C. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE INSUFFISANTE
1. L'absence de mesure de la performance de la contribution au désendettement
Des trois programmes actuels de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », seuls les deux programmes dédiés aux dépenses immobilières (les programmes 722 et 723) font l'objet d'une mesure de la performance : depuis sa création, le programme 721, relatif à la contribution des recettes de cessions immobilières au désendettement de l'Etat , se trouve dépourvu d'objectif formel .
Certes, la performance, en termes de désendettement, se mesure au montant même des produits affectés. Néanmoins, l'absence de dispositif de mesure de cette performance est contraire à l'article 7 de la LOLF.
En vue de remédier à cette situation, votre rapporteure spéciale a proposé 55 ( * ) l'introduction d'un objectif « intensifier la contribution des recettes de cessions immobilières au désendettement de l'Etat », dont l'indicateur serait la part des produits de cession réalisés durant l'exercice affectée au désendettement, mesurée en pourcentage du total des produits. Constatant l' inertie de l'administration depuis lors, votre rapporteure spéciale ne peut que formuler à nouveau cette préconisation.
2. L'insuffisance de la mesure des performances de la contribution aux dépenses immobilières
a) Le dispositif du PAP de la mission
La performance des programmes relatifs aux dépenses immobilières pour 2011, celle du programme 723 dans sa nouvelle configuration se trouve quant à elle déclinée en deux objectifs dont l'atteinte est aujourd'hui mesurée, de manière formelle, par un indicateur seulement pour chacun :
- d'une part, à l'objectif n° 1, consistant à « optimiser le parc immobilier de l'Etat », est associé l'indicateur du « pourcentage du nombre d'immeubles vendus par rapport au nombre d'immeubles recensés sur le programme national des cessions de l'année » ;
- d'autre part, à l'objectif n° 2, visant à « améliorer la qualité des évaluations domaniales », est lié un indicateur relatif à l'« écart moyen entre valeur vénale et prix réalisé à la vente, au titre des ventes d'un montant supérieur à 2 millions d'euros ».
En effet, le PAP pour 2010 de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » a fait disparaître le second indicateur qui, auparavant, contribuait à mesurer l'atteinte de l'objectif (n° 1) d'« optimisation » du parc immobilier de l'Etat, en rendant compte du « rendement moyen d'occupation des locaux (sur les opérations ayant fait l'objet d'une demande de remploi) ». Le PAP pour 2011 n'a pas rétabli, ni remplacé, cet indicateur. Votre rapporteure spéciale regrette cet appauvrissement d'un dispositif de mesure des performances dont elle a déjà relevé, dans ses précédents rapports, les importantes limites.
Elle souligne à nouveau que les indicateurs mis en place, outre qu'ils ne mesurent pas tant l'efficacité de la gestion budgétaire, en matière de patrimoine immobilier de l'Etat, que celle de l'action du service France Domaine, s'avèrent très lacunaires par rapport aux enjeux de la rationalisation du parc immobilier en cause. En particulier, l'évolution des coûts n'est pas retracée, et celle des ratios d'occupation n'a été présentée dans les PAP, jusqu'en 2010, qu'en ce qui concernait les opérations ayant fait l'objet d'une demande de remploi. Votre rapporteure spéciale appelle donc, à nouveau, au renforcement de ce dispositif 56 ( * ) .
Performances du programme « Contribution aux dépenses immobilières »*
|
Indicateurs |
2006 (réalisation) |
2007 (réalisation) |
2008 (réalisation) |
2009 (réalisation) |
2010 (prévision actualisée) |
2011 (prévision) |
|
1.1. Pourcentage du nombre d'immeubles vendus par rapport au nombre d'immeubles recensés sur le programme national des cessions de l'année |
50 % |
44 % |
30 % |
37 % |
42 % |
50 % |
|
1.2. Rendement moyen d'occupation des locaux (sur les opérations ayant fait l'objet d'une demande de remploi) [par poste de travail]** |
nd |
nd |
nd |
12,3 m 2 |
12 m 2 |
12 m 2 |
|
2.1. Ecart moyen entre valeur vénale et prix réalisé à la vente, au titre des ventes d'un montant supérieur à 2 millions d'euros |
1,14 % |
1,216 % |
1,045 % |
1,08 % |
1,1 % |
1,1 % |
* Pour 2010, les performances du programme « Contribution aux dépenses immobilières : expérimentation CHORUS » sont intégrées aux résultats présentés.
** L'indicateur 1.2 a été supprimé des PAP de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » pour 2010 et 2011.
Sources : PAP de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au PLF pour 2011 et réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF
b) Une information complémentaire limitée
Depuis 2007, France Domaine procède à une étude de l' évolution des surfaces de bureaux utilisés par les ministères et autorités administratives indépendantes sur le territoire métropolitain. Les résultats de cette étude, depuis 2009, sont publiés dans le PAP de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » : entre 2007 et 2009, la surface de bureaux totale occupée par l'Etat a diminué de 183 800 m 2 en valeur nette, soit 1,4 % du parc 57 ( * ) . Mais cette information n'est pas assortie de la mention des ratios d'occupation moyens, par poste de travail, pour chaque administration élément que met en avant, pourtant, la communication du Gouvernement.
D'après les indications fournies à votre rapporteure spéciale, les ministères ont été invités par la direction du budget à présenter des indicateurs d'efficience de leur gestion immobilière , au sein du volet « performance » des PAP pour 2011 de leurs programmes « support », en distinguant administration centrale et services déconcentrés. L'exercice a été limité, à ce stade, aux immeubles de bureaux ou majoritairement affectés à l'usage de bureaux. Cette mesure, de nature à participer à la constitution d'un « tableau de bord » effectif de « l'Etat propriétaire » , va évidemment dans le bon sens.
Toutefois, le service France Domaine estime que la synthèse de ces données ne serait pas pertinente, pour le moment , en considération des trois raisons suivantes :
- 1° la mise en place d'un outil informatique commun de gestion immobilière est considérée par certains ministères comme une condition préalable à l'exploitation pertinente d'indicateurs transversaux ;
- 2° certaines administrations (le ministère de la défense, celui de la justice, et la DGFiP du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat) se trouvent actuellement en train de redéfinir leurs réseaux territoriaux ;
- 3° les modalités de programmation et de pilotage des crédits afférents aux dépenses immobilières de l'Etat connaissent des modifications importantes du fait, notamment, de la mise en oeuvre, depuis 2009, du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat », créé au sein de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » 58 ( * ) , et l'introduction à compter de 2011, comme le prévoit le présent PLF, d'un programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », rattaché à la mission « Direction de l'action du Gouvernement » 59 ( * ) .
Evolution des surfaces de bureaux occupées par l'Etat sur le territoire métropolitain
(en m 2 )
|
Administrations |
Années |
Augmentation de surface occupée par rapport à l'année antérieure |
Diminution de la surface occupée par rapport à l'année antérieure |
Différence de surface occupée par rapport à l'année antérieure |
Evolution entre 2007 et 2009 |
|
Affaires étrangères et européennes |
2007 |
29 409 |
15 653 |
+ 13 756 |
|
|
2008 |
0 |
0 |
0 |
- 19 976 |
|
|
2009 |
368 |
34 100 |
- 33 732 |
||
|
2007 |
5 446 |
14 559 |
- 9 113 |
||
|
Agriculture et pêche |
2008 |
1 156 |
2 721 |
- 1 565 |
- 13 011 |
|
2009 |
2 228 |
4 561 |
- 2 333 |
||
|
2007 |
73 108 |
95 014 |
- 21 906 |
||
|
Budget, économie |
2008 |
40 785 |
99 434 |
- 58 649 |
- 110 388 |
|
2009 |
21 571 |
51 404 |
- 29 833 |
||
|
2007 |
1 280 |
2 338 |
- 1 058 |
||
|
Culture et communication |
2008 |
3 412 |
9 909 |
- 6 497 |
- 8 631 |
|
2009 |
4 627 |
5 703 |
- 1 076 |
||
|
2007 |
16 001 |
12 651 |
+ 3 350 |
||
|
Défense |
2008 |
19 251 |
17 704 |
+ 1 547 |
+ 749 |
|
2009 |
1 428 |
5 576 |
- 4 148 |
||
|
2007 |
22 124 |
72 180 |
- 50 056 |
||
|
Ecologie, équipement |
2008 |
34 904 |
34 283 |
+ 621 |
- 38 663 |
|
2009 |
31 141 |
20 369 |
+ 10 772 |
||
|
Education nationale, enseignement supérieur et recherche |
2007 |
15 057 |
17 476 |
- 2 419 |
|
|
2008 |
12 927 |
28 754 |
- 15 827 |
- 19 419 |
|
|
2009 |
6 626 |
7 799 |
- 1 173 |
||
|
Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales |
2007 |
20 484 |
24 776 |
- 4 292 |
|
|
2008 |
17 138 |
17 415 |
- 277 |
+ 3 979 |
|
|
2009 |
27 398 |
18 850 |
+ 8 548 |
||
|
2007 |
15 470 |
6 577 |
+ 8 893 |
||
|
Justice |
2008 |
14 848 |
10 338 |
+ 4 510 |
+ 14 467 |
|
2009 |
33 817 |
32 753 |
+ 1 064 |
||
|
2007 |
13 031 |
5 990 |
+ 7 041 |
||
|
Santé, jeunesse et sport |
2008 |
8 924 |
11 346 |
- 2 422 |
+ 4 263 |
|
2009 |
3 509 |
3 865 |
- 356 |
||
|
2007 |
0 |
852 |
- 852 |
||
|
Services du Premier Ministre |
2008 |
169 |
731 |
- 562 |
- 943 |
|
2009 |
5 198 |
4 727 |
+ 471 |
||
|
Travail, relations sociales et solidarité |
2007 |
1 668 |
6 939 |
- 5 271 |
|
|
2008 |
2 292 |
2 390 |
- 98 |
- 6 944 |
|
|
2009 |
1 988 |
3 563 |
- 1 575 |
||
|
Organismes administratifs indépendants |
2007 |
2 047 |
0 |
+ 2 047 |
|
|
2008 |
1 799 |
110 |
+ 1 689 |
+ 10 714 |
|
|
2009 |
6 978 |
0 |
+ 6 978 |
||
|
2007 |
215 125 |
275 005 |
- 59 880 |
||
|
Totaux |
2008 |
157 605 |
235 135 |
- 77 530 |
- 183 803 |
|
2009 |
146 877 |
193 270 |
- 46 393 |
Source : PAP de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au PLF pour 2011
Votre rapporteure spéciale comprend en partie ces réserves, mais y voit avant tout la justification d'une rétention d'informations... Elle estime que l'établissement d'une synthèse des indicateurs de la performance immobilière des différents ministères représente, désormais, une urgence : il en va de la crédibilité de « l'Etat propriétaire » que le Gouvernement entend constituer. Elle souhaite donc que ce bilan puisse être présenté au Parlement, pour l'exercice 2010, au plus tard lors du dépôt du prochain projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion, et a proposé un amendement à cet effet, adopté par votre commission des finances 60 ( * ) .
* 55 Cf . le rapport n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 12 (PLF pour 2009).
* 56 Pour mémoire, les résultats enregistrés pour 2009 ont été analysés par votre rapporteure spéciale dans sa contribution au rapport précité n° 587 (2009-2010), tome II.
* 57 Actuellement, les surfaces de bureaux des immeubles de l'Etat pris en compte dans le système d'information « CHORUS », au total, représentent 13,15 millions de mètres carrés. Un travail de fiabilisation de ces données est en cours, mené par le service France Domaine.
* 58 Cf . infra , III.
* 59 Ce programme traduit, dans l'architecture budgétaire, l'instauration, en 2010, des directions départementales interministérielles. Cf . le rapport n° 111 (2010-2011), tome III, annexe 9, de notre collègue Yves Krattinger, rapporteur spécial, sur le présent PLF.
* 60 L'amendement est joint en annexe au présent rapport.