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Projet de loi de finances pour 2011 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles ( rapport général - première lecture )

B. - Autres dispositions

ARTICLE 28 - Dispositions relatives aux affectations

Commentaire : le présent article confirme, pour l'année 2011, les affectations résultant de budgets annexes et de comptes spéciaux

Le présent article met en application l'article 34 de la LOLF, aux termes duquel « la loi de finances de l'année comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget général de l'Etat ». Il est, en effet, rappelé que la même loi organique autorise l'affectation directe de certaines recettes à certaines dépenses, sous la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe (article 16).

Sous réserve des dispositions du présent projet de loi, les affectations résultant de lois de finances antérieures sont donc confirmées.

Les affectations font l'objet d'analyses détaillées par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances dans le cadre du tome III du présent rapport.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29 (Art. 45 de la loi n°2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008) - Modification de la quotité du produit de la taxe de l'aviation civile (TAC) affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA)

Commentaire : afin de financer le transfert d'effectifs du Service national d'ingénierie aéroportuaire (SNIA), le présent article modifie l'article 45 de la loi de finances pour 2008 en vue de relever de 77,35 % à 80,32 % la quotité de la taxe de l'aviation civile revenant au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA TAXE

La taxe de l'aviation civile (TAC) a été créée par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 1999253(*) et figure aujourd'hui à l'article 302 bis K du code général des impôts.

Elle est due par les entreprises de transport aérien public et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier qu'elles embarquent en France. Après une période de stabilité entre 2006 et 2009, liée à la forte croissance du trafic aérien, le tarif de la TAC a été relevé en moyenne de 4,9 % par l'article 54 de la loi de finances pour 2010 et est aujourd'hui le suivant :

- 4,11 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre Etat membre de l'Espace économique européen ou de la Suisse ;

- 7,34 euros par passager embarqué vers d'autres destinations ;

- 1,23 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.

A la suite d'une initiative de votre commission, ces tarifs seront annuellement revalorisés, à compter de 2011, du taux prévisionnel d'inflation associé au projet de loi de finances de l'année.

L'article précité du code général des impôts dispose par ailleurs que le produit de la taxe est réparti par la loi de finances entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA). Le financement d'une partie des dépenses du budget annexe par une ressource de nature fiscale, telle que la TAC, et non par des redevances, est justifié par l'existence de missions d'intérêt général que finance ce budget. En effet, ce budget annexe subventionne notamment certaines liaisons aéroportuaires avec des aérodromes enclavés, en outre-mer par exemple.

B. UNE RESSOURCE DU BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

Les sources de financement du BACEA sont très variées mais peuvent être regroupées en quatre catégories :

- les redevances, soit les redevances de navigation aérienne (redevances de route, qui constituent plus de la moitié des recettes du budget annexe, et redevances pour services terminaux de la navigation aérienne - RSTCA) qui rémunèrent les prestations de l'opérateur de navigation aérienne, et les redevances de surveillance et de certification qui rémunèrent les prestations de surveillance des acteurs de l'aviation civile et la délivrance de divers titres (agréments, certificats, licences et autorisations nécessaires aux opérateurs, personnels et systèmes) ;

- l'autofinancement, le produit brut des emprunts et les produits financiers ;

- des recettes diverses telles que les produits d'abonnements et de ventes de marchandises, la rémunération de prestations de services (notamment la formation aéronautique), les produits de cessions faites aux aéroclubs, des rétrocessions de plus-values de cessions immobilières, les loyers perçus par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) ou les produits exceptionnels (trop-perçus sur rémunérations antérieures, versements à la suite de contentieux, mécanismes correcteurs de route et de RSTCA...) ;

- et la quotité de la taxe de l'aviation civile affectée au budget annexe, qui devrait représenter près de 15 % des ressources du BACEA en 2010.

Le produit de ces recettes réalisé et attendu de 2009 à 2011 est le suivant :

Evolution des différentes catégories de recettes du BACEA
(hors fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d'euros)

Recettes du BACEA

Exécution 2009

Prévision LFI 2010

En % du total

Prévision PLF 2011

Evolution PLF 2011/
LFI 2010

Redevances de route

1 014,08

1 062,63

55 %

1 147,5

8 %

Redevance océanique

0

0

0 %

12

N.S.

Redevance RSTCA métropole

213,22

226,25

11,06 %

228,9

1,2 %

Redevance RSTCA outre-mer

34,26

45

2,3 %

33

- 26,7 %

Redevances des deux autorités de surveillance

6,1

6,25

0,32 %

12,6

x 2

Redevances de surveillance et de certification

28,86

30,05

1,86 %

29,7

- 1,2 %

Taxe de l'aviation civile (quotité du BACEA)

282,17

277,93

14,6 %

307,96

10,8 %

Produit brut des emprunts

281,82

250,74

12,8 %

194,38

- 22,5 %

Recettes diverses (1)

102,93

38,2

1,97 %

32,74

- 14,3 %

Total des recettes nettes

1 963,42

1 937,05

100 %

1 998,83

3,2 %

(1) : les recettes diverses de 2011 intègrent 8 millions d'euros de reversement de produits de cessions immobilières de la DGAC, en provenance du compte d'affectation spéciale « Immobilier de l'Etat ».

Source : rapport annuel de performances du BACEA annexé au projet de loi de règlement pour 2009 et projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2010 et 2011

C. LE RELÈVEMENT PROGRESSIF DE LA QUOTITÉ AFFECTÉE AU BUDGET ANNEXE

L'article 45 de la loi de finances pour 2008254(*) a prévu, pour la première fois de manière pluriannuelle, la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le BACEA. Il était ainsi prévu que la fraction affectée au BACEA augmente temporairement de 49,56 % en 2007 à 53,37 % en 2008 et 2009, pour ensuite revenir en 2011 à son niveau de 2007. Cette hausse provisoire était justifiée par la nécessité de financer des investissements lourds en matière de navigation aérienne, essentiellement le programme Coflight de remplacement des systèmes de traitement des plans de vols.

L'article 58 de la loi de finances pour 2009255(*) a cependant accru de manière beaucoup plus significative la fraction affectée au BACEA, qui est ainsi passée de 53,37 % en 2008 à 82,14 % en 2009, puis 79,77 % en 2010 et 77,35 % en 2011. Les variations de la répartition du produit de la TAC depuis 2005 sont résumées dans le tableau ci-dessous.

Evolution de la répartition du produit de la TAC

(en %)

 

Jusqu'en 2005

LFI 2006

LFI 2007

LFI 2008

LFI 2009

 

2008

2009

2010

2011

2009

2010

2011

BACEA

65,58

43,73

49,56

53,37

51,47

49,56

82,14

79,77

77,35

Budget général

34,42

56,27

50,44

46,63

48,53

50,44

17,86

20,23

22,65

Source : commission des finances, d'après les lois de finances depuis 2005

Cette forte augmentation de la quotité avait été justifiée par une modification significative du périmètre du budget annexe. Il a ainsi hérité en 2009 de dépenses correspondant à des activités régaliennes de la DGAC concourant à la sécurité et à la sûreté du transport aérien, qui relevaient auparavant du programme « Transports aériens » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ». Le montant des dépenses transférées vers le BACEA avait ainsi été estimé à 108,1 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2009. Ce transfert de crédits constituait également le pendant de la réorganisation de la DGAC, avec la mise en place au 1er janvier 2009 du service à compétence nationale chargé de la surveillance et de la sécurité.

Votre rapporteur général avait cependant émis des réserves sur cette mesure budgétaire, et partant, sur le relèvement correspondant de la quotité de TAC affectée au budget annexe, qui s'apparentaient à une débudgétisation contraire aux principes de l'article 18 de la LOLF.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie le II de l'article 45 de la loi de finances pour 2008, précité, afin de fixer la répartition du produit de la TAC, à compter de 2011, à :

80,32 %, au lieu de 77,35 % pour la quotité revenant au BACEA, soit 2,97 points supplémentaires ;

- 19,68 %, au lieu de 22,65 %, pour la quotité revenant au budget général.

L'augmentation de la part revenant au BACEA est rendue nécessaire par le transfert budgétaire de 219 ETPT du Service national d'ingénierie aéroportuaire (SNIA) du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » (programme « support » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ») vers le BACEA.

Ce transfert s'inscrit dans la réforme de l'ingénierie aéroportuaire, qui vise à regrouper et mutualiser les emplois au sein d'une même autorité et à améliorer le pilotage et le suivi de l'exécution des missions. Actuellement le SNIA, service à compétence nationale rattaché à la direction générale de l'aviation civile (DGAC), ne dispose pas de la maîtrise de la totalité de ses emplois - imputés sur deux supports budgétaires distincts - et rencontre donc des difficultés de gestion, notamment des ressources humaines. Il s'appuie en effet, d'une part, sur des effectifs de la DGAC qui lui ont été déjà transférés en 2009 et sont financés par le BACEA, et d'autre part, sur des effectifs hiérarchiquement rattachés aux directions départementales des territoires256(*), qui relèvent de l'action 24 du programme 217.

La répartition du produit de la TAC introduite en 2009 n'a pu tenir compte de cette réorganisation. La nouvelle quotité correspond donc à la prise en charge par le BACEA de 11,4 millions d'euros supplémentaires, soit 10,7 millions d'euros au titre des dépenses de personnel et 700 000 euros au titre des dépenses de fonctionnement.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve cette augmentation de la quotité de la TAC affectée au BACEA, dictée par des impératifs de meilleure gestion et de rationalité budgétaire, au travers de la constitution d'un pôle unifiée d'ingénierie aéroportuaire en métropole, financé exclusivement par la DGAC. La réflexion est en cours s'agissant de l'outre-mer, l'objectif étant de mettre en place une organisation adaptée au 1er janvier 2012.

Cette mesure ne relève donc pas d'une logique d'ajustement permanent des recettes aux dépenses à périmètre constant. Le BACEA est en effet soumis à des difficultés de financement depuis 2008, en partie liées à la crise du secteur aérien mais aussi à des coûts de personnels élevés, notamment en matière de contrôle aérien, ainsi que l'ont souligné un référé de la Cour des comptes, en septembre 2009, et un chapitre de son rapport public annuel pour 2010.

Le transfert budgétaire des effectifs concernés permettra également de faciliter la création d'un service unique de gestion du patrimoine au sein de la DGAC.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 (Art. 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) - Modification du périmètre des dépenses du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

Commentaire : le présent article aménage le régime de la contribution au désendettement de l'Etat des recettes de cessions immobilières de ce dernier. Il prévoit :

- d'affecter au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » le produit de la vente des immeubles occupés par la direction générale de l'aviation civile ;

- d'exonérer de contribution au désendettement : en premier lieu, les produits de la cession d'immeubles domaniaux dont disposent certains établissements publics, notamment les universités, qui ont demandé à bénéficier de la dévolution de ce patrimoine ; en second lieu, la part des produits de la cession d'immeubles domaniaux dont disposent des établissements publics d'enseignement supérieur ou de recherche qui est destinée au financement de projets immobiliers dans le périmètre de l'opération d'aménagement du plateau de Saclay ;

- de porter le taux de contribution au désendettement des recettes de cessions immobilières à 20 % en 2012 et à 25 % en 2013, contre 15 % actuellement (disposition introduite par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement).

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN OUTIL DE PILOTAGE POUR LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ETAT MIS EN PLACE SOUS L'IMPULSION DU PARLEMENT

Le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » n'avait pas d'équivalent sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) n'avait pas prévu son existence. Il constitue une innovation de l'article 8 de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2005, qui l'a institué a posteriori pour l'exercice 2005, et de l'article 47 de la loi de finances initiale (LFI) pour 2006. C'est sous l'impulsion des travaux du Parlement257(*) que ce nouvel instrument a été introduit dans l'organisation budgétaire.

Le législateur, par cette création, a doté d'un outil de pilotage et de suivi, en ce qui concerne les cessions, la politique de rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat conduite par le Gouvernement depuis 2004 et prenant part à la réforme de l'Etat lui-même. Au demeurant, il convient de noter que cette politique, en partie intégrée, aujourd'hui, dans les mesures prises au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), malgré les importants progrès réalisés ces dernières années, reste encore, pour une large part, en chantier258(*).

B. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE RETRAÇANT LES RECETTES DE CESSION DES IMMEUBLES DE L'ETAT ET LEUR EMPLOI

1. La nomenclature du compte

Le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » constitue un compte d'affectation spéciale au sens de l'article 21 de la LOLF. Organisé par l'article 47 précité de la LFI pour 2006, tel que modifié par l'article 32 de la LFI pour 2007 et par l'article 60 de la LFI pour 2010 qui ont étendu son périmètre, ce compte fait actuellement apparaître :

- en recettes, les produits de cession des immeubles de l'Etat259(*) et des droits à caractère immobilier attachés à de tels immeubles (sont visés ici les loyers, redevances, produits de droits réels cédés à un tiers pour la gestion ou la valorisation d'immeubles domaniaux, etc.), ainsi que les fonds de concours. Ces fonds de concours retracent les versements sur le compte d'autres acteurs que l'Etat, parties prenantes d'opérations immobilières concernant celui-ci, dont les collectivités territoriales et notamment celles dont les services se trouvent logés dans des « cités administratives ». En outre, des versements en provenance du budget général sont possibles, dans la limite de 10 % des recettes du compte conformément à l'article 21, précité, de la LOLF ; ils permettent en particulier d'effectuer des avances, dans le cadre d'opérations immobilières de l'Etat ;

en dépenses, celles, « directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'Etat » (précision expresse ajoutée par la LFI pour 2010), qui couvrent des besoins d'investissement immobilier et de fonctionnement : soit liés à des opérations immobilières réalisées par l'Etat, sur les immeubles dont il est propriétaire ou qui figurent à l'actif de son bilan ; soit liés à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction (principalement pour le relogement de services) par des établissements publics et autres opérateurs de l'Etat sur des immeubles domaniaux. En outre, sont retracés les versements du compte au profit du budget général, en pratique la contribution des produits de cessions immobilières de l'Etat à son désendettement.

2. Le régime d'affectation des produits de cession

a) La contribution au désendettement de l'Etat

Le montant de la contribution au désendettement précitée, jusqu'alors déterminé par le Gouvernement, a été fixé à hauteur d'un minimum de 15 % des produits par l'article 195 de la LFI pour 2009, adopté sur la proposition de la rapporteure spéciale du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », notre collègue Nicole Bricq, au nom de votre commission des finances.

Toutefois, sur l'initiative du Gouvernement prise pour maintenir la situation alors existante, ont été expressément exemptés de cette contribution les produits de cession de trois catégories d'immeubles de l'Etat :

- d'une part, les immeubles mis à la disposition des services qui relevaient de l'ancien ministère chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, jusqu'au 31 décembre 2009, disposition aujourd'hui obsolète qui visait en pratique les services de l'équipement ;

- d'autre part, les immeubles occupés par le ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014, terme d'application de la loi de programmation militaire en vigueur ;

- enfin, les immeubles situés à l'étranger, sans limite temporelle.

b) La répartition des produits employés à des dépenses immobilières

L'affectation des recettes de cessions qui ne sont pas consacrées au désendettement est actuellement régie par les circulaires du Premier ministre du 16 janvier 2009 (l'une adressée aux ministres, l'autre aux préfets), relatives à la politique immobilière de l'Etat. Sur ce fondement, les ministères bénéficient d'un droit de « retour », sur le produit des ventes dont ils ont l'initiative, en vue de financer les opérations de relogement de leurs services ou des dépenses d'investissement immobilier.

Le taux de cet intéressement aux ventes, qui avait été fixé en 2004, en principe, à 85 % des recettes constatées, a été abaissé par les circulaires précitées à 65 %, afin de constituer, à compter de 2009, une réserve interministérielle de crédits à hauteur de 20 %260(*). Cette mutualisation est destinée à fournir la capacité de financer des projets, cohérents avec la stratégie de gestion performante du patrimoine immobilier de l'Etat, que les ministères, individuellement, ne trouveraient pas les moyens de soutenir - notamment les ministères qui, ne disposant pas d'un vaste parc immobilier, ne peuvent procéder à un niveau de cessions suffisant pour dégager les fonds nécessaires à ces opérations.

Cependant, les 85 % des produits sont mutualisés en ce qui concerne les services déconcentrés compris dans le champ d'application de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE, qui a donné lieu à la mise en place de directions régionales et départementales interministérielles). Il convient de rappeler que cette réforme ne concerne pas les ministères de la défense et de la justice, ni la direction générale des finances publiques (DGFiP) du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, qui se trouvent engagés dans leurs propres restructurations au niveau déconcentré261(*).

Par ailleurs, le produit des cessions du ministère de la défense et de biens situés à l'étranger, exonéré de contribution au désendettement, n'est pas non plus assujetti à la règle de mutualisation : la totalité de ces recettes est reversée aux ministères cédants.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE DANS SA RÉDACTION INITIALE

Le présent article tend à modifier l'article 47, précité, de la LFI pour 2006, afin de mettre en place, dans sa rédaction initiale, deux séries d'aménagements du régime de la contribution au désendettement de l'Etat des recettes de cessions immobilières de celui-ci. À cette occasion, il procède au « toilettage » de la loi en supprimant la disposition précitée, devenue obsolète, qui exemptait de contribution au désendettement de l'Etat les produits des ventes immobilières réalisées par le ministère chargé de l'équipement.

A. L'AFFECTATION DU PRODUIT DES CESSIONS D'IMMEUBLES DE LA DGAC AU DÉSENDETTEMENT DU BACEA

En premier lieu, il est proposé d'affecter les produits de la vente d'immeubles occupés par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) - lequel, retraçant aujourd'hui la quasi-totalité des activités régaliennes et de prestations de services assurées par cette direction générale, connaît en effet un niveau d'endettement préoccupant (plus d'un milliard d'euros fin 2009262(*)).

Cette catégorie spécifique de recettes de cessions immobilières de l'Etat se trouvera ainsi soustraite au régime de droit commun, ci-dessus rappelé (la contribution au désendettement de l'Etat par le retour, au budget général, d'un minimum de 15 % selon les dispositions en vigueur) : les produits en cause seront intégralement versés au désendettement du budget annexe. La nomenclature des dépenses du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » est modifiée en conséquence.

Selon l'annexe « Evaluations préalables » jointe au présent PLF, les versements du compte en faveur du BACEA seraient de 7 millions d'euros par an en moyenne sur la période 2011-2013, et de 8 millions d'euros dès 2011. Il convient de relever que la DGAC dispose, en effet, d'un vaste parc immobilier : selon les renseignements fournis par le service France Domaine, elle occupe et gère quelque 855 bâtiments d'une surface hors oeuvre nette (SHON) de près de 1,26 millions de mètres carrés et 235 terrains d'une superficie de plus de 14,8 millions de mètres carrés ; ce patrimoine représente une valeur globale estimée à plus de 300 millions d'euros.

B. UNE EXEMPTION DE CONTRIBUTION AU DÉSENDETTEMENT POUR LE PRODUIT DES CESSIONS D'IMMEUBLES DOMANIAUX RÉALISÉES PAR CERTAINS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE RECHERCHE

Le présent article, en second lieu, vise à exonérer de contribution au désendettement de l'Etat les produits de cession des immeubles domaniaux dont disposent deux catégories d'établissements publics exerçant des missions d'enseignement supérieur et de recherche. L'annexe « Evaluations préalables » précitée indique que l'enjeu financier de cette dispense « devrait être moins important que celui de l'augmentation de la contribution de la DGAC, mais est difficilement chiffrable à ce stade ».

1. Les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ayant demandé la dévolution du patrimoine immobilier de l'Etat dont ils disposent

La mesure concerne d'abord les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, en particulier les universités, qui ont formulé, par une délibération de leur conseil d'administration, une demande de transfert en leur propriété du patrimoine immobilier de l'Etat dont ils ont la jouissance procédure dite de « dévolution », effectuée à titre gratuit ,sur le fondement des dispositions introduites dans le code de l'éducation par la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités263(*).

Il s'agit là, en quelque sorte, d'anticiper sur le régime qui sera applicable aux produits des cessions immobilières que réaliseraient ces établissements, une fois le transfert réalisé. En effet, ces produits, recettes patrimoniales des établissements et non pas de l'Etat, ne seraient pas imputables en recettes du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » ni, dès lors, soumis à l'obligation de contribuer au désendettement de ce dernier. Pendant la période « transitoire » qui s'étend de la demande de dévolution à son exécution juridique, l'Etat entend reverser l'intégralité aux établissements cédants.

L'annexe « Evaluations préalables » précitée indique que l'impact financier de cette dérogation en faveur des universités ayant opté pour la dévolution se révèle « difficile à évaluer », le potentiel de cessions afférent n'étant « pas connu avec précision à ce jour »264(*). Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, aucun transfert n'a encore été effectué mais neuf universités se sont déclarées candidates, auxquelles le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a proposé d'entamer une démarche de réflexion préalable à cette opération ; il s'agit des universités d'Avignon, de Cergy-Pontoise, de Clermont I, de Marne-la-Vallée, de Paris II, de Paris VI, de Poitiers, de Toulouse I et, dans un cadre juridique différent, de Corte265(*). La valeur des bâtiments de l'Etat qu'elles occupent a été estimée par France Domaine, au total, à plus de 1,7 milliard d'euros.

La ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, le 5 novembre dernier, a précisé devant la presse que Clermont I, Corte, Paris VI, Poitiers et Toulouse I sont les cinq premières universités sélectionnées pour aboutir à une dévolution, étant jugées « les plus avancées » dans le processus ; Clermont I, Poitiers et Toulouse sont même considérées comme « très avancées », de sorte que le transfert les concernant devrait être finalisé dès le début de l'année 2011. Pour les cinq établissements, la dévolution vise au total une surface de près de 5 millions de mètres carrés, dont la valeur est estimée à plus de 1,3 milliard d'euros. Une seconde vague de transferts est prévue à partir de 2012, pour les quatre autres universités candidates (Avignon, Cergy-Pontoise, Marne-la-Vallée et Paris II), dont le montage des projets nécessite ce délai.

2. Les établissements publics d'enseignement supérieur ou de recherche implantés dans le périmètre de l'opération d'aménagement du plateau de Saclay

La même mesure d'exonération vise les établissements publics exerçant des missions d'enseignement supérieur ou de recherche, implantés ou désireux de s'établir dans le périmètre de l'opération d'intérêt national (OIN) d'aménagement du plateau de Saclay, tel que défini par le décret n° 2009-248 du 3 mars 2009 (environ 7 000 hectares répartis sur 27 communes, entre le département de l'Essonne et celui des Yvelines), pour ce qui concerne la part de produits de cession d'immeubles de l'Etat destinée au financement de leurs projets immobiliers dans ce périmètre.

Ces ressources viendraient compléter, notamment, les produits issus du placement de la dotation non consomptible de 850 millions d'euros qui a été attribuée à Saclay dans le cadre du plan « Campus », porté par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, visant à moderniser le patrimoine immobilier des universités (la rémunération étant escomptée à hauteur de 4 % par an, elle devrait s'élever à 34 millions d'euros chaque année). En outre, la majorité des fonds levés par l'« emprunt national » qu'a autorisé la LFR du 9 mars 2010, à hauteur d'un milliard d'euros, en faveur du pôle de Saclay, doit également se trouver affectée aux projets d'investissement immobilier des établissements ou groupes d'établissements d'enseignement supérieur et de recherche déjà présents sur le plateau de Saclay ou souhaitant s'y implanter.

Il s'agit de permettre aux projets de bénéficier de la totalité des fonds mobilisables, alors que la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris a organisé le développement du plateau de Saclay en « pôle scientifique et technologique »266(*).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. DES CORRECTIONS RÉDACTIONNELLES

À l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale a apporté deux corrections rédactionnelles au présent article. Elles concernent, respectivement, les alinéas 8 et 9 de la rédaction initiale de celui-ci, devenus alinéas 9 et 10 dans la rédaction issue du vote de l'Assemblée.

B. UN RELÈVEMENT PROGRESSIF DU TAUX DE LA CONTRIBUTION AU DÉSENDETTEMENT DES RECETTES DE CESSIONS IMMOBILIÈRES

Sur le fond, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances, un amendement du Gouvernement qui, insérant un nouvel alinéa 4 dans le présent article, tend à porter le taux de la contribution des recettes de cessions immobilières de l'Etat à son désendettement à 20 % en 2012 et à 25 % en 2013, contre 15 % dans le droit en vigueur rappelé ci-dessus. L'article 47, précité, de la LFI pour 2006 est modifié à cet effet. En 2011, le taux resterait inchangé, afin de sécuriser le montage financier des projets d'ores et déjà arrêtés d'investissements immobiliers financés à partir de produits de cessions.

Cette initiative concrétise l'annonce d'un renforcement de la contribution au désendettement des recettes de cessions que le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat avait faite, en sa qualité de ministre chargé du domaine, lors de la réunion tenue le 6 octobre dernier par le Conseil de l'immobilier de l'Etat. Le dispositif voté par nos collègues députés se conforme pour partie à l'avis que cette instance, saisie du sujet, a rendu au Gouvernement en date du 20 octobre.

Toutefois, il convient de noter que, dans cet avis, le Conseil de l'immobilier de l'Etat a préconisé de poursuivre jusqu'à l'année 2014 incluse le relèvement de 5 % par an du taux de contribution au désendettement, pour porter ce taux, in fine, à 30 %. Cette proposition s'est trouvée écartée du fait du choix du Gouvernement de circonscrire le dispositif aux exercices couverts par la programmation budgétaire triennale des années 2011 à 2013.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. DES MESURES INÉGALEMENT OPPORTUNES

1. L'augmentation bienvenue de la contribution des recettes de cessions immobilières au désendettement

a) Le désendettement de l'Etat

La mesure adoptée par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, consistant dans le relèvement du taux de contribution des recettes de cessions immobilières de l'Etat au désendettement de celui-ci à hauteur de 20 % en 2012 et de 25 % en 2013, contre 15 % actuellement , s'inscrit pleinement dans le sens des préconisations répétées de votre commission des finances. L'intensification de cette contribution constitue en effet, depuis la création du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », une demande constante du titulaire du rapport spécial correspondant notre ancien collègue Paul Girod jusqu'au PLF pour 2009, notre collègue Nicole Bricq depuis. Les cessions domaniales ne sauraient résumer une gestion immobilière digne de ce nom, dont le but est la rationalisation des coûts et des implantations, mais leur réalisation doit avant tout viser à assainir nos finances publiques.

En pratique, alors qu'au cours des cinq années de la période 2005-2009 l'Etat a encaissé 3,1 milliards d'euros de produits de cessions immobilières, il a consacré à son désendettement, sur ce montant, moins de 440 millions d'euros, soit seulement 14 % en moyenne.

Il est vrai que, comme le fait apparaître le tableau ci-après, ce résultat tient aux particularités de l'exécution pour 2009 : l'année dernière, sur le produit global de 475 millions d'euros de cessions, seuls 22,8 millions, soit 4,8 %, ont été affectés au désendettement. Cette faible contribution s'explique par l'importance relative des cessions réalisées par le ministère des affaires étrangères et européennes à l'étranger, le ministère de la défense et le ministère chargé de l'équipement : ces ventes ont représenté 79 % des encaissements de l'exercice sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », alors que les trois ministères précités étaient exemptés de contribuer au désendettement à partir du produit de leurs cessions (pour les seuls biens situés à l'étranger en ce qui concerne le ministère chargé des affaires étrangères, et pour la dernière année en ce qui concerne le ministère chargé de l'équipement). Entre 2005 et 2008, le taux de contribution au désendettement des recettes de cessions immobilières de l'Etat s'est établi, chaque année, à plus de 15 %.

Contribution au désendettement de l'Etat des produits de cessions immobilières

(en millions d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2005-2009

Produits de cessions

634,6

798,9

820,8

395,2

475,0

3.124,5

Part de ces produits affectée au désendettement

100,0

soit 15,7 %

120,8

soit 15,1 %

131,7

soit 16,0 %

61,8

soit 15,6 %

22,8

soit 4,8 %

437,1

soit 14 %

Source : rapport annuel de performances de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009

Pour 2010, la LFI a prévu l'encaissement sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » de 900 millions d'euros de produits de cessions et une contribution de ces recettes au désendettement limitée à 30 millions. En effet, un produit de 700 millions d'euros était initialement attendu en provenance de ventes réalisées par le ministère de la défense, qui se trouvent exonérées de contribution au désendettement : cette dernière a été calculée à hauteur de 15 % des produits hors cessions militaires, soit une base de 200 millions d'euros. Toutefois, cette prévision s'avère remise en cause : d'une part, le plan de cession visant certaines des emprises du ministère de la défense dans Paris a dû être révisé267(*) ; d'autre part, eu égard au récent rétablissement du marché immobilier, France Domaine anticipe, d'ici la fin de cette année, un niveau de produits de cessions autres que militaires supérieur à 200 millions d'euros268(*).

En ce qui concerne 2011, le présent PLF prévoit que les cessions immobilières de l'Etat donneront lieu à 400 millions d'euros de produits, dont 60 millions devraient être consacrés au désendettement. Il convient de souligner que ce dernier montant correspond à 15 % de l'ensemble des recettes attendues l'année prochaine sur le compte d'affectation spéciale, y compris les recettes exemptées de contribuer au désendettement, soit en vertu du droit déjà existant (pour les ventes du ministère de la défense et de biens situés à l'étranger), soit en vertu des nouvelles dérogations proposées par le présent article (pour les établissements ayant demandé la dévolution prévue par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités et les établissements publics d'enseignement supérieur ou de recherche implantés sur le plateau de Saclay). Les autres catégories de produits sont donc appelées à contribuer au désendettement à un niveau supérieur au minimum fixé par la loi.

b) Le désendettement du BACEA

L'affectation de l'intégralité du produit des ventes d'immeubles occupés par la DGAC au désendettement du BACEA, telle que la prévoit le présent article, représente quant à elle un utile concours à cet effort. Cette mesure de désendettement « ciblé », au reste, participe directement à la réduction de la dette globale de l'Etat lui-même.

Votre rapporteur général, cependant, observe que les recettes escomptées (7 millions d'euros par an en moyenne entre 2011 et 2013) apparaissent très modestes en regard du besoin de désendettement du budget annexe (plus d'un milliard d'euros fin 2009). Elles ne dispenseront donc pas des nécessaires réformes internes par ailleurs entreprises par la DGAC afin d'optimiser son fonctionnement.

2. L'exonération contestable de contribution au désendettement prévue pour les cessions domaniales de certains établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche

Dans son principe, la finalité que poursuit la double dispense de contribution au désendettement de produits de cessions domaniales proposée par le présent article est louable. En effet, comme on l'a vu, d'un côté au bénéfice des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, en particulier les universités, qui ont demandé la dévolution des immeubles de l'Etat dont ils disposent , on anticipe sur l'une des conséquences du transfert en propriété du patrimoine en cause ; de l'autre en faveur de ceux qui exercent des missions d'enseignement supérieur ou de recherche et destinent le produit de la cession de tels immeubles au financement de projets immobiliers sur le plateau de Saclay , on favorise le développement du futur pôle scientifique et technologique voulu par le législateur. Dans chaque cas, il s'agit de soutenir l'investissement des établissements précités.

Néanmoins, force est d'abord de constater que ces dispositions, par nature, vont à l'encontre de l'intensification de la contribution au désendettement des recettes de cessions immobilières de l'Etat prônée par votre commission des finances. Elles paraissent d'ailleurs contradictoires avec les dispositions en ce sens introduites dans le présent article, par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement lui-même.

En outre, votre rapporteur général partage les importantes réserves qu'ont exprimées nos collègues Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont, respectivement rapporteur spécial et rapporteur pour avis de la mission « Recherche et enseignement supérieur »269(*) : compte tenu des inégalités entre établissements, liées aux bâtiments eux-mêmes, à leur localisation ou au nombre d'usagers, les possibilités de cession varient fortement de l'un à l'autre. On peut donc craindre que seules les universités les mieux dotées en locaux sollicitent une dévolution, celles qui seraient « à l'étroit » dans les leurs ne trouvant aucun intérêt financier à l'opération. De même, tous les établissements d'enseignement supérieur et de recherche présents ou susceptibles de s'implanter sur le plateau de Saclay ne pourront pas bénéficier dans les mêmes conditions du dispositif offert par le présent article.

Dans un souci d'équité, nos collègues précités ont souscrit aux propositions présentées, dès 2007, par l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR), tendant à organiser une forme de péréquation entre les établissements. Il s'agirait de mutualiser une partie limitée du produit des cessions auxquelles des universités pourront procéder à partir du parc domanial qui leur aura été transféré, pour la redistribuer aux autres. De plus, en considérant la situation des finances publiques, nos collègues se sont interrogés sur l'opportunité de faire contribuer ces futures recettes des universités, même a minima, à la réduction de la dette de l'Etat.

Le présent article ne compromet pas, formellement, la mise en oeuvre éventuelle d'un tel dispositif, car il concerne une période préalable à la dévolution. Toutefois, il s'éloigne, à l'évidence, de la dernière option proposée - associer les universités cédantes à l'effort de désendettement de l'Etat -, dans la mesure où il exempte de contribuer au désendettement le produit des cessions qui seraient réalisées avant ce transfert, postérieurement à sa demande, afin que l'Etat le reverse intégralement aux établissements concernés.

Au demeurant, les modalités de la dévolution sont encore à préciser. À cet effet, une circulaire conjointe du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et du ministère chargé du budget est en cours de finalisation ; elle sera adressée aux recteurs et aux trésoriers-payeurs généraux. Or, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, et sous réserve d'ultimes arbitrages, il est prévu que l'Etat, une fois la dévolution réalisée, versera aux établissements bénéficiaires, chaque année, une contribution aux nouvelles charges immobilières qui résulteront pour eux du transfert. Ce faisant, il financera, pour une part, les besoins du parc en cause en termes de gros entretien et de renouvellement des bâtiments, tandis que les travaux requis pour la mise en sécurité donneront lieu à un financement ponctuel complémentaire270(*). La ministre de l'enseignement supérieure et de la recherche, le 5 novembre dernier, a indiqué à la presse que la partie récurrente de cette contribution tiendra compte de l'activité de chaque université, et non seulement des surfaces ou de l'évaluation des bâtiments ; elle devrait évoluer en fonction d'indicateurs d'activité et de performance.

Dans ce contexte, votre rapporteur général estime qu'il n'est pas justifié de faire bénéficier les établissements concernés d'une « prime » à la demande de dévolution - ce que le présent article, en dernière analyse, tend à instaurer en permettant à l'Etat de verser auxdits établissements un montant de produits de cessions immobilières soustrait à l'obligation de contribuer au désendettement.

Par ailleurs, pour les projets immobiliers des établissements d'enseignement supérieur et de recherche du plateau de Saclay, comme mentionné plus haut, le plan « Campus » assure déjà un financement à hauteur de 34 millions d'euros par an (produit escompté du placement des 850 millions d'euros attribués au pôle à titre de dotation non consomptible271(*)) et la majeure part du milliard d'euros levé en faveur de ce pôle par l'emprunt national doit également se trouver consacrée à des dépenses immobilières.

En conséquence, votre rapporteur général vous propose de supprimer les dispositions du présent article (ses alinéas 9 et 10 dans la rédaction issue du vote de l'Assemblée nationale) qui tendent à créer une exemption de contribution au désendettement de l'Etat des recettes de cessions domaniales, tant en ce qui concerne les établissements qui ont demandé à bénéficier d'une dévolution que pour ceux du plateau de Saclay. La nécessité de ces dérogations, en effet, n'est pas établie.

B. LE BESOIN D'UNE RÉFORME GLOBALE DE L'AFFECTATION DES RECETTES DE CESSIONS IMMOBILIÈRES DE L'ETAT

En programmant un relèvement progressif de la contribution au désendettement des produits de cessions immobilières, le présent article, dans sa version amendée par le Gouvernement, fait figure de « premier pas » dans la bonne direction. Toutefois, des réformes paraissent encore s'imposer, à plus ou moins brève échéance, en matière d'affectation de ces produits, en vue de conforter la politique mise en oeuvre ces dernières années en faveur du patrimoine immobilier de l'Etat.

Dans cette perspective, trois mesures essentielles devront être mises en oeuvre.

1. La mutualisation intégrale des produits

En premier lieu, il faut abroger l'actuel régime d'intéressement aux cessions immobilières organisé sur un fondement règlementaire, comme indiqué ci-dessus, afin d'inciter les ministères à ces ventes qui constitue une entrave substantielle à la reconnaissance d'un authentique « Etat propriétaire ».

Certes, on peut raisonnablement estimer que l'intensification progressive de la contribution au désendettement des recettes de cessions, telle qu'elle est prévue par le présent article, est de nature à conduire, à partir de 2012, à la réduction à due concurrence du droit de « retour » des ministères sur le produit des ventes dont ils ont pris l'initiative. En effet, pour s'en tenir au régime de droit commun et si l'on suppose constante la règle de mutualisation en vigueur, les ministères ne pourront plus bénéficier de façon automatique de ce produit, pour le financement de leurs investissements immobiliers, qu'à hauteur de 60 % en 2012 et de 55 % en 2013. Néanmoins, le maintien d'un tel régime d'intéressement contribue à entretenir les différentes administrations qui occupent des immeubles domaniaux dans un statut de « quasi-propriétaires » qui n'est pas souhaitable.

La mutualisation des produits de cessions mise en place depuis 2009 reste encore très limitée : comme on l'a relevé, elle ne concerne ni les ventes du ministère de la défense, ni celles d'immeubles situés à l'étranger et, lorsqu'elle s'exerce, ce n'est, sauf le cas de la RéATE, qu'à hauteur de 20 % des produits. Or seule une mutualisation interministérielle complète des recettes patrimoniales de l'Etat permettra au service France Domaine de piloter véritablement les opérations immobilières de celui-ci. Pour l'heure, les ministères, au-delà des contrôles de conformité aux critères de performance auxquels ils sont assujettis, se révèlent pratiquement souverains sur des budgets d'investissement établis à partir de « leurs » produits de cession.

Aussi, votre rapporteur général invite le Gouvernement à mettre fin à des mécanismes d'intéressement aux cessions qui ne se justifiaient, à titre d'incitation des ministères à vendre, que dans les premiers temps de la rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat. Le cas échéant, l'intéressement des ministères à la rationalisation des moyens immobiliers mis à leur disposition doit désormais changer de niveau, et ne plus s'opérer sur le plan des cessions mais sur celui des conditions de leur occupation domaniale, par des mesures incitatives à une gestion optimale.

Ces préconisations rejoignent celles qu'ont exprimées tant notre collègue Nicole Bricq, rapporteure spéciale272(*), que le Conseil de l'immobilier de l'Etat 273(*).

2. L'abrogation des régimes dérogatoires

En deuxième lieu, à la fois pour consolider la construction de « l'Etat propriétaire » et pour intensifier la contribution des recettes patrimoniales de celui-ci à son désendettement, il convient de planifier la disparition des régimes d'exemption de contribution au désendettement existant pour les produits de cessions immobilières du ministère de la défense et à l'étranger.

Comme on l'a indiqué ci-dessus, ce régime dérogatoire, en ce qui concerne le ministère de la défense, a été expressément limité par le législateur à l'échéance du 31 décembre 2014. Cette borne temporelle est articulée à la période d'application de la loi de programmation militaire du 29 juillet 2009, et liée aux projets d'investissements immobiliers pris en compte par ce texte ; il ne semble donc pas opportun de la remettre en cause pour anticiper le retour dans le droit commun des cessions militaires. En revanche, pour les ventes d'immeubles situés à l'étranger qui concernent au premier chef le ministère chargé des affaires étrangères, mais également d'autres ministères aucun terme n'a été fixé à la dispense.

Par conséquent, en rejoignant là encore des propositions émises par la rapporteure spéciale et par le Conseil de l'immobilier de l'Etat274(*), votre rapporteur général :

- d'une part, quant aux cessions du ministère de la défense, recommande de ne pas renouveler l'exonération au-delà du 31 décembre 2014 (ou, au plus tard, au-delà de la fin d'exécution de la loi de programmation militaire en vigueur, dans l'hypothèse où celle-ci devrait être prorogée) ;

- d'autre part, quant aux cessions à l'étranger, vous propose d'inscrire dans la loi la même limite d'application dans le temps pour cette exonération, dans un souci d'égalité entre ministères.

3. Une normalisation de l'affectation au désendettement

En dernier lieu, eu égard à une situation budgétaire durablement contrainte, on doit s'interroger sur l'existence même d'un taux de contribution au désendettement, donc une règle de contribution par exception, visant les recettes de cessions immobilières de l'Etat.

Bien sûr, comme on l'a précisé, il ne s'agit que d'un taux minimum ; et le fait qu'entre 2005 et 2008 plus de 15 % de ces recettes aient été consacrées au désendettement, chaque année, en dépit de l'existence de régimes d'exonération pour certains produits (ceux des ventes à l'étranger, du ministère de la défense et, alors, du ministère chargé de l'équipement) signifie, en effet, que c'est sensiblement plus de 15 % des autres produits qui ont été employés à cette fin. Cependant, ces ressources ne devraient-elles pas être affectées par principe à la résorption de la dette de l'Etat, leur mobilisation pour le financement de dépenses immobilières devenant alors l'exception275(*) ?

Les premiers jalons en ce sens ont été posés par les modifications au présent article votées par l'Assemblée nationale, prévoyant que les cessions immobilières contribueront au désendettement à hauteur de 20 % (au moins) de leurs produits en 2012 et de 25 % (au moins) en 2013. Votre rapporteur général, toutefois, estime qu'il est non seulement possible mais d'ores et déjà utile d'aller plus loin : il vous propose d'inscrire dès à présent dans la loi que ce taux, en 2014, sera à nouveau augmenté de 5 %, et donc porté à 30 %. De la sorte, l'intensité de la contribution des recettes de cessions immobilières au désendettement se trouverait doublée, entre 2011 et 2014 ; cette croissance paraît de nature à signifier clairement une volonté politique de mieux lier les ventes d'immeubles de l'Etat à la résorption de sa dette. Cette proposition, à nouveau, peut s'appuyer sur les préconisations de la rapporteure spéciale et du Conseil de l'immobilier de l'Etat.

Comme on l'a relevé ci-dessus, le Gouvernement a suivi l'avis rendu par cette instance, en ce qui concerne les années 2012 et 2013, mais n'a pas proposé de disposition allant au-delà, afin de caler l'évolution du taux de contribution au désendettement sur la période couverte par la programmation budgétaire triennale 2011-2013. Toutefois, rien n'empêchera la programmation triennale suivante de prendre en compte un taux fixé, pour 2014, dès maintenant.

Par ailleurs, conscient que certains des projets d'investissement immobilier de l'Etat prévus risqueraient de pâtir d'une modification des règles d'affectation des produits de cessions décidée à la fin de l'année 2010, votre rapporteur général ne propose pas d'avancer à 2011 le démarrage de cette intensification de la contribution au désendettement.

En revanche, il tient à relayer la recommandation récemment adressée au Gouvernement par le Conseil de l'immobilier de l'Etat276(*) d'examiner, pour le projet de loi de finances de l'année 2012, les conditions dans lesquelles les règles d'exécution budgétaire des dépenses immobilières pourront être simplifiées et unifiées, afin de stabiliser la gestion du compte d'affectation spéciale et son articulation avec les autres programmes budgétaires mobilisables au titre de l'investissement immobilier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 31 (Art. 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, art. L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales) - Extension du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », renommé « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

Commentaire : dans un objectif de plus grande clarté et lisibilité de circuits budgétaires très complexes et dans la perspective de la généralisation du procès-verbal électronique, le présent article propose d'élargir le périmètre de l'actuel compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ». Il y intègre l'ensemble des recettes issues des amendes de la police de la circulation et du stationnement, quel que soit leur mode de perception, à l'exception des fractions affectées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et au Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD).

I. LE DROIT EXISTANT

Les modalités d'affectation du produit des amendes relatives à la circulation et au stationnement routiers sont aujourd'hui particulièrement complexes et obscures. La segmentation des circuits de dépense et des règles d'affectation nuit in fine à la lisibilité globale et à la compréhension de la politique de sanction des infractions au code de la route.

Cette situation est liée au nombre important de bénéficiaires, à des circuits budgétaires et comptables différenciés selon le caractère automatisé ou non des amendes et selon son mode de recouvrement forfaitaire ou majoré, à l'opacité de l'évaluation et de la restitution des recettes dans le premier tome du fascicule « Voies et moyens » annexé à la loi de finances, et à l'instabilité temporelle de la répartition du produit global.

Il convient de distinguer, d'une part, le produit des amendes hors radars, soit les amendes établies par les forces de police nationales ou municipales et résultant d'infractions aux règles de circulation et de stationnement, de celui des amendes constatées par la voie du système de contrôle-sanction automatisé (« amendes des radars »).

A. LES PRINCIPES DE LA RÉPARTITION DES AMENDES DE POLICE DE LA CIRCULATION

1. La répartition des amendes forfaitaires hors radars

Le produit des amendes de la police de la circulation et du stationnement fait actuellement l'objet d'un traitement différencié selon la nature des amendes :

- les amendes forfaitaires hors radars, payées spontanément par le contrevenant et le cas échéant minorées, font, conformément à l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, l'objet d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales, réparti par le comité des finances locales (CFL). Leur produit est évalué à 510 millions d'euros en 2010 ;

- les amendes majorées, c'est-à-dire celles qui n'ont pas été payées spontanément et ont fait l'objet d'une décision de justice, sont perçues, y compris celles résultant des radars automatiques, au profit du budget général de l'Etat. Le produit des amendes est évalué de manière globale, donc en incluant celles relevant initialement des infractions constatées par les radars, à 452 millions d'euros en 2010.

Le produit des amendes forfaitaires (hors amendes des radars) est réparti par le CFL entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

En ce qui concerne les communes et EPCI de plus de 10 000 habitants, le CFL leur affecte directement le produit des amendes. Par conséquent, les versements du produit des amendes de l'année n sont effectués dans le courant du mois de février n+1, peu après la réunion du CFL.

En ce qui concerne les communes et EPCI de moins de 10 000 habitants, le produit des amendes est réparti par le Préfet, au fur et à mesure des décisions des conseils généraux, qui établissent la liste des communes et EPCI bénéficiaires et fixent le montant des attributions selon l'urgence et le coût des travaux à effectuer. En fonction du délai de prise de décision du conseil général, les versements du produit des amendes de l'année n peuvent donc être échelonnés tout au long de l'année n+1.

Enfin, la répartition du produit des amendes de l'année n est effectuée proportionnellement au nombre d'amendes dressées sur les territoires dans le courant de l'année n-1.

La répartition du produit des amendes pour une année n s'effectue en deux temps :

- le montant prévisionnel du produit des amendes pour l'année n est inscrit en loi de finances initiale pour l'année n et réparti par le CFL au début de l'année n + 1 ;

- la régularisation du montant des amendes réellement constaté lors de l'année n est inscrite dans la loi de finances rectificative pour l'année n + 1 et répartie par le CFL au début de l'année n + 2.

L'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales précise que le produit des amendes de police réparti par le CFL doit servir à financer des « opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation ».

2. Des affectations répétées au Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance

Enfin, à quatre reprises depuis sa création, le Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD), adossé à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), a bénéficié de l'affectation d'une partie des recettes des amendes forfaitaires de police. Cette affectation diminuait donc d'autant le produit perçu par les collectivités territoriales. La loi de finances rectificative pour 2006 a attribué au FIPD 50 millions d'euros tandis que les lois de finances rectificatives de fin d'année de 2007, 2008 et 2009 ont prélevé en sa faveur un montant de 35 millions d'euros.

L'objectif de ces prélèvements était de financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance via, en particulier, le cofinancement de dispositifs de vidéosurveillance à la charge des collectivités territoriales.

3. La répartition du produit des amendes des radars automatiques

La répartition du produit des amendes des radars automatiques ne concerne que le produit des amendes forfaitaires, les amendes majorées étant perçues au profit du budget général de l'Etat (cf. supra).

Le produit des amendes forfaitaires des radars est chroniquement surévalué depuis 2008 et ne prend que partiellement en compte l'amélioration du comportement des usagers. Il s'est ainsi élevé à 457 millions d'euros en 2009, pour une prévision initiale de 550 millions d'euros, et les nouvelles prévisions de recettes font état d'un produit de 469 millions d'euros en 2010 au lieu des 522 millions d'euros attendus.

Le produit des amendes forfaitaires des radars automatiques est réparti selon des modalités particulières prévues par l'article 49 de la loi de finances pour 2006277(*), modifié par la loi de finances pour 2009, comme suit :

212,05 millions d'euros bénéficient au compte d'affection spéciale278(*) (CAS) « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ». Les dépenses de ce CAS sont structurées en deux programmes n° 751 « Radars » et n° 752 « Fichier national du permis de conduire » relatifs, respectivement, au déploiement des nouveaux dispositifs de contrôle, au maintien en condition opérationnelle des radars existants et à l'exploitation du Centre national de traitement des amendes (CNT) de Rennes, et d'autre part, au financement de la gestion des droits à conduire (retrait et reconstitution de points) par l'actuel fichier national du permis de conduire ;

- 100 millions d'euros sont répartis aux collectivités territoriales bénéficiaires de amendes forfaitaires hors radars, dans les conditions détaillées ci-dessus en application de l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales ;

30 millions d'euros reviennent aux départements, à la collectivité territoriale de Corse et aux régions d'outre-mer ;

le solde est affecté à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), soit 180 millions d'euros initialement prévus en 2010.

Ces règles ont été plusieurs modifiées, de sorte que la répartition de ce produit a varié depuis 2007.

Evolution du produit des amendes forfaitaires des radars de 2007 à 2010

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010 (estimation)

Prévisions

349

560

550

522

Exécution

362

447

457

469

Répartition

CAS : 140

AFITF : 100

Coll. : 122

CAS : 194

AFITF : 123

Coll. : 130

CAS : 212

AFITF : 115

Coll. : 130

CAS : 212

AFITF : 127

Coll. : 130

Source : réponse du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer

Ainsi, au total, en 2010, le produit des amendes devrait bénéficier, selon les dernières estimations actualisées :

aux collectivités territoriales, à hauteur de 605 millions d'euros (475 millions d'euros au titre des amendes forfaitaires hors radar et 130 millions d'euros prélevés sur les amendes forfaitaires radars), dont 575 millions d'euros pour les communes et EPCI et 30 millions d'euros pour les départements ;

au profit du budget de l'Etat pour 452 millions d'euros, correspondant aux amendes majorées radars et hors radars ;

au compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » à hauteur de 212 millions d'euros, prélevés sur les amendes forfaitaires des radars ;

à l'AFITF, pour 127 millions d'euros, correspondant au reliquat des amendes forfaitaires radars une fois prélevés les montants dus aux collectivités territoriales et au CAS ;

- enfin, au FIPD à hauteur de 35 millions d'euros comme le prévoit la loi de finances pour 2010.

B. LA PERSPECTIVE DE LA GÉNÉRALISATION DU PROCÈS VERBAL ÉLECTRONIQUE

Selon les informations fournies par le Gouvernement, la mise en place du procès-verbal électronique (PVé) consiste à « remplacer progressivement le procès-verbal manuscrit (timbre-amende) et la chaîne de traitement administratif afférente, qui connaît certaines lourdeurs, par un processus totalement dématérialisé. L'agent verbalisateur constatera l'infraction avec un outil dédié, les données seront télétransmises au centre national de traitement (CNT) de Rennes et l'avis de contravention édité et envoyé automatiquement par courrier au domicile du contrevenant »279(*). En outre, le PVé est associé à la mise en place du télépaiement, qui facilite l'acquittement de l'amende par le contrevenant.

Comme l'indique notre collègue Gérard Miquel, rapporteur spécial du compte d'affectation spécial « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », dans son rapport budgétaire sur le présent projet de loi de finances, « un dispositif d'expérimentation [du procès-verbal électronique], piloté par la direction du projet interministériel du contrôle automatisé, a été lancé le 2 novembre 2009 sur 31 sites volontaires et 550 types d'infractions, soit les contraventions des quatre premières classes. Trois enseignements ont d'ores et déjà pu être tirés :

- le PVé apparaît sensiblement plus efficace que le carnet à souche. Certains « rebuts » ont cependant pour origine des problèmes techniques (erreur dans la saisie) ou des cas d'impossibilité d'émettre un avis de contravention s'agissant notamment des véhicules étrangers ;

- l'apprentissage par les personnels s'est réalisé très rapidement et les services n'ont pas fait remonter de difficultés particulières ;

le taux de paiement au stade de l'amende forfaitaire a augmenté de 10 %. Le télépaiement a immédiatement été utilisé par environ un tiers des contrevenants ».

Le déploiement du PVé aura une incidence significative, en matière de recettes des amendes de la circulation. En effet, le produit global des recettes hors radars devrait s'accroître, du fait d'un nombre d'amendes émises supérieur et d'un meilleur taux de recouvrement. Cette hausse s'explique par le fait que le PVé « facilite les procédures de constatation des infractions par les agents verbalisateurs et permet d'améliorer le suivi du traitement des amendes, notamment de limiter les « annulations techniques » et les « indulgences », mentionnées par la Cour des comptes dans son rapport public annuel 2009. La mise en place du PVé permet aussi d'éviter les éventuelles pertes constatées aujourd'hui sur les PV déposés sur les pare-brises des contrevenants grâce à l'envoi de lettres, directement à l'adresse des contrevenants ». Il en résulte que, d'après les estimations du Gouvernement, le produit global des amendes de la circulation progresserait ainsi de 33 millions d'euros par rapport au produit actuel moyen sur 2007-2009.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans un objectif de meilleure lisibilité du traitement budgétaires des amendes, le présent article propose d'élargir le champ de l'actuel compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », renommé « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », afin d'y intégrer l'ensemble des recettes d'amendes de la police de la circulation et du stationnement, à l'exception des fractions affectées à l'AFITF et au FIPD. Les règles d'affectation des amendes forfaitaires des radars demeurent inchangées et le caractère interministériel du CAS est renforcé.

Le dispositif traduit également la généralisation du procès-verbal électronique (PVé) à compter de 2011, qui fait l'objet d'un programme budgétaire distinct et d'une affectation de recettes.

Le IV du présent article dispose que l'ouverture du nouveau CAS et les modalités de financement du FIPD entrent en vigueur à compter du 1er janvier 2011.

L'ensemble de ces dispositions est également commenté dans le rapport budgétaire de notre collègue Gérard Miquel, rapporteur spécial.

A. LA STRUCTURE DES RECETTES ET DÉPENSES DU NOUVEAU CAS

Le I du présent article modifie l'article 49 de la loi de finances pour 2006, précité, pour préciser la structure des recettes et dépenses du nouveau CAS (I de l'article 49) et l'affectation du produit des amendes forfaitaires des radars (II).

1. La première section reprend le périmètre de l'actuel CAS

Aux termes du I de l'article 49, le nouveau CAS, équilibré en recettes et dépenses conformément au II de l'article 21 de la LOLF280(*), comportera donc deux sections elles-mêmes en équilibre.

La première section, intitulée « Contrôle automatisé », correspond au périmètre de l'actuel CAS (alinéas 3 à 9). Ses recettes sont constituées d'une fraction du produit des amendes forfaitaires des radars, dans les conditions définies au nouveau II de l'article 49 (alinéa 20). Le II prévoit que 202 millions d'euros seront prélevés sur les amendes forfaitaires des radars en faveur de la première section. Ce montant correspond à une diminution de 10 millions d'euros par rapport aux affectations de 212 millions d'euros en faveur du CAS « radars » prévues en 2009 et 2010. Cette diminution se justifie par une décélération dans la mise en place de nouveaux radars automatiques.

Aux termes de l'alinéa 9, le solde constaté fin 2010 sur le CAS actuel est logiquement affecté à la première section du futur CAS.

Les dépenses de la première section du CAS sont celles :

- « relatives à la conception, à l'entretien, à la maintenance, à l'exploitation et au développement de systèmes automatiques de contrôle et de sanction, y compris les frais liés à l'envoi des avis de contravention et d'amende », soit le périmètre actuel du programme 751 « Radars » mentionné plus haut. Il est doté de 186 millions d'euros et le ministre chargé des transports en est l'ordonnateur principal ;

- « effectuées au titre du système de gestion des points du permis de conduire et des frais d'impression, de personnalisation, de routage et d'expédition des lettres relatives à l'information des contrevenants sur les points dont ils disposent sur leur permis de conduire et des lettres relatives à la restitution de points y afférents », soit le périmètre de l'actuel programme 752 « Fichier national du permis de conduire ». Il est doté par le présent projet de loi de finances de 16 millions d'euros et le ministre de l'intérieur en est l'ordonnateur principal.

2. Une nouvelle section majoritairement consacrée aux concours aux collectivités territoriales et au désendettement de l'Etat

La seconde section du CAS (alinéa 10 à 19), intitulée « Circulation et stationnement routiers », est entièrement nouvelle et constitue le coeur du dispositif puisqu'elle intègre dans le CAS des circuits budgétaires aujourd'hui peu lisibles. Elle est alimentée par deux types de recettes que sont :

- une quote-part des amendes forfaitaires des radars, d'un montant de 130 millions d'euros, qui correspond au montant revenant actuellement aux collectivités territoriales, comme indiqué supra281(*) ;

- le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et du stationnement « hors radars », après un prélèvement de 35 millions d'euros au profit de l'Acsé qui gère le FIPD (cf. infra), et le produit de l'ensemble des amendes forfaitaires majorées (des radars ou « hors radars »). Ces recettes sont évaluées à 959,13 millions d'euros en 2011. Cette recette globalise donc le montant des amendes forfaitaires et majorées, dont les modalités d'affectation sont aujourd'hui bien distinctes, au profit respectivement des collectivités territoriales et de l'Etat.

La seconde section finance trois types de dépenses correspondant à trois nouveaux programmes budgétaires 753, 754 et 755 :

- « les dépenses relatives à la conception, à l'acquisition, à l'entretien, à la maintenance et au développement des équipements des forces de sécurité de l'Etat nécessaires au procès-verbal électronique, ainsi que les frais liés à l'envoi et au traitement des avis de contravention issus d'infractions relevées par l'ensemble des forces de sécurité », soit le financement du déploiement du procès-verbal électronique. Ce programme 753 est doté par le présent projet de loi de finances de 21,2 millions d'euros ;

- « la contribution au financement par les collectivités territoriales d'opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation », soit un nouveau programme 754 qui représente donc une globalisation des concours aux collectivités territoriales et ne sera plus réalisée par la voie du prélèvement sur recettes. La dotation de ce programme est fixée par une nouvelle clef de répartition (alinéa 17), entre l'Etat et les collectivités territoriales, du produit des amendes forfaitaires « hors radars » et de l'ensemble des amendes forfaitaires majorées, après déduction des dépenses afférentes au PVé ;

- et des versements au budget général, qui constituent le nouveau programme 755 explicitement consacré au désendettement de l'Etat, ce qui constitue une innovation.

3. L'affectation à l'AFITF du solde du produit des amendes radars

Comme aujourd'hui, le solde des amendes radars revient à l'AFITF pour contribuer directement (amélioration du réseau routier national existant et construction du réseau neuf) ou indirectement (report modal) à l'amélioration de la sécurité routière. Compte tenu des prévisions de recettes pour 2011, elle devrait hériter de 125 millions d'euros, soit un montant proche de celui révisé à la baisse de 2010.

La situation avant et après réforme est résumée dans le tableau ci-après.

Evolution du produit et de l'affectation des amendes avant et après la réforme

(en millions d'euros)

LFI 2010

PLF 2011 (nouveau CAS)

Recettes

Amendes forfaitaires perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé

522
(469 selon la prévision actualisée)

Section 6 du CAS :

202

- Quote-part d'amendes forfaitaires perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé

202

- Recettes diverses et accidentelles

0

Amendes forfaitaires de la police de la circulation et du stationnement (produit 2009 collecté en 2009 pour répartition en 2010)

510
(468,2 selon la prévision actualisée)

Section 7 du CAS :

1 089,13

Dont :

- Quote-part d'amendes forfaitaires perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé

130

Amendes forfaitaires majorées des infractions constatées par la voie du système de contrôle-sanction automatisé et des infractions aux règles de la police de la circulation et du stationnement

452

- Amendes forfaitaires de la police de la circulation et amendes forfaitaires majorées des infractions constatées par la voie du système de contrôle-sanction automatisé et des infractions aux règles de la police de la circulation et du stationnement

959,13

- Recettes diverses et accidentelles

0

Hors CAS : solde des amendes forfaitaires majorées

160

Affectation / dépenses

Etat :

- dont CAS : programme 751 « Radars »

- programme 752 « Fichier national du permis de conduire »

664,05

196

16

CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

Total 1 291,13

Programme 751 « Radars »

186

Programme 752 « Fichier national du permis de conduire »

16

- dont budget général / désendettement

452

Programme 753 (nouveau) « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers » (PV électronique)

21,22

Programme 755 (nouveau) « Désendettement de l'Etat »

440,82

Collectivités territoriales :

- dont au titre du CAS

- dont prélèvement sur recettes

605

130

475

Programme 754 (nouveau) « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales »

627,09

AFITF

180
(127 selon la nouvelle prévision)

AFITF

125

ACSé / FIPD

35

ACSé / FIPD

35

Total recettes / dépenses

1 484

Total recettes / dépenses

1 451,13

Source : commission des finances, d'après le tome 1 du fascicule « Voies et moyens » annexé à la loi de finances

B. L'IMPACT DU DISPOSITIF POUR LES FINANCES LOCALES

1. Une réforme « à droit constant »

Le présent article est censé être neutre en ce qui concerne le produit des amendes de circulation revenant aux collectivités territoriales. Il prévoit de conserver les modalités actuelles de répartition du produit entre les collectivités territoriales, en mettant en place les adaptations résultant nécessairement de la globalisation des recettes des amendes forfaitaires hors radars et des amendes majorées au sein de la seconde section du CAS.

Ainsi, les collectivités territoriales se verront attribuer :

30 millions d'euros, prélevés sur les amendes forfaitaires des radars, pour les départements, comme actuellement ;

100 millions d'euros, également prélevés sur les amendes forfaitaires des radars, en faveur de la répartition par le CFL282(*) entre les communes et les EPCI, ce qui correspond à la situation actuelle ;

53 % du montant global des amendes forfaitaires hors radars et des amendes majorées, une fois prélevés les fonds nécessaires au financement du FIPD et à la mise en oeuvre du PVé. Les évaluations préalables du présent article, annexées au présent projet de loi, indiquent que cette clef de répartition a été « calculée à partir des moyennes 2006-2009 des produits des amendes forfaitaires de la circulation (hors amendes radars) et des amendes forfaitaires majorées perçus par les collectivités locales et par l'État ». D'après les estimations du Gouvernement, l'application de cette clef historique en 2010 aurait procuré un gain de l'ordre de 16 millions d'euros pour les collectivités territoriales, par rapport aux règles de répartition actuelle.

En outre, le III du présent article modifie l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales pour supprimer l'ancien prélèvement sur les recettes de l'Etat à leur profit, correspondant au produit des amendes, et le remplacer par l'affectation d'une partie des ressources du CAS telle que décrite ci-dessus. Les modalités de répartition par le CFL ne sont pas modifiées.

2. La pérennisation de l'affectation de 35 millions d'euros au FIPD

Le dispositif proposé ne change donc pas la situation des collectivités territoriales. Toutefois, son II pérennise l'affectation de 35 millions d'euros, prélevés sur le montant des amendes de la police de la circulation, au profit du FIPD.

Cette affectation a lieu en amont de l'abondement du CAS et les 35 millions d'euros concernés ne font donc pas partie de ses recettes.

Ce dispositif induit deux changements par rapport à la situation actuelle :

- d'une part, le financement d'une partie du FIPD par les amendes de police est pérennisé ;

- d'autre part, ce financement ne pèse plus exclusivement sur les collectivités territoriales. En effet, ces 35 millions d'euros ne sont plus prélevés sur les seules amendes forfaitaires, qui reviennent dans la situation actuelle aux collectivités, mais sur l'ensemble des ressources de la seconde section du CAS, dont le produit est affecté à hauteur de 53 % au profit des collectivités territoriales et à hauteur de 47 % au profit de l'Etat. Cela équivaut en réalité à une prise en charge par l'Etat de 47 % du coût de l'affectation d'une partie du produit des amendes au FIPD, soit un surcoût pour l'Etat de 16,45 millions d'euros et une économie comparable pour les collectivités territoriales, si le dispositif d'affectation de 35 millions d'euros en faveur du FIPD avait été prorogé.

Enfin, le II du présent article tente une clarification de l'usage des sommes ainsi affectées au FIPD. Il dispose qu'une « partie des montants mentionnés à l'alinéa précédent est réservée, au sein du budget du fonds, au cofinancement de la vidéo-protection, notamment au profit des communes ou de leurs établissements publics. L'emploi de cette somme, ainsi que le contrôle et l'évaluation de son utilisation, relèvent du ministre de l'intérieur, par exception aux règles de fonctionnement du fonds. Elle fait l'objet d'une programmation spécifique mise en oeuvre par l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, qui rend compte de sa mission au ministre de l'intérieur ».

3. Le financement par les collectivités territoriales d'une partie du coût de la mise en place du PVé

Le dispositif du présent article prévoit que la seconde section du CAS financera, avant l'affectation de 53 % de ses recettes aux collectivités territoriales, les dépenses du programme 753 relatives au déploiement du procès-verbal électronique. Les sommes qui y sont affectées en 2011 sont de 21,2 millions d'euros. Cela correspond à la prise en charge par les collectivités territoriales de 11,2 millions d'euros correspondant à une dépense qui aurait été, en l'absence de réforme, prise en charge par le budget de l'Etat.

D'une part, cette prise en charge partielle se justifie par le fait que les collectivités territoriales peuvent attendre des gains financiers à la généralisation du PVé. D'autre part, l'effet combiné de cette prise en charge et de la prise en charge par l'Etat d'une partie de l'affectation au FIPD conduit, globalement, à une économie de l'ordre de 5,25 millions d'euros pour les collectivités territoriales en 2011.

* *

*

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels au présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE SIMPLIFICATION BIENVENUE

Votre rapporteur général approuve l'économie générale du dispositif qui rend plus transparent le circuit de perception et de redistribution du produit des amendes de police de la circulation.

Il remarque toutefois que les mécanismes complexes de répartition du produit des amendes sont très largement reconduits dans le dispositif du nouveau CAS et que leur complexité demeure.

Le présent article soulève toutefois deux sujets d'interrogation : d'une part, la pérennisation du financement du FIPD par le produit des amendes et, d'autre part, le choix d'une clef de répartition fixe du produit des amendes entre les collectivités territoriales et l'Etat.

B. POURQUOI FIGER LA CLEF DE RÉPARTITION ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ?

Au-delà du gain théorique à court terme pour les collectivités territoriales, qui aurait été d'environ 16 millions d'euros en 2010 du fait de la nouvelle clef de répartition du produit des amendes, on peut légitimement s'interroger sur la pertinence et les conséquences d'un dispositif qui fige indéfiniment une répartition du produit des amendes entre les collectivités territoriales et l'Etat, à son niveau moyen des années 2006 à 2009.

En effet, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, et comme le rappelle dans son rapport budgétaire notre collègue Gérard Micquel, l'expérimentation du PVé a conduit à une augmentation moyenne de 10 % du recouvrement des amendes de police de la circulation au stade de l'amende forfaitaire.

Outre la hausse globale du produit des amendes, il est donc probable que la généralisation du PVé conduise, à terme, à une augmentation de la part relative des amendes forfaitaire au sein du produit total des amendes. Davantage d'amendes seraient acquittées avant de devenir des amendes majorées.

Or, la mise en place d'une règle de partage figée à 47 % pour l'Etat et 53 % pour les collectivités territoriales empêchera les collectivités de bénéficier de l'éventuelle hausse du produit des amendes forfaitaires par rapport au produit des amendes majorées dans les années à venir.

Si l'on partait de l'hypothèse que la répartition du produit des amendes entre les amendes forfaitaires et les amendes majorées évoluerait vers 58 % pour les premières contre 42 % pour les secondes, le dispositif du présent article priverait les collectivités territoriales d'une ressource supplémentaire proche de 50 millions d'euros par an.

Par conséquent, votre commission des finances vous propose un amendement visant à réajuster la clef de répartition du produit des amendes entre l'Etat et les collectivités territoriales, chaque année, en fonction de la moyenne mobile des quatre dernières années pour lesquelles les données sont disponibles. Ainsi, par exemple, en 2012, serait utilisée la moyenne des années 2007 à 2010 et, en 2013, celle des années 2008 à 2011.

C. LE FINANCEMENT DU FIPD PAR LE PRODUIT DES AMENDES EST-IL PERTINENT ?

Votre commission des finances s'était interrogée, lors de l'examen de l'article 3 du projet de loi de finances rectificative pour l'année 2009 de décembre 2009, sur l'affectation d'une partie du produit des amendes au FIPD, qu'elle jugeait critiquable pour deux raisons283(*).

D'une part, l'affectation au FIPD d'une part du produit des amendes de police n'est pas conforme aux principes budgétaires de la LOLF284(*) et favorise « l'agencisation ». Cette affectation de recettes de l'Etat à un organisme d'administration centrale brouille la lisibilité des recettes et des dépenses publiques, tout en privant le Parlement d'une grande partie de son pouvoir de contrôle.

D'autre part, les fonds prélevés au profit du FIPD sur les amendes de police ne servent pas exclusivement à cofinancer, avec les collectivités territoriales, des installations de dispositifs de vidéosurveillance.

Utilisation des crédits du FIPD en faveur de la vidéosurveillance

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010 (prévision)

Crédits affectés au soutien à la mise en place de dispositifs de vidéosurveillance

13,4

11,7

15,4

30,0

Produit des amendes de police affecté au FIPD

50,0

35,0

35,0

35,0

Source : secrétariat d'Etat chargé de la politique de la ville

Les fonds qui ne sont pas consacrés au soutien à la mise en place des opérations de vidéosurveillance par les collectivités territoriales concourent toutefois à des actions utiles. Elles financent, au travers des collectivités territoriales ou d'associations, des actions liées à la prévention de la délinquance, notamment dans les zones sensibles, comme l'indique l'encadré ci-dessous.

En 2010, d'après les informations transmises par le Gouvernement, 6,1 millions d'euros ont été consacrés à la sous-enveloppe du FIPD destinée aux collectivités territoriales hors vidéosurveillance. Si l'on ajoute à cette somme les 30 millions d'euros devant soutenir le déploiement de la vidéosurveillance, on parvient à un montant total de 36,1 millions d'euros affecté aux collectivités territoriales, supérieur aux 35 millions d'euros prélevés sur le produit des amendes de police.

Les priorités d'intervention du FIPD

Les orientations liées aux crédits de la politique de la ville et à ceux du FIPD sont fixées respectivement par le Comité interministériel des villes (CIV) et le comité interministériel de prévention de la délinquance (CIPD).

Le FIPD participe au soutien d'actions de prévention sociale et éducative, de prévention situationnelle et de soutien à l'ingénierie. Les crédits du programme 147 sont pour leur part affectés principalement à des actions de prévention à caractère social ou éducatif au bénéfice des personnes (également à des actions d'ingénierie) et ne contribuent pas à la prévention situationnelle.

En particulier, les actions liées à la vidéo-protection, qui ne sont pas éligibles aux crédits du programme 147, constituent quant à elles l'une des priorités croissantes de mobilisation du FIPD depuis l'année 2007.

En outre, le FIPD a permis de soutenir quelques mesures spécifiques définies par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance telles que les mesures d'accompagnement parental liées aux conseils pour les droits et devoirs des familles (CDDF) ou celles de prévention et de lutte contre l'absentéisme et le décrochage scolaires.

Les autres actions de prévention de la délinquance retenues comme priorités du FIPD sont fixées chaque année par circulaire du secrétaire général du CIPD et sont restées pour l'essentiel identiques d'un exercice à l'autre afin de favoriser la continuité des actions.

De façon dérogatoire, les circulaires d'orientations du FIPD des exercices passés avaient prévu la possibilité de financer des actions de prévention de la délinquance ne relevant pas des priorités retenues mais répondant à une nécessité locale avérée, en particulier sur des sites hors CUCS qui ne peuvent pas mobiliser des crédits du programme 147.

Dans ce cadre ont été soutenues par le FIPD diverses actions de prévention de la délinquance en lien avec des Conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), d'éducation à la citoyenneté, de prévention des toxicomanies et des conduites addictives, de soutien à la parentalité, d'aide aux victimes et d'accès à la justice, de prévention situationnelle hors vidéo-protection ou liées au programme Ville Vie Vacances.

Sur les sites dotés d'un contrat urbain de cohésion sociale (CUCS), les crédits de la politique de la ville contribuent au financement de ces actions qui ne constituent pas des priorités de l'enveloppe FIPD.

Au regard de ces articulations entre les deux sources de crédits, les évolutions liées à la gouvernance et à l'organisation du FIPD en 2010, issues du vote de la loi de finances rectificative pour 2009, ont de fait eu des conséquences sur les crédits de la politique de la ville. En effet, l'affectation d'une sous-enveloppe spécifique de crédits à la vidéo-protection et la restriction des crédits de l'ensemble du FIPD aux porteurs de projets constitués par les collectivités territoriales et leurs établissements rattachés ont impliqué une réduction corrélative des crédits bénéficiant auparavant au financement d'actions sur les territoires de la politique de la ville, en matière de prévention sociale et éducative et sous la maîtrise d'ouvrage des associations, principaux porteurs des actions en ce domaine. Pour permettre néanmoins le financement de ce type d'actions, par décision du Premier ministre, le FIPD a été abondé d'une enveloppe de 13,7 millions d'euros provenant de crédits dégelés sur le programme 147.

Source : secrétariat d'Etat chargé de la politique de la ville

En outre, comme indiqué ci-dessus, la réforme proposée par le présent article induit la prise en charge par l'Etat de 47 % du coût antérieurement assumé par les seules collectivités territoriales pour le financement du FIPD.

La commission des finances de l'Assemblée nationale a proposé, à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, un amendement pour supprimer l'affectation au FIPD d'une partie du produit des amendes de police. Cet amendement, qui a recueilli un avis défavorable du Gouvernement, a finalement été retiré.

Votre commission des finances vous propose, comme lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2009, de diminuer le prélèvement opéré au profit du FIPD de 35 millions d'euros à 25 millions d'euros par an.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 32 - Création du compte d'affectation spéciale « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique »

Commentaire : le présent article vise à créer un nouveau compte d'affectation spéciale, destiné à retracer le financement consenti par la France, à partir du produit de la vente de quotas carbone de l'Etat, en faveur de la gestion durable de la forêt et de la lutte contre la déforestation dans les pays en développement.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE LA FRANCE EN FAVEUR DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

A l'occasion de la conférence des Nations Unies pour le climat qui s'est tenue à Copenhague en décembre 2009, les pays développés285(*) ont pris l'engagement collectif de financer sur la période 2010-2012, à titre de « démarrage précoce » (« fast start »), des actions dans les pays en développement en faveur de la lutte contre le changement climatique. Cet engagement a été décidé pour un montant global « approchant 30 milliards de dollars ». Il représente pour l'Union européenne et ses Etats membres, sur la période de trois ans précitée, un effort de 7,2 milliards d'euros286(*); la quote-part de la France s'élève à 1,26 milliard.

Cette aide offerte par notre pays se concrétisera comme suit :

- d'un côté, par le canal multilatéral, avec une participation à la reconstitution du Fonds pour l'environnement mondial (FEM)287(*) et une contribution au Fonds pour les technologies propres288(*) ;

- de l'autre côté, par le canal bilatéral, avec la reconstitution du Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM)289(*)et les interventions de l'Agence française de développement (AFD) sous leur forme habituelle (aides budgétaires sectorielles et prêts concessionnels à des entités publiques ou au secteur privé).

Les financements correspondants seront principalement portés par la mission « Aide publique au développement » :

- d'une part, le programme 110 « Aide économique et financière au développement », piloté par le ministère chargé de l'économie, pour ce qui concerne les contributions précitées au FEM, au Fonds pour les technologies propres et au FFEM ;

- d'autre part, le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », relevant du ministère chargé des affaires étrangères, pour l'aide à projets mise en oeuvre par l'AFD sous la forme de dons.

B. UN ENGAGEMENT SPÉCIFIQUE POUR LA GESTION DURABLE DE LA FORÊT ET LA LUTTE CONTRE LA DÉFORESTATION

1. Un engagement de 250 millions d'euros sur trois ans

Sur le total de l'engagement que la France a souscrit, au bénéfice de la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement, lors de la conférence de Copenhague, un cinquième, soit environ 250 millions d'euros entre 2010 et 2012, sera consacré à la gestion durable de la forêt et à la lutte contre la déforestation. Les actions menées en ce domaine s'inscriront dans le cadre de l'initiative dite « REDD+ » des Nations Unies290(*). Elles s'adressent en priorité aux grands massifs forestiers mondiaux que sont l'Amazonie, le bassin du Congo et l'Indonésie, et visent trois aspects déterminants pour la lutte contre la déforestation : l'amélioration de la gouvernance, l'aménagement durable et le développement des systèmes d'information.

A ce titre, notre pays devrait notamment financer, via le FFEM et l'AFD, les trois projets suivants :

- imagerie satellite pour les pays d'Afrique centrale : mise à disposition à tous les acteurs publics et associatifs rattachés au programme« REDD+ » dans le bassin du Congo, afin d'assurer le suivi de la déforestation, d'équipements, d'assistance technique, d'imagerie satellite d'archives et de nouvelles images pour la période 2010-2015 ;

- gestion forestière durable dans la province du Kalimatan en Indonésie : appui à l'aménagement durable des concessions forestières et préparation à l'« écocertification », selon une approche pilote intégrée de protection des forêts à l'échelle d'un district ;

- coopération régionale sur le plateau des Guyanes : création et animation d'une plateforme régionale de coopération pour la protection des forêts entre la Guyane française et ses voisins (Suriname, Guyana, Etat d'Amapa au Brésil et Venezuela), pour la mutualisation des connaissances, du savoir-faire et des équipements nécessaires au suivi de l'état des forêts et à la lutte contre la déforestation.

2. Un besoin de financement de 150 millions d'euros

L'engagement français spécifiquement prévu pour la gestion durable de la forêt et la lutte contre la déforestation représente, par rapport aux ressources budgétées, un besoin de financement nouveau, à hauteur de 150 millions d'euros sur les trois ans de la période 2010-2012. Ce montant se décompose ainsi :

- 60 millions d'euros au titre de la participation de notre pays à l'initiative « Forêt » du FEM ;

- 90 millions d'euros pour les actions bilatérales en la matière, dont 30 millions affectés au FFEM et 60 millions consacrés aux dons-projets de l'AFD.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN FINANCEMENT DE L'AIDE À LA GESTION DURABLE DE LA FORÊT ET À LA LUTTE CONTRE LA DÉFORESTATION PAR LE PRODUIT DE CESSIONS DE QUOTAS CARBONE

Le Gouvernement se propose de couvrir le besoin de financement de l'engagement international de la France relatif à l'aide aux pays en développement pour la gestion durable de la forêt et la lutte contre la déforestation soit 150 millions d'euros, sur les 250 millions impliqués au total par cet engagement, entre 2010 et 2012 par une partie des produits de cession d'unités de « quantité attribuée » à notre pays (« UQA »,représentatives de quotas d'émissions de gaz à effet de serre mesurés en équivalents carbone291(*)) dans le cadre du Protocole de Kyoto292(*).

Il convient ici de rappeler que ces quotas ont été affectés à chacun des pays industrialisés ou en transition vers une économie de marché, pour la période 2008-2012, en fonction d'objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre293(*). Dans l'hypothèse où un pays émet plus de ces gaz que ses UQA l'y autorisent, il lui incombe d'acheter les quotas manquants sur le marché294(*) ; dans le cas inverse, les UQA excédentaires peuvent être vendues par les Etats, de la même façon.

Grâce à ses bonnes performances en matière de lutte contre le changement climatique, la France dispose aujourd'hui d'un volume excédentaire d'UQA par rapport à ses besoins. Ces actifs peuvent donc être valorisés, même si aucune opération en ce sens n'a été encore conduite jusqu'à présent. Les cessions, dans ce domaine, ont vocation à se trouver retracées par le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat ».

Ce compte, en effet, a été créé par la LFR du 30 décembre 2008 pour suivre, en recettes et en dépenses, les flux engendrés par les opérations de l'Etat (cessions et acquisitions) sur l'ensemble des marchés du carbone non seulement celui des UQA issues du Protocole de Kyoto, mais également celui des quotas européens d'émission de gaz à effet de serre se rapportant au Système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE)295(*). Il doit notamment permettre d'abonder la réserve de quotas pour les nouveaux entrants que prévoit le Plan national d'affectation des quotas d'émission de CO2 (PNAQ)296(*).

B. LA CRÉATION D'UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE AD HOC

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, constitue la traduction, au plan budgétaire, du choix du Gouvernement de financer l'aide française aux pays en développement pour la gestion durable de la forêt et la lutte contre la déforestation, en partie, au moyen de produits de cession de quotas carbone de l'Etat.

À cet effet, le I de l'article crée, à compter du 1er janvier 2011, un nouveau compte d'affectation spéciale (au sens de l'article 21 de la LOLF), intitulé « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ». Cette création vise expressément à « contribuer au respect des engagements pris par la France en matière de lutte contre le changement climatique dans les pays en développement ».

Le II établit la nomenclature du nouveau compte, en recettes et en dépenses. La mission correspondant à ces dernières297(*) fait l'objet, comme il est de règle, d'un projet annuel de performances (PAP) annexé présent PLF.

1. L'organisation du compte

a) Les recettes

Le compte « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique » retracera, en recettes, le produit de la vente de quotas carbone de l'Etat (UQA définies par le Protocole de Kyoto), dans la limite expresse de 150 millions d'euros.

En effet, le produit de la cession de ces unités serait, à droit constant, intégralement versé au compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat » précité. Il est ici proposé d'affecter en priorité ce produit au nouveau compte d'affectation spéciale, dans la limite du montant 150 millions d'euros, d'ici à 2012 nécessaire pour financer l'engagement de la France d'aider les pays en développement pour la gestion durable de la forêt et la lutte contre la déforestation. Au delà de ce montant, le produit des ventes de quotas carbone se trouvera, comme actuellement, affecté au compte de commerce.

Le III du présent article prévoit la coordination nécessaire au sein des dispositions qui régissent le compte de commerce, en réservant la priorité d'affectation des produits dont bénéficiera le compte d'affectation spéciale.

b) Les dépenses

En dépenses, le nouveau compte retracera celles que requiert la contribution française à l'initiative « REDD+ » ci-dessus mentionnée. Sont visées :

- d'une part, les dépenses en faveur de projets de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, pour lesquelles le ministre des affaires étrangères est l'ordonnateur principal ;

- d'autre part, les dépenses liées aux actions des fonds environnementaux en matière de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, pour lesquelles le ministre chargé de l'économie est l'ordonnateur principal.

2. La mission correspondante

La mission correspondant aux dépenses du compte « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique » est composée de deux programmes.

En premier lieu, le programme 781, intitulé « Projets de lutte contre la déforestation dans le cadre du financement précoce », se trouve placé sous la responsabilité du ministre chargé des affaires étrangères et, au plan administratif, celle du directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats. Ce programme retrace les crédits employés au financement, mis en oeuvre par l'AFD sous forme de subventions et de prêts concessionnels, de projets de lutte contre la déforestation dans les pays en développement.

Pour 2011, la dotation est fixée à 30 millions d'euros (en AE et CP). Ces crédits devraient notamment bénéficier aux trois projets cités plus haut : imagerie satellite pour les pays d'Afrique centrale, gestion forestière durable dans la province du Kalimatan en Indonésie, et coopération régionale sur le plateau des Guyanes.

En second lieu, le programme 782, intitulé « Actions des fonds environnementaux contre la déforestation dans le cadre du financement précoce », relève de la responsabilité du ministre chargé de l'économie et, au plan administratif, celle du directeur général du Trésor. Ce programme a trait aux crédits de contribution aux fonds environnementaux finançant des actions contre la déforestation, en pratique le FEM et le FFEM principalement.

Pour 2011, 75 millions d'euros (en AE et CP) sont prévus : 60 millions pour le FEM et 15 millions pour le FFEM.

Conformément au principe de fonctionnement du compte d'affectation spéciale, l'ensemble de ces crédits doit être dégagé par la cession par l'Etat de quotas carbone à due concurrence, soit un montant total de 105 millions d'euros pour 2011. En conséquence, le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat » ne devrait pas enregistrer de recettes l'année prochaine.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article présente un caractère technique : il institue le support budgétaire qui permettra de mettre en oeuvre le choix du Gouvernement de financer l'aide promise par la France aux pays en développement, lors de la Conférence de Copenhague, en matière de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation, en employant le produit de cessions de quotas carbone à hauteur de 150 millions d'euros d'ici à 2012. Puisqu'il s'agit de créer un compte d'affectation spéciale, l'intervention d'une disposition de loi de finances est obligatoire en application de l'article 19 de la LOLF.

Cette création apparaît nécessaire dans la mesure où, notamment, le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat » existant ne pourrait pas être valablement exploité pour servir de canal au financement en cause. En effet, des actions en faveur de la gestion durable des forêts et de la lutte contre la déforestation ne s'analysent pas en opérations à caractère industriel et commercial ; elles n'entrent donc pas dans le champ des comptes de commerce, tel que le définit l'article 22 de la LOLF.

Sur le fond, il convient d'observer que le mécanisme retenu constituera un « cercle vertueux » autant qu'un financement innovant des engagements internationaux de notre pays. En effet, la vente d'UQA est permise par les efforts français de réduction des émissions de gaz à effet de serre ; les produits de cette vente contribueront à financer la lutte contre le changement climatique, par le biais d'actions de gestion durable des forêts et contre la déforestation dans les pays en développement.

En outre, votre rapporteur général souligne que le fonctionnement du nouveau compte d'affectation spéciale que vise à créer le présent article, par nature, restera sans incidence sur le solde budgétaire : en tout état de cause, la dépense effectuée à partir de ce compte, à tout moment, sera au plus égale au montant des recettes encaissées.

Du reste, ce dispositif est juridiquement prévu pour une durée indéterminée, mais le mécanisme de financement à titre de « démarrage précoce » approuvé lors de la Conférence de Copenhague, pour sa part, est borné à la fin de l'année 2012. La question du maintien du compte d'affectation spéciale au-delà de cette échéance devra donc être examinée, au plus tard, dans le cadre du PLF pour 2013.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 32 (Art. L. 229-10 du code de l'environnement, art. 8 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008) - Recettes du compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat »

Commentaire : le présent article additionnel propose d'affecter au compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat », jusqu'au 31 décembre 2012, afin d'abonder la réserve de quotas d'émission de gaz à effet de serre destinée aux nouveaux entrants, d'une part, le produit de la nouvelle taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité et, d'autre part, le produit d'une fraction des quotas que l'Etat délivrera à titre onéreux dès le 1er janvier 2011.

I. Le DROIT existant

A. LE PROBLÈME CRUCIAL DE L'INSUFFISANCE DE LA RÉSERVE DE QUOTAS DESTINÉS AUX NOUVEAUX ENTRANTS

1. Un plan national d'allocation de quotas 2008-2012 non réaliste pour ce qui concerne la réserve des nouveaux entrants

Afin d'atteindre les objectifs du protocole de Kyoto, l'Union européenne a mis en place un système communautaire d'échange de quotas de gaz à effet de serre (SCEQE), créé par la directive n° 2003/87/CE du 13 octobre 2003 pour une période préparatoire (2005-2007) puis pour la période d'engagement de Kyoto (2008-2012).

Dans les deux premières phases du SCEQE298(*), chaque Etat membre détermine, en liaison avec la Commission européenne, un niveau global d'émissions de gaz à effet de serre compatible avec l'objectif auquel il a souscrit en ratifiant le protocole de Kyoto. Il revient ensuite à cet Etat de répartir cette quantité globale de quotas entre les installations industrielles entrant dans le champ d'application du dispositif, en attribuant à chacune d'entre elles un certain quota exprimé en tonnes de CO2.

Sur la base de ce plan, qui doit recevoir l'approbation de la Commission européenne, chaque installation se voit délivrer chaque année son quota et doit, un an plus tard, justifier de ses émissions de CO2. Un éventuel dépassement entraîne une amende de 100 euros par tonne de CO2 non restituée. Toutefois, pour parvenir à leur objectif, les industriels qui auraient excédé le quota alloué par leur Etat peuvent acheter des quotas sur les marchés du carbone, mis en vente par des exploitants n'ayant pas épuisé leurs propres droits d'émissions. De tels achats peuvent se faire de gré à gré ou bien sur des places de marché299(*).

Le décret n° 2007-979 du 15 mai 2007 portant plan national d'allocation des quotas (PNAQ) pour la période de 2008 à 2012 prévoit une enveloppe annuelle de 124,68 millions de tonnes de CO2 selon le tableau ci-après.

Enveloppe annuelle de quotas d'émission dans le cadre du PNAQ 2008-2012

(en millions de tonnes de CO2)

Secteur d'activité

Allocation

Chauffage urbain

5,46

Combustion d'énergie

0,37

Electricité

25,59

Transport de gaz

0,84

Raffinage

16,54

Combustion agro-alimentaire

5,97

Combustion chimie

9,79

Combustion externalisée

2,64

Combustion industrie

1,11

Combustion (autres)

2,88

Acier

25,73

Ciment

15,4

Chaux

3,18

Verre

3,73

Céramique

0,02

Tuiles et briques

1,11

Papier

4,32

Total

124,68

Source : décret n° 2007-979 du 15 mai 2007

En outre, la réserve pour les nouveaux entrants, dont la définition regroupe les nouvelles installations industrielles et l'extension des sites existants, a été fixée, dans le PNAQ 2008-2012, à 2,74 millions de tonnes de CO2 par an. Il est à noter que la date d'élaboration de ce plan, juste avant des échéances électorales majeures, a peut-être conduit le gouvernement de l'époque à privilégier les sites existants par rapport aux nouveaux entrants.

De fait, l'allocation actuelle se révèle insatisfaisante puisque le besoin réel était de l'ordre de 9 millions de tonnes de CO2 par an.

2. La vaine tentative de réponse de la loi de finances rectificative pour 2008

Ce problème a été identifié par le Gouvernement en 2008 et des tentatives de réponse ont été apportées, en particulier dans le cadre de l'article 8 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

Il dispose ainsi que le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat » créé par l'article « permet d'abonder en quotas d'émission de gaz à effet de serre la réserve destinée aux nouveaux entrants » et que « la réalisation de [cet] objectif est assurée au moyen d'une réduction annuelle maximale de 10 % en 2009, 20 % en 2010, 35 % en 2011 et 60 % en 2012 de l'enveloppe des quotas d'émission destinés aux installations du secteur de la production d'électricité, affectés mais non encore délivrés au 31 décembre 2008, tels que définis dans le plan national d'affectation des quotas pour la période 2008-2012 ». Ce choix des électriciens résultait de plusieurs facteurs, en particulier de la faible exposition dudit secteur aux délocalisations.

Le décret n° 2009-231 du 26 février 2009 a fixé à 10 % la réduction de quotas des producteurs d'électricité pour 2009. Cependant, ce dispositif a entraîné une contestation au regard de sa conformité au droit communautaire, la quantité de quotas alloués à des sites ne pouvant être modifiée au cours de la période d'application du PNAQ. Devant l'impossibilité de trouver un accord sur ce point avec la Commission européenne, le Gouvernement a abrogé le décret n° 2009-231 précité300(*).

Depuis lors, les dispositions de l'article 8 de la loi n° 2008-1443 précité ne trouvent pas à s'appliquer et aucune nouvelle tentative de résolution du problème de la réserve des nouveaux entrants n'a été effectuée.

Pour autant, la situation n'est satisfaisante :

- ni sur le plan théorique, puisque, la réserve des nouveaux entrants étant désormais épuisée, tout industriel désirant ouvrir ou étendre un site en France devrait acquérir la totalité de ses quotas sur le marché, ce qui pose un problème majeur de distorsion de concurrence, source possible de contentieux ;

- ni sur le plan pratique, l'épuisement de la réserve posant, au moins jusqu'en 2013, un problème réel d'attractivité industrielle du territoire.

B. LE CHOIX DU GOUVERNEMENT D'OCTROYER TOUS LES QUOTAS À TITRE GRATUIT ENTRE 2008 ET 2012

Selon les dispositions de l'article 10 de la directive 2003/87/CE précitée dans sa rédaction applicable à la présente phase, « pour la période de cinq ans qui débute le 1er janvier 2008, les Etats membres allocationnent [sic] au moins 90 % des quotas à titre gratuit ». Il en résulte, a contrario, que les Etats ont la faculté de prévoir qu'une partie de ces quotas soit vendue, dans la limite de 10 %, sur la période 2008-2012.

Plusieurs pays, comme l'Allemagne, l'Autriche et le Royaume-Uni se sont engagés dans cette voie.

Tel n'a pas été le choix de la France, son PNAQ prévoyant l'attribution à titre gratuit de l'ensemble des quotas de la période.

Il est d'ailleurs à noter que le Parlement n'a pas été invité à adopter le principe de cette perte de recettes alors que la gratuité des quotas de la phase 2005-2007, pourtant imposée par la directive précitée, figurait dans un texte de niveau législatif301(*).

C. LA NOUVELLE TAXE INTÉRIEURE SUR LA CONSOMMATION FINALE D'ÉLECTRICITÉ

Une nouvelle ressource de l'Etat doit être créée, à compter de 2011, par l'article 12 du projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME), adopté par le Sénat le 30 septembre 2010.

Il s'agit de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité, fournie ou consommée sous une puissance souscrite supérieure à 250 kilovoltampères (kVA). Cette taxe, dont l'instauration vise à respecter les dispositions de la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, a été décrite par votre rapporteur général dans le cadre de son rapport pour avis sur le projet de loi NOME302(*).

Il est simplement rappelé dans le présent rapport que, dans le dispositif actuel, le produit de cette taxe, estimé à environ 75 millions d'euros par an, doit revenir au budget général.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'intérêt industriel de la France impose de sortir de l'ornière dans laquelle l'a plongée l'insuffisance de la réserve des nouveaux entrants. Pour autant, dans le contexte budgétaire actuel, il ne serait pas raisonnable que l'Etat prenne à sa charge un besoin de financement compris entre 400 et 500 millions d'euros.

Il est donc proposé d'affecter, en 2011 et en 2012, au compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat », des ressources dont le lien direct ou indirect avec le SCEQE est avéré afin de permettre l'abondement de la réserve des nouveaux entrants.

Le produit de la délivrance anticipée d'une fraction des quotas à titre onéreux ainsi que la future taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité paraissent, de ce point de vue, des recettes appropriées dont le niveau correspond, de surcroît, au besoin de financement susmentionné.

A. RENDRE PAYANTE LA DÉLIVRANCE D'UNE PETITE PARTIE DES QUOTAS DÈS 2011

1. Une hypothèse envisagée par votre commission des finances dès le début de l'année 2010

Ce schéma implique donc de rendre payante, dès 2011, la délivrance d'une fraction limitée des quotas d'émission de gaz à effet de serre alloués par la France.

Cette hypothèse avait été étudiée par votre commission des finances début 2010, comme substitut à la soumission des sites relevant du SCEQE à la contribution carbone qu'envisageait alors d'instaurer le Gouvernement, après la censure des dispositions correspondantes de la loi de finances pour 2010 par le Conseil constitutionnel303(*).

Ces travaux, dont rend compte un rapport d'information de notre collègue Fabienne Keller304(*), avaient permis de conclure que :

- cette solution aurait eu une réelle pertinence économique ;

- ce dispositif paraissait conforme avec le droit communautaire.

Sur ce dernier point, essentiel, la démonstration de notre collègue mérite d'être reprise in extenso tant risque de peser le précédent de 2008.

Notre collègue a ainsi expliqué que l'attitude supposée de la Commission européenne ne doit pas conduire le législateur national à la paralysie, à plus forte raison lorsque celui-ci peut se prévaloir des propres décisions de la Commission pour agir.

A cet égard, elle a indiqué avoir acquis la conviction que la révision du PNAQ prévue par la loi de finances rectificative pour 2008 a été jugée irrecevable par les autorités communautaires au motif qu'elle conduisait à modifier la quantité de quotas alloués à chaque secteur. Or, la proposition formulée par votre commission des finances ne consiste nullement à modifier ces quantités, mais simplement à amender leurs modalités d'attribution, dans le cadre des enveloppes sectorielles définies dans la version initiale du PNAQ. Cette possibilité a d'ailleurs été explicitement reconnue par la Commission qui, dans sa décision du 26 mars 2007 concernant le PNAQ français, a indiqué que « le plan national d'allocation de quotas peut être modifié sans accord préalable de la Commission si la modification concerne les quotas alloués à certaines installations, dans les limites de la quantité totale de quotas à allouer aux installations mentionnées dans le plan, (...) si elle consiste à réduire le pourcentage des quotas à allouer gratuitement dans les limites définies à l'article 10 de la directive »305(*). Or, la proposition de votre rapporteur général se situe strictement dans les limites de cette épure306(*).

Fabienne Keller ajoutait justement qu'au surplus, le « rigorisme » allégué de la Commission en matière d'ajustements ex-post des plans nationaux d'allocation de quotas s'exerce dans le cadre du droit communautaire. Or il résulte de la lecture combinée d'un récent arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes (TPICE), du règlement n° 2216/2004307(*) et de l'article 9 de la directive « quotas » que :

1) d'une part, des corrections a posteriori du PNAQ sont possibles, même lorsqu'elles n'ont pas été expressément prévues dans la version initiale du plan ;

2) d'autre part, les marges de manoeuvre dont dispose la Commission pour refuser des ajustements ex-post sont extrêmement limitées, dans la mesure où la conformité de ces ajustements ne s'apprécie qu'au regard de l'annexe III et de l'article 10 de la directive « quotas », lesquels se bornent à évoquer les quantités de quotas allouées par secteur et la fraction qui peut l'être à titre onéreux (cf. encadré, reproduit ci-dessous).

Ajustements ex-post des PNAQ :
des marges de manoeuvre limitées pour la Commission ?

Dans une affaire opposant la République fédérale d'Allemagne à la Commission européenne308(*), le tribunal de première instance des Communautés européennes (TPICE) a posé des principes qui pourraient trouver à s'appliquer si la France souhaitait modifier son PNAQ afin de rendre onéreuse la délivrance d'une partie des quotas qu'elle alloue. En l'espèce, le PNAQ soumis par l'Allemagne à la Commission européenne pour la période 2005-2007 prévoyait la possibilité de procéder à des ajustements ex-post des quantités de quotas allouées ; il fixait aussi les cas dans lesquels il pourrait être procédé à de tels ajustements ainsi que la méthodologie pour y procéder. La Commission européenne a refusé ce PNAQ au motif, précisément, qu'il permettait des ajustements a posteriori des quantités de quotas, ce qui a conduit l'Allemagne à contester devant la justice européenne cette décision de refus.

Dans son arrêt, le TPICE a relevé que :

1) « La formulation utilisée à l'article 38, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n° 2216/2004309(*), selon laquelle « cette correction est faite conformément aux méthodes indiquées dans ce [PNA] », confirme, à tout le moins indirectement, la possibilité d'une correction postérieure du nombre de quotas alloués, pourvu que le PNA en tant que tel prévoie expressément la méthode applicable à une telle correction. En effet, ladite règle présuppose ainsi que l'État membre peut prévoir, dans le PNA, des mécanismes de correction, à condition qu'ils soient objectifs et transparents au sens de l'article 9, paragraphe 1, de la directive 2003/87. » (paragraphe 108 de l'arrêt). Certes, la proposition de votre commission des finances n'était pas prévue dans le PNAQ français 2008-2012, approuvé par la Commission. Toutefois, le raisonnement opéré par le TPICE doit le conduire à considérer que des modifications du PNAQ lui-même sont possibles puisque la dernière phrase du paragraphe 2 de l'article 44 du règlement n° 2216/2004 précité, applicable aux PNAQ 2008-2012, dispose que « dans tous les autres cas [c'est-à-dire si la correction des allocations ne résulte pas du PNAQ lui-même], l'Etat membre notifie à la Commission la correction apportée à son plan national d'allocation de quotas et, si la Commission ne rejette pas cette correction conformément à la procédure prévue à l'article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87/CE, la Commission charge l'administrateur central d'introduire la correction correspondante dans le tableau « plan national d'allocation de quotas » enregistré dans le journal des transactions communautaire indépendant conformément aux procédures d'initialisation prévues à l'annexe XIV ». Là encore, l'existence même de ces dispositions implique que des corrections a posteriori du PNAQ en cours de route sont possibles et que la Commission ne peut les rejeter que sur le fondement de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87/CE ;

2) Le pouvoir de contrôle de la Commission est très limité par ledit article 9 de la directive. Comme le relève le TPICE dans son arrêt (paragraphe 116), « le pouvoir de contrôle et de rejet des PNA, exercé par la Commission en vertu de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87, est fort circonscrit, celui-ci étant limité à l'examen de la compatibilité des PNA avec les seuls critères de l'annexe III et avec les seules dispositions de l'article 10 de la directive 2003/87 ». Or, l'annexe III concerne avant tout les quantités de quotas alloués et n'évoque pas le caractère gratuit ou onéreux de l'allocation. Et, comme rappelé supra, la proposition sénatoriale respecte l'article 10 puisqu'il n'est pas question de délivrer plus de 10 % des quotas de la période à titre onéreux.

Source : rapport d'information Sénat n° 300 (2009-2010) de Mme Fabienne Keller

2. Les modalités pratiques

A partir de là, de façon concrète, votre rapporteur général propose de restaurer l'article L. 229-10 du code de l'environnement, sa nouvelle rédaction prévoyant qu'une partie des quotas délivrés au cours de la période de cinq ans débutant le 1er janvier 2008 le sont à titre onéreux, dans la limite de 10 % de ces quotas.

Cette rédaction s'inscrit dans le strict respect de l'article 10 de la directive précitée.

Un décret en Conseil d'Etat définirait les modalités d'application de cet article. Ce texte déterminerait, en particulier, la proportion de quotas d'émission de gaz à effet de serre délivrés à titre onéreux pour les années 2011 et 2012 par secteurs et sous-secteurs industriels, selon que ces secteurs ou sous-secteurs sont, ou non, considérés comme exposés à un risque significatif de fuite de carbone au sens de la directive n° 2003/87/CE précitée. La proportion de quotas délivrés à titre onéreux à une installation, pour une année, ne pourrait être inférieure à 5 % ni supérieure à 15 %. Ce décret définirait également la méthode de détermination du prix des quotas délivrés à titre onéreux, en fonction du prix moyen constaté des quotas sur le marché au comptant au cours des douze mois précédant la date de délivrance de ces quotas.

Si les bornes de 5 % et de 15 % étaient effectivement retenues, le produit engendré par ce dispositif serait de l'ordre de 140 millions d'euros pour chacune des années 2011 et 2012.

Dans une telle hypothèse, les industriels relevant des secteurs considérés comme exposés au risque de fuite de carbone ne devraient pas payer plus de 4 % des quotas qu'ils auront reçu sur l'ensemble de la période 2008-2012, ce qui paraît raisonnable et ce qui sera le plus souvent bien inférieur à ce que ces industriels auront à acquitter dès 2013, lors de la troisième période du SCEQE. Les autres (pour l'essentiel, les producteurs d'électricité) ne dépasseront pas une proportion de 12 % de quotas payants entre 2008 et 2012, soit bien moins que ce qui était prévu par les dispositions de l'article 8 de la loi n° 2008-1443 précitée.

B. ABONDER LA RÉSERVE DES NOUVEAUX ENTRANTS AVEC LES RESSOURCES IDOINES

1. L'affectation du produit de la délivrance des quotas

Il est d'autre part proposé de modifier le II de l'article 8 de la loi n° 2008-1443 précité, afin de prévoir que le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat » puisse être abondé par le produit de la délivrance de quotas à titre onéreux.

De ce fait, sur deux ans, une recette de 280 millions d'euros pourrait alimenter la réserve de quotas destinée aux nouveaux entrants.

Par coordination, le III de ce même article, relatif à la réduction des quantités de quotas attribués aux producteurs d'électricité et inappliqué, serait abrogé.

2. L'affectation, pour deux ans, du produit de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité

Enfin, pour compléter le financement de la réserve, il est proposé que le produit de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité, qui doit être créée par la future loi NOME, alimente également le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat » en 2011 et en 2012. En effet, cette taxe frappera par définition des industriels consommant d'importantes quantités d'électricité, qui sont souvent les mêmes que ceux qui relèvent du SCEQE. Il y a donc bien un lien de connexité entre la ressource envisagée et le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre.

Avec cette recette, d'un montant prévisionnel de 150 millions d'euros sur les deux années considérées, ce compte de commerce disposerait de 430 millions d'euros pour alimenter la réserve des nouveaux entrants, ce qui devrait permettre de débloquer les dossiers gelés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 33 (Art. 302 bis ZC du code général des impôts) - Création du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » et mesures de financement afférentes

Commentaire : le présent article propose de mettre en place de nouvelles modalités externalisées de financement des lignes d'équilibre et d'aménagement du territoire, appelées à faire l'objet d'une convention entre l'Etat et la SNCF au titre des obligations de service public de cette dernière, reconnues au niveau communautaire. Il prévoit ainsi la création d'une taxe acquittée par les entreprises de services de transport ferroviaire de voyageurs et affectée à un nouveau compte d'affectation spéciale, afférent à ces services nationaux de transport conventionnés de voyageurs.

I. LA NÉCESSAIRE EXTERNALISATION DU FINANCEMENT DES TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE

A. UNE PÉRÉQUATION INTERNE COMPENSE L'EXPLOITATION DÉFICITAIRE DES LIGNES CORAIL

Ainsi que le précise le rapport d'évaluation préalable des articles du présent projet de loi de finances, certaines lignes exploitées par la SNCF sont globalement déficitaires. Ces lignes sont celles exploitées par les branches d'activité « SNCF Proximités » (trains Corail Intercités) et « SNCF Voyages » (trains Corail Téoz, Lunéa et autres trains de nuit), dénommées de manière générique « Corail ». Quarante lignes sont ainsi concernées, représentant chaque jour environ 340 trains qui transportent 100 000 voyageurs.

Dans le cadre d'un audit mené en commun, le déficit d'exploitation actuel de ces lignes a été évalué par la SNCF et l'Etat à 190 millions d'euros pour l'exercice 2009, hors rémunération de l'exploitant. Selon la SNCF, seules quatre lignes seraient rentables : Paris-Clermont, Paris-Limoges-Toulouse, Paris-Rouen-Le Havre et Paris-Caen-Cherbourg. La SNCF estime par ailleurs que les besoins d'investissements nécessaires au renouvellement du matériel roulant s'élèveraient de 1,5 à 2 milliards d'euros au cours des quinze prochaines années. Le renouvellement du matériel n'apparaît toutefois nécessaire qu'à compter de 2014.

L'équilibre financier de ces lignes dites « d'équilibre ou d'aménagement du territoire » repose aujourd'hui sur l'existence d'une péréquation interne à la SNCF entre les produits et les charges de l'ensemble des lignes exploitées, en particulier des lignes à grande vitesse (LGV), globalement excédentaires, vers les lignes Corail.

Les obligations de la SNCF sont référencées dans son cahier des charges, approuvé par le décret n° 83-817 du 13 décembre 1983. En revanche, il n'existe actuellement aucun dispositif juridique prévoyant ou encadrant le financement des obligations de service public de la SNCF en matière d'équilibre du territoire.

B. LES NOUVELLES CONTRAINTES PESANT SUR CE MODE DE FINANCEMENT

Deux évolutions justifient aujourd'hui l'évolution des modalités d'organisation et de financement des lignes Corail, annoncée par le Président de la République en clôture des Assises des territoires ruraux le 9 février 2010.

1. La définition communautaire de l'obligation de service public

Le règlement européen (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit « règlement OSP » (obligations de service public), entré en vigueur le 3 décembre 2009, conduit à assimiler les lignes d'équilibre du territoire à une obligation de service public, susceptible de faire l'objet d'une compensation par l'Etat.

L'article 2 du règlement défini ainsi une telle obligation comme « l'exigence définie ou déterminée par une autorité compétente en vue de garantir des services d'intérêt général de transports de voyageurs qu'un opérateur, s'il considérait son propre intérêt commercial, n'assumerait pas ou n'assumerait pas dans la même mesure ou dans les mêmes conditions sans contrepartie ». Tel est bien le cas des lignes Corail.

Le monopole dont dispose actuellement la SNCF sur ces lignes constitutives d'un service public implique la mise en place d'une contractualisation, toutefois sans nécessairement recourir à un appel d'offres. L'article 3 dispose ainsi que « lorsqu'une autorité compétente décide d'octroyer à l'opérateur de son choix un droit exclusif et/ou une compensation, quelle qu'en soit la nature, en contrepartie de la réalisation d'obligations de service public, elle le fait dans le cadre d'un contrat de service public ». Les tarifs peuvent en revanche être plafonnés selon une règlementation distincte, moyennant une compensation de leur incidence financière nette sur les coûts et recettes de l'exploitant.

Il est donc nécessaire de mettre en conformité la situation d'exploitation des lignes Corail avec ce règlement. Ainsi que l'avait annoncé Guillaume Pépy, président de la SNCF, lors de son audition par votre commission le 20 octobre 2009310(*), l'obligation qui incombe aujourd'hui à la SNCF sera précisée dans le cadre d'une convention avec l'Etat, qui fixera notamment les compensations financières accordées à l'entreprise en contrepartie de l'exploitation des trains d'équilibre du territoire (TET).

2. La perspective d'une ouverture à la concurrence des transports nationaux de voyageurs

L'ouverture à la concurrence, depuis le 13 décembre 2009, des services de transports ferroviaires internationaux de voyageurs, qui préfigure celle des services de transports ferroviaires nationaux de voyageurs, devrait remettre en question à moyen terme la viabilité du mécanisme de péréquation interne à la SNCF, en réduisant la rentabilité des LGV les plus rentables, et en limitant ainsi la capacité de la SNCF à financer les pertes de l'activité Corail.

De fait, la direction de la SNCF insiste depuis 2009 sur la dégradation de la rentabilité du TGV311(*) et a mobilisé cet argument lors de la négociation des tarifs des péages facturés par Réseau ferré de France (RFF).

C. LA NÉCESSITÉ D'UNE NOUVELLE PÉRÉQUATION ET LES SOLUTIONS ENVISAGÉES

1. Les justifications et objectifs de la réforme

Compte tenu de ces évolutions, le financement des lignes d'équilibre du territoire ne peut plus prendre la forme d'une péréquation interne à la SNCF. Si le principe même d'une péréquation n'est pas remis en cause, il apparaît cependant nécessaire de repenser son fonctionnement, en particulier pour que l'ensemble des entreprises ferroviaires positionnées sur les services nationaux de voyageurs en France puissent à terme contribuer au financement de l'exploitation des lignes d'équilibres du territoire. Il s'agit notamment d'éviter que le poids financier de ce service ne pèse uniquement sur la SNCF, lorsque celle-ci sera en situation de concurrence sur les services ferroviaires les plus rentables.

Par ailleurs, la SNCF étant globalement en perte sur les lignes Corail, elle ne sera pas totalement en mesure d'assumer la charge financière de la régénération du matériel roulant ni de son renouvellement lorsqu'il deviendra nécessaire. Les nouvelles modalités de financement doivent donc, sur le moyen terme, couvrir la maintenance et la régénération du matériel roulant nécessaire à l'exploitation des lignes d'équilibre du territoire.

Enfin, afin de ne pas laisser la charge au seul mode ferroviaire du financement de ces lignes déficitaires, il est apparu pertinent de faire financer par le mode routier une part modeste du déficit au titre de l'effort d'aménagement du territoire. Les justifications suivantes ont ainsi été avancées :

- si les services nationaux de transports conventionnés de voyageurs seront en 2011 effectués par des trains, il n'est pas exclu qu'à l'avenir on puisse avoir recours à des bus sur longues distances lorsque leur exploitation est plus pertinente sur le plan économique et que celle-ci répond à une demande identifiée ;

- il est légitime que le transport routier contribue au moins partiellement au financement de la politique d'aménagement du territoire, au travers d'une taxe créée à cet effet ;

- enfin, les lignes Corail ont vu ces dernières années leur équilibre financier fragilisé par le développement du réseau autoroutier français. Une contribution du mode routier au financement de ces lignes semble donc légitime de ce point de vue, en cohérence avec les objectifs de report modal inscrits dans le Grenelle de l'environnement.

Dans ces conditions, les objectifs poursuivis par le nouveau cadre budgétaire et juridique sont les suivants :

externaliser la péréquation actuellement assurée de manière interne à la SNCF et pérenniser le financement intramodal actuel ;

- faire contribuer pour une part réduite le mode routier au financement de cette politique d'aménagement du territoire, notamment dans une perspective de financement intermodal ;

- garantir à l'opérateur de service public une ressource assurant le financement des lignes d'équilibre du territoire ;

rendre le dispositif de financement plus transparent pour le Parlement.

2. Les trois solutions envisagées

D'après le rapport d'évaluation du présent article, trois options principales ont été envisagées pour atteindre les objectifs visés :

- l'affectation directe d'une ou plusieurs taxes à l'opérateur de service public (SNCF ou entreprise concurrente) pour le financement des lignes d'équilibre du territoire ;

- l'affectation d'une ou plusieurs taxes au budget général de l'Etat et un financement du déséquilibre à l'opérateur de service public par une contribution de l'Etat sous la forme de crédits du budget général ;

- la création d'un compte d'affectation spéciale (CAS), retraçant en recettes le produit d'une ou plusieurs taxes et en dépenses la contribution de l'Etat versée à l'opérateur pour la prise en charge du déficit d'exploitation des lignes d'équilibre du territoire. Le I de l'article 21 de la LOLF dispose que les CAS « retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte ».

Il est cependant apparu qu'un financement direct par une taxe affectée ne permettrait pas un contrôle détaillé par le Parlement des recettes et des dépenses concernées, indispensable compte tenu de l'enjeu d'aménagement du territoire que représente ces lignes, ni de mettre ultérieurement en concurrence différents opérateurs pour l'exploitation de tout ou partie de ces lignes.

Il est ainsi nécessaire de faire jouer à l'Etat un rôle d'intermédiaire dans la péréquation en internalisant au sein de son budget les ressources mobilisées actuellement par la péréquation interne à la SNCF, par la création d'une nouvelle taxe.

Une affectation au budget général de la nouvelle fiscalité ne permet cependant pas de suivre avec précision la correspondance entre les flux de recettes et les dépenses afférentes, conformément au principe d'universalité. Elle aurait en outre un effet désincitatif sur la régulation que la SNCF a jusqu'à présent assurée en s'attachant à contraindre les déficits d'exploitation des lignes d'équilibre du territoire afin de ne pas trop mobiliser les flux générés par ses activités rentables. Cette solution ferait ainsi courir le risque de voir progressivement les ressources tirées du mode ferroviaire contribuer pour une part seulement minoritaire à la compensation des déficits liés à l'exploitation des trains d'équilibre du territoire.

3. Le choix du compte d'affectation spéciale

Compte tenu de ces éléments, la création d'un CAS - intitulé « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » - est apparue comme la solution idoine :

- elle permet à la fois d'intégrer au sein du budget de l'Etat le financement de l'obligation de service public et de perpétuer la logique actuelle de péréquation ;

- elle garantit la mesure de la performance et la transparence du financement des trains d'équilibre du territoire, donc le contrôle démocratique du Parlement ;

- elle préserve la soutenabilité budgétaire du dispositif et permet de réguler les dépenses en maintenant l'incitation vertueuse à un meilleur contrôle de l'évolution des déficits des lignes Corail, dans la mesure où, en cours d'année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées sur un CAS ne peut excéder le total des recettes constatées (sauf pendant les trois mois suivant sa création312(*)), conformément au II de l'article 21 de la LOLF.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans une démarche de péréquation externe des lignes d'aménagement du territoire, le présent article propose de créer, à compter de 2011, une nouvelle taxe sur le chiffre d'affaires des services non conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs (I du présent article), dont le produit sera intégralement affecté à un nouveau compte d'affectation spéciale (II), qui recueillera également une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (III).

Les obligations de service public de la SNCF, reconnues au plan communautaire, feront prochainement l'objet d'une convention avec l'Etat, ce dernier assumant un nouveau rôle d'autorité organisatrice des TET. Cette convention fixera les conditions économiques et tarifaires de l'obligation de service public, dont les charges, les recettes et la compensation prévue par le règlement OSP, et les contreparties demandées à la SNCF en termes de gains de productivité. L'annexe du règlement OSP prévoit en effet que la méthode de compensation « doit inciter au maintien ou au développement d'une gestion efficace par l'opérateur de service public, qui puisse être objectivement appréciée, et de la fourniture de services de transport de voyageurs d'un niveau de qualité suffisant ».

A. LA CRÉATION D'UNE CONTRIBUTION DE SOLIDARITÉ TERRITORIALE

Le I du présent article rétablit l'article 302 bis ZC du code général des impôts, qui avait été abrogé à compter du 1er janvier 2003 et prévoyait une contribution annuelle sur les logements à usage locatif, pour instituer une nouvelle taxe à compter du 1er janvier 2011, dénommée « contribution de solidarité territoriale » (CST).

1. Le champ des entreprises assujetties à la taxe

Aux termes du texte proposé pour le I de l'article 302 bis ZC, la CST est due par les entreprises de transport ferroviaire autorisées à exploiter des services de transport de voyageurs, telles que mentionnées au IV de l'article 17-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs. Cet article, créé par la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports, fixe les modalités d'ouverture du réseau ferré national et d'utilisation contractualisée des infrastructures ferroviaires et de services313(*).

Les futures entreprises qui concurrenceront la SNCF pour le transport national de voyageurs sont donc potentiellement concernées, ce qui est un des objectifs de la réforme. De même, la taxe s'applique aux services de transport non conventionnés et permet ainsi de poursuivre la mobilisation des ressources qui alimentent actuellement la péréquation interne à la SNCF. Ne sont donc pas soumis les services de transport ferroviaire conventionnés :

- par l'Etat, soit les trains d'équilibre du territoire dont le financement constitue l'objet du présent article ;

- par les autorités organisatrices de transports au titre des dispositions de l'article 21-1314(*) de la loi du 30 décembre 1982 précitée, soit les régions. Les TER n'entrent donc pas dans le champ de la taxe ;

- et par le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), en application de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France, modifié par la loi précitée du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports. Les RER ne relèvent donc pas non plus du champ de la taxe.

2. L'assiette, le taux et les modalités de recouvrement

Aux termes du III du nouvel article 302 bis ZC, l'assiette de la CST est constituée des revenus du trafic (billets et abonnements) des services de transport non conventionnés, soit, pour ces services, le montant du chiffre d'affaires hors taxe sur la valeur ajoutée (TVA) réalisé sur les prestations de transport ferroviaire de voyageurs sur le réseau national et les prestations commerciales qui leur sont directement liées. Tous les matériels de transport utilisés pour ces prestations non conventionnées sont concernés, en particulier les matériels à grande vitesse (motrices et remorques). Ces derniers sont définis par référence à l'assiette de la composante de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) relative aux matériels roulants de transport ferroviaire, prévue par l'article 1599 quater A du code général des impôts.

Le II de l'article 302 bis ZC dispose que le fait générateur de la CST intervient dès l'encaissement par l'opérateur de transport des sommes correspondant aux prestations.

Le IV de cet article fixe la fourchette de taux applicable, le taux lui-même étant précisé par arrêté conjoint des ministres chargés des transports, de l'économie et du budget. La fourchette de taux est différenciée selon le type de matériel utilisé et se situe entre 3 et 5 % du chiffre d'affaires pour les prestations réalisées avec du matériel à grande vitesse, et entre 1 et 3 % pour les prestations réalisées avec du matériel autre.

Le V introduit une procédure destinée à garantir l'imposition des entreprises redevables non établies en France, semblable à celle prévue pour assurer le recouvrement des impositions dues par les opérateurs étrangers de jeux en ligne. Une telle entreprise est ainsi tenue de désigner un représentant fiscal établi en France, qui s'engage à remplir les formalités et à acquitter la taxe à la place de l'entreprise redevable, ainsi que les éventuelles pénalités qui s'y rapportent.

Enfin le VI dispose que la CST est constatée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la TVA. Les réclamations suivent également les règles applicables à cette taxe. Les règles applicables à la composante précitée de l'IFER sont celles de la cotisation foncière des entreprises.

B. LA CRÉATION D'UN NOUVEAU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

Le II du présent article crée le nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs », dont le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal.

En recettes seront affectées au compte :

- l'intégralité du produit de la CST, estimé à 175 millions d'euros ;

- une fraction de la taxe communément appelée « d'aménagement du territoire », plafonnée par le III du présent article à 35 millions d'euros. Cette taxe, prévue par l'article 302 bis ZB du code général des impôts, est due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers315(*). Le recours à une fraction de cette taxe permet d'assurer une contribution modeste du mode routier sans créer de nouvelle fiscalité. Par cohérence, l'article 34 du présent projet de loi de finances propose de relever le tarif de cette taxe et de modifier l'affectation de son produit.

Le produit global escompté de ces recettes pour 2011, soit 210 millions d'euros, correspond au déficit d'exploitation moyen des TET attendu chaque année sur la période 2011-2013, tel qu'il résulte d'une estimation de la société KPMG pour l'audit commun mené par l'Etat et la SNCF.

En dépenses, le compte assurera le financement de la compensation à l'opérateur des TET de ses obligations de service public, tant pour le déficit d'exploitation des lignes d'équilibre du territoire que pour le financement des charges liées à la régénération du matériel roulant existant316(*). Deux programmes 785 « Contribution à l'exploitation des services nationaux de transport conventionnés » et 786 « Contribution au matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » sont créés à cet effet et exposés dans le rapport budgétaire de notre collègue rapporteur Marie-Hélène des Esgaulx.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve la démarche consistant à maintenir le principe de péréquation des lignes d'équilibre du territoire, structurellement déficitaires, tout en l'externalisant dans le budget de l'Etat pour assurer une meilleure lisibilité du dispositif et la contribution des futurs concurrents de la SNCF comme celle, marginale (6,4 % du produit de la taxe d'aménagement du territoire attendu en 2011317(*)), des sociétés d'autoroute. Cette logique est déjà à l'oeuvre dans les secteurs des télécommunications et des colis postaux.

La convention entre l'Etat et la SNCF, qui devrait être signée fin novembre ou début décembre, a été précédée d'un engagement formalisé à Troyes le 4 novembre 2010 et signé par les principales parties prenantes318(*). Cet engagement comporte deux axes qui annoncent ceux de la convention : la redynamisation des TET et l'amélioration de la qualité du service. La convention devra être approuvée par le conseil d'administration de la SNCF et impliquera une modification du cahier des charges de la SNCF (prévu par le décret précité du 13 septembre 1983), en particulier de son article 6 qui prévoit que « la consistance des services nationaux est définie par la SNCF ».

Votre rapporteur général relève également que le présent dispositif pourrait évoluer puisque l'engagement du 4 novembre évoque « la création éventuelle d'une taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires, à hauteur de 75 millions d'euros, afin que l'ensemble des activités bénéficiaires du système ferroviaire concourent au financement des trains d'équilibre du territoire ». Le produit global de 210 millions d'euros demeurerait cependant inchangé puisque les recettes de cette taxe viendraient en atténuation de celles de la CST.

L'équilibre entre recettes et dépenses qu'impose la nature du compte d'affectation spéciale permet de préserver les finances publiques mais ne garantit cependant pas la gestion économiquement la plus efficiente, car le risque demeure qu'il repose sur un ajustement constant des recettes aux dépenses, par augmentation des tarifs de la CST ou de la quote-part de la taxe d'aménagement du territoire, plutôt que sur une optimisation des dépenses à modalités constantes d'imposition.

En outre, l'externalisation de la contrainte de péréquation fait courir le risque d'une répercussion de la CST acquittée par la SNCF sur sa politique tarifaire, qui permettrait de dégager de nouvelles marges de manoeuvre pour l'investissement mais pourrait s'effectuer au détriment de la productivité des cheminots et de l'optimisation du taux de remplissage des TET.

La future convention entre l'Etat et la SNCF devrait cependant limiter cette faculté de compensation par les tarifs. Sur les 175 millions d'euros de produit attendu, environ 15 millions d'euros seraient convertis en gains de productivité, 60 millions d'euros seraient considérés comme un « rattrapage » de l'effet d'aubaine créé par la réforme de la taxe professionnelle, et 100 millions d'euros pourraient être répercutés sur les tarifs.

Dans le cadre d'une négociation distincte, la SNCF devrait ainsi bénéficier d'un assouplissement de l'encadrement des tarifs du TGV, dont elle espère un chiffre d'affaires supplémentaires de 150 millions d'euros pour redresser le modèle économique des TGV. La SNCF pourrait ainsi recourir davantage au « yield management »319(*), qu'elle pratique déjà depuis plusieurs années mais dans une moindre mesure que ses concurrents du transport aérien, et il devrait en résulter pour les voyageurs un élargissement de l'amplitude et une plus grande variabilité des tarifs.

Votre rapporteur général souhaite enfin insister sur les importantes évolutions qui se dessinent à l'échelle européenne. La date d'ouverture effective à la concurrence du transport national de passagers n'est pas encore connue, mais selon le projet de Livre blanc de la Commission européenne, une proposition législative devrait intervenir d'ici la fin 2012. En outre, d'après ce projet de Livre blanc, trois mesures au moins devraient exercer un impact déterminant sur l'organisation de la SNCF :

- l'octroi des contrats de service public, en particulier ceux visés par le présent article, à une procédure d'appel d'offres de droit commun. Cette évolution, logiquement souhaitée par les concurrents de la SNCF, passerait par une révision du règlement OSP précité, pour mettre fin à la dérogation que prévoit aujourd'hui son article 3 ;

- la séparation totale entre le gestionnaire des infrastructures et l'opérateur commercial, selon le principe de l' « unbundling » propre aux entreprises de réseau (en particulier dans le secteur de l'énergie), est envisagée et pourrait conduire à étudier de nouveau la question du statut de la SNCF ;

- une meilleure interopérabilité du matériel ferroviaire et une simplification des procédures d'autorisation et de certification, un rôle élargi étant dévolu à l'Agence ferroviaire européenne. La Commission entend également accélérer le déploiement du système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34 (Art. 302 bis ZB du code général des impôts, art. 62 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 - Majoration de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) portant sur les concessionnaires d'autoroutes, pour le financement du nouveau compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs »

Commentaire : le présent article propose de relever le tarif de la taxe dite « d'aménagement du territoire » et de modifier son affectation afin de faire contribuer, pour une part modeste, le secteur autoroutier au financement des trains d'équilibre du territoire.

I. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA TAXE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Le compte d'affectation spéciale n° 902-26, dénommé Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), a été créé par l'article 47 de la loi de finances pour 1995320(*) dans le but d'encourager le développement de nouvelles infrastructures de transport. Son financement reposait sur deux taxes idoines :

- la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés ;

- la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes, appelée également « taxe d'aménagement du territoire » (TAT), créée par l'article 22 de cette même loi de finances. Cette dernière est assise sur le nombre de kilomètres parcourus par les usagers, calculé comme le produit du nombre de trafics enregistrés en gare de péage par les longueurs des trajets parcourus correspondants. Le tarif a été réévalué par l'article 61 de la loi de finances pour 2000 puis converti par l'article 7 de l'ordonnance du 19 septembre 2000321(*) à 6,86 euros par mille kilomètres parcourus.

La loi de finances pour 2001322(*) a supprimé le FITTVN et les opérations en compte au titre de ce fonds ont alors été reprises au sein du budget général de l'Etat, sur lequel ont donc été reportés les crédits disponibles à la clôture des comptes.

Les deux taxes qui alimentaient le compte d'affectation spéciale ont continué à être perçues au profit de l'Etat. Toutefois, la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques, codifiée à l'ancien article 302 bis ZA du code général des impôts, a été supprimée a compter du 1er janvier 2004.

La TAT a, quant a elle, subsisté. Elle est constatée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. Les dispositions qui régissent le régime de cette taxe sont codifiées à l'article 302 bis ZB du code général des impôts.

En outre, l'article 62 de la loi de finances pour 2006323(*) a affecté l'intégralité du produit de la TAT à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), établissement public chargé d'apporter la part de l'Etat dans le financement des grands projets d'infrastructures de transport. Son produit était ainsi de 528 millions d'euros en 2009 et est évalué à 535 millions d'euros en 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de relever le tarif de la TAT et de modifier l'affectation de son produit, par cohérence avec le nouveau dispositif de financement des trains d'équilibre du territoire (TET) introduit par l'article 33 du présent projet de loi de finances.

Ainsi qu'il est exposé dans le commentaire de cet article, l'évolution du droit communautaire conduit à externaliser le financement et la péréquation des TET, structurellement déficitaires, dans un nouveau compte d'affectation spéciale (CAS) dénommé « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ». Il a été jugé pertinent et équitable de ne pas laisser aux seules compagnies ferroviaires la charge du financement de ce CAS, et donc de faire contribuer pour une part modeste le secteur autoroutier, dont le développement a participé de la fragilisation de ces liaisons ferroviaires.

Le 1° du I du présent article modifie donc le deuxième alinéa de l'article 302 bis ZB du code général des impôts, précité, pour relever le tarif de la TAT de 6,86 euros (pour mille kilomètres parcourus) à 7,32 euros. Cette hausse permet de faire financer, à hauteur d'environ 35 millions d'euros sur 210 millions d'euros de recettes, le CAS précité par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, sans réduire le produit de TAT affecté à l'AFITF.

Le 2° du I complète l'article 302 bis ZB par trois alinéas précisant la nouvelle affectation du produit de la TAT. Il revient donc au CAS « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » dans la limite d'un montant fixé en loi de finances, soit 35 millions d'euros en application du III de l'article 33 du présent projet de loi de finances, et pour le solde à l'AFITF.

Par coordination, le II du présent article remplace, dans l'article 62 de la loi de finances pour 2006, la mention de l'affectation de l'intégralité du produit de la TAT à l'AFITF par celle d'une fraction de ce produit.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général n'a pas d'objection particulière à formuler sur ces dispositions, qui sont une conséquence de la création du CAS dédié au financement des trains d'équilibre du territoire, et relève que le tarif de la TAT n'avait pas été réévalué depuis dix ans.

Avant de limiter la probabilité de réévaluations ultérieures, il vous propose cependant un amendement tendant à indexer le tarif de la TAT sur l'inflation prévisionnelle inscrite dans le projet de loi de finances de l'année.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 35 (Art. 1605, 1605 bis et 1840 W ter du code général des impôts) - Modification de l'assiette de la contribution à l'audiovisuel public

Commentaire : le présent article additionnel propose d'étendre l'assiette de la redevance, d'une part, à tout support, récepteur de services de télévision, selon un principe de neutralité technologique, et d'autre part aux résidences secondaires, selon le principe « une taxe d'habitation, une contribution ».

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes du 1° du II de l'article 1605 du code général des impôts (CGI), la contribution à l'audiovisuel public (anciennement dénommée « redevance audiovisuelle ») est due par toutes les personnes physiques qui détiennent un « appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé permettant la réception de la télévision  pour l'usage privatif du foyer », quel que soit le mode d'acquisition, au 1er janvier de l'année au cours de laquelle la contribution est due.

De surcroît, ces personnes doivent être imposables à la taxe d'habitation, au titre d'un local meublé affecté à l'habitation. En effet, la loi de finances pour 2005324(*) a réformé le régime de la redevance audiovisuelle afin notamment d'adosser son recouvrement à celui de la taxe d'habitation.

Toutes les personnes physiques autres que celles mentionnées au 1° de l'article 1605 ainsi que les personnes morales qui détiennent un appareil récepteur dans un local situé en France sont également assujetties.

La contribution est recouvrée auprès des particuliers avec la taxe d'habitation. S'agissant des professionnels, elle est perçue selon les mêmes modalités que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Une seule contribution est due, quel que soit le nombre de téléviseurs, le nombre d'occupants de la résidence ou le nombre de résidences (principales et secondaires) équipées d'un téléviseur.

Ne sont pas redevables de la contribution non seulement les personnes exonérées de la taxe d'habitation qui remplissent certaines conditions de revenus, mais également celles qui n'étaient pas assujetties à la redevance en 2004, avant la réforme et dont les « droits acquis » ont été ainsi maintenus. Il s'agit des :

- personnes infirmes non soumises à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ayant un revenu fiscal ne dépassant pas certaines limites, et remplissant certaines conditions de cohabitation ;

- les personnes âgées de plus de 65 ans au 1er janvier 2004 qui étaient non imposables à l'impôt sur le revenu, non soumises à l'ISF et remplissant certaines conditions de cohabitation.

Sont également exonérées les personnes bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) en 2009 et du revenu de solidarité active (RSA) au 1er janvier 2010, sous conditions de ressources et de cohabitation ainsi que les personnes dont le revenu fiscal de référence du foyer fiscal pour la taxe d'habitation est nul.

Le montant de la redevance a évolué depuis 2008. Tout d'abord, la loi de finances rectificative pour 2008325(*) a prévu son indexation sur l'indice de prix à la consommation hors tabac326(*), à compter du 1er janvier 2009. Cette indexation a ainsi porté, pour 2009, le montant de la contribution à l'audiovisuel public à 118 euros en métropole (au lieu de 116 euros en 2008) et à 75 euros dans les départements d'outre-mer (au lieu de 74 euros en 2008).

Puis, la loi relative à la communication audiovisuelle327(*) de 2009 a prévu une augmentation de deux euros du montant de la contribution à l'audiovisuel public afin de l'établir, hors indexation, à 120 euros pour la France métropolitaine et à 77 euros pour les départements d'outre-mer. Ainsi, le montant de la contribution après indexation328(*) s'élève, en 2010, à 121 euros en métropole et à 78 euros dans les départements d'outre-mer.

En 2011, ce montant est fixé, après indexation329(*), à 123 euros en métropole et 79 euros en outre-mer.

Evolution du montant de la redevance/contribution à l'audiovisuel public

(en euros)

Année

2008

2009

2010

2011

Montant Métropole

116

118

121

123

Montant Outre-Mer

74

75

78

79

Source : ministère du budget

Les encaissements nets de contribution ont rapporté 2 561 millions d'euros en 2010. Il est prévu que ce montant s'établisse à 2 652,2 millions d'euros en 2011.

Ces recettes participent au financement des organismes de l'audiovisuel public330(*) définis à l'article 1605 du CGI, par le biais d'un compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public »331(*). En 2011, le projet de loi de finances prévoit un montant total des ressources pour ces organismes de 3 222 millions d'euros.

Récapitulatif des données relatives à la contribution à l'audiovisuel public

 

2008

2009

LFI 2010

PLF 2011

Nombre de redevables (particuliers)

25 464 428

25 865 696

26 048 890

26 542 575

dont métropole

24 903 473

25 295 204

-

-

dont DOM

560 955

570 492

-

-

Encaissements bruts de contribution (en millions d'euros)

2 419,1

2 488,6

2 608,2

2 695,6

Frais d'assiette et de recouvrement (en millions d'euros)

26,5

26,9

27,1

27,6

Coût de trésorerie (en millions d'euros)

22,8

2,9

20

16

Encaissements nets de contribution (en millions d'euros)

2 369,8

2 458,8

2 561,0

2 652,2

Compensation pour dégrèvement (en millions d'euros)

520,9

538,8

561,8

569,8

Dotations aux organismes publics (en millions d'euros)

2 890,7

2 997,6

3 122,8

3 222

Source : ministère de la culture et de la communication

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le rendement de notre système de prélèvements obligatoires est aujourd'hui menacé par les évolutions technologiques. Ainsi, les règles de territorialité applicables à l'impôt sur les sociétés ne permettent pas taxer les prestations dématérialisées facturées depuis un autre pays. La vente en ligne depuis l'étranger engendre des pertes de recettes de taxe sur la valeur ajoutée, faute de pouvoir contrôler l'intégralité des colis entrant sur le territoire. L'évolution des modes de « consommation télévisuelle » conduit les utilisateurs à se passer peu à peu des récepteurs traditionnels, dont la possession détermine la qualité de redevable de la contribution à l'audiovisuel public.

Par conséquent, si l'assiette de cette contribution n'est pas modernisée, le mode de financement de notre audiovisuel public est, à terme, condamné.

Le présent article additionnel a donc pour objet d'étendre l'assiette de la contribution à l'audiovisuel public afin :

- d'une part, de prendre en compte les évolutions technologiques et comportementales de consommation des services de télévision, en toute neutralité technologique,

- et d'autre part, d'assujettir le redevable selon le principe, « une taxe d'habitation, une contribution à l'audiovisuel public ».

A. APPLIQUER LE PRINCIPE DE NEUTRALITÉ TECHNOLOGIQUE

Votre rapporteur général propose ainsi de prévoir explicitement que la détention de tout support technique permettant de recevoir la télévision constitue le fait générateur de la contribution à l'audiovisuel public.

Si les termes « d'appareil récepteur de télévision ou dispositif assimilé » utilisés aux articles 1605, 1605 bis, 1605 ter et 1840 W ter du CGI apparaissent inclure toute évolution technologique, force est de constater que l'interprétation du champ d'application de l'assiette de la contribution par la doctrine administrative est particulièrement restrictive.

En effet, ces termes ont été traduits dans une instruction codificatrice de 2005332(*) comme étant des « matériels connectés entre eux ou sans fil et permettant les réceptions de signaux, d'images ou de sons, par voie électromagnétique. » L'instruction cite, à titre d'illustration, lorsqu'ils sont associés à un écran «  les téléviseurs détunérisés, moniteurs, écrans plats, les magnétoscopes, lecteurs enregistreurs DVD, vidéo-projecteurs équipés d'un tuner, ainsi que les démodulateurs de signaux provenant d'un satellite, d'un réseau câblé ou d'une ligne téléphonique ».

Cette définition ne prend pas en compte expressément les réseaux mobiles des compagnies de télécoms en 2G/3G/4G333(*). Seules les voies téléphoniques (ADSL334(*) et les réseaux téléphoniques classiques (RTC)), câble et satellite sont mentionnées. De surcroît, l'instruction ajoute expressément que « les ordinateurs équipés pour la réception des chaînes de télévision ne sont pas taxés ».

Conscient l'an dernier que les évolutions technologiques pourraient, à terme, fragiliser la définition du fait générateur de la contribution, le législateur, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2009335(*), a prévu la remise d'un rapport « analysant les avantages et les inconvénients du maintien des dispositions prévues par l'instruction codificatrice n° 05-029-A8 de la direction générale de la comptabilité publique du 6 juillet 2005.».

De manière décevante, ce rapport, déposé le 2 avril 2010, considère que, à ce stade, toute conclusion sur l'évolution des usages est prématurée.

Il est pourtant souhaitable de clarifier le champ d'application de l'assiette de la taxe pour tenir compte de l'évolution rapide des modes de consommation médiatiques, en dehors de toute considération de rendement.

Extrait de la synthèse du rapport sur les avantages et inconvénients

du maintien des dispositions prévues par l'instruction codificatrice

« 3. [...] C'est l'examen des modes de consommation qui peut permettre de conclure à l'éventualité d'une substitution de l'ordinateur au détriment du téléviseur. Or à ce stade, aucune étude ne permet d'affirmer que les ménages français consomment désormais principalement les programmes de télévision sur ordinateur ; on observe plutôt un phénomène de duplication, l'ordinateur devenant « un second écran ».

4. La position des pays industrialisés, notamment européens, est très variable sur cette question et il ne se dégage aucune pratique homogène quant à la taxation de l'usage des ordinateurs.

5. Au total, les estimations économétriques conduisent, en toute hypothèse, à un gain de revenus modéré compris au sein d'une fourchette allant de 14 à 25 millions d'euros. Ce gain est à relativiser compte tenu des difficultés qui résulteraient, au plan de la gestion, de l'élargissement de l'assiette de la contribution à l'audiovisuel public aux ordinateurs. »

Source : Rapport du Gouvernement analysant les avantages et les inconvénients du maintien des dispositions prévues par l'instruction codificatrice n° 05-029-A8 de la direction générale de la comptabilité publique du 6 juillet 2005 en application de l'article 197 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009

L'important est de retenir, au nom du principe de neutralité technologique, une définition qui englobe ces nouveaux supports et anticipe leur éventuelle évolution.

Le présent article additionnel propose de modifier les articles 1605, 1605 bis 1605 ter et 1840 W ter du CGI afin de remplacer la définition « d'appareil récepteur de télévision ou dispositif assimilé » par celle de « support destiné à recevoir un service de télévision au sens de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique ou un service de télévision délinéarisée, quelles que soient les modalités techniques de cette réception et de sa mise à disposition. »

Le recours aux termes « quelles que soient les modalités techniques de [cette] réception et mise à disposition » devrait permettre d'inclure toutes les « normes utilisables » actuelles et à venir (Digital Video Broadcasting336(*) (DVB), Internet Protocol (IP), deuxième et troisième génération 2G/3G et 4G ...) ainsi que tous les « types de réseaux » (broadcasté, streamé, unicast et multicast) par lesquels seraient transportés les services de télévision et enfin l'ensemble des « terminaux de réception » (téléviseurs, téléphones mobiles, lecteur de Blu ray, tablette, ....).

En effet, les modes de consommation des médias évoluent en fonction de la technologie. Le « service de télévision » n'est plus seulement diffusé comme un service « linéaire », c'est-à-dire un programme en « suite ordonnée », « continu », reçu en mode broadcast ou multicast. Il est désormais « activé » par un usager seul désirant accéder à un service de télévision précis, grâce à la technique non linéaire mise en oeuvre dans le cas des services de médias audiovisuels337(*) (SMAD), de la vidéo à la demande (VOD), de la télévision de rattrapage ou du podcast338(*) .... ou bien encore grâce aux connexions dites unicast « point à point » par Internet ou par la téléphonie mobile.

B. « UNE TAXE D'HABITATION, UNE CONTRIBUTION »

Dans la continuité des positions antérieures de votre commission des finances339(*), il est proposé, dans la perspective d'assurer un financement pérenne des organismes de l'audiovisuel public, d'assujettir le redevable, selon le principe d'« une taxe d'habitation, une contribution » plutôt que sur celui « d'une ou plusieurs taxes d'habitation, une seule contribution ».

Lors des travaux préparatoires de la loi de finances pour 2005, le coût de l'exonération des résidences secondaires a été estimé à 58 millions d'euros. Le rapport de la commission pour la nouvelle télévision publique340(*) a évalué le gain résultant de l'extension de la contribution aux résidences secondaires à 232 millions d'euros.

C. UNE RÉFORME QUI NE REMET EN CAUSE NI L'ADOSSEMENT À LA TAXE D'HABITATION, NI LE MODE DÉCLARATIF

Il importe de ne pas remettre en cause les acquis de l'importante réforme administrative conduite en 2005, qui a conduit à l'adossement de la contribution à l'audiovisuel public à la taxe d'habitation et qui a confirmé le régime déclaratif de cet impôt. Ce régime se révèle d'ailleurs particulièrement adapté aux nouveaux supports, qui peuvent être utilisés pour de multiples usages mais ne doivent être taxés que s'ils servent effectivement à regarder des programmes de télévision.

Par conséquent, l'argument selon lequel le dispositif proposé engendrerait un taux de fraude n'est pas recevable. En outre, la contribution est une taxe et non une redevance. Elle ne constitue pas la contrepartie d'un service rendu. En conséquence, le fait de ne pouvoir profiter simultanément, par exemple, des postes détenus dans deux résidences n'est pas un argument approprié.

Au total, avec le dispositif proposé, les redevables ne paieront, sur un mode déclaratif, qu'une seule contribution par résidence, quel que soit le nombre de supports récepteurs qu'ils détiennent. Cependant un foyer qui reçoit, dans un local meublé affecté à l'habitation, les programmes de la télévision sur un support autre qu'un téléviseur traditionnel sera assujetti.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 35 (Art. 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) - Mesures relatives au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public »

Commentaire : le présent article a un double objet :

- actualiser les données relatives au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » qui retrace le financement des bénéficiaires de la contribution à l'audiovisuel public ;

- reconduire le mécanisme de garantie de ressources de ces bénéficiaires lorsque les recouvrements sont inférieurs aux prévisions budgétaires.

I. LE DROIT EXISTANT : UN FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC PAR UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS

Hors ressources propres et subventions de l'Etat, les organismes de l'audiovisuel public sont financés par les avances accordées par un compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

Définis à l'article 1605 du code général des impôts (CGI), il s'agit de France Télévisions, Radio France, ARTE-France, l'Institut national de l'audiovisuel (INA), ainsi que la société holding « Audiovisuel Extérieur de la France » et ses filiales, France 24 et Radio France Internationale.

Les ressources de ce compte de concours financiers proviennent, d'une part, des encaissements du produit de la contribution à l'audiovisuel public (CAP), nets des frais de trésorerie et de recouvrement et, d'autre part, d'une dotation correspondant au montant des exonérations de contribution, pris en charge par le budget général.

Depuis 2005, un mécanisme dit de « double garantie » des ressources accordées aux organismes de l'audiovisuel public a été mis en place par le Parlement à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial de la mission « Médias ».

Chaque année, la loi de finances détermine le niveau minimal des ressources affectées aux organismes, en précisant le montant prévisionnel d'encaissements de la contribution ainsi que le plafond de prise en charge des exonérations de la contribution par le budget de l'Etat.

De surcroît, si les encaissements de la contribution sont inférieurs aux prévisions de la loi de finances, l'Etat est conduit à majorer le remboursement des exonérations à due concurrence, nonobstant le plafond précédemment fixé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'ACTUALISATION DU DISPOSITIF

Le du présent article actualise le montant maximal des exonérations de la contribution prises en charge par le budget général de l'Etat en le portant de 561,8 millions d'euros à 569,8 millions d'euros en 2011.

Le a pour objet de reconduire en 2011 le montant garanti aux organismes de l'audiovisuel public. Si les encaissements nets de la contribution s'avèrent inférieurs à 2 652 millions d'euros, la limite de la prise en charge par le budget général de l'Etat prévue au 1° est majorée à hauteur de la perte constatée. Le montant du plancher d'encaissements nets de la contribution à l'audiovisuel public progresse donc de 3,6 %.

Ressources du compte d'avances n° 903-60 aux organismes de l'audiovisuel public
pour 2010 et 2011

(en millions d'euros)

 

LFI 2010

PLF 2011

Encaissements nets de la contribution à l'audiovisuel public de l'année (TTC)

2 561,0

2 652,2

Frais d'assiette, de recouvrement et de trésorerie

47,0

43,6

Crédits budgétaires au titre du remboursement des exonérations

561,8

569,8

Total disponible pour répartition (TTC)

3 122,8

3 222,0

Taux de croissance des ressources garanties

+ 4,2 %

+ 3,2 %

* Les recettes publiques des entreprises audiovisuelles sont soumises à la TVA au taux de 2,1 %.

Source : Ministère de la culture et de la communication

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La reconduction du mécanisme de garantie de financement de l'audiovisuel public est souhaitable.

Le présent article propose de porter le montant total de ressources garanties du compte spécial aux organismes de l'audiovisuel public à 3 222 millions d'euros, soit une hausse de près de 3,2 %, qui succède à une augmentation de 4,2 % l'année précédente.

Cette hausse résulte de la progression des encaissements nets de la contribution à l'audiovisuel public, en raison d'une augmentation de 1,3 % du nombre de foyers assujettis à la contribution, de l'indexation de cette dernière ainsi que de l'augmentation de son montant.

En effet, la loi de finances rectificative pour 2008341(*) a prévu qu'à compter du 1er janvier 2009, le montant de la « redevance audiovisuelle » est indexé342(*) chaque année sur l'indice des prix à la consommation hors tabac. Celui-ci a donc été fixé à 118 euros en métropole au lieu de 116 euros en 2008 et à 75 euros dans les départements d'outre-mer au lieu de 74 euros en 2008.

Par ailleurs, tout en maintenant le principe de l'indexation, la loi de 2009 relative à la communication audiovisuelle343(*) a porté, à compter de 2010, le montant de la contribution à 120 euros pour la France métropolitaine et à 77 euros pour les départements d'outre-mer. Ainsi, pour 2010, le montant de la contribution, après indexation, s'établit à 121 euros en métropole et à 78 euros dans les départements d'outre-mer. Il est fixé à 123 euros en métropole et 79 euros dans les départements d'outre mer, en 2011344(*).

En conséquence, le montant des ressources garanties aux bénéficiaires des avances du compte de concours financiers s'élève à 3 222 millions d'euros (cf. tableau ci-dessous).

Répartition des crédits du compte spécial « Avances à l'audiovisuel public »

entre les organismes de l'audiovisuel public

(en euros)

Programme

LFI 2009

LFI 2010

PLF 2011

Programme 841 : France Télévisions

2 039 141 200

2 092 233 200

2 146 460 743

Programme 842 : Arte France

232 348 970

241 934 420

251 809 230

Programme 843 : Radio France

559 694 843

583 862 843

606 591 415

Programme 844 : Contribution au financement d'Audiovisuel Extérieur de la France

65 288 200

117 517 100

125 197 562

Programme 845 : Institut national de l'audiovisuel

86 172 400

87 206 469

91 941 050

Total

2 982 645 613

3 122 754 032

3 222 000 000

Source : ministère du budget

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 36 (Art. 1605 bis du code général des impôts) - Prorogation de dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public

Commentaire : le présent article tend à proroger d'une année le dégrèvement de la contribution à l'audiovisuel public, accordé aux personnes âgées de plus de 65 ans au 1er janvier 2004, sous conditions de ressources.

I. LE DROIT EXISTANT : UN RÉGIME PROVISOIRE DE DÉGRÈVEMENT DE LA CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC POUR LES CATÉGORIES LES PLUS « FRAGILES »

La réforme de 2005345(*) de la « redevance audiovisuelle », dénommée depuis346(*) « contribution à l'audiovisuel public », a conduit non seulement à moderniser son mode de perception, en l'adossant à celui de la taxe d'habitation, mais également à l'alignement de ses conditions de dégrèvement. En conséquence, 800 000 foyers, exonérés de la redevance mais assujettis à la taxe d'habitation, ont dû acquitter la redevance.

Par application du 3° de l'article 1605 bis du code général des impôts, un dispositif transitoire jusqu'au 31 décembre 2007 de maintien des « droits acquis » au dégrèvement de la redevance audiovisuelle a été alors mis en place au bénéfice de certains contribuables :

- les foyers dont l'un des membres est mutilé, invalide civil ou militaire, ou atteint d'une invalidité ou d'une infirmité d'au moins 80 %, ce dernier n'étant pas redevable de la taxe d'habitation, avec un revenu fiscal de référence de 2003 n'excédant pas le seuil défini au I de l'article 1417 du code général des impôts, sous réserve de ne pas être redevable de l'impôt de solidarité sur la fortune et de satisfaire à la condition de cohabitation. Par tolérance administrative, les personnes redevables de taxe d'habitation qui hébergeaient une personne infirme pouvaient bénéficier de l'exonération de redevance audiovisuelle ;

les personnes âgées d'au moins 65 ans au 1er janvier 2004, non imposables à l'impôt sur le revenu (revenus de 2002), non redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune au titre de 2002, et n'habitant pas avec des personnes imposables à l'impôt sur le revenu.

S'agissant des contribuables mutilés, invalides ou infirmes, l'article 142 de la loi de finances pour 2008347(*) a pérennisé le dégrèvement de la redevance. 18 096 infirmes ou invalides étaient concernés en 2008.

En revanche, l'exonération en faveur des personnes âgées n'a fait l'objet que d'une reconduction annuelle. L'article 29 de la loi de finances rectificative pour 2007348(*) a tout d'abord institué en faveur de ces personnes un dégrèvement de 50 % du montant de la « redevance audiovisuelle » pour l'année 2008. Puis, l'article 8 de la loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat349(*) a transformé ce dégrèvement partiel en un dégrèvement total pour la seule année 2008. L'article 196 de la loi de finances pour 2009350(*) l'a prorogé pour 2009. Enfin, l'article 58 de la loi de finances pour 2010351(*) l'a reconduit pour l'année 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA RECONDUCTION DU RÉGIME PROVISOIRE

Le présent article vise à reconduire le dispositif d'exonération provisoire de la contribution à l'audiovisuel public, accordé aux personnes âgées de plus de 65 ans au 1er janvier 2004, sous conditions de ressources.

A cette fin, il remplace au dernier alinéa du 3° de l'article 1605 bis du CGI l'année « 2010 » par les années « 2010 et 2011 »

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il importe de reconduire les dégrèvements de la contribution à l'audiovisuel public, en faveur des personnes âgées de plus de 65 ans au 1er janvier 2004.

Dans le cas contraire, le régime des droits acquis serait supprimé à compter du 1er janvier 2011, entraînant l'assujettissement des personnes âgées de conditions modestes à la contribution. Cette prorogation participe au maintien du pouvoir d'achat d'une catégorie de personnes à revenus faibles.

Evolution du montant de la redevance/contribution à l'audiovisuel public

(en euros)

Année

2008

2009 (1)

2010 (2)

2011 (3)

Montant Métropole

116

118

121

123

Montant Outre-Mer

74

75

78

79

Source : ministère du budget

(1) Indexation de la redevance sur l'inflation, telle que prévue dans le rapport économique, social et financier (article 97 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008).

(2) Augmentation de 2 euros du montant de la contribution, soit 120 euros en métropole et 77 euros dans les départements d'outre mer et indexation sur l'inflation évaluée à 1,2 % en 2010 (Article 29 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision).

(3) Indexation du montant de la contribution sur la prévision d'inflation retenue dans le projet de loi de finances pour 2011 de 1,5 %.

La mesure devrait concerner 420 000 foyers en 2011 pour un coût de 51 millions d'euros. Ce dernier est en baisse par rapport aux années précédentes, en raison de la décroissance de la population concernée, ainsi que l'indique le tableau ci-dessous. La population concernée a été déterminée à partir de la situation existante en 2004

Evolution de la population des plus de 65 ans au 1er janvier 2004 entre 2005 et 2010

Année

Personnes âgées de plus de 65 ans

Variation en % par rapport à N-1

Coût en millions d'euros

2005

1 025 733

-

118,7

2006

851 422

- 16,99 %

98,6

2007

724 898

- 14,86 %

83,9

2008

650 226

- 10,30 %

75,3

2009

567 000

- 12,70 %

64,6

2010 (*)

488 000

- 13 ,93 %

56,0

2011 (*)

420 000

- 13 ,93 %

51,0

(*) : Estimation

Source : ministère du budget

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37 (Art. 64 de la loi n° 91-1323 du 30 décembre 1991 de finances rectificative pour 1991) - Relèvement des autorisations d'annulations de dettes

Commentaire : le présent article tend à relever les plafonds d'autorisation des remises de dettes que la France consent à certains pays en développement. D'une part, il porte à 18,7 milliards d'euros, contre 16,7 milliards actuellement (soit un relèvement de 2 milliards d'euros), le plafond relatif aux allègements de dettes accordés dans le cadre multilatéral du Club de Paris. D'autre part, il porte à 2,65 milliards d'euros, contre 1,85 milliard actuellement (soit un relèvement de 800 millions d'euros), le plafond visant les annulations de dettes accordées, de façon bilatérale, à titre additionnel.

I. LES TRAITEMENTS DE DETTES ACCORDÉS PAR LA FRANCE AUX PAYS EN DÉVELOPPEMENT

A. DES ALLÈGEMENTS CONSENTIS DANS UN CADRE MULTILATÉRAL ET SUR UNE BASE BILATÉRALE

En tant que membre du Club de Paris352(*) et l'un des principaux créanciers des Etats d'Afrique, la France consent des traitements de dettes (annulations et rééchelonnements) en faveur des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire. Ces allègements sont susceptibles de concerner les créances de l'Etat gérées par la Banque de France comme celles de l'Agence française de développement (AFD), de la Coface ou de Natixis. Ils sont d'abord consentis dans un cadre multilatéral, mais notre pays en accorde également, à titre additionnel, sur une base bilatérale.

1. Les traitements multilatéraux (plus de 14 milliards d'euros fin 2009)

Les traitements de dettes français s'inscrivent, dans le cadre multilatéral du Club de Paris, sur le fondement d'accords dont les modalités se sont révélées de plus en plus favorables aux pays débiteurs, au fil des années, du fait du relèvement progressif du taux de réduction. Suivant les renseignements fournis par l'annexe « Evaluations préalables » du présent PLF, les remises de dettes ainsi accordées par notre pays avaient atteint, à la fin de l'année 2009, près de 14,4 milliards d'euros au total.

Le principal des dispositifs en cause, aujourd'hui, tient à l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés, dite « Initiative PPTE », qui a été approuvée lors du sommet du G7 de juin 1996, à Lyon, puis renforcée lors du sommet de septembre 1999, à Cologne. Cet accord a été complété par l'« Approche d'Evian », décidée par le G7 en juin 2003, et par l'Initiative d'annulation de la dette multilatérale (IADM) que le G8 a retenue en juillet 2005, lors du sommet de Gleaneagles, en vue d'accélérer les progrès vers la réalisation des « Objectifs du Millénaire pour le développement » (OMD) des Nations Unies353(*).

a) L'Initiative PPTE

L'Initiative PPTE tend à restaurer durablement la solvabilité de certains Etats par l'annulation de la part de leur dette extérieure qui dépasse un niveau considéré, au vu des perspectives de croissance économique, comme « soutenable ». Pour être éligible à ce mécanisme, un pays endetté doit remplir quatre conditions cumulatives :

- être admissible à emprunter auprès de l'Agence internationale de développement (AID) de la Banque mondiale, qui octroie des prêts sans intérêts et des dons aux pays les plus pauvres, et auprès du Fond monétaire international (FMI) par le biais de sa « Facilité élargie de crédit », qui offre des prêts à des taux bonifiés aux pays à faible revenu ;

- faire face à une charge d'endettement insoutenable, pour laquelle les mécanismes traditionnels d'allègement de dettes354(*) sont insuffisants ;

- avoir procédé à des réformes et mené une politique économique dans le cadre de programmes appuyés par la Banque mondiale et le FMI ;

- avoir élaboré un « document de stratégie pour la réduction de la pauvreté » (DSRP) suivant un processus participatif au niveau national.

Le processus d'annulation comporte quatre étapes : une période préliminaire de trois ans355(*) ; l'atteinte du « point de décision », qui conditionne l'éligibilité proprement dite à l'Initiative PPTE356(*) ; une phase intérimaire357(*) ; enfin, l'atteinte du « point d'achèvement », qui constitue la sortie du processus et permet le traitement complet du stock de dettes358(*). Pour obtenir la réduction intégrale et irrévocable de sa dette, un pays doit établir ses bonnes performances dans les programmes soutenus par la Banque mondiale et le FMI, exécuter de manière satisfaisante les réformes convenues au stade du « point de décision », et mettre en oeuvre son DSRP pendant un an au moins.

Ce dispositif concerne, en pratique, trente-six Etats, sur les quarante qui s'avèrent éligibles. Parmi eux, trente359(*) ont franchi le « point d'achèvement » autorisant le traitement des dettes et six360(*) se trouvent encore entre le « point de décision », qui marque l'entrée dans le processus et permet un allègement de dettes intérimaire, et ce « point d'achèvement ». D'après les informations recueillies, trois des quatre pays situés avant le « point de décision » ne semblent pas devoir progresser au sein de l'Initiative, du moins à court terme361(*).

Le coût global des traitements de dettes pratiqués au titre de l'Initiative PPTE s'élevait, fin 2009, à 59,6 milliards de dollars (en valeur actuelle nette) pour les trente-six pays précités : 54,3 milliards pour les trente pays qui ont franchi le point d'achèvement et 5,3 milliards pour les six pays situés entre le point de décision et le point d'achèvement. Les quatre pays qui n'ont pas passé le « point de décision », potentiellement, pourraient bénéficier de 16,9 milliards d'euros d'allègements de dettes, de sorte qu'au terme du processus, pour les quarante pays éligibles, le coût total du dispositif est estimé à 76,5 milliards de dollars. Les créanciers multilatéraux représentent 45 % de ce total (34,3 milliards de dollars), les Etats membres du Club de Paris 36 % (27,8 milliards), les Etats non-membres du Club de Paris 13 % (9,9 milliards) et les créanciers privés 6 % (4,5 milliards).

Notre pays constitue le premier de ces contributeurs. L'activité du Club de Paris devrait encore conduire à traiter, dans la période 2011-2012, des encours très importants de créances françaises, en particulier pour la Côte d'Ivoire (500 millions d'euros), la République démocratique du Congo (550 millions) et le Soudan (qui devrait prochainement pouvoir accéder au « point de décision » et représente, pour la France, 1,8 milliard d'euros de créances).

b) L'IADM et l'Approche d'Evian

Les pays qui atteignent le « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE deviennent éligibles à l'IADM précitée. Ce dispositif additionnel permet l'annulation de la totalité des créances admissibles détenues par quatre grandes institutions financières internationales : la Banque mondiale, le FMI, la Banque interaméricaine de développement et le Fonds africain de développement. La décision d'octroi d'une remise de dettes dans ce cadre relève de la responsabilité distincte de chaque institution, et ses modalités d'application peuvent donc varier de l'une à l'autre. En ce qui concerne le FMI, en février 2010, le coût total de la participation s'élevait à 3,36 milliards de dollars (en valeur nominale)362(*).

L'« Approche d'Evian », quant à elle, vise les Etats confrontés à une dette extérieure insoutenable mais qui ne répondent pas aux critères susmentionnés d'éligibilité à l'Initiative PPTE363(*). Il s'agit ici d'élaborer des solutions « sur mesure », adaptées à la situation de chaque pays, par opposition aux termes standard du Club de Paris. La mise en oeuvre du dispositif n'est accordée que dans le cas d'un défaut imminent du bénéficiaire.

2. Les traitements bilatéraux (plus d'un milliard d'euros fin 2009)

Au niveau bilatéral, la France consent des traitements de dettes additionnels en faveur des Etats éligibles à l'Initiative PPTE, définis comme ci-dessus exposé. D'après l'annexe « Evaluations préalables » précitée, les remises de dettes accordées à ce titre s'élevaient, fin 2009, à plus d'un milliard d'euros au total. Ces allègements se traduisent de deux manières.

En premier lieu, il s'agit de l'annulation intégrale des dettes commerciales (et non seulement à hauteur de 90 % de l'encours comme le permet l'Initiative PPTE dans son schéma de principe). Cette mesure avait été annoncée par notre pays dès juin 1999, à l'occasion du Conseil européen de Cologne, puis lors du sommet franco-africain qui s'est tenu à Yaoundé en janvier 2001.

En second lieu, dès lors que le « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE est franchi par un pays, l'annulation de la totalité des créances d'aide publique au développement (APD) peut lui être accordée, par l'intermédiaire de refinancement par dons des échéances d'emprunt. Ce traitement est mis en oeuvre par l'AFD, au moyen de « contrats de désendettement et de développement » (C2D, désormais intégralement financés sur les ressources budgétaires de l'Etat364(*)). Sur ce fondement, le pays partenaire continue de rembourser, à chaque échéance, le service de sa dette aux créanciers français (AFD, Banque de France, Natixis), mais l'Etat français lui verse une subvention, à due concurrence, sur un compte spécifique tenu par sa banque centrale : ce compte sera débité au profit des points d'affectation prévus par le contrat, pour couvrir soit des appuis financiers à des programmes gouvernementaux, soit des aides budgétaires sectorielles365(*).

Le premier C2D a été conclu en 2001. À l'issue du premier semestre 2010, au total, onze pays ont été ou sont bénéficiaires d'un tel contrat, pour un volume global de décaissements de 780 millions d'euros environ. Suivant les indications données, le coût du dispositif pourrait atteindre près de 198 millions d'euros pour l'année 2011 et 200 millions en 2012. Cette montée en charge est imputable, d'une part, à la signature de nouveaux C2D prévus avec la Guinée et la Côte d'Ivoire, pays qui devraient prochainement atteindre le « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE et pour lesquels la France détient des créances additionnelles importantes (600 millions d'euros pour la seule Côte d'Ivoire), d'autre part à la dette résiduelle qui sera annulée, dans ce cadre, en faveur de la République démocratique du Congo (250 millions d'euros). Cette situation inflationniste devrait perdurer jusqu'en 2013, année à partir de laquelle les besoins de financement devraient progressivement diminuer.

B. DES TRAITEMENTS CONSENTIS SOUS LES PLAFONDS DÉTERMINÉS PAR LE LÉGISLATEUR

Le niveau des allègements de dettes que la France est susceptible d'accorder aux pays en développement (visant les créances de l'Etat, de l'AFD, de la Coface ou de Natixis) fait l'objet d'un double plafonnement déterminé en loi de finances : un plafond est prévu pour les annulations décidées dans le cadre multilatéral du Club de Paris (à hauteur de 16,7 milliards d'euros actuellement), un autre pour les annulations décidées par notre pays sur une base bilatérale (1,85 milliard d'euros dans le droit en vigueur). Ces plafonds s'entendent de façon cumulée, c'est-à-dire en tenant compte de toutes les remises déjà consenties par le passé.

Ce dispositif figure aujourd'hui à l'article 64 de la loi de finances rectificative (LFR) du 30 décembre 1991, plusieurs fois modifié, qui autorise dans les limites précitées le ministre chargé de l'économie à prendre les mesures nécessaires aux allègements arrêtés. Cette autorisation est applicable, de manière expresse, tant aux emprunts des pays en cause qu'aux prêts qui bénéficient de la garantie de ces derniers.

1. Le plafond d'autorisation des remises multilatérales (16,7 milliards d'euros actuellement)

En ce qui concerne les traitements de dettes consentis en Club de Paris, un premier plafond a été fixé par la LFR du 29 décembre 1988, pour encadrer la mise en oeuvre d'une initiative visant l'endettement des pays les plus pauvres maintenant obsolète366(*). Puis ce plafond s'est trouvé relevé régulièrement, au total onze fois à ce jour, en général en LFR, au gré de la mise en place de nouveaux mécanisme d'allègements, en particulier l'Initiative PPTE, et des prévisions d'annulations afférentes. Le dernier relèvement en date a été réalisé par la LFR du 30 décembre 2008.

Plafond d'autorisation des annulations de dettes dans le cadre multilatéral

(en millions de francs jusqu'en 1999 puis en millions d'euros)

Lois de finances

Relèvement

Plafond

LFR pour 1988

 

1 250

LFR pour 1990

+ 2 400

3 650

LFR pour 1991

+ 2 000

5 650

LFR pour 1993

+ 1 000

6 650

LFR pour 1994

+ 3 000

9 650

LFR pour 1995

+ 2 000

11 650

LFR pour 1996

+ 4 000

15 650

LFR pour 1999

+  715

3 100

LFR pour 2001

+ 2 500

5 600

LFR pour 2004

+ 5 500

11 100

LFI pour 2007

+ 3 500

14 600

LFR pour 2008

+ 2 100

16 700

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

2. Le plafond d'autorisation des remises bilatérales (1,85 milliard d'euros actuellement)

Pour ce qui concerne les traitements de dettes additionnels, accordés par la France à titre bilatéral aux pays bénéficiaires de l'Initiative PPTE comme indiqué ci-dessus, le premier plafond a été établi pour 2001, année de la conclusion du premier C2D, par la LFR du 28 décembre 2001 - laquelle, à cette fin, a ajouté un paragraphe II à l'article 64, précité, de la LFR du 30 décembre 1991. Ce plafond a alors été fixé à un milliard d'euros. Il a ensuite été relevé deux fois : d'abord par la LFR du 25 décembre 2007, à hauteur de 1,25 milliard d'euros, puis par la LFR du 30 décembre 2008, qui l'a porté à 1,85 milliard.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, tend à modifier l'article 64, précité, de la LFR du 30 décembre 1991, afin de procéder à un nouveau relèvement des plafonds d'autorisation des annulations de dettes que la France consent aux pays en développement.

D'une part, le plafond relatif aux remises de dettes accordées dans le cadre multilatéral du Club de Paris (paragraphe I de l'article 64 de la LFR du 30 décembre 1991) est porté à 18,7 milliards d'euros, contre 16,7 milliards actuellement, soit un relèvement à hauteur de 2 milliards d'euros.

D'autre part, le plafond visant les remises bilatérales additionnelles (paragraphe II de l'article 64 de la LFR du 30 décembre 1991) est porté à 2,65 milliards d'euros, contre 1,85 milliard actuellement, soit un relèvement de 800 millions d'euros.

Au total, de la sorte, le présent article, par rapport au droit existant, ouvre la possibilité d'accorder 2,8 milliards d'euros supplémentaires d'allègements de dettes en faveur des pays en développement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MESURE JUSTIFIÉE PAR LES PERSPECTIVES DE NOUVELLES REMISES DE DETTES AUX PAYS EN DÉVELOPPEMENT

La mesure ici proposée revêt un caractère récurrent : il s'agit du douzième relèvement du plafond d'autorisation des remises de dettes aux pays en développement dans le cadre du Club de Paris depuis la création d'un tel plafond, en 1988, et du troisième relèvement du plafond relatif aux remises bilatérales additionnelles depuis l'instauration de ce second plafond, en 2001.

Ce nouveau relèvement est justifié, au sein de l'annexe « Evaluations préalables » du présent PLF déjà citée, par la nécessité pour notre pays d'assumer, dans la période 2011-2012, des allègements de dettes qui conduiront à dépasser le niveau des plafonds votés par le législateur, pour la dernière fois, en 2008. Comme le retrace le tableau ci-après, la France avait déjà consenti, à la fin de l'année 2009, un total de 15,4 milliards d'euros d'annulations de dettes cumulées, dont près de 14,4 milliard au titre des traitements multilatéraux et plus d'un milliard au titre des traitements bilatéraux.

Utilisation des plafonds d'autorisation d'annulations de dettes

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Traitements multilatéraux

104

57

921

1 790

728

2 882

2 662

906

1 207

398

Cumul

2 834

2 891

3 812

5 602

6 329

9 211

11 873

12 779

13 986

14 384

Traitements bilatéraux

-

-

33

82

425

1

42

208

84

148

Cumul

-

-

33

114

539

540

582

790

875

1 023

Total

2 834

2 891

3 845

5 716

6 869

9 751

12 455

13 569

14 861

15 407

Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2011

Dans les deux prochaines années, l'Initiative PPTE, comme on l'a signalé ci-dessus, devrait conduire la France à consentir des annulations en faveur d'Etats qui détiennent d'importants encours de dettes issues de créances nationales, notamment la Côte d'Ivoire (500 millions d'euros), la République démocratique du Congo (550 millions) et le Soudan (1,8 milliard). D'après les indications fournies, au total, outre les 600 millions d'euros d'allègements déjà accordés en 2010, environ 3,3 milliards d'euros de remises seraient accordés sur la période. Ce faisant, le cumul des annulations multilatérales françaises atteindrait 16,7 milliards d'euros à la fin de l'année 2011 et 18,3 milliards fin 2012.

Le niveau proposé par le présent article pour le plafond correspondant (18,7 milliards d'euros, soit une hausse de 2 milliards par rapport au niveau actuel) prévoit une marge de 400 millions d'euros, en cas de besoin. Ce relèvement tend à permettre à notre pays d'honorer ses engagements internationaux, en lui donnant la possibilité d'exécuter les décisions arrêtées au sein du Club de Paris.

Pour leur part, les annulations bilatérales additionnelles consenties sur le fondement des C2D concerneraient en particulier, comme on l'a indiqué, la Côte d'Ivoire (600 millions d'euros) et la République démocratique du Congo (250 millions). Au total, outre les 230 millions d'euros déjà réalisés en 2010, environ un milliard d'euros d'allègements de dettes seraient ainsi accordés sur la période et, en conséquence, le cumul de nos annulations bilatérales atteindrait 1,85 milliard d'euros à la fin de 2011 et 2,3 milliards fin 2012.

Le niveau proposé par le présent article pour le plafond en la matière (2,65 milliards d'euros, soit une augmentation de 800 millions par rapport au niveau existant) réserve une marge de 350 millions d'euros. Cette mesure est de nature à favoriser, dans les pays concernés, des secteurs essentiels pour le développement, en fonction des points d'affectation prévus par les contrats (santé, éducation, agriculture, etc.).

Au demeurant, il convient de relever qu'en dépit des traitements de dettes dont ils ont bénéficié, plusieurs des Etats ayant atteint le « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE présentent encore un risque élevé de surendettement, même si aucun d'entre eux n'est considéré comme traversant une « crise de dette ». En tout état de cause, la coordination des créanciers de ces pays à faible revenu est cruciale pour préserver la soutenabilité de leur dette à long terme.

B. UN EFFET INDIRECT ET VARIABLE SUR LES COMPTES PUBLICS

Le présent article, en tant qu'il procède au relèvement des deux plafonds précités d'autorisation de remises de dettes, n'emporte, par lui-même, aucune conséquence budgétaire ni financière. En revanche, la décision que le ministre chargé de l'économie prend, sous ces plafonds, pour alléger la dette d'un Etat, impacte les comptes publics. Cet impact revêt plusieurs formes, en fonction du détenteur des créances annulées.

En premier lieu, l'annulation de créances de l'Etat donne lieu à des transports aux découverts du Trésor, qui sont hors budget mais se trouvent inscrits en loi de règlement des comptes et rapport de gestion de l'année. Cette annulation, comme celle de créances détenues par l'AFD ou par Natixis, constitue une dépense du point de vue de la comptabilité nationale et, par conséquent, dégrade le déficit public au sens du Traité de Maastricht. D'après les informations communiquées à votre rapporteur général par la direction générale du Trésor, de 1989 jusqu'à la fin de l'année 2010, ce coût « maastrichtien » représente 8,817 milliards d'euros.

En deuxième lieu, une annulation de créances détenues par l'AFD ou par Natixis impose l'indemnisation de ces organismes. Celle-ci est supportée, pour l'AFD, par les programmes 110 « Aide économique et financière au développement » et 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » et, pour Natixis, par le programme 114 « Appels en garantie de l'Etat » de la mission « Engagements financiers de l'Etat » ; comme telle, elle joue sur le solde budgétaire.

Le coût, en la matière, s'avère délicat à reconstituer du fait de l'intervention de consolidations de dettes, dans le cadre d'accords décidés en Club de Paris. Ces consolidations s'analysent en refinancements (remboursement d'un prêt ancien au moyen d'un prêt nouveau accordé aux conditions négociées en Club de Paris) ; elles sont retracées par le programme 852 « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France » de la mission correspondant aux dépenses du compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers ». La dépense budgétaire afférente intervient lors de la consolidation, puis les remboursements de ces prêts, en principal ou en intérêts, viennent abonder le budget de l'Etat (ils sont imputés en recettes sur le compte « Prêts à des Etats étrangers » précité), sauf annulation de la créance consolidée par un accord ultérieur. De fait, il n'y a pas de lien direct entre annulations et coût budgétaire.

Les estimations données à votre rapporteur général par la direction générale du Trésor se fondent sur une approche prudente, qui prend notamment en compte la totalité des dépenses passées du programme « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France », bien qu'une partie des créances ainsi consolidées ait vocation à être honorée par les pays débiteurs. Le coût budgétaire net total, qui intègre les indemnisations d'annulations et les consolidations de dettes, s'établit ainsi, de 1989 à 2010 inclus, à hauteur de 4,04 milliards d'euros.

Enfin, les annulations de créances commerciales garanties par la Coface restent sans effet direct sur le solde « maastrichtien » et ne suscitent aucune dépense budgétaire, car la Coface n'entre pas dans le périmètre des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale et les remises de dettes qu'elle consent ne lui sont pas indemnisées par l'Etat367(*). En revanche, ces annulations comportent un coût budgétaire indirect, dans la mesure où elles impliquent une moindre recette future pour la Coface qui, toutes choses égales par ailleurs, représente in fine, pour l'Etat, une moindre capacité de prélèvement de dividendes sur cet établissement (recette non fiscale).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 38 - Mobilisation d'un dividende exceptionnel de la Caisse centrale de réassurance (CCR) au profit du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)

Commentaire : le présent article a pour objet de doter le FPRNM d'une ressource complémentaire exceptionnelle destinée à financer les acquisitions immobilières, par voie d'acquisition ou d'expropriation, à la suite de la tempête Xynthia.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MISSIONS DU FPRNM : UN CHAMP PEU À PEU ÉLARGI

Le FPRNM, dit « fonds Barnier », a été instauré par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Les dispositions le concernant figurent à l'article L. 561-3 du code de l'environnement. Ses bénéficiaires sont, à l'exception des cas d'expropriation, des personnes qui ont assuré leurs biens et se sont elles-mêmes engagées dans une démarche de prévention.

Les missions du fonds ont évolué depuis sa création. Initialement dédié à l'indemnisation des expropriations des biens exposés à certains risques naturels, il est ensuite intervenu dans le financement d'actions de prévention afin d'assurer la sécurité des personnes et de réduire les dommages aux biens exposés à un risque naturel majeur. De plus, entre 1995 et 2010, huit lois ont élargi son champ d'intervention au financement d'études et de travaux, d'acquisition amiable de biens menacés, d'actions d'information du public.

L'élargissement progressif du champ des
opérations finançables par le FPRNM

1) Loi de finances rectificative pour 1997 : financement, à titre exceptionnel et sous certaines conditions, financement des études et travaux réalisés dans le cadre de la prévention des risques liés aux glissements de terrain de grande ampleur des Ruines de Séchilienne (Isère) et de La Clapière (Alpes-Maritimes).

2) Loi de finances rectificative pour 1999 : financement, du 1er janvier 2000 au 1er septembre 2006, de 50 % des dépenses de l'Etat afférentes aux études nécessaires à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles.

3) Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité : contribution possible du fonds au financement des opérations de reconnaissance des cavités souterraines et des marnières dont les dangers pour les constructions ou les vies humaines sont avérés, à l'acquisition amiable d'un immeuble exposé à des risques d'effondrement du sol qui menace gravement des vies humaines, et à des travaux de mise en sécurité relatifs à ces risques dès lors que ces travaux sont moins coûteux que l'expropriation prévue à l'article L. 561-1 du code de l'environnement.

4) Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, extension, sous certaines conditions, de la contribution du fonds :

a) à l'acquisition amiable, par l'Etat, par une commune ou un groupement de communes, de biens menacés par l'un des risques éligibles à l'expropriation pour risque naturel majeur, lorsque les travaux de prévention sont plus coûteux ;

b) à l'acquisition amiable de biens d'habitation et des biens liés à une activité économique de taille modeste fortement sinistrés à la suite d'une catastrophe naturelle ainsi que de leurs terrains d'assiette ;

c) aux études et travaux de prévention à maîtrise d'ouvrage privée sur les biens couverts par la garantie contre les catastrophes naturelles, réalisés en application de plans de prévention des risques approuvés ;

d) aux actions d'information des populations en ce qui concerne les conditions générales de leur indemnisation au titre de la garantie d'assurance.

5) Loi de finances pour 2004 : financement, dans la limite de 10 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2008, des études et travaux de prévention des collectivités locales dans les communes dotées d'un plan de prévention des risques.

6) Loi de finances pour 2006, financement, pour les risques majeurs :

a) de 75 % des dépenses afférentes à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles et aux actions d'information préventive sur les risques (dans la limite de 16 millions d'euros par an, du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2012) ;

b) de 50 % du coût des études et 25 % du coût des travaux de prévention contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé (dans la limite de 33 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012) ;

c) de 50 % du coût des études et 25 % du coût des travaux de prévention des conséquences dommageables qui résulteraient du glissement de terrain du site des Ruines de Séchilienne dans la vallée de la Romanche (dans la limite de 35 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012).

7) Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques :

a) contribution, sous forme de fonds de concours à l'Etat, au financement des études et travaux de prévention contre les risques naturels majeurs et de protection des lieux habités contre les inondations, réalisés ou subventionnés par l'Etat (dans la limite de 40 millions d'euros et pour les seules dépenses engagées par l'Etat avant le 1er janvier 2007 ;

b) contribution au financement d'études et travaux de prévention ou de protection contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé (dans la limite de 55 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012, avec taux maximum d'intervention de 50 % pour les études, 40 % pour les travaux de prévention et 25 % pour les travaux de protection).

8) Loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement :

Son article 222 modifie l'article L. 561-3 du code de l'environnement en étendant aux risques de crues à montée rapide ou de submersion marine la possibilité pour l'État, les communes ou leur groupement, d'acquérir par voie d'expropriation ou par voie amiable des biens exposés, et par voie amiable uniquement, des biens sinistrés.

Cette loi modifie également d'autres dispositions liées au financement d'études et aux travaux de prévention.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

B. LE FINANCEMENT INSUFFISANT DU FPRNM

1. Un fonds principalement financé par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles

Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs est essentiellement financé par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, prévues à l'article L. 125-2 du code des assurances. Il peut en outre recevoir des avances de l'État. La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages prévoit que ce taux de ce prélèvement est fixé dans la limite de 4 % par arrêté conjoint des ministres chargés de la prévention des risques et de l'économie.

Cependant, face à l'insuffisance des ressources du Fonds pour remplir ces missions, le taux maximal de 4 % a été plusieurs fois relevé, deux lois de finances ouvrant ainsi la possibilité d'augmenter les ressources annuelles du Fonds, le taux étant ensuite fixé par arrêté.

Tout d'abord, à l'initiative de notre collègue Fabienne Keller, rapporteur spécial de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », votre commission des finances avait inscrit dans l'article 101 de la loi de finances pour 2008 la possibilité de relever de 4 % à 8 % le taux maximal de prélèvement au profit du Fonds Barnier.

Cette hausse a permis d'assainir la situation du Fonds. Néanmoins, elle ne pouvait pas assurer le financement de l'ensemble de ses missions, à horizon 2012, d'après les simulations effectuées alors par le Gouvernement. C'est pourquoi, en second lieu, la loi de finances pour 2009 a prévu l'augmentation du taux de prélèvement de 8 % à 12 %, ce dernier taux constituant la fourchette maximale. Versé par les entreprises d'assurance, ce prélèvement constitue désormais 90 % des ressources du Fonds Barnier.

2. Un fonds géré par la Caisse centrale de réassurance

Aux termes de l'article L. 431-9 du code des assurances, la caisse centrale de réassurance (CCR) est habilitée à pratiquer les opérations de réassurance des risques résultant de catastrophes naturelles, avec la garantie de l'État, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État. Créé en 1946 comme établissement public industriel et commercial, la CCR a été transformée en société anonyme dont le capital est intégralement détenu par l'État. Bien que cette procédure ne soit pas obligatoire, la majorité des compagnies d'assurances a choisi de se réassurer auprès de la CCR afin de bénéficier de la garantie illimitée de l'Etat. Le chiffre d'affaires de la CCR s'est élevé à 756,4 millions d'euros en 2009, dont 671,1 millions d'euros dans la réassurance des risques de catastrophes naturelles. En outre, le résultat net a atteint 182 millions d'euros.

L'article L. 561-3 du code de l'environnement dispose que la gestion comptable et financière du fonds Barnier est assurée par la CCR dans un compte distinct de ceux qui retracent les autres opérations pratiquées par cet établissement. Les frais exposés par la CCR pour cette gestion sont imputés au fonds.

3. Une situation financière tendue par les conséquences de la tempête Xynthia

Pour 2010, le montant total des besoins de financement exprimés lors du dialogue de gestion des crédits budgétaires de l'État s'élevait à 75 millions d'euros, auquel il faut ajouter les dépenses nécessaires en 2010 pour la délocalisation de biens à la suite de la tempête Xynthia (155 millions d'euros prévus), soit au total 230 millions d'euros, dont 4,2 millions d'euros pour les demandes d'expropriation et 165 millions d'euros pour le financement d'acquisitions amiables de biens exposés à un risque naturel majeur menaçant gravement les vies humaines ou sinistrés par une catastrophe naturelle.

La situation budgétaire du FPRNM depuis 2002

(en millions d'euros)

Année

Recettes1

Délégations2

Reliquat3

De 1995 à 2002

150,47

67,15

--

2002

25,15

11,10

94,20

2003

28,20

18,25

106,20

2004

27,29

6,41

127,10

2005

28,89

37,49

108,60

2006

30,60

85,00

55,00

2007

60,30

100,40

24,10

2008

68,03

66,80

25,33

2009

130,00

79,35

75,00

1 dont produits financiers ;

2 dont frais de gestion ;

3 à la date du comité de gestion, au premier trimestre de l'année suivante.

Dépenses du FPRNM en 2009 par type de mesure

(en millions d'euros)

Type de mesure

Total 2009

Rappel des prévisions 2009

Rappel dépenses 2008

Rappel dépenses 2007

Rappel dépenses 2006

Expropriations

1,93

5,52

1,42

10,57

4,34

Cofinancement des PPRN et information préventive

10,25

10,45

10,71

9,54

15,76

Evacuations et relogement

0,14

0,50

0,16

0,25

0,10

Acquisitions amiables

24,42

30,91

18,77

22,98

31,56

Traitement des cavités souterraines

0,39

4,67

1,38

0,55

0,22

Etudes & travaux prescrits par un PPRN

0,59

0,48

0,25

0

0

Etudes & travaux CT

41,55

61,80

30,15

33,80

33

Séchilienne

0

0,03

1

0,75

0

Dépenses engagées par l'Etat

« Traitement de la dette »

0

0

0

21,91

0

TOTAUX

79,27

114,36

63,84

100,35

84,98

Dépenses du FPRNM en 2009 par type de risque

(en millions d'euros)

Dépenses par type de risque

Total 2009

Total 2008

Inondation

45,87

45,54

Mouvement de terrain

21,48

5,695

Cavités Souterraines

0,60

1,845

Séismes

5,59

-

Avalanches

1,87

-

Incendies de forêts

0,07

-

Autres, dont multi-risque

3,79

10,76

TOTAUX

79,27

63,84

Source : Direction générale de la prévention des risques

II. LA MISE EN OEUVRE DES ACQUISITIONS AMIABLES ET DES EXPOPRIATIONS DE BIENS IMMOBILIERS EN ZONE INONDABLE

A. LES CONDITIONS D'ÉVALUATION DES BIENS CONCERNÉS

Les biens immobiliers à usage d'habitation situés dans la zone de solidarité sont évalués par les services du domaine des Directions départementales des finances publiques de la Vendée et de la Charente-Maritime.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général par France Domaine, ces évaluations sont effectuées à la valeur vénale des biens, sur la base de la méthode par comparaison, qui est la plus couramment retenue dans une telle situation par les experts, l'administration et les juridictions de l'expropriation.

La période des transactions à retenir pour être au plus près de la réalité du marché est celle qui s'échelonne du dernier trimestre 2008 jusqu'à la date de la tempête, c'est-à-dire fin février 2010.

Les prix d'acquisition sont calculés comme en matière d'expropriation, sans qu'il soit tenu compte du risque, en application de l'article L. 561-3-1 du code de l'environnement.

A la valeur proprement dite vient s'ajouter une indemnité de remploi correspondant à 10 % de la valeur vénale du bien, ainsi qu'une indemnité de déménagement fixée à 5 000 euros en moyenne.

B. PREMIER BILAN DE LA MISE EN oeUVRE DES ACQUISITIONS AMIABLES ET DES EXPROPRIATIONS DE BIENS IMMOBILIERS EN ZONE INONDABLE

D'après les informations transmises à votre rapporteur général par France Domaine, aucune expropriation na eu lieu à ce stade et l'ensemble des acquisitions a été effectué à l'amiable.

Le nombre de biens immobiliers bâtis (immeubles d'habitation et biens à usage professionnels) situés en zone de solidarité dans les deux départements de Vendée et de Charente-Maritime s'élève à 1 647 biens (1 562 immeubles d'habitation et 85 biens professionnels).

Des propositions d'acquisitions amiables ont été adressées aux particuliers dans ces deux départements et 1007 ont été acceptées.

C. LE COÛT DES ACQUISITIONS AMIABLES RÉALISÉES

A la date d'aujourd'hui, l'estimation du coût total brut des acquisitions amiables (hors indemnités d'assurances, de l'ordre de 15 % à 20 % à déduire) pour les 1 007 biens dont les propositions d'acquisition ont été acceptées par les sinistrés s'élève à 301,37millions d'euros.

Suite à ces acceptations, 458 actes d'acquisitions amiables ont été passés avec les propriétaires dans ces deux départements, pour un coût net pour l'Etat de 114,87 millions d'euros (dépenses imputées sur le FPRNM).

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La tempête Xynthia du 28 février 2010 a occasionné d'importants dommages et fait plusieurs dizaine de victimes sur le littoral des départements de la Charente-Maritime et de la Vendée. Elle a notamment révélé qu'un risque de subversion marine menaçait gravement les populations dans ces deux départements. La mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia368(*) présidée par notre collègue Bruno Retailleau, a présenté les principales causes de la catastrophe : le caractère archaïque du dispositif d'alerte, la faiblesse de la prévision météorologique, une couverture lacunaire du territoire en plans de prévention des risques « inondation », une planification urbanistique obsolète et une occupation illégale des zones dangereuses, ainsi que l'entretien défectueux des digues. De surcroît, la mission d'information évalue à plus de 500 000 personnes le nombre de sinistrés, à des degrés divers, à la suite de la tempête. La Fédération française des sociétés d'assurance a estimé le montant couvert par les assurances à 1,5 milliard d'euros, dont 800 millions d'euros pour les effets du vent et 700 millions d'euros du fait des inondations.

Face à ce bilan, le Gouvernement a notamment engagé une démarche d'acquisition, par voie amiable ou par expropriation, des biens exposés à ce risque. Conformément aux articles L. 561-1 et suivants du code de l'environnement, le financement de ces mesures doit être pris en charge par le FPRNM.

Le présent article vise en conséquence à doter le FRNM d'une ressource supplémentaire « exceptionnelle » afin de financer des acquisitions immobilières, par voie d'acquisition amiable ou d'expropriation, rendues nécessaires à la suite de la tempête Xynthia de février 2010.

Cette ressource exceptionnelle prendra la forme de l'affectation d'une partie du dividende annuel de la CCR au Fonds Barnier, « dans la limite de 100 millions d'euros ». Cette rédaction crée une certaine ambigüité quant au montant qui sera réellement affecté au FPRNM et ne donne pas de garantie que les 100 millions d'euros lui seront totalement affectés. D'après l'exposé des motifs, la CCR versera le dividende exceptionnel en 2011, au titre de l'exercice 2010.

En outre, d'après les informations transmises à votre rapporteur général par la CCR, en raison de l'importance des sinistres survenus et en supposant qu'il n'en intervienne pas de nouveaux pour des montants significatifs d'ici la fin de l'année, le résultat net de la CCR pour 2010 devrait être en retrait par rapport à 2009, mais devrait se situer dans une fourchette comprise entre 120 et 150 millions. Dans ces conditions, le versement de 100 millions d'euros, à ce titre, au Fonds Barnier, pourrait être assumé par la CCR, sans qu'elle ait à prélever sur ses réserves.

Enfin, comme le précise l'évaluation préalable de l'article 38, le versement du dividende de la CCR n'intervenant qu'au deuxième trimestre 2011, le fonds bénéficiera dans l'intervalle d'avances du Trésor, afin de couvrir le décalage de trésorerie entre l'encaissement du dividende et les versements liés aux acquisitions immobilières.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

S'il souscrit à la nécessité de doter le FPRNM des recettes nécessaires à l'exercice de la totalité des missions qui lui sont attribuées, votre rapporteur général, dans la continuité des positions antérieures de la commission des finances, estime que cette augmentation des ressources et des interventions du FPRNM devrait s'accompagner d'une réflexion sur la réforme de sa gouvernance, ainsi que d'une clarification de ses missions. Les élargissements successifs des interventions du Fonds ont en effet brouillé sa lisibilité. Ainsi, d'année en année, le Gouvernement attribue de nouvelles missions au fonds sans réflexion globale.

Le même problème se pose d'ailleurs avec l'article 72 du présent projet de loi de finances. En effet, cet article, rattaché à la mission « Écologie, développement et aménagement durables », prévoit que le FPRNM prendra en charge les travaux de conformité des digues domaniales, dans le cadre de la mise en oeuvre du plan de prévention des submersions marines et des crues rapides instauré à la suite de la tempête Xynthia. Ce financement est prévu jusqu'au 31 décembre 2016, pour un montant maximal de 200 millions d'euros, dont 35 millions au titre de l'année 2011.

Or, la décision d'attribuer au fonds, jusqu'en 2016, le financement de ces nouvelles missions, pour un montant maximal fixé à l'avance, tend à mettre à mal le principe d'annualité budgétaire, dépossédant ainsi le Parlement de son droit de contrôle. Cette situation aggrave ainsi la débudgétisation en cours des politiques publiques environnementales.

Il conviendrait donc d'y voir clair sur le financement et les missions du fonds avant d'envisager un renforcement de ses moyens autre qu'exceptionnel.

Les pistes proposées par la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia pour le financement du fonds

- l'affectation au Fonds Barnier d'une part significative (50 % à 75 %) du produit d'une modulation des primes de catastrophes naturelles (« catnat »), qui reste à créer. A titre d'hypothèse, si 10 % des assurés voyaient leurs primes « catnat » - en moyenne de 20 euros par contrats, augmenter de 25 % par cette modulation, le produit pour le fonds serait de l'ordre de 15 millions à 20 millions d'euros ;

le relèvement des primes « catnat » elles-mêmes. Sachant que le taux en vigueur de 12 % engendre un produit annuel de 1,3 milliard d'euros, une hausse de 1 % représenterait autour de 100 millions d'euros de ressources nouvelles, qu'il conviendrait d'affecter en totalité au Fonds Barnier ;

une nouvelle hausse du taux des prélèvements sur les primes « catnat » au profit du Fonds Barnier. Cette évolution serait plus délicate dans la mesure où ces prélèvements ont déjà fortement augmenté ces dernières années. En outre, les assureurs sont déjà fortement sollicités.

Au-delà, la mission estime qu'à moyen terme, une segmentation du fonds en deux enveloppes fixes pourrait être étudiée. Une part déterminée serait ainsi consacrée à l'activité d'études et de prévention, tandis que l'autre partie des crédits serait dédiée à des indemnisations. Une certaine souplesse devrait cependant être maintenue s'agissant des flux entre les deux enveloppes.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 39 - Affectation de la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par plusieurs secteurs d'activité à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS)

Commentaire : le présent article propose de transférer à la sécurité sociale une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans le but de la faire bénéficier des nouvelles ressources prévues dans le cadre de la réforme des retraites.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'AFFECTATION D'UNE FRACTION DE TVA À LA SÉCURITÉ SOCIALE AFIN D'ASSURER LE BOUCLAGE FINANCIER DE LA RÉFORME DES RETRAITES

A. UN OBJECTIF : TRANSFÉRER 3,5 MILLIARDS D'EUROS À LA BRANCHE VIEILLESSE DANS LE CADRE DE LA RÉFORME DES RETRAITES

1. Le « bouclage financier » de la réforme des retraites

Dans le cadre de la réforme des retraites, un certain nombre de mesures ont été annoncées afin d'assurer « le bouclage financier » de la réforme. Outre l'effort de l'Etat, trois blocs de mesures doivent permettre le rééquilibrage des comptes du système de retraites :

- premièrement, les mesures contributives : les mesures d'âge et le relèvement des taux de cotisations ;

- deuxièmement, le transfert à la CADES de 18 % du besoin de financement de la branche à l'horizon 2018 ;

- troisièmement, l'affectation de nouvelles recettes fiscales et sociales au système de retraites à hauteur de 3,5 milliards d'euros en 2011, récapitulées dans le tableau suivant.

Synthèse des mesures de recettes affectées à la sécurité sociale dans le cadre de la réforme des retraites

(en millions d'euros)

MESURE

Rendement 2011

Rendement 2020

Contributions des hauts revenus

410

630

Augmentation de 40 % à 41 % du taux marginal du barème de l'impôt sur le revenu

230

290

Retraites-chapeaux : suppression de l'abattement de 1 000 euros pour l'imposition des rentes et instauration d'une contribution salariale spécifique de 14 %

110

140

Stock-options : augmentation de la contribution patronale spécifique sur la valeur des options (14 %) et de la contribution salariale sur le gain de levée d'option (8 %)

70

200

Contribution des revenus du capital

910

1 340

Hausse des prélèvements proportionnels

   

- PV de cessions mobilières

90

110

- PV de cessions immobilières

45

50

- PFL sur les dividendes et les intérêts

130

160

Suppression du crédit d'impôt sur les dividendes

645

800

Imposition des PV de cessions mobilières au premier euro

0

220

Total taxe sur les ménages

1 320

1 970

Annualisation des allègements généraux de charges sociales

2 000

2400

Suppression du plafonnement de la quote part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société mère de ses filiales

200

250

Total taxe sur les entreprises

2 200

2 650

TOTAL

3 520

4 600

Source : dossier de presse - présentation de la réforme des retraites

2. Un panier « retraite » composé de recettes sociales et fiscales

Au sein de ce « panier retraite », trois mesures, d'un rendement de 2,18 milliards d'euros, sont déjà directement affectées à la sécurité sociale : l'aménagement du régime d'imposition des retraites chapeaux, l'annualisation du calcul des allègements généraux et la hausse des contributions patronale et salariale sur les stock-options.

En revanche, les autres mesures, d'un rendement de 1,34 milliard d'euros, portent sur des impositions exclusivement affectées au budget général de l'Etat : l'augmentation du taux marginal du barème de l'impôt sur le revenu, la hausse des prélèvements proportionnels, la suppression du crédit d'impôt sur les dividendes, l'imposition des plus values de cessions de valeurs mobilières au premier euro, la suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société mère de ses filiales. Ces mesures sont discutées dans le cadre du présent projet de loi de finances (articles 3 à 6).

Se pose dès lors, pour ces mesures de nature fiscale, la question de leurs modalités d'affectation à la sécurité sociale.

B. UNE AFFECTATION EN DEUX TEMPS

1. L'affectation d'une partie de la TVA brute sur certains secteurs médicaux

Afin d'affecter le produit de ce panier fiscal à la sécurité sociale, le présent article propose de flécher, à due concurrence, au profit de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), une partie de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) brute collectée sur certains secteurs médicaux.

Le I du présent article ajoute ainsi aux recettes de la CNAMTS, définies aux articles L. 241-1 et L. 241-2 du code de la sécurité sociale, le produit de la TVA brute collectée par :

- les fabricants de matériel médico-chirurgical et dentaire ;

- les médecins généralistes ;

- les infirmiers et les sages-femmes ;

- les structures hospitalières ;

- les structures d'hébergement médicalisé pour personnes âgées ;

- les structures d'hébergement social pour personnes handicapées et personnes souffrant de maladie mentale.

Le A du II prévoit que les dispositions du présent article s'appliquent au produit de la TVA relative aux prestations réalisées et aux livraisons effectuées à compter du 1er janvier 2011.

Le produit attendu de ces recettes pour 2011 (1,5 milliard d'euros) étant supérieur aux besoins de la sécurité sociale au titre du financement de la réforme des retraites (1,34 milliard d'euros) (cf. tableau suivant), le B du II du présent article propose que, pour l'année 2011, la part du produit de ces taxes, supérieure à 1,34 milliard d'euros, reste affectée à l'Etat.

A compter de 2012, le produit de ces « TVA sectorielles » sera intégralement affecté à la CNAMTS. Selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, compte tenu du rendement croissant des recettes de la TVA brute collectée par les fabricants de matériel médico-chirurgical et dentaire, le montant total des « TVA sectorielles » affectées à la sécurité sociale devrait alors correspondre au montant, également croissant, des recettes nouvelles affectées à l'Etat dans le cadre de la réforme des retraites.

Le rendement attendu de la TVA collectée sur certains secteurs de la santé

(en millions d'euros)

 

2011

2012

2013

Fabrication de matériel médico-chirurgical et dentaire

713

741

770

Activité des médecins généralistes

262

271

282

Activité hospitalières

256

273

291

Hébergement médicalisé pour personnes âgées

227

250

275

Hébergement social pour handicapés mentaux et malades mentaux

42

44

46

Activités des infirmiers et des sages-femmes

11

12

12

Produit constaté des TVA sectorielles retenues

1 512

1592

1676

Produit de la TVA sectorielles effectivement versées (a)

1 340

1592

1676

Produit des « nouvelles ressources » affectées au budget de l'Etat dans le cadre de la réforme de l'Etat (b)

1 340

1588

1656

Ecart TVA - « Nouvelles ressources » (a)- (b)

0

4

20

Source : étude d'impact annexé au présent projet de loi

2. Le reversement de la branche maladie au Fonds de solidarité vieillesse

En contrepartie, et afin que ces recettes soient in fine affectées à la branche vieillesse, certaines recettes de la CNAMTS seront, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2011, affectées au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) : le PLFSS propose ainsi d'attribuer à ce dernier le produit de la contribution additionnelle à la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et une partie du forfait social dont le taux est relevé de deux points en 2011 pour atteindre 6 % (article 14 du PLFSS pour 2011).

Les mesures proposées dans le cadre du présent projet de loi de finances ne constituent qu'une partie du schéma global de financement de la réforme des retraites (cf. schéma suivant). Pour une présentation détaillée de ces mesures, votre rapporteur général renvoie au rapport de votre collègue Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis du projet de loi portant réforme des retraites369(*).

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA MISE EN PLACE D'UNE CLAUSE DE RENDEZ-VOUS

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à prévoir qu'avant le dépôt du projet de loi de finances, le Gouvernement informe le Parlement de l'éventuel écart constaté entre le produit des TVA sectorielles affectées à la CNAM et les recettes prévues dans le cadre de la réforme des recettes.

En effet, aucun mécanisme de garantie n'est prévu pour la CNAM ou pour l'Etat dans l'hypothèse où le rendement de la TVA brute se révélerait inférieur, ou supérieur, au produit des nouvelles recettes de l'Etat prévues aux articles 3 à 6 du présent projet de loi.

Cet amendement a été sous-amendé par le Gouvernement afin de préciser que ce dispositif s'appliquera aux projets de loi de finances pour 2012 et 2013.

B. L'AUGMENTATION DES RECETTES AFFECTÉES À LA RÉFORME DES RETRAITES

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, par ailleurs, un amendement tendant à tirer les conséquences de l'examen du projet de loi portant réforme des retraites au Sénat.

L'aménagement du relèvement de la borne d'âge de 65 ans au profit des parents de trois enfants ou d'enfants handicapés a en effet nécessité l'affectation de recettes supplémentaires. Ainsi, l'article 3 du présent projet de loi de finances prévoit une hausse de deux points du taux du prélèvement applicable aux plus-values immobilières, qui devrait accroître les recettes de l'Etat de 135 millions d'euros.

Afin de respecter l'objectif initial d'une affectation du montant de ces ressources supplémentaires aux régimes de sécurité sociale, il a également été nécessaire de revoir la composition des « TVA sectorielles » affectées à la CNAM et d'augmenter le montant total de TVA affectée à la CNAM à due concurrence.

Le nouveau panier de TVA sectorielles comprend ainsi désormais la TVA brute collectée par :

- les fabricants de matériel médico-chirurgical et dentaire ;

- les fabricants d'équipements d'irradiation médicale, d'équipements électromédicaux et électrothérapeutiques ;

- les médecins généralistes ;

- les établissements et services hospitaliers ;

- les établissements et services d'hébergement médicalisés pour personnes âgées.

Le montant total de « TVA sectorielles » affectées à la CNAM a, quant à lui, été porté de 1 340 millions d'euros à 1 475 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES 

A. UNE NOUVELLE ÉTAPE DANS LA FISCALISATION DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

1. Une tendance ancienne

L'augmentation des dépenses de sécurité sociale et le renforcement de la concurrence fiscale, notamment en matière de coût du travail, ont conduit la France, comme d'autres pays :

- à « fiscaliser » de manière croissante depuis les années 1990 le financement de la sécurité sociale, afin de faire face à l'augmentation des besoins de financement ;

- et, a contrario, à diminuer les recettes « naturelles » de la sécurité sociale, par une politique de réduction des charges sociales dans le but de préserver l'emploi et la compétitivité des entreprises.

Le mode de financement des administrations de sécurité sociale a ainsi été considérablement transformé depuis la fin des années 1990 : alors que les impôts et taxes affectés représentaient 1,7 % de leurs recettes en 1980, ce taux était de 8,9 % en 1995, de 23,7 % en 2000 et de 27,9 % en 2008, comme le montre le tableau ci-dessous.

La création de la contribution sociale généralisée (CSG) en 1991, puis la mise en place de « paniers fiscaux » en 2006 et 2007 afin de compenser les coûts des politiques d'allègements ou d'exonérations de charges constituent les traits marquants de cette fiscalisation.

Recettes des administrations de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

 

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2008

Recettes des administrations de sécurité sociale

91,6

164,6

219,9

276,5

337,0

420,2

471,3

* dont Impôts

1,6

4,1

7,1

24,5

80,0

88,1

129,1

* dont Cotisations sociales

75,6

135,2

186,6

216,7

224,2

273,1

303,7

* dont Transferts

9,3

15,7

15,7

22,0

17,9

41,4

16,8

Part des impôts dans les recettes

1,7 %

2,3 %

3,2 %

8,9 %

23,7 %

21 %

27,4 %

Source : INSEE - comptes nationaux - Base 2000

Ce double mouvement a rendu peu lisible les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, comme en témoigne le graphique suivant (avant mesures du PLF et du PLFSS pour 2011).

Impôts et taxes affectées à la protection sociale (avant mesures PLF et PLFSS 2011)

Source : annexe au présent projet de loi, « Bilan des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale »

2. Une nouvelle étape est franchie en 2011

Indéniablement, une nouvelle étape dans la fiscalisation de la protection sociale est franchie en 2011 puisqu'au total, dans le cadre de la réforme des retraites et des nouvelles mesures de gestion de la dette sociale, le Gouvernement a décidé d'affecter en 2011 aux régimes de sécurité sociale et aux organismes qui concourent à son financement près de 5 milliards d'euros de recettes fiscales dont :

- 1,47 milliard d'euros au profit du financement des retraites ;

- et 3,55 milliards d'euros en faveur de la CNAF, afin de permettre, en partie, via l'affectation d'une fraction de la CSG affectée à la branche famille, le refinancement de la dette sociale qui devrait être transmise à la CADES en 2011.

B. COMPLEXIFICATION OU CLARIFICATION ?

Cette nouvelle étape dans la fiscalisation de la sécurité sociale suscite une appréciation mitigée.

L'augmentation des recettes fiscales en faveur du système de retraite peut se comprendre, car ces recettes ont vocation à financer la prise en charge financière d'avantages vieillesse non contributifs, en particulier le financement du minimum contributif370(*).

Néanmoins, cette volonté de clarifier les responsabilités de financement se traduit dans les faits par la mise en place de circuits de financement complexes.

1. Le choix du mécanisme le moins compliqué ?

Votre rapporteur général a bien noté que la solution retenue dans le cadre du présent article est sans doute, malgré les apparences, la plus logique et la plus simple.

En effet, une solution alternative aurait pu consister à isoler, au sein des produits de l'impôt sur le revenu, du prélèvement forfaitaire libératoire et de l'impôt sur les sociétés, le surplus résultant des mesures proposées par les articles 3 à 6 du présent projet de loi. Mais transférer une partie du produit d'impositions affectées exclusivement à l'Etat aurait constitué une source de complexification plus grande. En particulier, il semble indispensable que l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés continuent d'être exclusivement perçus par l'Etat.

Le choix d'affecter, à due concurrence, de la TVA brute issue de plusieurs secteurs d'activité en lien avec la sphère sociale présente en outre une certaine logique. Le Gouvernement a déjà procédé ainsI dans le cadre, d'une part, de la compensation des allègements généraux de cotisations sociales (TVA brute collectée par les commerçants de gros en produits pharmaceutiques et TVA brute collectée par les fournisseurs de tabac) et, d'autre part, de la compensation des exonérations sur les heures supplémentaires (TVA brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées).

Compte tenu de la nature de la « TVA sectorielle » choisie - davantage en lien avec le secteur de la santé que la branche vieillesse, il est apparu plus pertinent de l'affecter à la branche maladie et, ensuite, de prévoir que celle-ci en reverse le produit, via d'autres recettes (contribution additionnelle à la C3S et forfait social), au FSV.

2. L'absence de visibilité quant à l'évolution des recettes de la sécurité sociale

La plus grande difficulté posée par ces mécanismes tient en fait davantage à l'appréciation de leur évolution à long terme. En effet, le rendement et le dynamisme des recettes affectées ne sont pas connus de manière précise, notamment en 2010, année de transition entre « crise » et « sortie de crise ».

Un exemple est de ce point de vue frappant : le Gouvernement évalue à 350 millions d'euros le surcroît de recettes résultant du relèvement du taux du forfait social ; or ces estimations se fondent sur les montants de participation et d'intéressement371(*) versés en 2007 et 2008, soit des années non encore impactées par la crise.

Au-delà de la compréhension des circuits de financement créés, il est primordial de s'assurer que les « opérations de conversion » décidées pour permettre la circulation des crédits entre les différents acteurs soient calibrées de manière satisfaisante : est-ce que le montant de TVA affectée à la CNAM équivaut bien au montant de recettes fiscales devant être fléchées vers la sécurité sociale ? Est-ce que les recettes attribuées demain au FSV et aujourd'hui affectées à la CNAM correspondent au montant de recettes supplémentaires perçues par cette dernière au titre de la TVA ?

Une des solutions consiste à mettre en place des clauses de garantie à l'instar de ce qui a été fait par nos collègues députés dans le cadre du présent projet de loi de finances, afin d'assurer, pour la CNAM, la neutralité de l'affectation de la TVA.

C. VERS UNE APPROCHE CONSOLIDÉE DES PROJETS DE LOI DE FINANCES ET DE FINANCEMENT

En tout état de cause, la mise en place de schémas financiers aussi « acrobatiques » ne font que :

- d'une part, montrer avec acuité les difficultés de financement auxquelles est confronté notre régime de sécurité sociale ;

- d'autre part, renforcer la nécessité d'une approche consolidée des projets de loi de finances et de financement, selon les orientations esquissées par le groupe de travail sur les modalités de la mise en oeuvre d'une règle constitutionnelle d'équilibre des finances publiques, présidé par M. Michel Camdessus.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 40 (Art. 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale) - Ajustement des affectations du droit de consommation sur les tabacs

Commentaire : le présent article vise à modifier la répartition du produit des droits de consommation sur les tabacs dans le but d'assurer la neutralité budgétaire, pour l'Etat comme pour la sécurité sociale, de l'assujettissement à la taxe sur les salaires (TS) de divers organismes publics.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS : UNE TAXE AFFECTÉE AUX ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE ET AU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ETAT

Prévu à l'article 575 du code général des impôts (CGI), le droit de consommation sur les tabacs représente un produit de plus de 10 milliards d'euros par an.

En application de l'article 3 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, modifiant l'article 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, ce produit est affecté aux organismes de sécurité sociale, au titre de la compensation des allègements généraux de cotisations sociales, et au budget général de l'Etat.

Le tableau ci-après rend compte de cette répartition.

La répartition du droit de consommation sur les tabacs

(en %)

Organisme

Pourcentage du droit

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) - maladie

18,68

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) - vieillesse

1,89

Caisse nationale d'aide au logement de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS)

38,81

Fonds national d'aide au logement

1,48

Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA)

0,31

Allégements généraux (caisses et régimes de sécurité sociale)

33,36

Fonds de solidarité

1,25

Paniers heures supplémentaires

1,30

Budget de l'Etat

2,92

Total

100,00

Source : d'après l'article 3 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010

B. L'AFFECTATION DE LA TAXE SUR LES SALAIRES (TS) AUX ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE

La taxe sur les salaires (TS) est due par les employeurs qui ne sont pas redevables de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur la totalité de leur chiffre d'affaires. En application de l'article 231-1 du CGI, seuls sont imposables à la TS les employeurs qui ne sont pas assujettis à la TVA ou qui ne l'ont pas été sur 90 % au moins de leur chiffre d'affaires au titre de l'année précédant celle du paiement des rémunérations.

Le produit de cette taxe était, en 2009, de 11,4 milliards d'euros.

Il est affecté aux organismes de sécurité sociale, au titre de la compensation des allègements généraux de cotisations sociales.

A compter du 1er janvier 2011, plusieurs organismes seront nouvellement assujettis à la TS.

S'agissant des agences régionales de santé (ARS), de Météo France, de l'office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), de la caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS), de l'école nationale de voile et des sports nautiques (ENVSN) et de l'école nationale des sports de montagne (ENSM), le surcroît de TS résulte d'un transfert de personnel dont la rémunération n'était pas assujettie à la taxe dans leur précédente affectation. S'agissant de France Télévisions et de l'Audiovisuel extérieur de la France (AEF), le surcroît est lié à leur mode de financement. En effet, la part de leur activité qui est financée sur crédits budgétaires est exonérée du paiement de la TVA. Cette exonération emporte l'assujettissement, pour cette partie de leur activité, à la TS.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à procéder à une nouvelle répartition du droit de consommation sur les tabacs prévu par l'article 575 du CGI.

La fraction de ce droit affectée aux caisses et aux régimes de retraite en raison des mesures portant des allégements sociaux enregistre une baisse, en passant de 33,36 % à 32,88 %.

En revanche, la fraction affectée au budget général de l'Etat bénéficie d'une hausse, en passant de 2,92 % à 3,40 %.

Une coordination avec ces nouveaux montants est par ailleurs effectuée au 10° de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale qui reprend la fraction du droit de consommation sur les tabacs affectée aux régimes de sécurité sociale.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Du fait du nouvel assujettissement des divers organismes précédemment cités (les ARS, Météo France, l'ONAC, la CNMSS, l'ENVSN, l'ENSM, France Télévisions et l'AEF), il va résulter en 2011 un accroissement de 51 millions du produit de la taxe sur les salaires.

Les organismes de sécurité sociale devraient donc percevoir 51 millions d'euros supplémentaires du fait de l'assujettissement de ces organismes publics.

Afin de couvrir la charge supplémentaire résultant de ce nouvel assujettissement à la TS, le Gouvernement a décidé de majorer à due concurrence la subvention pour charges de service public de ces divers organismes. Cette hausse de la subvention pour charges de service public est financée sur les crédits du budget général de l'Etat.

En conséquence, en l'état actuel du droit, l'assujettissement à la TS de ces organismes publics conduirait à un gain pour la sécurité sociale mais à un coût pour l'Etat, d'un montant de 51 millions d'euros de part et d'autre.

Afin d'assurer un principe de neutralité budgétaire, il convient donc de prévoir un transfert équivalent de la sécurité sociale vers l'Etat, soit une quote-part de 0,48 % du droit de consommation sur les tabacs au bénéfice du budget général et prélevée sur la fraction de ce droit affectée au « panier fiscal » de compensation des allègements généraux de charges.

La nouvelle répartition du droit de consommation sur les tabacs entre l'Etat et les organismes de sécurité sociale serait alors la suivante :

La nouvelle répartition du droit de consommation sur les tabacs, après adoption du présent article

(en %)

Organisme

Pourcentage du droit

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) - maladie

18,68

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) - vieillesse

1,89

Caisse nationale d'aide au logement de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS)

38,81

Fonds national d'aide au logement

1,48

Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA)

0,31

Allégements généraux (caisses et régimes de sécurité sociale)

32,88

Fonds de solidarité

1,25

Paniers heures supplémentaires

1,30

Budget de l'Etat

3,40

Total

100,00

Au total, cet ajustement de la répartition du droit de consommation des tabacs paraît bien en mesure d'assurer la neutralité budgétaire, pour l'Etat comme pour la sécurité sociale, de l'élargissement de l'assiette de la TS précédemment mise en évidence. Il conviendra toutefois de s'assurer de la nécessaire concordance des nouvelles quote-parts, issues du présent article, avec d'éventuelles modifications pouvant intervenir lors de l'adoption du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, actuellement en discussion devant le Parlement.

En tout état de cause, le présent article, qui met en place une « tuyauterie » complexe entre deux catégories d'administrations publiques, donc sans incidence sur le solde maastrichien, constitue un nouvel exemple des avantages qui résulteraient d'une fusion des parties « recettes » des deux lois financières annuelles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 41 (Art. 40, 44, 50 et 51 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, art. 1090 C du code général des impôts, art L. 723-4 du code de la sécurité sociale) - Amélioration du recouvrement et maîtrise de la dépense d'aide juridictionnelle

Commentaire : le présent article instaure une participation financière aux frais de plaidoirie et modifie le régime de recouvrement de l'aide juridictionnelle (AJ), dans un souci de maîtrise de la dépense.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'AIDE JURIDICTIONNELLE (AJ) : L'AVANCE DES FRAIS DE PROCÈS AU PROFIT DES JUSTICIABLES AYANT DES RESSOURCES MODESTES

Régie par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, l'aide juridictionnelle (AJ) est un dispositif par lequel l'Etat fait l'avance des frais de procès au profit des bénéficiaires de cette aide.

Cette avance couvre le coût de la contribution de l'Etat à la rétribution des auxiliaires de justice (avocats, huissiers, experts...) qui prêtent leur concours au bénéficiaire de l'AJ, ainsi que les frais afférents aux instances, procédures ou actes pour lesquels elle a été accordée, notamment les droits de plaidoirie dus à l'avocat.

L'admission à l'AJ entraîne l'avance totale ou partielle des frais de la procédure par l'Etat, en fonction d'un barème de ressources fixé chaque année et indexé comme celui de l'impôt sur le revenu. Depuis le 1er janvier 2010, ce plafond est de 915 euros pour l'AJ totale et de 1 372 euros pour l'AJ partielle. Dans certains cas prévus par la loi, le plafond de ressources n'est pas exigé.

B. LE DROIT DE PLAIDOIRIE

Le droit de plaidoirie s'élève à 8,84 euros en application du décret n° 89-340 du 29 mai 1989.

Il est dû pour chaque plaidoirie ou représentation de partie(s) aux audiences de jugement, y compris les audiences de référé, tant devant les juridictions de l'ordre judiciaire que celles de l'ordre administratif. La liste des audiences est fixée par un arrêté du garde des Sceaux, ministre de la justice, du 15 février 1995.

Toutefois, aucun droit n'est dû pour les affaires devant le conseil des prud'hommes, le tribunal de police pour les contraventions des quatre premières classes, le tribunal et la cour régionale des pensions militaires, et les juridictions statuant en matière de sécurité sociale et de contentieux électoral.

Les droits de plaidoirie versés par l'avocat sont répétibles sur son client. Si l'avocat est désigné au titre de l'AJ, le droit de plaidoirie est à la charge de l'Etat, en application de l'article L. 723-4 du code de la sécurité sociale.

Les caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA) des barreaux établissent des états trimestriels de l'AJ (arrêtés à partir des missions achevées et réglées) adressés à la caisse nationale des barreaux français (CNBF) et au ministère de la justice et des libertés. Ce dernier procède ensuite au paiement à la CNBF des droits correspondants.

En effet, les droits de plaidoirie que versent les avocats ou les sociétés d'avocats financent le régime de retraite de base des avocats, géré par la CNBF.

C. LE RECOUVREMENT DE L'AJ

Le bénéficiaire de l'AJ peut devenir débiteur de l'Etat, notamment dans le cas où on lui a retiré l'aide. De même, l'adversaire perdant, ne bénéficiant pas de l'AJ, et condamné aux dépens, devra, sauf dispense totale ou partielle prononcée par le juge, rembourser l'Etat.

En application de l'article 1090 C du code général des impôts (CGI), le recouvrement des dépenses d'AJ a lieu selon les mêmes procédures qu'en matière d'amendes et de condamnations pécuniaires.

Concrètement, un état de recouvrement est établi et notifié, par le greffier en chef ou le secrétaire de la juridiction concernée, à la personne contre laquelle les sommes sont à recouvrer. Le trésorier payeur général (TPG) procède ensuite au recouvrement. Dans le mois de la notification, le redevable peut faire opposition. Les sommes à recouvrer sont exigibles le dernier jour du deuxième mois qui suit l'envoi de la notification de l'avis de mise en recouvrement.

Toutefois, il faut souligner que, dans le cadre de l'AJ, le recouvrement ne s'applique pas en matière pénale lorsque les dépenses d'aide sont liées à l'assistance du témoin assisté, de la personne mise en examen, du prévenu, de l'accusé, du condamné ou de la personne qui fait l'objet de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC).

D. L'AJ APPLIQUÉE OUTRE-MER

La loi précitée du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique est applicable dans les départements d'outre-mer, en Polynésie française et dans les collectivités de Saint-Barthélémy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon depuis l'ordonnance n° 2007-392 du 22 mars 2007.

L'AJ est régie en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna par un statut particulier, défini par l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 et limitant à la matière pénale ce dispositif d'aide. Ce statut ne contient pas de dispositions relatives au recouvrement. A Mayotte, l'AJ est régie également par un statut particulier, défini par l'ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992 relative à l'AJ à Mayotte. Dans ces collectivités, les droits de plaidoirie ne sont pas dus (article L. 723-3 du code de la sécurité sociale).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article supprime la prise en charge par l'Etat du droit dû par le bénéficiaire de l'AJ à son avocat pour chaque plaidoirie ou représentation de partie(s) aux audiences de jugement. C'est l'objet du 1° du I de cet article.

Le 2° du même I de cet article soumet le recouvrement des dépenses d'AJ aux règles de recouvrement régissant les produits divers de l'Etat applicables aux créances étrangères à l'impôt et au domaine.

Le II du présent article étend à la Polynésie française l'application des dispositions du I.

Par cohérence avec la suppression de la prise en charge par l'Etat des droits de plaidoirie et la modification des règles de recouvrement, le III et le IV du présent article modifient le CGI et le code de la sécurité sociale.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, deux amendements de notre collègue Muriel Marland-Militello.

Ces deux amendements visent à prévenir les abus en matière d'AJ.

Le premier rend automatique le retrait, en tout ou partie, de l'AJ dans le cas où le bénéficiaire est revenu, pendant l'instance ou grâce à la décision de justice passée en force chose jugée, à meilleure fortune, ou lorsque la procédure qu'il a engagée a été jugée dilatoire ou abusive.

Le second confie à la juridiction saisie le soin de prononcer le retrait de l'AJ lorsque la procédure engagée par le bénéficiaire de l'AJ a été jugée dilatoire ou abusive.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'AJ : UN SYSTÈME À BOUT DE SOUFFLE

Dans un contexte budgétaire tendu, le système de l'AJ est victime de son succès. Ce diagnostic a, en particulier, été dressé par Roland du Luart, rapporteur des crédits de la mission « Justice ».

Dans son rapport d'information « L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle »372(*), il mettait ainsi en lumière l'accroissement considérable du nombre des admissions à l'AJ depuis 1991 (+ 208,6 %) et même l'emballement des dépenses budgétaires consacrées à cette aide entre 1991 et 2006 (+ 391,3 %). Sur la période 1998-2008, la dépense a cru de 62,2 % en euros courants et de 36 % en euros constants. Le rapporteur spécial insistait sur la double crise de l'AJ : « une crise financière doublée d'une crise morale ».

Alors qu'en 1991 on dénombrait 348 587 admissions à l'AJ, l'année 2009 en a enregistré 900 704 et ce niveau devrait être le même en 2010 et 2011, selon le projet annuel de performance de la mission « Justice » pour 2011.

En 2011, le budget consacré à l'AJ s'établira à 284,9 millions d'euros.

B. L'INSTAURATION D'UN « TICKET MODÉRATEUR » : UNE DEMANDE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. La responsabilisation du bénéficiaire de l'AJ

En vertu de l'article 40 de la loi précitée du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, l'Etat prend en charge « les frais afférents aux instances, procédures ou actes pour lesquels (l'aide) a été accordée ». Ainsi, lorsque le justiciable a été admis à l'AJ totale, il ne paie aucun frais tout au long de la procédure. De ce fait, les bénéficiaires disposent d'un accès à la justice entièrement gratuit et illimité.

Or, le droit effectif à l'accès à un tribunal n'exclut pas que, dans un objectif de bonne administration de la justice, l'on puisse imposer une restriction financière, dès lors que celle-ci n'est pas prohibitive compte tenu de la capacité contributive du justiciable.

Aussi, le présent article vise à restreindre le domaine des frais couverts par l'AJ. Il complète ainsi l'article 40 de la loi précitée du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, en excluant expressément les droits de plaidoirie.

Si le présent dispositif est adopté, le droit de plaidoirie de 8,84 euros ne sera plus à la charge de l'Etat mais à celle du client, qui devra s'en acquitter auprès de son avocat.

Ce montant de 8,84 euros représente environ 2 % du coût moyen d'une mission d'AJ.

L'objectif visé par cette réforme est de responsabiliser les bénéficiaires potentiels de l'AJ, afin d'éviter les abus de procédure.

Dans son rapport précité, Roland du Luart soulignait d'ailleurs qu' « au cours des auditions qu'il (avait) menées, (il avait) pu constater que l'AJ n'était pas épargnée par des abus de justiciables particulièrement procéduriers. Chaque président de BAJ semble être en mesure de livrer quelques anecdotes concernant des bénéficiaires de l'AJ multipliant les actions en justice d'autant plus aisément qu'ils finissent par acquérir une parfaite connaissance de l'appareil judiciaire et disposent d'un « droit de tirage » illimité en matière d'AJ ».

Aussi estimait-il nécessaire d'endiguer de tels comportements par une plus grande responsabilisation des bénéficiaires potentiels de l'AJ.

Dans cette perspective, il appelait à l'instauration d'un « ticket modérateur » au sein du dispositif de l'AJ.

2. Un gain espéré de 5,2 millions d'euros en année pleine

L'évaluation de l'économie réalisée grâce au ticket modérateur proposé par le présent article repose sur le montant des dépenses constatées au cours des années 2007, 2008 et 2009.

En effet, le montant des versements effectué par l'Etat à la CNBF à ce titre s'est ainsi élevé à 5,2 millions d'euros par an au cours de cette période.

Le droit de plaidoirie étant versé au cours du trimestre suivant la naissance du droit, l'économie sera de 75 % en 2011 (trois trimestres sur quatre) et interviendra en année pleine en 2012.

Au total, l'exclusion des droits de plaidoirie des frais couverts par l'AJ représentera, en 2011, une économie d'environ 3,9 millions d'euros, et de 5,2 millions d'euros à partir de 2012.

C. L'AMÉLIORATION NÉCESSAIRE DU RECOUVREMENT DE L'AJ

1. L'application du régime des créances étrangères à l'impôt et au domaine

Les recettes liées au recouvrement de l'AJ viennent abonder le programme « Accès au droit et à la justice » de la mission « Justice » par la procédure de rétablissement de crédits, prévue à l'article 17 de la loi organique relative aux lois de finances.

Toutefois, si les sommes mises en recouvrement étaient de l'ordre de 18 millions d'euros en 2009, le montant effectivement recouvré par les trésoreries ne s'élevait qu'à 10 millions d'euros.

A cet égard, il faut tout d'abord relever que la procédure actuelle de recouvrement de l'AJ (décrite supra) n'est pas adaptée à la nature de la créance de l'Etat.

En effet, les sommes versées au titre de l'AJ sont juridiquement des avances faites par l'Etat et n'ont en aucun cas un caractère punitif. D'ailleurs, elles sont constatées, liquidées et ordonnancées par le premier président ou le procureur général près la cour d'appel, conjointement ordonnateurs secondaires des juridictions de leur ressort, alors que les contraventions et les amendes sont liquidées par le juge.

Surtout, ainsi que l'a souligné Roland du Luart dans son rapport précité, il existe une trop grande complexité de la chaîne de recette, conduisant bien souvent les juridictions judiciaires à ne pas établir d'états de recouvrement.

Afin d'adapter la procédure de recouvrement et de la rendre plus efficace, le présent article prévoit d'appliquer à l'AJ un nouveau régime de recouvrement : celui des produits divers de l'Etat ou encore des créances « ordinaires ». Il s'agit là d'une catégorie résiduelle de créances qui ne sont ni fiscales, ni domaniales, ni celles résultant d'amendes ou d'autres condamnations pécuniaires, ni les créances soumises à des règles spécifiques.

Le recouvrement de ce type de créance nécessite l'émission d'un titre exécutoire. Pour ce qui est de l'AJ, l'ordonnateur secondaire sera seul compétent pour émettre un ordre de recette, qui sera ensuite notifié par le TPG directement au redevable. La procédure sera donc plus simple, plus rapide et plus efficace.

Enfin, alors que les dépenses d'AJ sont recouvrées actuellement par voie d'opposition administrative, elles pourront l'être, sous le nouveau régime qui leur est appliqué, par voie de saisie à tiers détenteur. Les poursuites coercitives sont donc élargies avec pour objectif un meilleur rendement du recouvrement.

2. L'avancement du point de départ de computation du délai de mise en recouvrement

L'action en recouvrement se prescrit actuellement par cinq ans, « à compter de la décision de justice ou de l'acte mettant fin à la mission d'AJ ».

Cependant, ce point de départ de la computation du délai n'est pas pertinent au regard des difficultés pratiques de la procédure de mise en recouvrement.

D'une part, le comptable n'est pas toujours destinataire des documents afférents au jugement et n'a donc pas la possibilité de faire valoir les droits de l'Etat. D'autre part, au moment où le juge prend sa décision sur une affaire pendante, l'intégralité des dépenses n'est pas toujours connue. C'est le cas notamment des frais de signification et d'exécution forcée, qui relèvent de l'exécution du jugement. De même, le montant total des sommes avancées recouvrables ne sera liquidé qu'au moment de l'émission du titre de recouvrement. Dès lors, le système actuel fait courir un risque de prescription trop important.

Aussi, le présent article entend reculer le point de départ du délai de cinq ans, à la date d'émission du titre de perception. Autrement dit, le délai entre le moment où la décision de justice ou de retrait de l'aide est notifiée aux parties, et celui où la partie débitrice reçoit l'avis de paiement du Trésor ne compte plus.

3. Un gain estimé à 4,4 millions d'euros en année pleine

L'amélioration attendue de la réforme du recouvrement de l'AJ résultant du présent article débouche sur un gain estimé à 3 millions d'euros en 2011, à 4 millions d'euros en 2012 et à 4,4 millions d'euros en année pleine.

L'évaluation de l'impact de la mesure repose sur une hypothèse d'augmentation progressive de 44 % des sommes recouvrées du fait de la modification de la procédure de recouvrement.

Les montants indiqués pour une année pleine ne seront cependant pas totalement atteints en 2012, car il faut tenir compte tenu de la montée en charge progressive de ce dispositif. En effet, pour être pleinement appliquées, cette amélioration de la procédure de recouvrement requière des mesures règlementaires et des modifications de logiciels.

D. LES JUSTIFICATIONS D'UNE APPLICATION PARTIELLE OUTRE-MER

Le nouveau dispositif en matière d'AJ s'appliquera dans les départements et les régions d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion) ainsi que dans certaines collectivités d'outre-mer (Saint-Barthélémy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et la Polynésie française).

Les mesures proposées ne sont pas étendues en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna dès lors que :

- les droits de plaidoirie ne sont pas dus dans ces collectivités (article L. 723-3 du code de la sécurité sociale) ;

- le régime de l'AJ défini, pour ces territoires, par l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 ne couvre que la matière pénale pour laquelle il n'existe pas de procédure de recouvrement des dépenses d'AJ.

De même, ces dispositions ne sont pas étendues à Mayotte, dès lors que la départementalisation de cette collectivité impose une révision du dispositif d'accès à la justice, actuellement régi par les dispositions spécifiques de l'ordonnance n° 92-1142 du 12 octobre 1992. Selon l'évaluation préalable annexée au projet de loi de finances pour 2011, cette révision sera mise en oeuvre par l'extension et l'adaptation de la loi précitée du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique à Mayotte

E. LE PERFECTIONNEMENT DU DISPOSITIF À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les modifications apportées au présent article par l'Assemblée nationale vont dans le sens d'un perfectionnement utile du dispositif instauré.

S'agissant du retrait automatique de l'AJ en cas de retour à meilleure fortune du bénéficiaire de l'aide ou lorsque la procédure qu'il a engagée a été jugée dilatoire ou abusive, elle contribuera à rendre plus efficace la procédure de retrait prévue par l'article 50 de la loi précitée du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. Actuellement celle-ci laisse en effet la faculté au bureau d'aide juridictionnelle (BAJ) de prononcer ce retrait et cette faculté est assez peu mise en pratique, ainsi que le relevait Roland du Luart dans son rapport précité. L'automaticité du retrait devrait à l'avenir permettre de rendre le retrait plus systématique et plus efficient.

Même rendu automatique, le retrait de l'aide en cas de retour à meilleure fortune du bénéficiaire de l'AJ devrait toutefois continuer de se heurter à une difficulté que le présent article ne permet pas de lever. En effet, comme le soulignait Roland du Luart dans son rapport précité, « l'appréciation par le BAJ de l'évolution de la situation financière des parties en cours d'instance se révèle particulièrement difficile ». Ainsi, théoriquement automatique, le retrait se trouvera toujours confronté à la mise en oeuvre pratique de la mesure.

Ce problème d'asymétrie d'information pénalisant le BAJ existait également jusqu'à présent dans le cas où la procédure avait été jugée dilatoire ou abusive et où le BAJ pouvait donc décider du retrait de l'AJ. En effet, faute de moyens humains et matériels suffisants, il était malaisé pour le BAJ d'exercer un contrôle effectif sur le caractère éventuellement dilatoire ou abusif de la procédure.

Une plus grande rigueur dans la gestion du retrait de l'aide pour ce motif devrait désormais être constatée, car la juridiction saisie sera aussi compétente pour décider du retrait de l'AJ en se fondant sur le caractère dilatoire ou abusif de la procédure.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 42 - Affectation à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués d'une partie du produit de la vente des biens confisqués

Commentaire : le présent article fixe à hauteur de 1,3 million d'euros la part du produit de la vente des biens confisqués à titre de sanction pénale qui sera affectée, en 2011, à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN NOUVEL ÉTABLISSEMENT PUBLIC POUR LA GESTION ET LE RECOUVREMENT DES AVOIRS SAISIS ET CONFISQUÉS

La loi du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale, en vue d'améliorer la lutte contre le blanchiment de capitaux et contre toutes les formes de délinquance générant des profits, a notamment élargi le champ des biens susceptibles d'être saisis ou confisqués373(*), créé une procédure de saisie pénale aux fins de confiscation (mieux adaptée que les procédures civiles d'exécution, complexes et coûteuses), et renforcé les procédures d'entraide judiciaire internationale en ce domaine. Dans le même but, elle a institué l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, dont le statut, les missions et l'organisation sont codifiés au titre XXX du livre IV du code de procédure pénale (articles 706-159 et suivants, dispositions introduites par l'article 4 de cette loi374(*)).

Cette agence constitue un établissement public de l'Etat à caractère administratif. Elle est placée sous la tutelle conjointe du ministre de la justice et du ministre chargé du budget, et administrée par un conseil d'administration dont le président est un magistrat de l'ordre judiciaire nommé par décret. Aux termes de loi, elle est chargée d'assurer, principalement :

1° « la gestion de tous les biens, quelle que soit leur nature, saisis, confisqués ou faisant l'objet d'une mesure conservatoire au cours d'une procédure pénale, qui lui sont confiés et qui nécessitent, pour leur conservation ou leur valorisation, des actes d'administration ». Sont particulièrement visés, en pratique, des biens complexes comme les immeubles, bateaux, fonds de commerce, parts sociales, instruments financiers, etc. ;

2° « la gestion centralisée de toutes les sommes saisies lors de procédures pénales » ;

3° l'aliénation ou la destruction des biens dont elle a été chargée d'assurer la gestion au titre du 1° et qui sont ordonnées ou autorisées par l'autorité judiciaire.

En outre, l'Agence est tenue de fournir, aux juridictions pénales qui la sollicitent, « les orientations ainsi que l'aide juridique et pratique utiles à la réalisation des saisies et confiscations envisagées ou à la gestion des biens saisis et confisqués », et elle peut mener « toute action d'information ou de formation destinée à faire connaître son action et à promouvoir de bonnes pratiques en matière de saisie et de confiscation ». Par ailleurs, la faculté lui est donnée d'« informer les services compétents et les victimes, à leur demande ou à son initiative, sur les biens qui sont restitués sur décision de justice, afin d'assurer le paiement de leurs créances, notamment fiscales, douanières, sociales ou de dédommagement ».

L'Agence met en oeuvre un traitement de données à caractère personnel pour centraliser les décisions de saisie et de confiscation qui lui sont notifiées, « ainsi que toutes les informations utiles relatives aux biens visés, à leur localisation et à leurs propriétaires ou détenteurs ». Ce fichier constitue une grande avancée opérationnelle par rapport à la situation actuelle : il doit en effet permettre aux services enquêteurs et aux juridictions de savoir, au cours d'une enquête, si des biens détenus par une personne sont déjà saisis par ailleurs. L'Agence est encore expressément chargée de veiller à l'abondement du fonds de concours dit « anti-drogues », qui reçoit les recettes provenant de la confiscation des biens mobiliers ou immobiliers des personnes reconnues coupables d'infraction en matière de trafic de stupéfiants.

Le fonds de concours « anti-drogues »

Afin de renforcer d'un soutien financier spécifique l'action des services impliqués dans la lutte contre le trafic de stupéfiants, le décret n° 95-322 du 17 mars 1995 a créé un fonds de concours destiné à recueillir le produit de la vente des biens confisqués dans le cadre de procédures pénales visant des infractions à la législation sur les stupéfiants.

Le produit de ce fonds est réparti entre les différents services de l'Etat qui concourent à la lutte contre le trafic de stupéfiants. Actuellement, 60 % des sommes sont affectées au ministère chargé de l'intérieur, 20 % au ministère de la justice et 10 % à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) du ministère chargé du budget. Le solde de 10 % est consacré au financement d'actions de prévention.

Dans le cadre de l'action engagée par les pouvoirs publics depuis plusieurs années pour mieux identifier, saisir et confisquer les biens acquis par le trafic de stupéfiants, l'abondement de ce fonds de concours dit « anti-drogues » a connu une progression très importante : alors que son montant était inférieur à 2 millions d'euros par an jusqu'en 2007, il a atteint près de 8 millions d'euros en 2008 et près de 12 millions en 2009.

Source : rapport n° 328 (2009-2010) de notre collègue François Zocchetto, au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale

Un rapport annuel est prévu pour rendre compte de l'ensemble de ces activités, « comprenant notamment un bilan statistique, ainsi que toute réflexion et toute proposition visant à l'amélioration du droit et des pratiques en matière de saisie et de confiscation ».

D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, le budget de l'Agence sera arbitré, et son bilan effectué, conformément aux procédures appliquées pour l'ensemble des établissements publics, dans un cadre interministériel associant le secrétariat général du ministère de la justice et la direction du budget. Par ailleurs, la composition du conseil d'administration de ce nouvel organisme sera définie par le décret en Conseil d'Etat actuellement en cours d'élaboration : il est prévu que le ministre de la justice y soit représenté par le directeur des affaires criminelles et des grâces, ainsi que par le secrétaire général du ministère, tandis que le ministère chargé du budget serait représenté par le directeur général des finances publiques. Le suivi régulier de l'opérateur doit être confié au service France Domaine.

B. UN FINANCEMENT POTENTIELLEMENT DIVERSIFIÉ

L'article 706-163 du code de procédure pénale, issu de la loi précitée du 9 juillet 2010, établit la liste des ressources susceptibles de bénéficier à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués. Ce sont :

1° « les subventions, avances et autres contributions de l'Etat et de ses établissements publics, de l'Union européenne, des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ainsi que de toute autre personne morale publique ou privée » ;

2° « les recettes fiscales affectées par la loi » ;

3° « une partie, déterminée annuellement par la loi de finances, du produit de la vente des biens confisqués lorsque l'agence est intervenue pour leur gestion ou leur vente, sauf lorsque la loi prévoit la restitution intégrale à la personne saisie de ce produit et des intérêts échus le cas échéant, et sous réserve de l'affectation de ce produit au fonds de concours [« anti-drogues »] ». Il convient ici de noter qu'actuellement, l'intégralité du produit des biens confisqués revient à l'Etat, au titre de recettes non fiscales du budget général. Suivant l'article 36 de la LOLF, l'affectation à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de la loi de finances ;

4° « le produit du placement des sommes saisies ou acquises par la gestion des avoirs saisis et versées sur son compte à la Caisse des dépôts et consignations, dans les mêmes limites et sous les mêmes réserves que pour les ventes visées au 3° » ;

5° le produit de dons et legs.

II. LE DISPOSITIF

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, affecte à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués le produit de la vente de ces biens, pour 2011, à concurrence de 1,3 million d'euros.

Cette disposition constitue l'application du 3° précité de l'article 706-163 du code de procédure pénale, qui prévoit en effet, parmi les ressources dont l'Agence peut bénéficier, « une partie, déterminée annuellement par la loi de finances, du produit de la vente des biens confisqués lorsque l'agence est intervenue pour leur gestion ou leur vente [...] ».

Selon les indications fournies par le Gouvernement au sein de l'annexe « Evaluations préalables » du présent PLF, le montant de 1,3 million d'euros retenu correspond au besoin de financement pour 2011 de l'Agence.

Dans le détail, ce montant recouvre :

- pour 0,9 million d'euros, la masse salariale des 10 agents que l'Agence emploiera dès l'année prochaine, en provenance des services judiciaires, de la direction générale des finances publiques (DGFiP) du ministère chargé du budget et de la gendarmerie nationale ;

- pour 0,11 million, le loyer que l'Agence devrait supporter ;

- pour 0,07 million, ses autres charges d'installation et de fonctionnement ;

- enfin, pour 0,22 million, les autres charges liées à son activité.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Parmi les ressources de financement de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués prévues, comme indiqué ci-dessus, par la loi du 9 juillet 2010, le présent article tend à privilégier un autofinancement.

Cette solution se trouve en partie commandée par un contexte où, comme le fait valoir l'annexe « Evaluations préalables » précitée, les possibilités de subventions, par l'Etat ou d'autres personnes publiques, s'avèrent limitées. Tout au plus, on note que la mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT) a prévu de verser à l'Agence une subvention de 50 000 euros par an. Par ailleurs, le produit du placement des sommes saisies ou acquises par la gestion des avoirs saisis, qui sera versé sur le compte de l'Agence à la Caisse des dépôts et consignations, n'apparaît pas à la hauteur du besoin de financement.

Au contraire, d'après la plate-forme d'identification des avoirs criminels (PIAC), les biens saisis et confisqués ont représenté 93 millions d'euros en 2008 et 185 millions d'euros en 2009. Le montant du produit de la vente de ces biens n'est pas connu375(*), mais l'affectation d'une partie de ce montant constitue, à l'évidence, un moyen de financement sensiblement plus important que les autres ressources pouvant bénéficier à l'Agence. En tout état de cause, la mesure permettra de financer les besoins de l'établissement pour 2011.

En outre, ce dispositif d'autofinancement constitue une incitation à la mise en place d'une gestion efficace des biens saisis et confisqués. Il convient de relever qu'un semblable financement par prélèvement d'une partie du produit des ventes se trouve mis en oeuvre au Canada, en faveur de la direction de la gestion des biens saisis (DGBS), dont le modèle a inspiré la création de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués.

Du reste, le présent article vise le seul exercice 2011 : pour 2012, le montant de l'affectation à l'Agence du produit de la vente des biens confisqués devra être ajusté par la loi de finances, en tenant compte de la vraisemblable montée en puissance des activités de ce nouvel établissement.

Cependant, faute d'avoir obtenu en temps utile les précisions qu'il a demandées au Gouvernement sur l'évaluation des biens saisis et confisqués et celle du produit de leur vente, votre rapporteur général a souhaité réserver le vote de cet article lors de son examen par votre commission des finances.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 43 (Art. 968 D du code général des impôts) - Suppression du droit de timbre sur la carte européenne d'arme à feu

Commentaire : le présent article vise à mettre en conformité la législation nationale avec le droit communautaire en supprimant le droit de timbre sur la carte européenne d'arme à feu.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA CARTE EUROPÉENNE D'ARME À FEU

La carte européenne d'arme à feu a été prévue par la Commission européenne afin de faciliter les déplacements temporaires des chasseurs et des tireurs sportifs avec leurs armes au sein de l'Union européenne (UE) pour pratiquer leur activité cynégétique ou sportive.

La carte européenne d'arme à feu est en quelque sorte un passeport pour les armes, utilisable lors des voyages temporaires dans les autres pays de l'Union européenne (UE) ou lors des transits par des pays de l'UE.

L'article 85 du décret n° 95-589 du 6 mai 1995 relatif à l'application du décret du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions définit le régime de la carte européenne d'arme à feu en droit français : il s'agit du « document institué par la directive du 18 juin 1991 (...) pour attester la qualité de détenteur et d'utilisateur en situation régulière des armes qui y sont inscrites ».

B. UN DROIT DE TIMBRE DE 8 EUROS

La délivrance, par les préfets, de la carte européenne d'arme à feu est actuellement assujettie à la perception d'un droit de timbre de 8 euros, prévu par l'article 968 D du code général des impôts (CGI).

Cette carte est délivrée pour cinq ans, sauf si n'y figurent que des armes de la cinquième catégorie non soumises à déclaration. Dans ce cas, sa durée de validité est de dix ans.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à supprimer le droit de timbre sur la carte européenne d'arme à feu, afin de mettre en conformité la législation française avec le droit communautaire.

Pour ce faire, il abroge l'article 968 D CGI.

*

* *

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA NÉCESSITÉ DE METTRE LE DROIT NATIONAL EN CONFORMITÉ AVEC LE DROIT COMMUNAUTAIRE

La directive 91/477/CEE du 18 juin 1991 relative au contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes, modifiée par la directive 2008/51/CE du 21 mai 2008, prévoit dans son article 12, paragraphe 2, que « les Etats membres ne peuvent subordonner l'acceptation d'une carte européenne d'arme à feu au paiement d'aucune taxe ou redevance ».

Le délai de transposition de cette directive a expiré le 28 juillet 2010.

L'article 968 D du CGI est donc aujourd'hui contraire au droit communautaire.

La directive 2008/51/CE précitée s'inscrit dans la politique générale des institutions européennes visant à rendre toujours plus effective la liberté de circulation des personnes et des marchandises au sein de l'UE.

Dans cet objectif d'accompagnement du marché intérieur, la législation communautaire entend réaliser un équilibre entre, d'une part, la volonté d'assurer une liberté de circulation pour certaines armes à feu, et, d'autre part, la nécessité d'encadrer cette liberté pour des raisons de sécurité.

Dans cette perspective, la carte européenne d'arme à feu représente le principal document exigé des chasseurs et tireurs sportifs détenant une arme à feu et se déplaçant temporairement dans un autre Etat de l'UE.

L'existence même du droit de timbre de 8 euros prévu par l'article 968 D du CGI peut s'analyser comme une entrave à la liberté de circulation des personnes et des marchandises.

B. UN IMPACT BUDGÉTAIRE MINIME

La suppression du droit de timbre est une mesure fiscale affectant l'équilibre budgétaire de l'année 2011. La perte de recettes fiscales pour l'Etat est évaluée à 33 600 euros par an.

En effet, en 2009, les préfectures n'ont délivré que 4 200 cartes, pour un droit de timbre unitaire de 8 euros.

Son incidence économique sera neutre, bien qu'elle engendrera nécessairement un gain financier pour les demandeurs de la carte européenne, qui n'auront plus de droit à payer.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 44 (Art. L. 311-16 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, art. 953 du code général des impôts, art. 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 1006 de finances pour 2007, art. 6-8 [nouveau] de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte) - Mesures relatives au financement des titres de séjour et des titres de voyage biométriques

Commentaire : le présent article vise à adapter les ressources de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) à la mise en place des titres de séjour biométriques.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DISPOSITIF ACTUEL DE TAXATION DES TITRES DE SÉJOUR

Les titres de séjour délivrés en France font l'objet d'une taxation, dont le régime a été simplifié par l'article 155 de la loi de finances pour 2009376(*).

Les différentes taxes, perçues par droit de timbre, financent l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii). Cet opérateur, rattaché à la mission « Immigration, asile et intégration », est chargé de la mise en oeuvre de la politique d'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner en France, et, lorsqu'ils se destinent à y séjourner durablement, de leur parcours d'intégration dans la société française pendant les cinq premières années de leur résidence en France. Il a été créé par l'article 67 de la loi de mobilisation pour le logement du 25 mars 2009377(*), pour se substituer à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (Anaem).

En 2009, d'après les informations disponibles dans l'annexe « Voies et moyens » au présent projet de loi de finances, les taxes affectées à l'Ofii se sont ainsi élevées à 97 millions d'euros, soit plus de 71 % des recettes de l'opérateur, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Produit des taxes affectées à l'Ofii

(en millions d'euros)

 

Execution 2009

Prévision 2010

Contribution spéciale versée par les employeurs de main d'oeuvre en situation irrégulière

8

6

Taxe applicable aux demandes de validation d'une attestation d'accueil

15

15

Taxe de renouvellement (et fourniture de duplicatas) du titre de séjour

24

24

Taxe applicable aux documents de circulation pour les étrangers mineurs

4

4

Taxe due par les employeurs de main d'oeuvre étrangère permanente

21

25

Taxe due par les employeurs de main d'oeuvre étrangère temporaire

2

2

Taxe due par les employeurs de main d'oeuvre saisonnière

2

2

Taxe perçue à l'occasion de la délivrance du premier titre de séjour

20

33

Redevance perçue à l'occasion de l'introduction des familles étrangères en France

1

1

Total

97

112

Source : annexe « Evaluation des voies et moyens » au présent projet de loi de finances

Le produit de ces taxes résulte donc majoritairement de la fiscalité portant sur la délivrance des titres de séjour, puisqu'il représente, en 2009, 72 millions d'euros, le reste résultant de la taxation des employeurs de salariés étrangers.

Les tarifs des taxes dont bénéficie l'Ofii sont soit fixés par la loi, soit déterminés par décret dans des limites fixées par le législateur. L'article 74 du présent projet de loi, rattaché à la mission « Immigration, asile et intégration », prévoit par ailleurs une modification des tarifs de certaines de ces taxes, afin de financer les nouvelles missions de l'Ofii. Il est renvoyé sur ce point au tome III du présent rapport.

B. LA MISE EN PLACE DES TITRES BIOMÉTRIQUES EST CONFIÉE À L'AGENCE NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)

La réglementation européenne378(*) impose que les titres de séjour délivrés aux étrangers comportent, à compter de l'année 2011, des données biométriques. Le calendrier prévoit que les titres de séjour intégreront des données photographiques, à compter de mai 2011, et les empreintes digitales, à compter de mai 2012.

C'est à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) qu'incombe la mission de procéder aux développements nécessaires à la conception et à la mise en production de ces titres. L'agence dispose en effet déjà d'un savoir-faire éprouvé en matière de titres biométriques. En particulier, elle a conduit le passage de la France au passeport biométrique en 2009.

Etablissement public à caractère administratif, l'ANTS a la qualité d'opérateur du programme « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Sa mission vise à répondre aux besoins des administrations de l'Etat en matière de titres sécurisés. Elle recouvre le passeport électronique (depuis le 1er mars 2007), le passeport biométrique (depuis le 1er juin 2007), la carte nationale d'identité (depuis le 1er juin 2007)379(*), le système d'immatriculation des véhicules - le SIV - (depuis le 1er septembre 2008) et les vignettes visa (depuis le 1er janvier 2009).

L'objectif poursuivi par la création de cette agence est de donner à la France les moyens d'être au meilleur niveau mondial dans l'emploi des nouvelles technologies pour la production de titres sécurisés, de développer les synergies entre les administrations pour une meilleure maîtrise des coûts et de mutualiser les achats d'équipements nécessaires à l'exploitation des titres.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UNE TAXATION POUR LES CARTES DE SÉJOUR

Le I du présent article prévoit l'insertion, au sein du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), d'un nouvel article L. 311-16.

Cet article L. 311-16 soumet à un droit de timbre de 19 euros « la délivrance, le renouvellement, le duplicata ou le changement d'une carte de séjour ou d'un titre équivalent ». Il précise que ce droit de timbre de 19 euros vient s'ajouter aux taxes portant déjà sur les différentes catégories de titres de séjour au bénéfice de l'Ofii.

B. L'AUGMENTATION DE LA TAXATION DES TITRES DE VOYAGE DES RÉFUGIÉS ET APATRIDES

Le II du présent article modifie l'article 953 du code général des impôts (CGI) qui prévoit le régime des sauf-conduits de plus de trois mois et des titres de voyage délivrés aux apatrides et aux réfugiés. L'ensemble de ces titres est aujourd'hui assujetti à une taxe de 8 euros, perçue par l'Etat.

Le II prévoit :

- pour les titres de voyage biométriques délivrés aux réfugiés et aux apatrides titulaires d'une carte de résident de porter le montant de la taxe à 45 euros et d'augmenter de deux à cinq ans la durée de validité du titre ;

- pour les titres délivrés aux apatrides titulaires d'une carte de séjour temporaire, de porter le tarif à 15 euros et de réduire la durée de validité de deux à un an ;

- enfin, pour les sauf-conduits, de porter le tarif de la taxe à 15 euros.

C. L'AFFECTATION DE CES TAXES À L'ANTS

Le III intègre dans les sources de financement de l'ANTS le produit du droit de timbre pour la carte de séjour créé par le nouvel article L. 311-16 du CESEDA (cf. II-A) ainsi que le produit des taxes prévues dans le cadre de la délivrance des titres de voyage des réfugiés et apatrides (cf. II-B).

En outre, il maintient la limite d'affectation du montant du droit de timbre pour le passeport biométrique à 107,5 millions d'euros.

D. L'APPLICATION DU DISPOSITIF À L'OUTRE-MER

Le IV prévoit que le dispositif instauré par le présent article s'applique à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le V adapte l'entrée en vigueur du dispositif à Mayotte, en insérant un article 6-8 dans l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte. Cette insertion permet la création d'un droit de timbre pour les cartes de séjour identique à celui s'appliquant en métropole.

E. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF

Le VI prévoit enfin que les dispositions du présent article « entrent en vigueur à compter d'une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2012 ».

*

* *

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN NIVEAU DE TAXATION RAISONNABLE ET COHÉRENT

Afin d'analyser le niveau de la taxation proposée et sa justification, il convient tout d'abord de relever que le montant de la taxe sur les cartes de séjour pour les réfugiés (8 euros) n'a pas augmenté depuis 1987.

Certes, les modifications proposées par le présent article viendront accroître le coût des cartes de séjour et des titres de voyage délivrés aux réfugiés et aux apatrides. Toutefois, ces hausses sont limitées au regard des taxes qui pèsent déjà sur la délivrance des titres de séjour et qui financent les actions d'intégration menées par l'Ofii.

Ainsi, par exemple, la délivrance d'un titre de séjour de droit commun fait aujourd'hui l'objet d'une taxation à un tarif de 340 euros. Le renouvellement de ces cartes ainsi que les duplicatas font pour leur part l'objet d'une taxe de 110 euros380(*).

Ces hausses apparaissent d'autant plus limitées au regard des avantages qui résulteront de la généralisation des titres biométriques. Délivrés après recueil préalable des empreintes digitales, ces titres permettront de mieux contrôler la circulation des migrants en France et au sein des frontières de l'Union européenne (UE). Ils faciliteront également l'identification des titulaires et les prémuniront contre toute usurpation d'identité ou utilisation frauduleuse de leurs documents de voyage.

Par ailleurs, le montant de la taxation proposée par le présent article est cohérent avec celle pesant sur les demandeurs français de titre d'identité. Ainsi, il convient de rappeler que, pour un adulte par exemple, le droit de timbre pour un passeport biométrique s'élève à 89 euros (86 euros s'il fournit ses deux photos d'identité) en application de l'article 953 du CGI. Ce montant peut utilement être rapproché de celui prévu pour les titres de voyage biométriques délivrés aux réfugiés et aux apatrides titulaires d'une carte de résident : 45 euros. Encore faut-il souligner que ces derniers titres sont valables cinq ans, tandis que le passeport biométrique est valable 10 ans.

B. LE FINANCEMENT DES COÛTS SPÉCIFIQUES À LA CHARGE DE L'ANTS

1. Le budget de l'ANTS

Jusqu'en 2009, le financement de l'ANTS s'opérait via deux sources : une subvention pour charges de service public (52,2 millions d'euros en 2009) et une affectation de recettes fiscales381(*) (212,5 millions d'euros en 2009). Ce mode de financement a permis d'accompagner la montée en charge de l'agence et, depuis 2010, celle-ci ne bénéficie plus d'aucune subvention. Son budget est désormais uniquement abondé par des ressources propres, liées aux taxes et aux redevances sur les titres d'identité ainsi qu'au SIV.

Le budget de l'ANTS pour 2010 s'appuyait sur une enveloppe de 189 millions d'euros correspondant aux recettes suivantes :

- 12,5 millions d'euros au titre du droit de timbre sur les cartes nationales d'identité ;

- 107,5 millions d'euros au titre du droit de timbre sur le passeport biométrique ;

- 43 millions d'euros  au titre de la taxe acquittée lors de la délivrance du certificat d'immatriculation ;

- 26 millions d'euros versés par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et correspondant à la prise en charge des frais d'acheminement à domicile des certificats d'immatriculation (pour laquelle le ministère encaisse une redevance).

Or, à partir de 2011, la délivrance de titres biométriques aux étrangers entraînera inévitablement des coûts spécifiques à la charge de l'ANTS.

Les coûts directs de fabrication des titres de séjour et de voyage biométriques à la charge de l'agence sont ainsi estimés à 16,1 millions d'euros par an.

2. La nécessité de trouver des ressources supplémentaires pour l'agence

Afin de couvrir ces charges nouvelles qui vont peser sur l'ANTS, il est nécessaire de lui affecter une ressource supplémentaire leur correspondant.

L'estimation du produit des taxes telles que proposées par le présent article est fondée sur une hypothèse de délivrance annuelle de 800 000 titres de séjour et de 20 000 titres de voyages sur la période 2011-2013. Cette hypothèse paraît fondée, dès lors qu'elle renvoie à une moyenne observée au cours des dernières années.

Pour 2011, l'estimation est construite sur la base de l'application du nouveau régime de taxe sur six mois pour les titres de voyage et sur les trois quarts de l'année pour les titres de séjour.

Pour l'ANTS, l'ajustement et l'affectation des taxes sur les titres de séjour et les titres de voyage représente un supplément de recettes de 11,85 millions d'euros en 2011 et de 16,1 millions d'euros les années suivantes. Il y a donc concordance entre le niveau de la charge anticipée et celui de la ressource envisagée.

Pour l'Etat, cette affectation de taxes à l'ANTS engendre, aux tarifs actuels, une perte de recettes de 0,08 million d'euros en 2011 et de 0,16 million d'euros les années suivantes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 45 (Art. L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, art. L. 8253-1, L. 8253-2 et L. 8253-6 du code du travail) -Répartition entre l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) et l'Etat des responsabilités de constatation, de liquidation et de recouvrement de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement des étrangers et de la contribution spéciale

Commentaire : le présent article harmonise les règles de liquidation, de recouvrement et d'affectation des deux contributions acquittées par les employeurs de main d'oeuvre en situation irrégulière.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'OFFICE FRANÇAIS DE L'IMMIGRATION ET DE L'INTÉGRATION (OFII)

L'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) est un établissement public administratif, chargé de la mise en oeuvre de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner en France et, lorsqu'ils se destinent à y séjourner durablement, de les engager dans un parcours d'intégration dans la société française pendant les cinq premières années de leur résidence en France.

Il a été créé par la l'article 67 de la loi de mobilisation pour le logement du 25 mars 2009382(*), pour se substituer à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (Anaem) ainsi qu'à une partie des actions alors menées par l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé). Ce nouvel opérateur, l'Ofii, a été mis en place en plusieurs phases successives. Il a été intégralement substitué à l'Anaem au 25 mars 2009 et a tenu son premier conseil d'administration le 22 avril 2009.

Comme indiqué dans le commentaire de l'article 44 du présent projet de loi, l'Ofii est majoritairement financé par des taxes portant, d'une part, sur la délivrance des titres de séjour et, d'autre part, sur l'emploi de travailleurs étrangers. Ces ressources fiscales, perçues par droits de timbre, ont été très largement réformées et leur régime a été simplifié par l'article 155 de la loi de finances pour 2009383(*). En 2009, d'après les informations disponibles dans l'annexe « Voies et moyens » au présent projet de loi de finances, les taxes affectées à l'Ofii se sont ainsi élevées à 97 millions d'euros, soit plus de 71 % des recettes de l'opérateur.

B. LA TAXATION DES EMPLOYEURS DE MAIN D'oeUVRE EN SITUATION IRRÉGULIÈRE

Une partie des taxes perçues par l'Ofii résulte de la taxation des employeurs ayant recours à des salariés étrangers en situation irrégulière. Ces employeurs doivent acquitter deux taxes distinctes :

- une contribution spéciale ;

- une contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine.

1. La contribution spéciale

En application de l'article L. 8253-1 du code du travail, l'Ofii assure actuellement la constatation, liquidation et le recouvrement de la contribution spéciale, dont le produit lui est affecté. Il vérifie, sur la base des procès-verbaux d'infraction qui lui sont transmis par les corps de contrôle, la réalité de l'infraction au regard des règles de séjour et fait procéder par son agent comptable à la liquidation et au recouvrement des sommes dues par les employeurs.

Le tarif de la contribution, fixé par décret, est égal à 1 000 fois le taux horaire du SMIC et, en cas de récidive, à 5 000 fois ce taux. Le produit global rapporté en 2010 par cette contribution devrait s'élever à 6 millions d'euros.

2. La contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement des étrangers en situation irrégulière

En revanche, la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement des étrangers en situation irrégulière est, en application de l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), affectée à l'État, dont les services en assurent la liquidation et le recouvrement.

Le tarif de la contribution varie selon la zone géographique d'origine du salarié, entre 2 124 euros et 3 266 euros. Son produit total s'élève, d'après les informations fournies par le Gouvernement, à 200 000 euros par an.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article modifie l'article L. 626-1 du CESEDA afin de transférer à l'Ofii le produit ainsi que la charge de la liquidation de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine.

Pour faciliter l'exercice de cette mission, il prévoit que l'Ofii pourra avoir accès aux traitements automatisés des titres de séjour des étrangers, dans les conditions définies par la loi informatique et libertés384(*).

Le II du présent article prévoit de modifier l'article L. 8253-1 du code du travail afin de transférer à l'Etat le recouvrement de la contribution spéciale, actuellement à la charge de l'Ofii.

Le III prévoit de limiter les cas où le paiement de la contribution spéciale est garanti par un privilège sur les biens meubles et effets mobiliers des redevables, en n'appliquant pas cette garantie pour la majoration exigible en cas de retard de paiement et pour les éventuelles pénalités de retard.

Le IV du présent article opère une mesure de coordination avec le transfert à l'Etat de la charge du recouvrement de la contribution spéciale.

*

* *

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE ORGANISATION PLUS EFFICIENTE

L'application des modifications proposées par le présent article aboutira à une situation plus efficiente où, à la fois pour la contribution spéciale et pour la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement des étrangers en situation irrégulière :

- d'une part, l'Ofii assurera la constatation et la liquidation de la contribution et en percevra le produit ;

- d'autre part, la direction générale des finances publiques (DGFiP) assurera le recouvrement de la contribution.

Il est logique d'appliquer à ces deux contributions qui présentent des caractéristiques très proches des règles de liquidation, de recouvrement et d'affectation identiques.

Par ailleurs, cette répartition des compétences paraît à même de résoudre les problèmes auxquels le dispositif était confronté. L'Ofii ne dispose en effet pas de moyens comparables à ceux de la DGFiP pour assurer le recouvrement d'une contribution. Confier le soin de ce recouvrement à l'Etat paraît donc de bonne gestion.

A l'inverse, l'Ofii dispose des outils nécessaires pour assurer la constatation et la liquidation de la contribution spéciale et cette compétence sera utilement être étendue à la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement des étrangers en situation irrégulière.

Le Gouvernement estime que cette dernière contribution, qui ne rapporte actuellement à l'Etat que 200 000 euros par an, dispose d'un potentiel d'encours au moins égal à un million d'euros. Ainsi, si, pour l'Etat, le présent article engendre une perte de recettes annuelle de 200 000 euros à compter de 2011, il devrait permettre, grâce à la montée en puissance du dispositif désormais confié à l'Ofii, de produire des recettes de 0,7 million d'euros en 2011, 1,2 million d'euros en 2012 et 1,7 million d'euros en 2013, d'après les évaluations fournies par le Gouvernement. Le dispositif proposé par le présent article permettra donc d'accroître le rendement de ces contributions.

B. UNE COORDINATION TECHNIQUE

Enfin, le III de l'article proposé est de portée purement technique.

En effet, le recouvrement étant jusqu'alors assuré par un établissement public, l'Ofii, des garanties avaient été prévues, en particulier la majoration de la contribution spéciale en cas de retard de paiement et des pénalités de retards. Le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, sollicité par votre rapporteur général, a indiqué que le « transfert à l'État du recouvrement de la contribution spéciale permettra d'avoir recours aux outils de recouvrement forcé actuellement disponibles en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine. Or, en cette matière, il n'existe pas pour l'instant de majorations, ni d'intérêts de retard. Il a donc été proposé dans le texte de l'article 45 de ne plus les mentionner afin d'être en cohérence avec les dispositions actuelles pour les créances étrangères à l'impôt et au domaine ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 46 - Evaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget de l'Union européenne

Commentaire : le présent article procède à l'évaluation pour 2011 de la contribution française au budget communautaire, estimée à 18,235 milliards d'euros.

Le présent article évalue, en 2011, la participation française au budget communautaire à 18,235 milliards d'euros, soit 7,2 % des recettes fiscales nettes françaises et 16,4 % du total des contributions des Etats membres.

Cette participation prend, chaque année, la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du budget de l'Union européenne (PSR-UE), autorisé par la loi de finances initiale.

L'analyse détaillée de la contribution de la France ainsi que des enjeux du projet de budget de l'Union européenne pour 2011 fait l'objet d'un rapport d'information, établi par notre collègue Denis Badré, rapporteur spécial385(*).

Ce rapport fait notamment apparaître qu'entre 1982 et 2011, le montant en valeur de notre contribution a été multiplié par plus de quatre, passant de 4,1 à 18,235 milliards d'euros. Cette augmentation a connu trois phases principales :

1) de 1982 à 1994, la forte croissance des dépenses de la politique agricole commune et de la politique de cohésion a fait passer la contribution française de 4 % à environ 6,5 % des recettes fiscales nettes de l'Etat ;

2) de 1994 à 2007, la volonté de maîtrise des dépenses exprimée par les Etats fortement contributeurs nets au budget communautaire a abouti à la stabilisation du PSR-UE entre 5,5 % et 6,6 % des recettes fiscales nettes (6,6 % en 2003) ;

3) depuis 2007, on constate à nouveau une hausse plus marquée, puisque la contribution française devrait représenter en 2011 environ 7,2 % de nos recettes fiscales nettes.

L'importance respective des différentes ressources au sein du PSR-UE a de plus fortement évolué, reflétant la part prépondérante prise par la ressource assise sur le revenu national brut (ressource RNB). Ainsi, en 2010, 75 % des ressources propres du budget communautaire devraient correspondre à la seule ressource RNB. Alors que la ressource TVA constituait la principale composante du PSR-UE en 1995 (7,2 milliards d'euros et 60 % du total), c'est la contribution RNB qui en constitue l'essentiel en 2010, avec 14,36 milliards d'euros et 74 % du total, contre 3,8 milliards d'euros pour la ressource TVA (moins de 20 % du total).

Compte tenu des écarts considérables, positifs ou négatifs selon les exercices, constatés entre la prévision et l'exécution du PSR-UE, il est nécessaire de fournir au Parlement une estimation plus précise et plus fiable de son montant.

Alors qu'en 2007, le prélèvement a été surestimé de plus de 1,5 milliard d'euros, soit la surestimation la plus importante depuis 2002, il apparaît sur l'exercice 2008 une légère sous-estimation du PSR-UE inscrit en loi de finances initiale (LFI), à hauteur de 314 millions d'euros. Pour l'année 2009, la sous-estimation du prélèvement est nettement plus importante puisqu'elle est de plus d'un milliard d'euros, notamment sous l'effet de la décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007, entrée en vigueur le 1er mars 2009. En 2010, la prévision d'exécution du PSR-UE devrait être inférieure de 264 millions d'euros au montant inscrit en LFI dans la mesure où elle devrait s'établir à 17,9 milliards d'euros.

La France est le deuxième contributeur au budget communautaire et le premier bénéficiaire des dépenses européennes en volume, mais seulement le 15ème bénéficiaire si l'on prend en compte les retours par habitant (214 euros par habitant). Le solde net de la France s'est nettement dégradé ces dix dernières années386(*). Alors qu'il représentait moins de 400 millions d'euros en 1999, il a été multiplié par treize en dix ans et s'élevait à 5,2 milliards d'euros en 2008. La France est donc devenue le troisième contributeur net au budget communautaire en volume et le huitième contributeur net en pourcentage du RNB. En outre, notre solde net négatif pourrait encore s'accentuer dans l'avenir.

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 253 Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.

* 254 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* 255 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 256 Issues de la fusion des anciennes directions départementales de l'équipement et directions départementales de l'agriculture et de la forêt.

* 257 Le détail de ces travaux a été retracé par notre ancien collègue Paul Girod dans son rapport n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12 (PLF pour 2007). Il s'agit notamment du rapport d'information publié en juillet 2005 par notre ancien collègue député Georges Tron, en conclusion d'une mission d'évaluation et de contrôle sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'Etat et des établissements publics (A.N., n° 2457, XIIe législature).

* 258 Cf. la synthèse présentée par notre collègue Nicole Bricq, rapporteure spéciale, à l'occasion de son rapport sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » dans le présent PLF.

* 259 Ces produits figurent au titre de recettes non fiscales dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe aux projets de loi de finances, ligne 2211.

* 260 Par ailleurs, en 2009, la différence de taux de retour des produits qui existait, jusqu'alors, en fonction du caractère occupé ou inoccupé des immeubles vendus a été abandonnée.

* 261 Respectivement, le nouveau plan de stationnement des forces armées, la révision de la carte judiciaire et l'unification des réseaux des anciennes directions générales de la comptabilité publique (DGCP) et des impôts (DGI).

* 262 En intégrant les 250 millions d'euros d'emprunts supplémentaires prévus par la LFI pour 2010, la dette du BACEA aura augmenté de plus de 30 % entre 2008 et 2010. Cf. la contribution de notre ancien collègue Alain Lambert et de nos collègues François Fortassin, Fabienne Keller et Gérard Miquel, rapporteurs spéciaux, au rapport n° 587 (2009-2010), tome II, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009.

* 263 Article L. 719-14 du code de l'éducation (créé par la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités et modifié par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) : « L'Etat et l'Etablissement public de Paris-Saclay peuvent transférer aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel qui en font la demande la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l'Etat ou à l'Etablissement public de Paris-Saclay qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition. Ce transfert s'effectue à titre gratuit. Il s'accompagne, le cas échéant, d'une convention visant à la mise en sécurité du patrimoine, après expertise contradictoire. Il ne donne lieu ni à un versement de salaires ou honoraires au profit de l'Etat ni à aucune indemnité ou perception de droits ou de taxes au profit de l'Etat. Les biens qui sont utilisés par l'établissement pour l'accomplissement de ses missions de service public peuvent faire l'objet d'un contrat conférant des droits réels à un tiers, sous réserve de l'accord préalable de l'autorité administrative compétente et de clauses permettant d'assurer la continuité du service public. »

* 264 Le rapport d'information de nos collègues Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont n° 578 (2009-2010), sur la dévolution du patrimoine immobilier aux universités, relève qu'au 31 décembre 2009, la SHON de l'ensemble des établissements universitaires (universités à proprement parler, mais aussi écoles d'ingénieurs, instituts d'études politiques, grands établissements d'enseignement et de recherche...) s'élevait à près de 18,6 millions de mètres carrés, dont 15,2 millions étaient la propriété de l'Etat, répartis sur plus de 6 350 bâtiments, et le foncier non bâti à 5 945 hectares. Les 35 % de ce patrimoine sont estimés vétustes. France Domaine précise que les 15,2 millions de mètres carrés de bâtiments appartenant à l'Etat sont estimés à 20 milliards d'euros et que, pour le reste des locaux, 2,95 millions de mètres carrés appartiennent aux collectivités territoriales, seulement 450 000 m2 étant détenus en propre par les établissements.

* 265 Les bâtiments de l'université de Corte appartiennent à l'assemblée territoriale de Corse.

* 266 Sous l'impulsion et la coordination d'un nouvel établissement public à caractère industriel et commercial, l'Etablissement public de Paris-Saclay ; cf. le rapport n° 366 (2009-2010) de notre collègue Jean-Pierre Fourcade, au nom de la commission spéciale, sur le projet de loi relatif au Grand Paris.

* 267 Opération menée dans la perspective du regroupement à la fin de l'année 2014 des états-majors des armées et des services centraux du ministère, sur le site dit « Balard », dans le XVe arrondissement de la capitale. Ses modalités ont été revues à la suite de l'abandon, début 2010, du projet d'une cession exceptionnelle de gré à gré, « en bloc », à un consortium qui aurait uni la Caisse des dépôts et consignations et la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) : l'Etat d'une part et la Caisse des dépôts et la SOVAFIM d'autre part n'ont pas trouvé d'accord sur le prix. La vente des immeubles en cause a désormais vocation à être effectuée, en principe, à l'unité et selon une procédure d'appel d'offres. Cf. le rapport d'information n° 503 (2009-2010) de nos collègues François Trucy et Didier Boulaud, sur la politique immobilière du ministère de la défense.

* 268 Toutes ventes confondues, les encaissements du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » devraient excéder sensiblement les 400 millions d'euros à la clôture de l'exercice en cours.

* 269 Rapport d'information précité (juin 2010), p. 52.

* 270 L'article L. 719-14, précité, du code de l'éducation prévoit en effet que la dévolution « s'accompagne, le cas échéant, d'une convention visant à la mise en sécurité du patrimoine, après expertise contradictoire ». Le coût d'un transfert à l'ensemble des universités du patrimoine domanial dont elles disposent actuellement reste incertain mais, dans les conditions précitées et d'après les calculs de nos collègues Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont sur la base de la LFI pour 2010, il nécessiterait en tout état de cause un effort budgétaire supplémentaire, de la part de l'Etat, à hauteur d'au moins 125 millions d'euros par an. Cf. le rapport d'information précité, p. 66.

* 271 Le plan « Campus », au total, mobilise 5 milliards d'euros. Le pôle de Saclay, à lui seul bénéficie de 17 % de ces ressources.

* 272 Cf. en dernier lieu le rapport précité sur le présent PLF.

* 273 Cf. l'avis également précité du 20 octobre 2010.

* 274 Ibidem.

* 275 Une observation semblable a été exprimée, notamment, par notre collègue Denis Badré, à l'occasion du débat qui a suivi le rapport à votre commission des finances, le 20 octobre dernier, de notre collègue Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » dans le présent PLF.

* 276 Avis précité du 20 octobre 2010.

* 277 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.

* 278 Aux termes du I de l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte ».

* 279 Evaluations préalables annexées au présent projet de loi.

* 280 Qui dispose notamment qu' « en cours d'année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois suivant sa création. Durant cette dernière période, le découvert ne peut être supérieur à un montant fixé par la loi de finances créant le compte. ».

* 281 Soit 100 millions d'euros répartis par le Comité des finances locales et 30 millions d'euros attribués aux départements, à la collectivité territoriale de Corse et aux régions d'outre-mer.

* 282 Voir supra concernant les modalités de répartition des amendes forfaitaires par le CFL.

* 283 Voir le rapport n° 158 (2009-2010), loi de finances rectificative pour 2009, Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances.

* 284 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 285 Etats mentionnés à l'annexe 1 de la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique (CCNUCC, adoptée à Rio de Janeiro en 1992 et entrée en vigueur en 1994).

* 286 Conclusions des Conseils européens du 11 décembre 2009 et des 25 et 26 mars 2010 et du Conseil ECOFIN du 18 mai 2010.

* 287 Créé en 1990 par la Banque mondiale, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), le FEM constitue une organisation financière internationale indépendante, qui accorde des subventions aux projets liés à la biodiversité et à la lutte contre les effets du réchauffement climatique, la pollution des eaux, la régression et la dégradation des sols, la réduction de la couche d'ozone et les polluants organiques persistants. En vingt ans d'existence, le Fonds a délivré 7,6 milliards de dollars de subventions et a permis de financer 30,6 milliards d'aide en cofinancement, en faveur de plus de 2 000 projets mise en oeuvre à travers 165 pays.

* 288 Mis en place en 2008, le Fonds pour les technologies propres est administré par la Banque mondiale. Doté de 4,3 milliards de dollars, il vise à aider les pays en développement à acquérir des technologies respectueuses de l'environnement.

* 289 Créé en 1994, le FFEM tend à favoriser la protection de l'environnement mondial au moyen de projets de développement durable dans les pays en développement. Abondé par le budget de l'Etat, il a permis de verser, depuis sa création, 271 millions d'euros de subventions.

* 290 Programme de réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts, visé par la CCNUCC (paragraphe 1-b-iii de la décision 1/CP-13) comme désignant les « démarches générales et mesures d'incitation positive pour tout ce qui concerne la réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts dans les pays en développement, ainsi que le rôle de la préservation et de la gestion durable des forêts et du renforcement des stocks de carbone forestiers dans les pays en développement ».

* 291 Une « UQA » = une tonne d'équivalent carbone.

* 292 Traité signé en 1997 et entré en vigueur en 2005, visant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre sous couvert de la CCNUCC.

* 293 Les Etats concernés (mentionnés à l'annexe B du Protocole de Kyoto), globalement, se sont engagés à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, entre 2008 et 2012, à hauteur de  5,2 % par rapport à 1990.

* 294 Le marché des UQA, actif depuis 2008 et en développement rapide, est géré par l'IETA (International Emissions Trading Association). Il présente la particularité d'être animé quasi-exclusivement par les Etats, contrairement au marché européen des quotas d'émissions (cf. infra), et s'apparente donc davantage à un marché de gré à gré qu'à un véritable marché d'échange. Les ventes d'UQA prennent le plus souvent la forme d'une transaction bilatérale : plus d'une vingtaine de ces transactions ont déjà été conclues depuis septembre 2008, pour un montant cumulé de 178 millions d'unités (source : Banque mondiale, mai 2010). Le prix d'une UQA s'élève actuellement à environ 10 dollars.

* 295 Dispositif visant à réduire l'émission globale de dioxyde de carbone (CO2) en vue d'atteindre les objectifs assignés à l'Union Européenne et à ses Etats membres dans le cadre du Protocole de Kyoto. Dans ce cadre, chaque Etat membre détermine, en lien avec la Commission européenne, un niveau global d'émissions de gaz à effet de serre compatible avec l'objectif auquel il a souscrit en ratifiant le Protocole de Kyoto. Il revient ensuite à cet Etat de répartir cette quantité globale de quotas entre les installations industrielles entrant dans le champ d'application du dispositif, en attribuant à chacune d'entre elles un quota exprimé en tonnes de CO2. Le SCEQE constitue le plus grand système d'échange de crédits d'émissions de gaz à effet de serre dans le monde : en 2009, il couvrait plus de 10 000 installations industrielles.

* 296 Lancé en 2005 pour décliner au niveau national les exigences issues du Protocole de Kyoto et du SCEQE, le PNAQ définit un montant maximal de quotas en fonction des potentiels de réduction et des prévisions de croissance des secteurs économiques concernés, puis le répartit entre ces secteurs. Dans chacun, l'enveloppe est ensuite distribuée au prorata des émissions de chaque installation. Les quotas sont délivrés par virement du compte de l'Etat vers un compte ouvert, pour chaque exploitant, dans un registre national.

* 297 Suivant l'article 20 de la LOLF, un compte spécial doté de crédits constitue une mission. Le rapporteur spécial de celle-ci est notre collègue Edmond Hervé.

* 298 La première phase a concerné la période 2005-2007, la phase actuelle s'étendant de 2008 à 2012. Aux termes de la directive 2003/87/CE telle que modifiée par la directive 2009/29/CE du 23 avril 2009, à compter du 1er janvier 2013, les quotas seront attribués au moyen d'enchères, même si une période transitoire est prévue pour les secteurs considérés comme exposés au risque de « fuite de carbone ».

* 299 La place parisienne BlueNext est le leader européen pour les échanges de quotas au comptant. Ce marché est régulé selon les dispositions de l'article 9 de la loi de régulation bancaire et financière (n° 2010-1249 du 22 octobre 2010), introduite dans ce texte à l'initiative de votre rapporteur général. Voir le rapport Sénat n°  703, tome I (2009-2010), commentaire de l'article 2 sexies.

* 300 Par le décret n° 2009-1557 du 15 décembre 2009.

* 301 Dans l'ancien article L. 229-10 du code de l'environnement, créé par l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 portant création d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (et abrogé depuis lors).

* 302 Avis n° 617 (2009-2010).

* 303 Décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009. Le Conseil avait considéré que « par leur importance, les régimes d'exemption totale institués par l'article 7 de la loi déférée [en particulier l'exemption relative aux sites soumis au SCEQE alors que les quotas sont attribués à titre gratuit] sont contraires à l'objectif de lutte contre le réchauffement climatique et créent une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ».

* 304 Rapport d'information Sénat n° 300 (2009-2010).

* 305 2 de l'article 3 de la décision.

* 306 Les services de M. Jean-Louis Borloo affirment néanmoins que, selon la Commission européenne, cette mention n'aurait valu que jusqu'à l'entrée en vigueur du PNAQ, c'est-à-dire au 1er janvier 2008, un changement de règles en cours d'exécution introduisant une insécurité juridique pour les entreprises concernées. Ils indiquent également qu'une décision de la Commission du 7 juillet 2008,autorisant l'enregistrement du PNAQ français par l'administration copmmunautaire, aurait « annulé » la décision de 2007.

* 307 Règlement (CE) n° 2216/2004 de la Commission du 21 décembre 2004 concernant un système de registres normalisé et sécurisé conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil et à la décision n° 280/2004/CE du Parlement européen et du Conseil.

* 308 Affaire T-374/04, arrêt du tribunal (troisième chambre élargie) du 7 novembre 2007.

* 309 Règlement (CE) n° 2216/2004 de la Commission du 21 décembre 2004 concernant un système de registres normalisé et sécurisé conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil et à la décision no 280/2004/CE du Parlement européen et du Conseil.

* 310 « Le troisième enjeu structurel réside dans les trains Corail d'aménagement du territoire, tels que les liaisons Paris-Briançon, Lyon-Bordeaux ou Caen-Rennes, qui sont aujourd'hui déficitaires, faute de disposer d'une ressource pérenne liée à un contrat de service public. La stratégie actuelle consiste à maintenir les liaisons qui justifient un contrat de service public, à l'image des contrats existants pour la Poste et les tarifs sociaux. MM. Dominique Bussereau et Michel Mercier travaillent actuellement sur ce contrat de service public afin de lui trouver un financement. Il s'agit d'un enjeu important car la pérennité de ces trains ne peut être assurée par le seul relèvement des tarifs ou des gains de productivité ».

* 311 Le chiffre d'affaires de la branche Grandes lignes, qui inclut le TGV, a diminué de 1,2 % en 2009, et son résultat opérationnel de 27 % (soit 1,15 milliard d'euros). La marge opérationnelle du TGV n'a été que de 6,7 % au premier semestre de 2010.

* 312 Durant cette période, le découvert ne peut être supérieur à un montant éventuellement fixé par la loi de finances créant le compte.

* 313 Le IV de l'article 17-1 de cette loi dispose notamment que « les entreprises ferroviaires autorisées à exploiter des services de transport ont, dans des conditions équitables et sans discrimination, un droit d'accès à l'ensemble du réseau ferroviaire, y compris pour l'accès par le réseau aux infrastructures de services, ainsi que, lorsqu'il n'existe pas d'autre possibilité d'accès dans des conditions économiques raisonnables, aux services que ces infrastructures permettent de leur fournir.

« L'utilisation par une entreprise ferroviaire des gares et de toutes autres infrastructures de service donne lieu à la passation d'un contrat.

« (...) L'utilisation de l'infrastructure donne lieu à la passation d'un contrat entre le bénéficiaire d'un sillon et le gestionnaire d'infrastructure et à la perception d'une redevance par ce dernier. »

* 314 Cet article dispose notamment qu'« en sus des services routiers réguliers non urbains d'intérêt régional (...) la région, en tant qu'autorité organisatrice des transports collectifs d'intérêt régional, est chargée, à compter du 1er janvier 2002, de l'organisation :

« - des services ferroviaires régionaux de voyageurs, qui sont les services ferroviaires de voyageurs effectués sur le réseau ferré national, à l'exception des services d'intérêt national et des services internationaux ;

« - des services routiers effectués en substitution des services ferroviaires susvisés. »

* 315 Le tarif de la taxe est fixé à 6,86 euros par 1 000 kilomètres parcourus.

* 316 Il n'est pas prévu de renouvellement mais une modernisation du matériel pendant le contrat jusqu'en 2014. En 2011 seront passées les commandes de matériels roulants qui devront entrer en service en 2015.

* 317 Soit 545 millions d'euros, après 535 millions d'euros en 2010.

* 318 Soit Nicolas Sarkozy, Président de la République, Jean-Louis Borloo, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, et Guillaume Pépy, président de la SNCF.

* 319 Cette expression désigne un mode de gestion et d'optimisation du chiffre d'affaires de plus en plus répandu, dans lequel la tarification est établie quasiment en temps réel en fonction des capacités disponibles et donc de l'antériorité des réservations.

* 320 Loi n° 94-1162 du 29 décembre 1994.

* 321 Ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs.

* 322 Loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000.

* 323 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.

* 324 Cf. Article 41 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* 325 Cf. Article 97 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

* 326 Tel qu'il est prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour l'année considérée.

* 327 Cf. Article 31 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

* 328 Indexation à partir du taux d'inflation de 1,2 % comme indiqué dans le rapport économique, social et financier et retenu pour la construction du budget 2010.

* 329 Indexation du montant de la contribution sur la prévision d'inflation retenue dans le projet de loi de finances pour 2011 de 1,5 %.

* 330 France Télévisions, Radio France, ARTE-France, l'Institut national de l'audiovisuel (INA), ainsi que la société holding « Audiovisuel Extérieur de la France », ses filiales, France 24 et Radio France Internationale.

* 331 Les ressources de ce compte d'affectation spéciale proviennent, d'une part, des encaissements de la contribution à l'audiovisuel public nets des frais de trésorerie et de recouvrement et, d'autre part, d'une dotation correspondant au montant des exonérations de contribution pris en charge par le budget général.

* 332 Cf. Instruction codificatrice n° 05-029-A8 du 6 juillet 2005. Deux instructions ont été ensuite publiées par la Direction générale des impôts, l'instruction 6 A-6-05 pour les particuliers et l'instruction 3 P-3-05 pour les professionnels.

* 333 La dénomination « x » G correspond aux générations successives des réseaux de téléphonie mobile. 1G désigne les premiers terminaux sans-fil apparus dans les années 70/80, 2G, la technologie GSM (débit de 9,6 kb/s), 2,5G, celle GPRS (débit de 20 kb/s), 2,75G, pour la technologie EDGE (débit de 130 kb/s), 3G qui correspond à la technologie UMTS dont le débit est de 250 kb/s. et enfin 4 G pour un débit de l'ordre de 1 Mb/s.

* 334 L'ADSL ou « Asymétric digital subscriber line » permet d'améliorer les performances du réseau téléphonique classique grâce à l'utilisation de modems, l'un placé chez l'abonné, l'autre sur la ligne d'abonné. Cette technique tend à réserver une partie de la bande passante au transport de la voix, une autre au transport des données circulant en direction du coeur de réseau (données montantes) et une troisième pour les données circulant vers l'abonné (données descendantes).

* 335 Cf. Article 197 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 336 La technologie DVB est un système de diffusion numérique. Elle est diffusée soit par câble, DVB-C, par la TNT (DVB-T), par satellite (DVB-S), sur terminal mobile (DVB-H handled) et dernièrement par satellite pour appareils mobiles (DVB-SH).

* 337 Les SMAD sont principalement constitués de services de télévision de rattrapage et de services de vidéo à la demande accessibles par abonnement ou à l'acte.

* 338 Le Podcast est issu de la contraction d'iPod (le baladeur numérique) et de l'anglais broadcast qui signifie « diffusion ». Il permet de télécharger les programmes audio ou vidéo d'un site Internet sur son baladeur numérique ou sur son PC.

* 339 Votre rapporteur général a présenté dans le cadre du projet de loi de finances rectificative opur 2008 un amendement visant à étendre l'assiette de la « redevance » aux résidences secondaires.

* 340 Cf. rapport de la Commission pour la nouvelle télévision publique présenté au Président de la République par Jean-François Copé le 25 juin 2008.

* 341 Cf. Article 97 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

* 342 Il est arrondi à l'euro le plus proche, la fraction d'euro égale à 0,50 est comptée pour 1.

* 343 Cf. Article 31 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

* 344 La prévision retenue dans le projet de loi de finances pour 2011 est de 1,5 %.

* 345 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* 346 Cf. Article 29 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public.

* 347 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* 348 Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.

* 349 Loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat.

* 350 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 351 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* 352 Créé en 1956, le Club de Paris constitue un groupe informel de créanciers publics ; 19 pays développés en sont membres permanents. Sa présidence, selon la tradition, est confiée à un haut responsable des services du Trésor français, actuellement le directeur général du Trésor.

* 353 Objectifs définis en 2000 pour une réalisation à l'échéance 2015.

* 354 Sont visés, notamment, les termes dits « de Naples », adoptés en décembre 1994 et permettant aux pays pauvres fortement endettés de bénéficier d'une réduction de leur dette extérieure éligible à hauteur de 50 % voire 67 % (en valeur actuelle nette).

* 355 Mise en oeuvre d'un programme d'ajustement et de réformes soutenu par les institutions financières internationales et octroi d'allègements de dette selon les termes traditionnels.

* 356 Si le ratio de dette extérieure demeure supérieur à 150 % des exportations (ou 250 % des recettes fiscales pour les économies très ouvertes, en valeur actuelle nette) après mise en oeuvre des traitements de dettes traditionnels, le pays est éligible à l'assistance de l'Initiative.

* 357 Les créanciers du Club de Paris peuvent octroyer au cas par cas un allègement intérimaire portant sur l'annulation de 90 % des flux.

* 358 L'assistance définie au « point de décision » est apportée par les créanciers du Club de Paris par une réduction du stock de la dette éligible jusqu'à un taux de 90 % (en valeur actuelle nette), davantage si nécessaire (sur la base d'un accord spécifique). Les autres créanciers doivent réaliser un effort comparable.

* 359 Afghanistan, Bénin, Bolivie, Burkina-Faso, Burundi, Cameroun, République centrafricaine, Congo, République démocratique du Congo, Ethiopie, Gambie, Guyana, Ghana, Haïti, Honduras, Libéria, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Nicaragua, Niger, Rwanda, Sao Tome et Principe, Sierra Leone, Sénégal, Tanzanie, Ouganda et Zambie.

* 360 Côte d'Ivoire, Comores, Guinée, Guinée-Bissau, Tchad, Togo.

* 361 L'Erythrée n'entretient de relations que très limitées avec les institutions financières internationales, la République kirghize ne souhaite pas bénéficier des allègements de dettes en faveur des PPTE, et la Somalie connaît une situation d'arriérés prolongés vis-à-vis des créanciers multilatéraux qui bloque toute avancée. Le Soudan, quatrième des Etats éligibles à l'Initiative PPTE mais n'ayant pas encore passé le « point de décision », se trouvait récemment dans la même situation que la Somalie mais paraît, désormais, en capacité d'entrer effectivement dans le dispositif.

* 362 Pour le FMI, tous les pays dont le revenu par habitant est égal ou inférieur à 380 dollars par an, qu'ils relèvent ou non de l'Initiative PPTE, peuvent bénéficient d'une annulation de dettes financé, au titre de l'IADM, sur les ressources propres de l'institution. Ainsi, le montant précité inclut 182 millions de dollars de remises en faveur du Cambodge et du Tadjikistan, Etats hors Initiative PPTE.

* 363 Les premiers traitements de dettes au titre de l'Approche d'Evian ont concerné le Kenya, la République dominicaine, le Gabon et la Géorgie.

* 364 Pour mémoire, en 2008 et 2009, les C2D ont été financés par le biais du prélèvement sur le résultat annuel de l'AFD ; depuis 2010, en application des dispositions de la LFI pour 2009 introduites à l'initiative de notre ancien collègue Michel Charasse, le dividende annuel de l'AFD doit être versée au budget général de l'Etat, en recettes non fiscales. Par ailleurs, il convient de noter que l'imputation budgétaire des C2D s'exerce, sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement », en ce qui concerne les seuls remboursements des créances portées par l'AFD : les créances de l'Etat, gérés par la Banque de France et Natixis, quant à elles, se trouvent comptabilisées en dépréciations de créances, mais ne donnent pas lieu à écritures budgétaires.

* 365 Les C2D ont permis d'aider les secteurs de la santé (programme de lutte contre le sida au Mozambique), de l'éducation (aide budgétaire affectée en Mauritanie et au Burundi et fonds commun multi-bailleurs en Tanzanie), de l'agriculture (appui au Programme national de développement participatif et contribution au Programme d'amélioration de la compétitivité des exploitations familiales agricoles au Cameroun), du développement local (renforcement des communes en Mauritanie), de l'environnement (financement de la Fondation pour la protection des aires protégées et la biodiversité à Madagascar), ainsi que la lutte contre la pauvreté (aide budgétaire globale non affectée en Bolivie, au Ghana, à Madagascar et au Mozambique), le micro-crédit (appui à un programme en ce domaine au Mozambique), ou encore les infrastructures (programme de développement urbain des villes de Douala et Yaoundé au Cameroun, programme d'accès à l'électricité au Rwanda).

* 366 Il s'agissait des termes dits « de Toronto », adoptés en octobre 1988. Ce dispositif a été remplacé par les « termes de Naples » mentionnés plus haut.

* 367 L'intervention de la Coface en matière d'APD fait l'objet de développements au sein du rapport d'information n° 95 (2008-2009) de nos collègues Jean-Pierre Fourcade et Edmond Hervé avec notre ancien collègue Michel Charasse, établi à la suite de l'enquête de la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur les procédures publiques gérées par la Coface.

* 368 Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames, rapport d'information n° 647, tome 1, 2009-2010.

* 369 Avis n° 727 (2009-2010).

* 370 Montant auquel est portée la retraite de base lorsque son montant calculé est inférieur à un seuil.

* 371 Principale assiette du forfait social.

* 372 Sénat, rapport d'information n° 23 (2007-2008).

* 373 Pour mémoire, un bien est dit « saisi » quand il se trouve placé sous main de justice, et donc juridiquement indisponible (« gelé »), même s'il n'est pas mis sous scellés, pendant une enquête judiciaire dans l'attente du jugement de l'affaire. Il est « confisqué » lorsque la juridiction de jugement, en condamnant la personne poursuivie, a prononcé une confiscation à titre de peine complémentaire ; cette confiscation, contrairement à une saisie, emporte transfert de la propriété du bien à l'Etat.

* 374 Ces dispositions entreront en vigueur à compter de la publication du décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 706-165 du code de procédure pénale pour définir leur modalités d'application.

* 375 Il n'existe pas de liste de l'ensemble des biens saisis et confisqués au plan national, et les données statistiques actuelles permettent d'établir une évaluation approximative du stock de biens saisis et confisqués mais pas de la vente de ces biens. De fait, l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe au PLF de chaque année n'individualise pas le produit afférent.

* 376 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* 377 Loi n° 2009-323.

* 378 Règlement CE n° 380/2008 du Conseil du 18 avril 2008 modifiant le règlement CE n° 1030/2002 établissant un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers et règlement CE n° 444/2009 du Parlement européen et du Conseil du 28 mai 2009 modifiant le règlement CE n° 2252/2004 du Conseil établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les Etats membres.

* 379 Concernant la carte nationale d'identité électronique (CNIe), les travaux menés depuis 2008 ont porté sur le support du titre, l'application de gestion de ce titre ainsi que sur les outils d'authentification et de signature électroniques. Le déploiement du programme CNIe reste toutefois conditionné par l'adoption préalable d'une mesure législative.

* 380 Ces tarifs pourront être portés à respectivement 385 euros et 220 euros si les hausses proposées par l'article 74 du présent projet de loi, rattaché à la mission « Immigration, asile et intégration », sont adoptées.

* 381 Les recettes fiscales concernées correspondaient au droit de timbre acquitté à l'occasion de la délivrance d'un passeport, au droit de timbre perçu en cas de renouvellement anticipé de la carte nationale d'identité (CNI) et au droit de timbre perçu lors de la délivrance du certificat d'immatriculation d'un véhicule.

* 382 Loi n° 2009-323.

* 383 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* 384 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

* 385 Cf. le rapport d'information « La France et le budget communautaire : concilier notre ambition pour l'Europe et la rigueur des temps » de notre collègue Denis Badré, (n° 80, 2010-2011).

* 386 Cf. le rapport financier de la Commission européenne sur le budget 2009 de l'UE.