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Projet de loi de finances pour 2011 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État ( rapport général - première lecture )

C. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE INSUFFISANTE

1. L'absence de mesure de la performance de la contribution au désendettement

Des trois programmes actuels de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », seuls les deux programmes dédiés aux dépenses immobilières (les programmes 722 et 723) font l'objet d'une mesure de la performance : depuis sa création, le programme 721, relatif à la contribution des recettes de cessions immobilières au désendettement de l'Etat, se trouve dépourvu d'objectif formel.

Certes, la performance, en termes de désendettement, se mesure au montant même des produits affectés. Néanmoins, l'absence de dispositif de mesure de cette performance est contraire à l'article 7 de la LOLF.

En vue de remédier à cette situation, votre rapporteure spéciale a proposé55(*) l'introduction d'un objectif « intensifier la contribution des recettes de cessions immobilières au désendettement de l'Etat », dont l'indicateur serait la part des produits de cession réalisés durant l'exercice affectée au désendettement, mesurée en pourcentage du total des produits. Constatant l'inertie de l'administration depuis lors, votre rapporteure spéciale ne peut que formuler à nouveau cette préconisation.

2. L'insuffisance de la mesure des performances de la contribution aux dépenses immobilières
a) Le dispositif du PAP de la mission

La performance des programmes relatifs aux dépenses immobilières pour 2011, celle du programme 723 dans sa nouvelle configuration se trouve quant à elle déclinée en deux objectifs dont l'atteinte est aujourd'hui mesurée, de manière formelle, par un indicateur seulement pour chacun :

- d'une part, à l'objectif n° 1, consistant à « optimiser le parc immobilier de l'Etat », est associé l'indicateur du « pourcentage du nombre d'immeubles vendus par rapport au nombre d'immeubles recensés sur le programme national des cessions de l'année » ;

- d'autre part, à l'objectif n° 2, visant à « améliorer la qualité des évaluations domaniales », est lié un indicateur relatif à l'« écart moyen entre valeur vénale et prix réalisé à la vente, au titre des ventes d'un montant supérieur à 2 millions d'euros ».

En effet, le PAP pour 2010 de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » a fait disparaître le second indicateur qui, auparavant, contribuait à mesurer l'atteinte de l'objectif (n° 1) d'« optimisation » du parc immobilier de l'Etat, en rendant compte du « rendement moyen d'occupation des locaux (sur les opérations ayant fait l'objet d'une demande de remploi) ». Le PAP pour 2011 n'a pas rétabli, ni remplacé, cet indicateur. Votre rapporteure spéciale regrette cet appauvrissement d'un dispositif de mesure des performances dont elle a déjà relevé, dans ses précédents rapports, les importantes limites.

Elle souligne à nouveau que les indicateurs mis en place, outre qu'ils ne mesurent pas tant l'efficacité de la gestion budgétaire, en matière de patrimoine immobilier de l'Etat, que celle de l'action du service France Domaine, s'avèrent très lacunaires par rapport aux enjeux de la rationalisation du parc immobilier en cause. En particulier, l'évolution des coûts n'est pas retracée, et celle des ratios d'occupation n'a été présentée dans les PAP, jusqu'en 2010, qu'en ce qui concernait les opérations ayant fait l'objet d'une demande de remploi. Votre rapporteure spéciale appelle donc, à nouveau, au renforcement de ce dispositif56(*).

Performances du programme « Contribution aux dépenses immobilières »*

Indicateurs

2006 (réalisation)

2007 (réalisation)

2008 (réalisation)

2009 (réalisation)

2010 (prévision actualisée)

2011

(prévision)

1.1.  Pourcentage du nombre d'immeubles vendus par rapport au nombre d'immeubles recensés sur le programme national des cessions de l'année

50 %

44 %

30 %

37 %

42 %

50 %

1.2.  Rendement moyen d'occupation des locaux (sur les opérations ayant fait l'objet d'une demande de remploi) [par poste de travail]**

nd

nd

nd

12,3 m2

12 m2

12 m2

2.1.  Ecart moyen entre valeur vénale et prix réalisé à la vente, au titre des ventes d'un montant supérieur à 2 millions d'euros

1,14 %

1,216 %

1,045 %

1,08 %

1,1 %

1,1 %

* Pour 2010, les performances du programme « Contribution aux dépenses immobilières : expérimentation CHORUS » sont intégrées aux résultats présentés.

** L'indicateur 1.2 a été supprimé des PAP de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » pour 2010 et 2011.

Sources : PAP de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au PLF pour 2011 et réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF

b) Une information complémentaire limitée

Depuis 2007, France Domaine procède à une étude de l'évolution des surfaces de bureaux utilisés par les ministères et autorités administratives indépendantes sur le territoire métropolitain. Les résultats de cette étude, depuis 2009, sont publiés dans le PAP de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » : entre 2007 et 2009, la surface de bureaux totale occupée par l'Etat a diminué de 183 800 m2 en valeur nette, soit 1,4 % du parc57(*). Mais cette information n'est pas assortie de la mention des ratios d'occupation moyens, par poste de travail, pour chaque administration élément que met en avant, pourtant, la communication du Gouvernement.

D'après les indications fournies à votre rapporteure spéciale, les ministères ont été invités par la direction du budget à présenter des indicateurs d'efficience de leur gestion immobilière, au sein du volet « performance » des PAP pour 2011 de leurs programmes « support », en distinguant administration centrale et services déconcentrés. L'exercice a été limité, à ce stade, aux immeubles de bureaux ou majoritairement affectés à l'usage de bureaux. Cette mesure, de nature à participer à la constitution d'un « tableau de bord » effectif de « l'Etat propriétaire », va évidemment dans le bon sens.

Toutefois, le service France Domaine estime que la synthèse de ces données ne serait pas pertinente, pour le moment, en considération des trois raisons suivantes :

- 1° la mise en place d'un outil informatique commun de gestion immobilière est considérée par certains ministères comme une condition préalable à l'exploitation pertinente d'indicateurs transversaux ;

- 2° certaines administrations (le ministère de la défense, celui de la justice, et la DGFiP du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat) se trouvent actuellement en train de redéfinir leurs réseaux territoriaux ;

- 3° les modalités de programmation et de pilotage des crédits afférents aux dépenses immobilières de l'Etat connaissent des modifications importantes du fait, notamment, de la mise en oeuvre, depuis 2009, du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat », créé au sein de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »58(*), et l'introduction à compter de 2011, comme le prévoit le présent PLF, d'un programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », rattaché à la mission « Direction de l'action du Gouvernement »59(*).

Evolution des surfaces de bureaux occupées par l'Etat sur le territoire métropolitain

(en m2)

Administrations

Années

Augmentation de surface occupée par rapport à l'année antérieure

Diminution de la surface occupée par rapport à l'année antérieure

Différence de surface occupée par rapport à l'année antérieure

Evolution entre 2007 et 2009

Affaires étrangères et européennes

2007

29 409

15 653

+ 13 756

 

2008

0

0

0

- 19 976

2009

368

34 100

- 33 732

 
 

2007

5 446

14 559

- 9 113

 

Agriculture et pêche

2008

1 156

2 721

- 1 565

- 13 011

 

2009

2 228

4 561

- 2 333

 
 

2007

73 108

95 014

- 21 906

 

Budget, économie

2008

40 785

99 434

- 58 649

- 110 388

 

2009

21 571

51 404

- 29 833

 
 

2007

1 280

2 338

- 1 058

 

Culture et communication

2008

3 412

9 909

- 6 497

- 8 631

 

2009

4 627

5 703

- 1 076

 
 

2007

16 001

12 651

+ 3 350

 

Défense

2008

19 251

17 704

+ 1 547

+ 749

 

2009

1 428

5 576

- 4 148

 
 

2007

22 124

72 180

- 50 056

 

Ecologie, équipement

2008

34 904

34 283

+ 621

- 38 663

 

2009

31 141

20 369

+ 10 772

 

Education nationale, enseignement supérieur et recherche

2007

15 057

17 476

- 2 419

 

2008

12 927

28 754

- 15 827

- 19 419

2009

6 626

7 799

- 1 173

 

Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales

2007

20 484

24 776

- 4 292

 

2008

17 138

17 415

- 277

+ 3 979

2009

27 398

18 850

+ 8 548

 
 

2007

15 470

6 577

+ 8 893

 

Justice

2008

14 848

10 338

+ 4 510

+ 14 467

 

2009

33 817

32 753

+ 1 064

 
 

2007

13 031

5 990

+ 7 041

 

Santé, jeunesse et sport

2008

8 924

11 346

- 2 422

+ 4 263

 

2009

3 509

3 865

- 356

 
 

2007

0

852

- 852

 

Services du Premier Ministre

2008

169

731

- 562

- 943

 

2009

5 198

4 727

+ 471

 

Travail, relations sociales et solidarité

2007

1 668

6 939

- 5 271

 

2008

2 292

2 390

- 98

- 6 944

2009

1 988

3 563

- 1 575

 

Organismes administratifs indépendants

2007

2 047

0

+ 2 047

 

2008

1 799

110

+ 1 689

+ 10 714

2009

6 978

0

+ 6 978

 
 

2007

215 125

275 005

- 59 880

 

Totaux

2008

157 605

235 135

- 77 530

- 183 803

 

2009

146 877

193 270

- 46 393

 

Source : PAP de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au PLF pour 2011

Votre rapporteure spéciale comprend en partie ces réserves, mais y voit avant tout la justification d'une rétention d'informations... Elle estime que l'établissement d'une synthèse des indicateurs de la performance immobilière des différents ministères représente, désormais, une urgence : il en va de la crédibilité de « l'Etat propriétaire » que le Gouvernement entend constituer. Elle souhaite donc que ce bilan puisse être présenté au Parlement, pour l'exercice 2010, au plus tard lors du dépôt du prochain projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion, et a proposé un amendement à cet effet, adopté par votre commission des finances60(*).


* 55 Cf. le rapport n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 12 (PLF pour 2009).

* 56 Pour mémoire, les résultats enregistrés pour 2009 ont été analysés par votre rapporteure spéciale dans sa contribution au rapport précité n° 587 (2009-2010), tome II.

* 57 Actuellement, les surfaces de bureaux des immeubles de l'Etat pris en compte dans le système d'information « CHORUS », au total, représentent 13,15 millions de mètres carrés. Un travail de fiabilisation de ces données est en cours, mené par le service France Domaine.

* 58 Cf. infra, III.

* 59 Ce programme traduit, dans l'architecture budgétaire, l'instauration, en 2010, des directions départementales interministérielles. Cf. le rapport n° 111 (2010-2011), tome III, annexe 9, de notre collègue Yves Krattinger, rapporteur spécial, sur le présent PLF.

* 60 L'amendement est joint en annexe au présent rapport.