MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES » M. François Marc, rapporteur spécial
I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION EN 2009
A. UNE MISSION PLUS HOMOGÈNE MAIS QUI CONSERVE D'IMPORTANTES SPÉCIFICITÉS
1. Une architecture stabilisée depuis 2008...
En 2006 , la mission « Politique des territoires » comprenait six programmes :
- le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire pilotait deux programmes : 112 « Aménagement du territoire », et, par délégation de gestion du Premier ministre, 162 « Interventions territoriales de l'Etat » (couramment désigné « PITE ») ;
- le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer pilotait quatre programmes : 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » ; 159 « Information géographique et cartographique » ; 222 « Stratégie en matière d'équipement » ; 223 « Tourisme ». Destiné à retracer principalement les dépenses de personnel et de fonctionnement des services de l'équipement, le programme 222 a été fusionné en 2007 au sein du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».
L'architecture actuelle de la mission est stabilisée depuis 2008 : les programmes 113 et 159 ont été rattachés à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » , et le programme 223 a été rattaché à la mission « Economie » 210 ( * ) . Elle ne comporte donc plus que deux programmes :
- d'une part, le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (« PICPAT »), nouvelle dénomination en vigueur depuis 2008 à l'initiative de la commission de l'économie du Sénat, piloté en 2009 par le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) et en 2010 par le ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire ;
- d'autre part, le programme 162 appelé « PITE », dont le pilotage, par délégation de gestion du Premier ministre, reste assuré par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.
2. Une cohérence qui reste perfectible
Comme l'a déjà rappelé votre rapporteur spécial, la mission « Politique des territoires » a fortement peiné à trouver sa cohérence interne. En effet, cette mission procédait avant 2008 d'une juxtaposition artificielle de programmes marquée par l'hétérogénéité des secteurs concernés (aménagement du territoire, urbanisme, tourisme...). De ce point de vue, le recentrage de la mission en 2008 sur l'aménagement du territoire représente une avancée notable, de même que le rattachement du PICPAT au ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, créé en 2009. Toutefois les singularités de la mission restent fortes.
Tout d'abord, les deux programmes de la mission s'avèrent fortement déséquilibrés : plus de 80 % des crédits de la mission se rattachent au PICPAT , qui regroupe les crédits affectés à la délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT), redevenue en 2010 la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR).
Ensuite, la faible cohérence et l'instabilité de la mission résulte des spécificités du PITE . D'abord conçu comme expérimental, ce programme retrace des actions indépendantes les unes des autres et d'une inscription budgétaire limitée dans le temps. Il regroupe aujourd'hui quatre plans gouvernementaux multisectoriels pilotés par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, et concernant des territoires spécifiques (Bretagne, Corse, marais poitevin et Martinique-Guadeloupe).
Par ailleurs, le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission, réparties entre une trentaine de dispositifs, est supérieur aux crédits budgétaires de cette dernière 211 ( * ) .
Enfin, bien que la mission ait été recentrée sur l'aménagement du territoire depuis 2008, il convient d'observer que le niveau des crédits consacrés par l'Etat à l'aménagement du territoire, excède de loin celui des crédits de la mission. En effet, les actions de l'Etat participant à l'aménagement du territoire représentent, chaque année, environ 5 milliards d'euros, soit dix fois les enjeux financiers de la mission 212 ( * ) .
* 210 Cette mesure répondait à des critiques régulièrement formulées, notamment par la Cour des comptes. En effet, la politique du tourisme, fondée surtout sur des interventions économiques et sociales et des dépense fiscales, ne contribue qu'indirectement à l'aménagement du territoire.
* 211 Les dépenses fiscales de la mission, rattachées au PICPAT, sont évaluées à 833 millions d'euros dans le RAP 2009. Ce montant est révisé à la baisse dans le PAP 2010 (628 millions d'euros) du fait de l'exclusion de deux dépenses (« exonération plafonnée à 61 000 euros de bénéfice pour les entreprises qui exercent une activité en zone franche urbaine » et « abattement en faveur des immeubles en ZUS » transférés vers le programme n° 147 Politique de la ville de la mission « Ville et logement »). A ces montants, il faut ajouter le coût des dix dépenses fiscales qui font l'objet d'une simple évaluation (de l'ordre de 0,5 million d'euros chacune) ou ne sont tout simplement pas chiffrées. L'importance de ces dépenses de faible montant conduit d'ailleurs votre rapporteur spécial à renouveler les interrogations dont il a fait état concernant le « saupoudrage » ainsi constaté et les effets qui peuvent en être attendus.
* 212 Depuis 2008, l'aménagement du territoire fait l'objet d'un document de politique transversale (DPT), qui a remplacé l'annexe traditionnelle (« jaune » budgétaire). Le DPT joint au PLF 2010 a évalué à 5 milliards d'euros les crédits destinés à l'aménagement du territoire. Cet effort est porté au total par 34 programmes relevant de 16 missions, dont le PICPAT et le PITE. En volume de crédits, les trois premiers contributeurs sont le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », le programme 138 « Emploi outre-mer » de la mission « Outre-mer » et le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».