2. La question du respect du plafond d'emplois des opérateurs
La LOLF a souhaité, à juste titre, encadrer strictement les effectifs et les charges de personnel par une réglementation spécifique des dépenses du titre 2 par l'instauration d'une règle de fongibilité asymétrique des crédits de personnel et un vote formel du plafond des emplois des ministères. L'importance des dépenses de personnel au sein des subventions pour charges de service public (dépenses de fonctionnement du titre 3) remet en cause ce schéma initial, les postes associés à ces dépenses n'étant plus comptabilisés dans le plafond des ministères.
Le « plafond opérateur » créé en 2008 a pour objectif de répondre à cette situation en élargissant le champ de l'autorisation parlementaire. Toutefois, ce plafond n'aura d'utilité que s'il reflète de manière fiable la politique des opérateurs, point sur lequel le bilan de l'exécution 2009 ne donne pas toutes les garanties.
En effet, dans sa note sur l'exécution du budget en 2009, la Cour des Comptes émet des réserves sur la sincérité du plafond d'emplois des opérateurs . Outre les problèmes de méthodologie précités, il serait notamment délicat :
- d'une part, de distinguer au sein des opérateurs les emplois sous plafond et ceux hors plafond ;
- d'autre part, de contrôler le respect de ce plafond déterminé de manière approximative et déclarative.
Au delà des difficultés techniques, vos rapporteurs s'interrogent notamment sur la capacité du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche de contrôler ce plafond d'emplois des universités, alors même qu'il doit concilier cette exigence de politique générale avec la mise en place de l'autonomie des établissements et la volonté de ces derniers de renforcer leurs moyens.