4. L'élaboration des projets de loi organique et ordinaire relatifs au Département de Mayotte
Sur la base du principe énoncé par le législateur organique en 2009, le Gouvernement a élaboré deux projets de loi organique et ordinaire, objets du présent rapport, en vue de déterminer les conditions du passage de Mayotte dans le régime de l'identité législative et de l'application du droit commun, sous réserve des adaptations rendues nécessaires du fait des caractéristiques et contraintes particulières, ainsi que le permet l'article 73 de la Constitution. On peut ainsi évoquer un régime d'identité législative adaptée.
a) L'application du régime de l'identité législative
En effet, si les conditions d'application à Mayotte des lois à venir semblent a priori simples à déterminer, il reste à prévoir celles concernant le droit en vigueur. Pour ce faire, saisi par le Premier ministre, le Conseil d'Etat a rendu un avis le 20 mai 2010, communiqué à votre rapporteur.
Il ressort de cet avis, inspiré de l'avis déjà rendu le 29 avril 1947 relatif à l'introduction du régime de l'identité législative dans les départements d'outre-mer, les principes suivants 18 ( * ) :
- l'application des textes en vigueur dans le droit commun avant le passage au régime de l'identité suppose une mention expresse, le cas échéant avec des adaptations 19 ( * ) ;
- l'application des textes entièrement nouveaux, adoptés après le passage au régime de l'identité, n'a pas besoin de mention expresse ;
- l'application des textes nouveaux modifiant des textes en vigueur avant le passage au régime de l'identité suit les règles prévues par ces textes ;
- les textes applicables peuvent prévoir des adaptations en fonction des caractéristiques et contraintes particulières, à l'aune desquelles s'apprécie les dispositions applicables, qui peuvent être profondément dérogatoires à la condition de réduire l'écart préexistant avec le droit commun.
Ainsi, le passage au régime de l'identité législative, pour des raisons évidentes de sécurité juridique, n'implique pas l'application immédiate, automatique et indistincte de tout le droit commun en vigueur . L'avis du Conseil d'Etat évoque également le devenir des textes locaux.
Le projet de loi ordinaire relatif au Département de Mayotte procède ainsi à l'application des dispositions de droit commun, pour l'essentiel dans le domaine du droit des collectivités (code général des collectivités territoriales et codes annexes intéressant les collectivités : code électoral, code de justice administrative et code des juridictions financières).
Le projet de loi ordinaire institue le Département de Mayotte dans le cadre du droit commun des départements tout en lui attribuant les compétences des régions. Pour le reste, il est renvoyé à une très large habilitation pour étendre de nombreuses législations et les adapter aux caractéristiques et contraintes particulières de Mayotte, par voie d'ordonnance, en vue de rapprocher les règles législatives applicables à Mayotte de celles applicables en métropole ou dans les autres collectivités de l'article 72.
Le projet de loi organique relatif au Département de Mayotte, quant à lui, abroge le statut organique de collectivité d'outre-mer de l'article 74 de Mayotte et procède à quelques modifications relevant du domaine de la loi organique. Le législateur ordinaire est intégralement compétent désormais.
* 18 Un diagramme figurant en annexe 6 à l'étude d'impact jointe aux deux projets de loi (p. 90) décrit précisément le régime d'application des lois à Mayotte à partir de 2011. La situation d'identité législative partielle organisée depuis 2001 complique le recensement dans le temps des dispositions applicables à Mayotte avec ou sans mention expresse.
* 19 Cette opération pourra être effectuée par les ordonnances prévues par le projet de loi.