loi ordinaire.
Votre commission a adopté un amendement de coordination de votre rapporteur et adopté l'article 15 ainsi modifié .
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Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.
* 73 Assez étonnamment, ce programme ne comprend pas le Défenseur des enfants, dont les crédits sont rattachés à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
* 74 A titre d'exemples, l'entrave à l'action d'un inspecteur du travail ou de l'Urssaf est punie d'un an d'emprisonnement et de 3 750 € d'amende (articles L. 631-1 du Code du travail et L. 243-11 du Code de la sécurité sociale) et l'entrave à l'action des agents de la Direction générale de la concurrence, consommation et répression des fraudes est punie de deux ans d'emprisonnement et de 37 500 € d'amende (articles L. 213-1 et L. 217-10 du Code de la consommation).