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Projet de loi de finances rectificative pour 2010

 

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES A L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 2 - Equilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois

Commentaire : le présent article traduit l'absence d'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget 2010 des dispositions proposées par le présent projet de loi de finances rectificative.

Si les dispositions du présent projet de loi de finances rectificative relèvent du domaine des lois de finances, elles n'ont pour autant aucune incidence sur l'équilibre budgétaire prévu pour 2010, tel qu'il résulte des dispositions de la loi de finances rectificative n° 2010-463 du 7 mai 2010.

En conséquence, le présent article, auquel l'Assemblée nationale a apporté une modification rédactionnelle, ne propose de modifier ni les montants du déficit budgétaire (152 milliards d'euros), du besoin de financement (239,1 milliards d'euros) et du plafond de la variation de la dette à moyen et long termes (105 milliards d'euros), ni le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat (2 019 798).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

SECONDE PARTIE - MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

ARTICLE 3 - Octroi de la garantie de l'État dans le cadre du mécanisme européen de stabilisation pour préserver la stabilité financière

Commentaire : le présent article tend à autoriser le Gouvernement à accorder la garantie de l'État dans le cadre du mécanisme européen de stabilisation dont la mise en place a été décidée par le Conseil Ecofin des 9 et 10 mai 2010.

I. LE DROIT PROPOSÉ

Le présent article a pour objet de permettre l'octroi de la garantie de la France à l'entité ad hoc devant être mise en place dans le cadre du mécanisme européen de stabilisation. Son principe a été détaillé dans l'exposé général du présent rapport. On se contentera ici d'en présenter et d'en expliciter la rédaction.

A. LA POSSIBILITÉ D'ACCORDER UNE GARANTIE À L'ENTITÉ AD HOC OU À SES FINANCEMENTS

Son I prévoit que le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder cette garantie, au titre de la quote-part de la France dans le mécanisme européen de stabilisation, dans la limite d'un plafond de 111 milliards d'euros, à une entité ad hoc ayant pour objet « d'apporter un financement ou de consentir des prêts aux États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro, ainsi qu'aux financements obtenus par cette entité ».

La formule selon laquelle l'entité ad hoc a pour objet « d'apporter un financement ou de consentir des prêts » s'explique par le fait que celle-ci pourra intervenir non seulement par des prêts, mais aussi par des lignes de crédit, voire l'acquisition sur le marché primaire d'obligations de l'État en difficulté.

Il ressort de la rédaction retenue que la garantie peut être octroyée à l'entité ad hoc ou aux financements qu'elle obtient. Le Gouvernement a apporté à ce sujet les précisions ci-après.

La garantie des émissions de l'entité ad hoc, selon le Gouvernement

« Si l'on garantit les émissions elles-mêmes, le créancier est directement garanti par l'État, et l'appel à la garantie de la France se fera de façon directe dès que le débiteur, c'est-à-dire l'État de la zone euro bénéficiaire du prêt, sera défaillant. Il est cependant probable que « l'entité ad hoc » ou un agent de celle-ci ou représentant les États garants pourront être chargés de centraliser les appels en garantie et de les reverser aux souscripteurs des émissions.

« Si l'on garantit « l'entité ad hoc », le créancier sera garanti de façon indirecte par les États, mais assuré de la liquidité de l'« entité ad hoc » elle-même garantie directement.

« Pour mémoire, les deux modes de garantie existent dans les garanties internes à la France. Par exemple, en ce qui concerne l'assurance crédit Coface, la garantie de l'État n'est pas appelée contrat d'assurance par contrat d'assurance, mais consiste à équilibrer, en trésorerie, une caisse de péréquation, qui assure la compensation en recettes et en dépenses des mouvements financiers liés aux opérations de la Coface pour lesquels celle-ci bénéficie de la garantie de l'État. Pour la SFEF et la SPPE il a été décidé de garantir les émissions elles-mêmes et non les structures. »

Source : informations transmises par le Gouvernement à la commission des finances

B. UNE RÉMUNÉRATION DES GARANTIES

Le II du présent article prévoit que la garantie de l'État pourra faire l'objet d'une rémunération. Selon le Gouvernement, « cette rémunération devrait résulter de l'écart entre les taux auxquels le fonds lèvera ses ressources sur les marchés et les taux auxquels il prêtera, lesquels seront alignés sur ceux du FMI ».

En effet, l'entité ad hoc doit prêter à des taux alignés sur ceux du FMI, comme dans le cas du dispositif d'aide à la Grèce, ou des 60 milliards d'euros du fonds communautaire mis en place sur la base de l'article 122.2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il s'agit d'inciter les Etats concernés à revenir le plus rapidement possible sur les marchés, et de ne pas créer une « incitation à la mauvaise gestion ».

Si les Etats prêtaient directement, comme dans le cas du dispositif d'aide à la Grèce, ils feraient un bénéfice correspondant à l'écart entre le taux auquel ils empruntent et celui auquel ils prêtent. Dans le cas présent, il serait absurde que l'entité ad hoc fasse des bénéfices. C'est pourquoi il est prévu que le produit correspondant soit reversé aux Etats qui apportent leur garantie.

Le différentiel n'est cependant pas prévisible à ce stade. Il dépendra en effet notamment du taux auquel pourra emprunter l'entité ad hoc, et donc de ce que sera sa notation ou celle de ses émissions.

C. UNE GARANTIE QUI NE PEUT ÊTRE ACCORDÉE QUE JUSQU'AU 30 JUIN 2013

Le III du présent article précise que la garantie de l'État mentionnée au I ne pourra pas être octroyée après le 30 juin 2013. En effet, selon le communiqué du Conseil Ecofin des 9 et 10 mai 2010, l'entité ad hoc « expirera après une période de trois ans ».

D. L'INFORMATION DU PARLEMENT

Le IV du présent article prévoit que lorsqu'il octroie la garantie de l'État en application du présent article, le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications :

- une modification rédactionnelle ;

- une précision selon laquelle les commissions des finances seront informées non seulement lorsque la garantie sera accordée à l'entité ad hoc, mais aussi lorsque celle-ci apportera un financement ou consentira des prêts.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Texte initial du présent article

Texte adopté par l'Assemblée nationale

I. - Dans les conditions mentionnées au présent article, le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'État, au titre de la quote-part de la France dans le dispositif de stabilisation dont la création a été décidée à l'occasion de la réunion du Conseil de l'Union européenne du 9 mai 2010 et dans la limite d'un plafond de 111 Md€, à une entité ad hoc ayant pour objet d'apporter un financement ou de consentir des prêts aux États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro, ainsi qu'aux financements obtenus par cette entité.

II. - La garantie de l'État pourra faire l'objet d'une rémunération.

III. - La garantie de l'État mentionnée au I ne pourra pas être octroyée après le 30 juin 2013.

IV. - Lorsqu'il octroie la garantie de l'État en application du présent article, le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

I. - Dans les conditions mentionnées au présent article, le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'État, au titre de la quote-part de la France dans le dispositif de stabilisation dont la création a été décidée à l'occasion de la réunion du Conseil de l'Union européenne du 9 mai 2010 et dans la limite d'un plafond de 111 Md€, à une entité ad hoc ayant pour objet d'apporter un financement ou de consentir des prêts aux États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro, ainsi qu'aux financements obtenus par cette entité.

II. - La garantie de l'État mentionnée au I pourra faire l'objet d'une rémunération.

III. - La garantie de l'État mentionnée au I ne pourra pas être octroyée après le 30 juin 2013.

IV. - Lorsqu'il octroie la garantie de l'État en application du présent article et lorsque l'entité ad hoc mentionnée au I apporte un financement ou consent des prêts, le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article a pour objet de permettre la mise en place du mécanisme européen de stabilisation, dont la mise en oeuvre a été décidée par le Conseil Ecofin des 9 et 10 mai 2010, et qui est indispensable à la stabilité de la zone euro dans son ensemble.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 - Relèvement du plafond de prêts de la France au Fonds monétaire international (FMI)

Commentaire : le présent article tend à relever le plafond dans la limite duquel le ministre chargé des finances est autorisé à consentir des prêts au Fonds monétaire international (FMI), sur les ressources du Trésor. Ce plafond, tous instruments confondus, est actuellement fixé à hauteur de 14 milliards d'euros environ : d'une part, 2,577 milliards de droits de tirage spéciaux (DTS), soit environ 3 milliards d'euros, dans le cadre des Nouveaux Accords d'emprunt (NAE) conclus avec le Fonds ; d'autre part, 11,06 milliards d'euros au titre d'un accord bilatéral de prêt avec cette organisation, hors dispositif « NAE ». Il serait porté à 18,658 milliards de DTS, soit environ 21 milliards d'euros, dans le cadre des NAE révisés, actuellement en cours de ratification par leurs signataires. La mesure vise à permettre à la France d'honorer les engagements qu'elle a pris en la matière en 2009, notamment lors des sommets du G20 de Londres et de Pittsburgh.

I. L'ORGANISATION DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LA FRANCE ET LE FMI

A. DES RELATIONS ENCADRÉES PAR LA LOI

La loi n° 45-138 du 26 décembre 1945, relative à la création d'un Fonds monétaire international (FMI) et d'une Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), a autorisé l'adhésion de la France aux accords internationaux conclus, pour cette double création, lors de la Conférence monétaire et financière des Nations Unies de Bretton Woods, en juillet 1944. En outre, cette loi régit les relations financières de notre pays avec les deux organisations internationales précitées.

En particulier, l'article 2 de ce texte prévoit que le ministre chargé des finances est autorisé à verser au FMI, sur les ressources du Trésor et conformément à l'accord international relatif au Fonds :

le montant de la souscription du Gouvernement français, en d'autres termes la quote-part prise par la France dans le capital du FMI. Cette quote-part s'élève actuellement à 10,738 milliards de droits de tirage
spéciaux
(DTS)55(*), soit environ 12,5 milliards d'euros, représentant 4,94 % du total. Elle fait de notre pays le quatrième contributeur du Fonds56(*) et lui confère 4,85 % des droits de vote au sein de l'institution ;

- 2° le cas échéant, les sommes qui seraient nécessaires pour compenser la réduction en valeur-or des avoirs en « monnaie française » (aujourd'hui, en euros) détenus par le Fonds ;

- 3° les commissions dues au Fonds ;

- 4° le cas échéant, les sommes qui seraient dues au Fonds en cas de retrait du Gouvernement français, en cas de liquidation du Fonds, ou en cas de faillite ou de manquement du « dépositaire des actifs du Fonds désigné par le Gouvernement français », c'est-à-dire la Banque de France (cf. infra, B) ;

 une somme correspondant à des prêts remboursables.

Ce 5°, dernier alinéa de l'article, a été créé par la loi de finances rectificative du 29 décembre 1997 afin d'autoriser la France à participer aux Nouveaux Accords d'emprunt (NAE) du FMI (cf. encadré ci-après), dont il constituait l'autorisation implicite de ratification. Il précise d'abord le plafond de la contribution française à ce titre, fixé à 2,577 milliards de DTS, soit environ 3 milliards d'euros.

En outre, la loi n° 2009-1255 du 19 octobre 2009 tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises (PME) et à améliorer le fonctionnement des marchés financiers a introduit un second plafond, à hauteur de 11,06 milliards d'euros, se rapportant à un accord de prêt bilatéral conclu entre la France et le FMI, en dehors du dispositif « NAE ». Cette mesure, qui a résulté d'un amendement du Gouvernement déposé au Sénat en juin 2009, a permis à notre pays, en pratique dès l'été 2009, de contribuer à l'augmentation des ressources du FMI décidée lors du Conseil européen des 19 et 20 mars 2009 à Bruxelles, puis à l'occasion du sommet du G20 du 2 avril 2009 à Londres, sans devoir attendre l'entrée en vigueur d'une version révisée des NAE, dont la renégociation était alors programmée.

Dans ces conditions, le Trésor peut donc actuellement financer des prêts au FMI dans la limite globale de 14 milliards d'euros environ, tous instruments confondus : d'une part, environ 3 milliards d'euros dans le cadre des NAE ; d'autre part, 11,06 milliards d'euros sur le fondement de l'accord bilatéral hors NAE précité.

Plafond de prêts de la France au FMI (droit en vigueur)

(en milliards d'euros)

Nature du prêt

Montant du plafond autorisé

Prêt NAE

environ 3,00 (2,577 milliards de DTS)

Prêt hors NAE

11,06

Total NAE + « hors NAE »

environ 14,06

Source : commission des finances

Les accords d'emprunt du FMI

Actuellement, la principale source de financement du FMI pour son activité de soutien des pays faisant face à des difficultés financières, en vue de prévenir ou pallier un dysfonctionnement du système monétaire international, tient à la souscription de quotes-parts de son capital par ses Etats membres. Le capital du Fonds, constitué par l'ensemble des quotes-parts nationales, s'élève aujourd'hui à 217,431 milliards de DTS, soit environ 250 milliards d'euros.

En outre, le Fonds dispose d'avoirs en or, soit environ 96,6 millions d'onces (3.005,3 tonnes) à la fin janvier 2010, faisant de l'organisation le troisième plus grand détenteur officiel d'or au monde. Toutefois, les statuts du FMI imposent des limites très strictes pour l'utilisation de cet or.

S'il estime que les liquidités dont il dispose ne suffiront pas à couvrir ses besoins, le FMI peut compléter ces ressources par l'emprunt.

L'emprunt dans un cadre bilatéral

Des accords bilatéraux sont toujours possibles entre le Fonds et ses Etats membres. Ainsi, en 2009, dans le contexte de la crise économique et financière mondiale, face à l'urgence des interventions requises du FMI, un certain nombre d'Etats ont conclu de tels accords avec le Fonds, en vue de l'augmentation immédiate de ses ressources, pour un montant cumulé effectif de près de 150 milliards de DTS, soit près de 170 milliards d'euros. Le Japon, à lui seul, a contribué à hauteur de 100 milliards de dollars (EU). La France, pour sa part, a accordé 11,06 milliards d'euros (cf. ci-dessus), les Etats de l'Union européenne s'étant engagés, lors du Conseil européen des 19 et 20 mars 2009 à Bruxelles, en faveur d'une contribution de l'ordre de 75 milliards d'euros au total. Cependant, ces prêts bilatéraux ont été conçus comme devant être fondus, à moyen terme, dans les prêts accordés au titre des NAE.

L'emprunt dans un cadre multilatéral

Pour fournir au FMI des ressources complémentaires aux quotes-parts de ses membres, un cadre multilatéral a été mis en place, tenant à des accords de crédit entre le Fonds et un groupe de pays ou banques centrales. Ces prêts sont remboursables au taux du DTS, taux d'intérêt de référence du FMI. Les montants engagés par chacun des participants sont fonction de leur quote-part au Fonds, elle-même représentative de leur poids dans l'économie mondiale.

On distingue :

- d'une part, les Accords généraux d'emprunt (AGE), établis en 1962 et impliquant un groupe de onze prêteurs (il réunit la Banque de Suède, la Banque fédérale allemande, la Banque nationale suisse, la Belgique, le Canada, les Etats-Unis, la France, l'Italie, le Japon, les Pays-Bas et le Royaume-Uni). Ces accords ont été reconduits dix fois à ce jour, le plus récemment en 2007 pour une période de cinq ans à compter de décembre 2008 ;

- d'autre part, les Nouveaux Accords d'emprunt (NAE), conclus en 1995 à la suite de la crise financière mexicaine de l'année précédente, et entrés en vigueur fin 1998, qui impliquent aujourd'hui un groupe de vingt-six prêteurs (Arabie Saoudite, Australie, Autorité monétaire de Hong Kong, Autriche, Banque centrale du Chili, Banque de Suède, Banque fédérale allemande, Banque nationale suisse, Belgique, Canada, Corée, Danemark, Espagne, Etats-Unis, Finlande, France, Italie, Japon, Koweït, Luxembourg, Malaisie, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni, Singapour, Thaïlande). Ces accords ont été reconduits deux fois à ce jour, le plus récemment en 2007 en même temps que les AGE et, comme eux, pour une période de cinq ans à compter de décembre 2008.

Les NAE constituent un instrument de premier et principal recours par rapport aux AGE ; ces derniers, en effet, depuis l'entrée en vigueur des NAE, ne trouveraient plus à jouer que dans certaines circonstances très particulières, notamment dans le cas où le crédit du FMI serait destiné à un pays à la fois partie aux AGE et partie aux NAE. Une proposition d'appel de fonds présentée à ce titre par le directeur général du FMI ne peut prendre effet que si les participants aux AGE et aux NAE y consentent, et si la proposition est ensuite approuvée par le conseil d'administration du Fonds. La contribution de chaque prêteur est versée au gré des tirages effectivement réalisés par le Fonds sur le montant accordé, au rythme des besoins de l'institution.

Le montant maximal dont le FMI peut disposer au titre des AGE et des NAE s'élève actuellement à 34 milliards de DTS, soit environ 50 milliards de dollars.

La réforme des NAE

Dans le contexte de la crise économique et financière mondiale, le sommet du G20 de Londres, le 2 avril 2009, a décidé d'abonder les ressources du Fonds d'un montant de l'ordre de 500 milliards de dollars, sous la forme d'une contribution additionnelle aux NAE, afin d'en porter le plafond global à environ 550 milliards de dollars. Cet engagement tend à permettre le décuplement des moyens d'intervention du FMI en faveur de pays confrontés à des difficultés de financement et de balance des paiements. Il a été renouvelé lors du sommet du G20 de Pittsburgh, le 25 septembre 2009. Les prêteurs concernés, le 24 novembre 2009, se sont entendus pour prêter, au titre des NAE, un montant total de 594 milliards de dollars.

La France, comme ses partenaires au sein de l'Union européenne lors du Conseil européen de Bruxelles du 17 septembre 2009, préparatoire au sommet de Pittsburgh, s'est engagée à prendre, dans cette contribution additionnelle, une part correspondant à sa quote-part au FMI, soit 18,658 milliards de DTS, représentant environ 21 milliards d'euros. Cet engagement se concrétise par le présent article (cf. infra, II). La participation des Etats membres de l'Union européenne serait portée à 175 milliards de dollars.

Dans la perspective de cet important effort financier, des négociations visant à rendre plus efficace et plus souple le fonctionnement des NAE se sont tenues, à l'automne 2009, entre les participants à ces accords d'une part, les prêteurs actuels (soit le groupe de vingt-six Etats et banques centrales précités) ; d'autre part, treize futurs prêteurs (Afrique du Sud, Banque d'Israël, Brésil, Chine, Chypre, Grèce, Inde, Irlande, Mexique, Nouvelle-Zélande, Philippines, Portugal, Russie), portant à trente-neuf le nombre total de participants aux NAE. Le résultat de ces négociations a donné lieu à un vote favorable du conseil d'administration du FMI, le 12 avril 2010.

Les NAE, sous leur forme ainsi révisée, pourront être activés, sur la proposition du directeur général du FMI, pour une période ne pouvant dépasser six mois, et pour un montant maximum d'appel de fonds pendant cette période, dans le cadre d'un « plan de mobilisation des ressources » (PMR) adopté par le conseil d'administration du Fonds. Dans ces limites, le directeur général pourra appeler librement les ressources nécessaires, auprès de chaque prêteur.

Ce nouveau dispositif entrera en vigueur lorsqu'il aura été ratifié, suivant des règles de majorité qualifiée (soit une ratification par 85 % des participants actuels et par 70 % des nouveaux participants), et après l'accord de l'ensemble des participants actuels aux NAE dont le montant de prêt doit augmenter dans la version réformée (il s'agit de vingt-deux des vingt-six prêteurs cités, à l'exception de l'Autorité monétaire de Hong Kong, du Koweït, de la Malaisie et de la Thaïlande)57(*).

Sources : direction générale du Trésor et FMI

B. UNE « MÉDIATISATION » PAR LA BANQUE DE FRANCE QUI ASSURE AU TRÉSOR LA NEUTRALITÉ DES OPÉRATIONS

Le premier alinéa de l'article L. 141-2 du code monétaire et financier dispose que la Banque de France détient et gère les réserves de change de l'Etat en or et en devises et les inscrit à l'actif de son bilan, selon des modalités précisées dans une convention qu'elle conclut avec l'Etat. Cette convention, conclue en date du 31 mai 1999, précise notamment que les créances de la France sur le FMI et les avoirs en DTS de notre pays se trouvent inscrits au bilan de la Banque de France. Celle-ci, en tant que banque centrale, est désignée comme le dépositaire des avoirs du Fonds et mandatée pour les administrer.

Dès lors, bien que le Trésor constitue l'autorité chargée des relations avec le FMI, il ne joue en pratique qu'un rôle comptable, la Banque de France réalisant effectivement les opérations en cause, sur ses propres ressources. Cette « médiatisation » par la Banque de France des relations financières de la France avec le FMI assure la neutralité des opérations pour la trésorerie et le budget de l'Etat.

Un régime comptable spécifique a été aménagé à cet effet. Les opérations prévues par l'article 2, ci-dessus détaillé, de la loi du 26 décembre 1945 en particulier, les versements au FMI de prêts au titre des accords d'emprunt conclus avec cette organisation sont retracées sur le compte d'opérations monétaires intitulé « Opérations avec le Fonds monétaire international », compte spécial du Trésor (comme tel situé en dehors du budget général de l'Etat) créé par la loi de finances rectificative du 7 juin 196258(*).

Concrètement, lorsque le FMI appelle auprès de la France sa participation à un prêt consenti dans le cadre d'accords d'emprunt, la somme requise est prélevée sur le Trésor (en dépenses du compte), mais fait l'objet d'une compensation immédiate, à due concurrence, par la Banque de France (en recettes du compte). L'Etat, pour cette opération, mobilise auprès de la Banque de France les créances qu'il acquiert sur le Fonds à l'occasion même des prêts qu'il accorde à ce dernier ; parallèlement, la disponibilité par la Banque de France des avoirs du Fonds, dont elle est le dépositaire, lui autorise l'exécution à partir d'une provision permanente. En contrepartie, les remboursements et intérêts versés par le FMI au titre du prêt sont immédiatement et intégralement reversés à la Banque de France par le Trésor59(*).

Les opérations financières du FMI étant déterminées par ses propres besoins et ceux de ses pays membres, et s'avérant donc imprévisibles ex ante pour le Gouvernement, le compte « Opérations avec le Fonds monétaire international » ne fait apparaître aucune prévision au stade de la loi de finances initiale. De même, eu égard à la spécificité de son objet, aucun objectif de performances n'est associé à ce compte. Le résultat des opérations afférentes se trouve enregistré ex post, en loi de règlement. Le compte résulte alors de la juxtaposition de deux sections :

- d'une part, une section « Relations avec le FMI », qui retrace les flux d'opérations du Trésor avec le FMI. Cette partie du compte, dont le solde est par nature débiteur, enregistre ainsi les variations de la créance que le Trésor détient sur le Fonds ;

- d'autre part, une section « Relations avec la Banque de France », qui retrace les flux d'opérations du Trésor avec la Banque de France à raison des opérations avec le FMI. Cette partie du compte, dont le solde est par nature créditeur, enregistre ainsi les variations de la dette du Trésor envers la Banque de France née de la compensation, par cette dernière, des versements au Fonds.

Le solde consolidé de ces deux sections représente la créance de la France sur le FMI, nette de la dette du Trésor à l'égard de la Banque de France. Ce solde n'est pas pris en compte pour le calcul du solde budgétaire de l'Etat, les opérations du Trésor avec le FMI ne donnant lieu à décaissements et encaissements réels que pour la Banque de France, et n'affectant que son bilan60(*).

Le compte « Opérations avec le FMI » a présenté un excédent de 516 millions d'euros en 2009, contre 1,615 milliard d'euros en 2008 et 263 millions d'euros en 2007. Le compte, en effet, a été fortement impacté, en 2008, par la crise financière et ses conséquences sur les pays émergents : le FMI a mis en place des lignes de crédits importantes en faveur de pays en difficulté, et a dû solliciter à cet effet ses Etats membres, à proportion du montant de leur quote-part au Fonds61(*) ; ces opérations, pour la part concernant la France, ont représenté un montant global de 967 millions d'euros, repris dans le total de 1,7 milliard d'euros de recettes du compte pour l'exercice62(*). En 2009, plus que le solde du compte, c'est l'importance des flux monétaires, en volume, qui témoigne de cette activité « de crise », en ce qui concerne les recettes (11,3 milliards d'euros) comme les dépenses (10,8 milliards d'euros)63(*).

Compte spécial du Trésor « Opérations avec le Fonds monétaire international »

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

LFI

Exécution

LFI

Exécution

LFI

Exécution

LFI

Recettes

 

700,6

 

1.789,1

 

11.323,8

 

Dépenses

 

436,8

 

173,9

 

10.806,0

 

Solde

 

+ 263,8

 

+ 1.615,1

 

+ 516,8

 

Source : direction générale du Trésor

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, afin de mettre en oeuvre les engagements, rappelés ci-dessus, que la France a pris en 2009, notamment lors des sommets du G20 de Londres et de Pittsburgh, tend à modifier le 5° précité de l'article 2 de la loi du 26 décembre 1945, qui régit les relations financières de notre pays avec le FMI. Il s'agit de relever le plafond dans la limite duquel le ministre chargé des finances est autorisé à consentir au FMI, sur les ressources du Trésor, des prêts au titre des NAE à l'avenir dans la version révisée de ces instruments, telle que l'a approuvée le conseil d'administration du Fonds le 12 avril 2010 et qu'elle se trouve en cours de ratification par ses signataires. Le présent article vaut également autorisation implicite, pour le Gouvernement, de ratifier ces « nouveaux NAE »64(*).

Le plafond en la matière, comme on l'a indiqué, est actuellement fixé à hauteur de 2,577 milliards de DTS, soit environ 3 milliards d'euros, mais se trouve complété par un second plafond, de 11,06 milliards d'euros, visant un accord bilatéral avec le FMI en dehors du dispositif « NAE » ; de sorte que le plafond global dans la limite duquel le Trésor peut financer des prêts au FMI atteint 14 milliards d'euros environ. Le plafond au titre des NAE serait porté à 18,658 milliards de DTS, soit environ 21 milliards d'euros, le plafond associé au prêt bilatéral hors NAE étant supprimé.

En effet, comme on l'a signalé, ce prêt bilatéral « parallèle » a été conçu, en 2009, dans le cadre d'une augmentation des ressources du FMI commandée par l'urgence, pour éviter de devoir attendre l'entrée en vigueur de la réforme des NAE alors prévue. De manière logique, il a d'emblée été convenu entre les participants aux NAE que les prêts pratiqués hors NAE, solution transitoire, seraient à terme réinsérés dans ce dispositif.

En dernière analyse, le relèvement ainsi proposé tend à accroître de 7 milliards d'euros environ le plafond de prêts de la France au FMI65(*). Le nouveau plafond de 18,658 milliards de DTS correspond à la part maximale que la France pourra prendre, proportionnellement à sa quote-part au sein du capital du Fonds, dans les prêts qui seront pratiqués à l'avenir en faveur de ce dernier, sur son appel, afin qu'il apporte son soutien aux pays qui le requerraient.

Plafond de prêts de la France au FMI

(en milliards d'euros)

 

Droit en vigueur

Dispositif proposé

Nature du prêt

Montant du plafond autorisé

Montant du plafond autorisé

Prêt NAE

environ 3,00

(2,577 milliards de DTS)

environ 21,00

(18,658 milliards de DTS)

Prêt hors NAE

11,06

 

Total

environ 14,06

environ 21,00

Source : commission des finances

Les disponibilités financières du FMI

Le montant de ressources dont le FMI disposait effectivement à la fin février 2010 s'élevait à environ 370 milliards de DTS, soit environ 420 milliards d'euros, dont 220 milliards de DTS au titre des quotes-parts de ses Etats membres (environ 250 milliards d'euros) et 150 milliards de DTS au titre de prêts bilatéraux (environ 170 milliards d'euros). En outre, le Fonds pourrait activer le dispositif des NAE pour un montant maximal de 34 milliards de DTS, soit environ 40 milliards d'euros, portant potentiellement à 410 milliards de DTS, soit environ 460 milliards d'euros, le total de ses ressources.

Néanmoins, les montants précités représentent un maximum théorique, certaines ressources n'étant pas utilisables en pratique. Il s'agit notamment des monnaies des Etats membres du Fonds rencontrant des problèmes de réserves ou de balance de paiement et des avoirs non liquides de l'organisation, dont ses stocks d'or et immobilisations immobilières.

Après l'entrée en vigueur des NAE révisés, les ressources du FMI augmenteraient substantiellement, pour atteindre un total d'environ 600 milliards de DTS, soit environ 660 milliards d'euros y compris la réintégration dans le dispositif « NAE » des prêts bilatéraux consentis au Fonds, en 2009, afin de mettre à sa disposition immédiate les ressources nécessaires.

Source : direction générale du Trésor

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale. Sa légitimité est certaine, dans la mesure où il vise à permettre à la France d'honorer les engagements qu'elle a pris, devant la communauté internationale, en ce qui concerne sa participation à l'abondement des capacités financières du FMI pour prévenir ou résoudre les difficultés de pays confrontés à des crises de financement et de balance des paiements. Son adoption s'avère d'autant plus opportune aujourd'hui, dans un contexte de troubles financiers mondiaux aigus, que l'accord trouvé par les Etats membres de l'Union européenne, réunis en conseil des ministres chargés de l'économie et des finances le 9 mai 2010 à Bruxelles, prévoit que le FMI pourra intervenir dans le cadre du mécanisme de stabilisation de la zone euro en apportant, le cas échéant, des financements qui pourront représenter jusqu'à la moitié des sommes engagées, soit potentiellement 250 milliards d'euros66(*).

Il convient de souligner que le relèvement du plafond dans la limite duquel le ministre chargé des finances est autorisé à consentir des prêts au FMI sur les ressources du Trésor, tel qu'il est prévu par le présent article, restera sans incidence sur l'équilibre budgétaire et le bilan de l'Etat, compte tenu des mécanismes de compensation entre le Trésor et la Banque de France en ce domaine, présentés ci-dessus. Pour le bilan de la Banque de France, l'impact de cette mesure sera, comme le précise l'évaluation préalable associée au présent article, « extrêmement réduit, eu égard au volume limité que représente la ligne de crédit, d'une part, et à la qualité d'emprunteur sans risque que représente le FMI, d'autre part ». En outre, on rappelle que le remboursement et la rémunération par le FMI des prêts qui lui sont octroyés, ne faisant que transiter dans les écritures du Trésor, sont intégralement reversés à la Banque de France.

Par ailleurs, il importe de conserver à l'esprit que la révision des NAE, intervenue à l'automne 2009 et approuvée par le conseil d'administration du FMI en avril dernier, ne produira d'effet qu'à compter de sa ratification, actuellement en cours suivant les règles de majorité qualifiée précitées, et lorsque l'ensemble des participants actuels à ces accords dont le montant de prêt doit augmenter y auront consenti. Le nouveau plafond de prêts que la France s'est engagée à accorder au Fonds ne trouvera donc à être mis en oeuvre que si la communauté internationale confirme ses propres engagements. Il paraît raisonnable d'attendre l'issue de cette procédure de ratification pour l'automne 201067(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 55 Les DTS constituent d'abord un avoir de réserve international créé par le FMI, en 1969, pour compléter les réserves officielles de ses Etats membres. Ils sont aussi l'unité de compte du Fonds : la valeur du DTS est déterminée en fonction d'un « panier » de quatre grandes devises, actuellement le dollar (EU) pour 44 %, l'euro pour 34 %, la livre sterling et le yen pour 11 % chacune. Par conséquent, son cours suit l'évolution du cours de celles-ci. La composition du panier est revue tous les cinq ans ; la prochaine révision est prévue en 2010.

* 56 À égalité avec le Royaume-Uni et après les Etats-Unis (37,149 milliards de DTS), le Japon (13,312 milliards de DTS) et l'Allemagne (13,008 milliards de DTS). La quote-part de chaque Etat membre du FMI est déterminée en fonction de l'importance relative du pays dans l'économie mondiale ; une réforme de cette organisation, afin que les quotes-parts reflètent mieux la réalité économique et, en particulier, assurent une meilleure représentation des pays en croissance rapide, se trouve en cours d'approbation par les Etats membres.

* 57 Une synthèse des disponibilités actuelles et futures du FMI est présentée dans l'encadré figurant ci-après (II).

* 58 Le régime des comptes d'opérations monétaires est fixé par l'article 23 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Ces comptes ne sont pas dotés de crédits mais d'autorisations de découvert ; ils ne constituent donc pas une mission au sens de la LOLF.

* 59 Comme précisé ci-dessus, les prêts consentis au FMI sont remboursables au taux du DTS. Il convient de préciser que, tant qu'elle n'est pas activée par un appel de fonds du FMI, la ligne de crédit ouverte au titre d'accords d'emrunt avec cette organisation est inscrite au « hors bilan » de l'Etat et de la Banque de France.

* 60 La Cour des comptes n'a jamais critiqué cette règle de présentation. Dans sa note d'exécution budgétaire du compte « Opérations avec le FMI » relative à l'exercice 2008, elle estime qu'« il est souhaitable de continuer à retracer les opérations avec le FMI dans un document de synthèse, notamment pour la complète information du Parlement », mais on lit que « la Cour s'interroge sur la nécessité de conserver un compte d'opérations monétaires dédié à des opérations qui n'ont pas d'impact budgétaire et qui n'entraînent ni encaissement ni décaissement pour l'Etat. Cette question doit en tout état de cause être traitée en cohérence avec la réflexion menée sur la prise en compte des relations de la France avec le FMI dans la comptabilité de l'Etat et avec les travaux au sein de l'IPSAS Board. »

* 61 Entre novembre 2008 et la fin 2009, le FMI a apporté aux pays émergents un soutien de près de 170 milliards de dollars.

* 62 La somme de 967 millions d'euros correspond à la compensation au Trésor, par la Banque de France, des versements au FMI exécutés en 2008. Le reste des recettes enregistrées pour l'exercice correspond à l'acquisition de bons du Trésor par le Fonds, consécutivement à l'appréciation de l'euro par rapport au DTS.

* 63 Votre rapporteur général déplore le caractère lacunaire des informations figurant dans le rapport annuel de performances (RAP) du compte « Opérations avec le FMI », et une relative dégradation de la qualité de ce document, d'une année sur l'autre : le RAP pour 2009, au-delà d'un commentaire général, fournit encore moins d'éléments précis, pour expliquer les opérations retracées par le compte, que le RAP pour 2008.

* 64 Les NAE révisés constituent une convention financière au sens de l'article 34, II, 7, d de la LOLF ; leur approbation peut donc figurer en loi de finances.

* 65 Votre rapporteur général regrette que l'exposé des motifs du présent article, en ce qui concerne le droit existant, ne fasse mention que du plafond de 2,577 milliards de DTS visant les NAE, sans mentionner le plafond de 11,06 milliards d'euros visant le prêt bilatéral parallèle. En effet, cette présentation, sans doute liée à un souci de simplification, est de nature à fausser très sensiblement l'appréciation de la portée du présent article.

* 66 Il est renvoyé, pour la présentation détaillée de ce plan, à l'exposé général du présent rapport.

* 67 A ce stade, la direction générale du Trésor ne dispose pas d'information sur l'état d'avancement de la ratification par les Etats concernés.