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Projet de loi de finances pour 2011 : Aide publique au développement. Compte de concours financiers accords monétaires internationaux, compte de concours financiers prêts à des Etats étrangers et compte d'affectation spéciale engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Aide publique au développement. Compte de concours financiers accords monétaires internationaux et compte de concours financiers prêts à des Etats étrangers ( rapport général - première lecture )

B. L'ÉVOLUTION FRANÇAISE

1. Le maintien d'un niveau important d'APD (9 milliards d'euros en 2009)
a) Une aide en progression en 2009 et 2010 mais prévue en repli pour 2011

L'APD française peut être appréhendée au travers de quatre « cercles concentriques » : la mission « Aide publique au développement », les crédits de l'ensemble des missions budgétaires concourant à l'aide au développement (à la fois dans et hors le budget général), les crédits publics (qui incluent la coopération décentralisée), enfin les montants notifiés au CAD.

Sur la base de ces derniers, comme on l'a vu ci-dessus déjà en évoquant l'évolution internationale, la France s'est hissée en 2009 à la deuxième place des Etats contributeurs les plus importants par le volume de leur APD, après les Etats-Unis et avant, dans l'ordre, l'Allemagne, le Royaume-Uni et le Japon, alors qu'elle occupait la quatrième place en 2008. L'APD versée par notre pays l'année dernière s'est en effet élevée à 9,048 milliards d'euros, équivalant à environ 10,5 % de l'APD totale émanant des membres du CAD pour l'exercice. Ce montant d'aide représente une augmentation de 19,6 % par rapport à 2008 (la France avait alors versé 7,563 milliards d'euros d'APD), soit une hausse plus de deux fois supérieure à celle qu'ont réalisée les membres du CAD dans leur ensemble, hors allègements de dettes. Il résulte d'une progression des prêts bilatéraux et des contributions aux organisations multilatérales à la fois.

Toutefois, comme on l'a également indiqué plus haut, ce résultat, correspondant à 0,46 % du RNB français (contre 0,39 % en 2008), ne place notre pays qu'à la onzième place des donateurs du point de vue de la richesse nationale (ratio APD/RNB). Sur ce plan, la France est classée, dans l'ordre, derrière la Suède, la Norvège, le Luxembourg, le Danemark, les Pays-Bas, la Belgique, la Finlande, l'Irlande, le Royaume-Uni et la Suisse, mais devant l'Espagne, l'Allemagne et le Canada.

On semble loin de pouvoir traduire en actes l'engagement de consacrer à l'APD, à l'horizon de 2015, 0,7 % du RNB français, pourtant encore rappelé par le Président de la République, fin 2008, à Doha, lors de la Conférence sur le financement du développement.

Certes, comme le fait apparaître le tableau ci-dessous reproduit, les annulations de dettes mais aussi l'effort consenti à l'aide à projets devraient permettre une nouvelle progression de l'APD française en 2010 : notre pays devrait avoir versé, à ce titre, un total de 9,765 milliards d'euros en fin d'exercice, soit 7,9 % de plus qu'en 2009 et 0,5 % du RNB. Toutefois, pour 2011, la prévision associée au présent PLF s'avère orientée à la baisse : la France ne devrait plus consentir que 9,555 milliards d'euros en faveur des pays en développement, soit  2,2 % par rapport à la prévision pour 2010 et seulement 0,47 % du RNB estimé. Une nouvelle croissance de notre APD est anticipée pour 2012 (plus de 10 milliards d'euros), mais les projections pour 2013 varient de 9,1 milliards d'euros à 10,9 milliards, en fonction du niveau des annulations de dettes qui seront alors accordées.

De manière générale, en effet, la réalisation de ces estimations reste très aléatoire, car elle dépend pour une partie substantielle du calendrier des traitements de dettes pratiqués dans le cadre du Club de Paris au bénéfice des pays éligibles à l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (« Initiative PPTE »), lui-même soumis à de multiples incertitudes9(*).

Evolution de l'APD française

(en millions d'euros)

(1) La baisse de ces activités en 2011 résulte principalement de l'hypothèse de la sortie de Mayotte du périmètre de l'APD, Mayotte devenant un département français.

(2) En 2013, la fourchette est liée aux hypothèses retenues pour le calendrier d'atteinte du « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE par les pays éligibles.

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2011

b) Une aide dont la part bilatérale programmable s'avère minoritaire
(1) L'importance de l'aide multilatérale et des dépenses non programmables

L'APD nette réalisée par la France en 2009 se décompose à hauteur de près 56 % en aide bilatérale (5 milliards d'euros) et pour un peu plus de 44 % en aide multilatérale et européenne (4 milliards d'euros).

On peut observer une tendance à la hausse de la part de l'aide française passant par les canaux communautaires et multilatéraux : la part de l'aide multilatérale (y compris communautaire) dans l'APD de notre pays ne représentait que 25 % en 2006 et 41 % en 2008. Cette progression s'explique notamment par les contributions de la France :

- d'une part, aux instruments de l'Union européenne : progression de 35 % entre 2006 (1,544 milliards d'euros) et 2009 (2,083 milliards) ; et notamment aux instruments relevant du budget de l'Union Européenne : progression de 22 % entre 2008 (975 millions d'euros) et 2009 (1 246 millions) ;

- d'autre part, à la Banque mondiale (via l'Association internationale de développement, AID) : progression de 28 % entre 2006 (333 millions d'euros) et 2009 (428 millions) ;

- enfin, à la facilité du FMI en faveur des pays les plus pauvres (28 millions d'euros en 2008, 586 millions en 2009) et au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (225 millions d'euros en 2006, 300 millions en 2009).

Au reste, l'aide multilatérale française s'avère très fortement concentrée : alors que les contributions éligibles à l'APD concernaient en 2009, au total, quelque 68 organisations ou fonds spécialisés, les six premiers instruments bénéficiaires en ont reçu, à eux seuls, environ 91 %, et les dix premiers 94 %.

Evolution des contributions internationales de la France

(CP, en millions d'euros)

Organisations

2006

Part du total

2007

Part du total

2008

Part du total

2009

Union européenne

Dont FED

Dont budget communautaire (quote-part de l'APD)

1 544

663

881

72 %

1 575

698

877

59 %

1 753

777

975

57 %

2 083

837

1 246

Institutions financières internationales

Dont Banque Mondiale

Dont Banques régionales de développement

Dont FAD

121

363

165

119

6 %

554

395

159

123

21 %

576

379

169

122

19 %

1742

Fonds mondiaux et autres agences multilatérales

308

14 %

389

15 %

558

18 %

Nations-Unies

163

8 %

172

5 %

190

6 %

179

Total de l'aide multilatérale

2 136

100 %

2 648

100 %

3 083

100 %

4 004

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

Ce niveau élevé de l'aide multilatérale et, par ailleurs, celui des annulations et refinancements de dettes (un milliard d'euros en 2009, soit plus de 11 % du total de l'APD française) se réalise au détriment de l'aide bilatérale « de terrain » (aide aux projets, coopération technique). Du reste, si on ne tient compte que de la partie dite « programmable » de l'aide bilatérale, la part dédiée au multilatéral représente plus de la moitié de l'APD française, soit un rapport de proportion inverse à celui que permet d'établir la prise en compte de la partie « non programmable » de l'aide bilatérale (c'est-à-dire les dépenses constatées ex post).

Certes, les dépenses multilatérales sont difficiles à réduire au profit du canal bilatéral : la France se trouve contrainte par ses engagements, en général pluriannuels, et les contributions obligatoires s'avèrent très importantes (supérieures à 80 % du total de l'aide multilatérale en comptant les engagements européens, les versements obligatoires auprès des organisations multilatérales et les engagements pris auprès des institutions financières internationales, supérieures à 85 % si on inclut le Fonds mondial de lutte contre le sida).

Toutefois, il en va du rayonnement international de notre pays, car grâce à son aide bilatérale la France est visible à l'étranger, et d'abord auprès des populations bénéficiaires ; dans la masse de l'aide multilatérale, son rôle passe souvent inaperçu. Il est donc heureux qu'un rééquilibrage soit prévu en faveur du bilatéralisme, la part de ce canal de l'aide (dépenses non programmables incluses) devant croître jusqu'à 64 % d'ici à 2012.

(2) L'existence de dépenses non programmables dont la comptabilisation en APD reste discutable

La partie non programmable de l'APD bilatérale française comprend en particulier les traitements de dettes des pays pauvres, mais aussi certaines dépenses dont la comptabilisation en APD est critiquable, bien qu'elles représentent, au total, environ 18 % de l'aide versée par notre pays :

- l'aide versée à Mayotte et à Wallis-et-Futuna, qui ne correspond pas à l'acception commune de l'aide au développement, visant normalement les Etats étrangers (474 millions d'euros au total en 2009, dont 390 millions pour Mayotte) ;

- les frais d'écolage des étudiants étrangers en France, retracés par le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (669 millions d'euros en 2009) ;

- enfin, l'aide aux réfugiés originaires des pays en développement dont rend compte le programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » (soit 80 % de l'aide versée à l'ensemble des réfugiés en 200910(*), représentant un montant de 272 millions d'euros).

Deux progrès, en la matière, ont été enregistrés : d'une part, l'aide en faveur de Mayotte (plus de 300 millions d'euros prévus pour 2011) ne devrait plus être comptabilisée, l'année prochaine, dans la mesure où l'île deviendra un département ; d'autre part, les frais relatif à l'écolage, depuis 2008, sont décomptés au titre de l'APD dans la limite des frais relatifs aux étudiants ressortissants de pays en développement.

Cependant, le problème de principe demeure, d'autant qu'à l'inverse, certaines dépenses publiques qui concourent effectivement au développement ne sont pas comptabilisables en APD selon les normes du CAD, notamment la dépense fiscale assise sur les dons aux organisations de solidarité internationale (OSI), les mécanismes de garantie, la sécurisation de l'aide alimentaire et une part de la coopération militaire et de défense. À cet égard, votre rapporteur spécial rejoint les propositions de notre collègue député Henriette Martinez pour une plus juste prise en compte de l'effort national d'aide au développement11(*).

c) Une aide majoritairement versée en faveur de l'Afrique et de pays à revenu intermédiaire

L'Afrique reste le continent premier bénéficiaire de l'APD bilatérale française, tous instruments confondus, dont elle a représenté 58 % en 2009. L'Afrique sub-saharienne, à elle seule, a alors été destinataire de 49 % de cette aide. Il s'agit là d'un accroissement de la part relative des efforts mis en oeuvre pour soutenir cette région du monde, après les reculs successivement constatés en 2007 et en 2008, comme le fait apparaître le tableau ci-dessous.

Toutefois, il convient de noter que l'Afrique subsaharienne, en 2006, concentrait 57 % de l'aide bilatérale de notre pays. Depuis lors, un net rééquilibrage s'est produit en faveur de l'Asie : en 2009, l'Extrême-Orient a recueilli 11 % de l'aide bilatérale.

Répartition géographique de l'APD bilatérale française

(en % de l'APD totale)

 

Afrique subsaharienne

Afrique du nord

Moyen-Orient

Europe

Extrême-Orient

Asie du sud

Amérique latine

Océanie

Non spécifié

2006

57 %

9 %

12 %

4 %

6 %

1 %

4 %

1 %

6 %

2007

46 %

10 %

16 %

4 %

5 %

3 %

6 %

2 %

8 %

2008

42 %

10 %

12 %

7 %

8 %

3 %

3 %

2 %

13 %

2009

49 %

9 %

5 %

4 %

11 %

3 %

3 %

2 %

14 %

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2011 et DPT antérieurs

En moyenne, les pays qui bénéficient de la majeure part de cette aide sont des pays à revenu intermédiaire.

APD bilatérale de la France par groupe de pays bénéficiaires

(en millions d'euros)

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2011

Cependant, votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence de certaines de ces interventions sous le label « aide au développement », dès lors que, par les montants engagés, la Chine et la Turquie ont respectivement occupé, en 2009, le deuxième et le cinquième rangs parmi les pays bénéficiaires de notre aide bilatérale.

Principaux bénéficiaires de l'APD bilatérale française en 2009

(en millions d'euros)

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2011


* 9 Une présentation des différents traitements de dettes accordés par la France aux pays en développement se trouve dans la seconde partie du présent rapport (section I, II).

* 10 Proportion retenue en fonction du nombre de premières demandes émanant de ressortissants d'Etats entrant dans le champ de l'APD présentées, l'année dernière, à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

* 11 Rapport sur l'APD française remis au Premier ministre le 31 juillet 2009.