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Projet de loi de finances pour 2011 : Aide publique au développement. Compte de concours financiers accords monétaires internationaux, compte de concours financiers prêts à des Etats étrangers et compte d'affectation spéciale engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Aide publique au développement. Compte de concours financiers accords monétaires internationaux et compte de concours financiers prêts à des Etats étrangers ( rapport général - première lecture )
2. Les ressources de l'effort d'APD prévues pour 2011 (9,5 milliards d'euros)

Comme on l'a indiqué ci-dessus, l'APD française devrait atteindre 9,555 milliards d'euros en 2011. Ce montant est la somme des versements de l'Etat assurés à partir du budget général et en dehors de celui-ci, de la coopération décentralisée mise en oeuvre par les collectivités territoriales, d'autres contributions d'organismes publics, parmi lesquelles l'Agence française de développement (AFD) à partir de ses ressources propres12(*), enfin du produit attendu de la taxe de solidarité sur les billets d'avion.

Le tableau ci-après présente cette décomposition, en synthèse, pour les estimations des années 2010 à 2013. Toutefois, votre rapporteur spécial souligne que les décalages avec l'exécution peuvent être importants, eu égard aux aléas qui affectent, notamment, les annulations de dettes et les dépenses non programmables.

Estimations de l'APD française (2010-2013)

(CP, en millions d'euros)

(1) Pour mémoire, en 2011, la départementalisation prévue pour Mayotte doit contribuer à une baisse de plus de 300 millions d'euros sur cette ligne.

(2) Pour 2011, le présent PLF prévoit le transfert d'une partie des crédits du programme 209 de la mission « Aide publique au développement » au programme 185 de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

(3) Y compris prêts PAS, prêts FMI et prêts Banque Mondiale-climat.

(4) Effets nets des refinancements sur les programmes 851, 852 et 853 de la mission « Prêts à des Etats étrangers ».

(5) La fourchette est liée aux hypothèses retenues pour le calendrier d'atteinte du « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE par les pays éligibles.

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2011

a) Les ressources budgétaires

Le document de politique transversale (DPT) « Politique française en faveur du développement » joint au présent PLF fait apparaître que principalement quatorze programmes et sept missions du budget général, dont les trois programmes de la mission « Aide publique au développement », sont appelés à concourir, en 2011, à cette politique. L'effort global du budget général représente 7,114 milliards d'euros, en CP, soit 74,4 % des apports de la France en APD estimés pour l'année.

La mission « Aide publique au développement », pour sa part, correspond à 46,9 % de ces crédits budgétaires et 35 % des dépenses totales d'APD. On notera que la mission « Recherche et enseignement supérieur », avec une prévision de 965,6 millions d'euros en faveur de cette aide (dont 669 millions au titre de l'écolage des étudiants en France ressortissants des pays en développement13(*)), en représente 13,6 %.

Dépenses du budget général comptabilisables en APD

(CP, en millions d'euros)

 

2010

2011

Mission

Programme

LFI

Estimation APD*

APD/CP

PLF

Estimation APD*

APD/CP

« Aide publique au développement »

110 « Aide économique et financière au développement »

1 186,81

2 690,89

226,7 %

1 171,14

2 920,96

249,4 %

209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » (format PLF 2011)

2 119,87

2 317,88

109,3 %

2 134,96

2 132,76

99,9 %

301 « Développement solidaire et migrations »

34,80

32,87

94,5 %

30,00

28,00

93,3 %

« Action extérieure de l'Etat »

105 « Action de la France en Europe et dans le monde »

1 702,07

136,84

8 %

1 814,42

145,75

8 %

185 « Rayonnement culturel et scientifique » (format PLF 2011 : « Diplomatie culturelle et d'influence »)

769,62

105,40

13,7 %

757,62

278,75

36,8 %

« Défense »

et

« Sécurité »

144 « Environnement et prospective de la politique de défense » et 178 « Préparation des forces armées »

23 231,28

26,86

0,1 %

23 713,35

30,08

0,1 %

152 « Gendarmerie nationale »

7 633,80

46,35

6 %

7 731,22

46,67

6 %

« Immigration, asile et intégration »

303 « Immigration et asile »

478,06

271,94

56,9 %

488,63

238,54

48,8 %

« Outre-mer »

Divers

 

417,26

   

85,26

 

« Recherche et enseignement supérieur »

150 « Formations supérieures et recherche universitaire »

12 145,38

625,10

5,1 %

12 270,04

625,10

5,1 %

172 « Recherche scientifique et technologique pluridisciplinaires »

5 169,55

8,93

0,2 %

5 132,33

8,93

0,2 %

187 « Recherches dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources »

1 238,61

331,80

26,8 %

1 245,06

331,55

26,6 %

231 « Vie étudiante »

2 014,33

39,96

2,0 %

2 083,90

39,90

1,9 %

Autres dépenses du budget général

117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » (mission « Engagements financiers de l'Etat »)

42 450,00

63,24

0,1 %

45 382,00

62,51

0,1 %

Divers (recherche, enseignement, agriculture, santé, écologie, sport, culture)

 

8,91

   

8,63

 

Total

 

7 124,16

   

7 114,09

 

Pour la mission « Aide publique au développement », l'estimation intègre les ressources extrabudgétaires de l'AFD.

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2011

b) Les opérations de prêts et de traitements de dettes
(1) Les prêts

Les prêts concessionnels français accordés au titre de l'APD relèvent de quatre catégories distinctes.

 Les prêts de la « Réserve pays émergents » (RPE) sont mis en place dans le cadre d'accords bilatéraux. Ils sont déboursés par l'intermédiaire d'un organisme payeur, agissant pour le compte de l'Etat, dans le cadre d'une convention avec le pays bénéficiaire. Les crédits budgétaires nécessaires sont imputés sur le programme 851 « Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure » de la mission correspondant au compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » (350 millions d'euros en CP pour 2011)14(*).

Le décaissement d'un prêt « RPE » donne lieu à l'enregistrement d'une contribution à l'effort d'APD de la France à hauteur du montant du prêt gouvernemental déboursé. Réciproquement, tout remboursement du capital d'un prêt d'APD s'impute en déduction des déboursements à hauteur du montant remboursé. En raison de remboursements en capital supérieurs aux décaissements, l'impact de ce dispositif en termes d'APD est attendu négatif, de  136 millions d'euros en 2010 et  122 millions en 2011 ;

 L'Agence française de développement (AFD) porte des prêts dont le financement est assuré par deux canaux complémentaires :

- d'une part, l'Agence lève des ressources sur les marchés financiers à des taux de marché (émissions obligataires, placements privés, etc.). Ces ressources font l'objet d'une bonification par l'Etat, afin que l'AFD puisse offrir aux pays partenaires des taux d'intérêt inférieurs à son propre coût de financement. Ce dispositif est retracé par l'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide au développement » (167 millions d'euros en CP sont prévus, à ce titre, dans le présent PLF)15(*) ;

- d'autre part, l'Etat octroie à l'AFD des prêts à des conditions très concessionnelles, qui constituent pour l'Agence une ressource dite « à condition spéciale ». Les crédits nécessaires sont inscrits au sein du programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers » de la mission « Prêts à des Etats étrangers » (232 millions d'euros en CP pour 2011)16(*).

L'impact de ces prêts, en termes d'APD, est positif à hauteur du montant déboursé lors du décaissement puis négatif, les années suivantes, à due concurrence des remboursements effectués par les pays bénéficiaires. L'impact annuel est égal à la variation de l'encours de prêts, sans qu'il y ait donc une correspondance directe avec les crédits des programmes 110 et 853 précités. Cet impact est évalué à 1,327 milliard d'euros pour 2010 et 1,691 milliard pour 2011.

 La France accorde occasionnellement, par l'intermédiaire de l'AFD, des prêts dits « d'ajustement structurel » (PAS) aux pays en développement. Ces prêts sont bonifiés par des crédits du programme 110 « Aide économique et financière au développement ».

Ainsi, dans le cadre de la conférence internationale sur le soutien au Liban de janvier 2007 (dite conférence « Paris III »), un prêt de 375 millions d'euros a été décidé pour soutenir ce pays dans la mise en oeuvre de son programme de réformes économiques. La première tranche a été décaissée en 2008 (150 millions d'euros), la deuxième tranche (30 millions) doit l'être en 2010, la troisième (95 millions) en 2011 et la quatrième et dernière (100 millions) en 2012. Aucun autre PAS n'a été engagé depuis, si l'on excepte des « prêts-relais » très brefs accordés à la Côte d'Ivoire en 2008 et 2009 et au Togo en 2008.

L'impact des PAS en termes d'APD, en 2008, s'est élevé à 85 millions d'euros. Ce montant correspond au solde net positif du décaissement de la première tranche du prêt précité en faveur du Liban, déduction faite des remboursements reçus sur d'anciens PAS. Le DPT ne précise pas le résultat attendu pour 2010.

 Des prêts de refinancement sont déboursés directement par l'Etat dans le cadre d'opérations de restructuration de dette. Les crédits budgétaires nécessaires au décaissement de ces prêts sont imputés sur le programme 852 « Prêts à des Etats étrangers en vue de la consolidation de dettes envers la France » de la mission « Prêts à des Etats étrangers » (le présent PLF prévoit, à ce titre, 156 millions d'euros)17(*).

En termes d'APD, l'impact de ces prêts dépend de trois facteurs :

- d'une part, pour un impact positif, le décaissement des prêts de refinancement ;

- d'autre part, pour un impact négatif, le remboursement par refinancement des prêts d'APD qui font l'objet de la restructuration d'endettement et le remboursement en capital, selon les échéances prévus, des prêts de refinancement eux-mêmes.

La somme de ces opérations devrait donner lieu à un effort d'APD à hauteur de 91 millions d'euros en 2010 et 148 millions en 2011.

(2) Les annulations de dettes

Les annulations de créances non militaires et d'échéances d'intérêts de prêts pour le développement participent à l'effort d'APD à hauteur des montants annulés18(*). L'impact, en la matière, est évalué à 1,264 milliard d'euros pour 2010 et 980 millions pour 2011.

Il convient de préciser que, selon les procédures qui ont donné naissance aux créances en cause, celles-ci se trouvent gérées soit par la Banque de France pour le Trésor de l'Etat, soit par l'AFD, la Coface ou Natixis. Les remises de dettes, le cas échéant, entraînent l'indemnisation de ces trois derniers organismes.

L'impact sur les comptes publics nationaux des annulations de dettes en faveur des pays pauvres

 L'annulation de créances de l'Etat donne lieu à des transports aux découverts du Trésor, qui sont hors budget mais se trouvent inscrits en loi de règlement des comptes et rapport de gestion de l'année. Cette annulation, comme celle de créances détenues par l'AFD ou par Natixis, constitue une dépense du point de vue de la comptabilité nationale et, par conséquent, dégrade le déficit public au sens du Traité de Maastricht. De 1989 jusqu'à la fin de l'année 2010, ce coût « maastrichtien » représente 8,817 milliards d'euros.

 Une annulation de créances détenues par l'AFD ou par Natixis impose l'indemnisation de ces organismes. Celle-ci est supportée, pour l'AFD, par les programmes 110 « Aide économique et financière au développement » et 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » et, pour Natixis, par le programme 114 « Appels en garantie de l'Etat » de la mission « Engagements financiers de l'Etat » ; comme telle, elle joue sur le solde budgétaire.

Le coût, en la matière, s'avère toutefois délicat à reconstituer du fait de l'intervention de consolidations de dettes, dans le cadre d'accords en Club de Paris. Ces consolidations s'analysent en refinancements (remboursement d'un prêt ancien au moyen d'un prêt nouveau accordé aux conditions négociées en Club de Paris) ; elles sont retracées par le programme 852 « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France » de la mission correspondant au compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers ». La dépense budgétaire afférente intervient lors de la consolidation, puis les remboursements de ces prêts, en principal ou en intérêts, viennent abonder le budget de l'Etat (ils sont imputés en recettes sur le compte « Prêts à des Etats étrangers » précité), sauf annulation de la créance consolidée par un accord ultérieur. De fait, il n'y a pas de lien direct entre annulations et coût budgétaire.

Selon une approche prudente, qui prend notamment en compte la totalité des dépenses passées du programme « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France » bien qu'une partie des créances ainsi consolidées ait vocation à être honorée par les pays débiteurs, le coût budgétaire net total, qui intègre les indemnisations d'annulations et les consolidations de dettes, s'établit, de 1989 à 2010 inclus, à hauteur de 4,04 milliards d'euros.

 Les annulations de créances garanties par la Coface restent sans effet direct sur le solde « maastrichtien » et ne suscitent aucune dépense budgétaire, car la Coface n'entre pas dans le périmètre des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale et les remises de dettes qu'elle consent ne lui sont pas indemnisées par l'Etat19(*). En revanche, ces annulations comportent un coût budgétaire indirect, dans la mesure où elles impliquent une moindre recette future pour la Coface qui, toutes choses égales par ailleurs, représente in fine, pour l'Etat, une moindre capacité de prélèvement de dividendes sur cet établissement (recette non fiscale).

Source : rapport n° 111 (2010-2011) de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, sur le présent PLF, tome II (commentaire de l'article 37)

c) La coopération décentralisée

La coopération décentralisée est essentiellement financée par les collectivités territoriales, sur leurs fonds propres. Le ministère chargé des affaires étrangères (MAEE) intervient pour des cofinancements, en fonction des priorités retenues (9,8 millions d'euros prévus pour 2011, sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement »20(*)).

Les flux d'APD en provenance des collectivités territoriales ont représenté 70 millions d'euros en 200921(*), contre 72 millions en 2008 mais 62 millions en 2007 et 54 millions en 2006. Ils sont anticipés comme croissant à hauteur de 74 millions d'euros en 2010 et 75 millions d'euros en 2011. Toutefois, votre rapporteur spécial observe que les effets de la réforme des compétences des collectivités territoriales sur la coopération décentralisée, activité d'ailleurs loin du « coeur de métier » des collectivités, sont difficilement évaluables.

Il convient ici de rappeler le rôle incitatif joué par la loi du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau, dite « loi Oudin », qui permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de financer, sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement et dans la limite de 1 % de ce budget, des actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.

d) La contribution de solidarité sur les billets d'avion

Les produits de la contribution de solidarité sur les billets d'avion (CSV), instituée de façon pionnière par notre pays en 2006, sont notifiés depuis 2008 au CAD de l'OCDE, au titre de l'APD française. De son entrée en vigueur (en juillet 2006) au 31 décembre 2009, cette taxe a rapporté 600,1 millions d'euros, dont 170 millions en 200922(*). Ce produit, géré par l'AFD, alimente le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) en vue de financer l'accès aux vaccins et médicaments dans les pays en développement : 10 % au plus à travers la Facilité financière internationale pour les vaccins (IFFIm) et 90 % au moins à travers la Facilité internationale d'achats de médicaments « Unitaid ».

Votre rapporteur spécial observe que la mise en oeuvre de ce financement innovant n'a emporté aucun impact négatif visible, ni sur le trafic aérien, ni sur le tourisme. En 2009, il était appliqué par cinq autres pays : le Chili, la Corée du Sud, Madagascar, Maurice et le Niger. La réussite du dispositif, dont il faut souhaiter l'extension, plaide pour la création de nouveaux mécanismes de financement alternatifs, tels que la contribution assise sur les transactions financières internationales que la France promeut aujourd'hui, au sein du G20 notamment (au taux de 0,005 %, soit 5 centimes sur 1 000 euros, en vue d'en affecter le produit, par exemple, au Fonds mondial de lutte contre le sida23(*)).


* 12 Les ressources de l'AFD font l'objet de développements infra, chapitre II (section I, I).

* 13 Cf. supra, 1 (b).

* 14 Cf. infra, deuxième partie (section I, II).

* 15 Cf. infra, chapitre II (section I, II).

* 16 Cf. infra, deuxième partie (section I, II).

* 17 Cf. infra, deuxième partie (section I, II).

* 18 Comme déjà signalé, une présentation des différents traitements de dettes accordés par la France aux pays en développement se trouve dans la seconde partie du présent rapport (section I, II).

* 19 L'intervention de la Coface en matière d'APD fait l'objet de développements au sein du rapport d'information n° 95 (2008-2009) de nos collègues Jean-Pierre Fourcade et Edmond Hervé avec notre ancien collègue Michel Charasse, établi à la suite de l'enquête de la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur les procédures publiques gérées par la Coface.

* 20 Action n° 2 ; cf. infra, chapitre II (section II) .

* 21 Les données sont collectées par le MAEE au moyen d'une procédure de télédéclaration des collectivités territoriales, mise en place depuis 2006.

* 22 Créée par la LFR du 30 décembre 2005, la CSV constitue une taxe de 1 à 10 euros par billet sur les vols intérieurs et de 4 à 40 euros sur les vols internationaux, selon la classe du billet.

* 23 Les évaluations attribuent un potentiel considérable à un semblable mécanisme : une taxe sur les transactions sur produits dérivés aurait un produit annuel de l'ordre de 33 milliards d'euros pour les transactions de gré à gré, et jusqu'à 110 milliards dans le cas des transactions opérées sur les places boursières. De même, une taxe sur les opérations de change aurait, selon les sources, un rendement de 12 à 50 milliards d'euros par an.