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Projet de loi de finances pour 2011 : Aide publique au développement. Compte de concours financiers accords monétaires internationaux, compte de concours financiers prêts à des Etats étrangers et compte d'affectation spéciale engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Aide publique au développement. Compte de concours financiers accords monétaires internationaux et compte de concours financiers prêts à des Etats étrangers ( rapport général - première lecture )
3. Un dispositif en cours de rationalisation
a) La redéfinition des priorités

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le CICID du 5 juin 2009 a tracé les voies d'une rationalisation de l'APD française, au bénéfice de son efficience24(*). À cet effet, un double objectif de concentration de l'aide, par rapport au champ qui était le sien jusqu'alors, a été fixé, au point de vue géographique d'une part et sur un plan sectoriel d'autre part, en vue d'offrir un soutien plus efficace aux pays et aux secteurs qui en ont le plus besoin.

(1) Un resserrement des priorités géographiques

Sous l'aspect de la géographie, il a été décidé que 60 % des ressources budgétaires mobilisées pour l'APD seraient ciblées sur l'Afrique subsaharienne, région du monde la moins avancée sur la voie des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD)25(*) et dont on estime qu'elle comptera 1,8 milliard d'habitants à l'horizon 2050, et 20 % au bénéfice des pays du pourtour méditerranéen.

En outre, quatre catégories de pays éligibles à l'aide française ont été identifiées, des modes d'intervention adaptés étant associés à chacune de ces catégories :

- en premier lieu, en faveur des « pays pauvres prioritaires » dont une liste de quatorze États subsahariens a été arrêtée26(*) , il a été prévu que soit affectée la moitié des subventions destinées aux OMD, sous la forme de dons et de prêts très concessionnels ;

- en deuxième lieu, pour les pays à revenu intermédiaire, l'aide prendra la forme de prêts concessionnels et d'une assistance technique ;

- en troisième lieu, les pays émergents bénéficieront de prêts peu ou pas concessionnels27(*). En effet, les financements ne constituent pas le besoin premier de ces pays, et l'investissement vaut donc surtout, ici, comme « point d'entrée » dans les politiques publiques locales et la promotion d'expertise et de technologie françaises ;

- enfin, pour les pays en crise ou en situation de sortie de crise, l'aide sera attribuée sous la forme de dons et de crédits humanitaires28(*).

Ce resserrement des priorités géographiques de l'APD de notre pays devrait progressivement conduire à substituer à la « zone de solidarité prioritaire » (ZSP) encore en vigueur29(*) la notion de « partenariats différenciés ». À l'avenir, en ce qui concerne les pays de la ZSP ne faisant pas partie des quatre catégories précitées, la France interviendra principalement par les canaux multilatéraux et européens et, au besoin, par des actions bilatérales dont le coût budgétaire devra rester limité.

(2) Une clarification des priorités sectorielles

En termes de secteurs aidés, le CICID a décidé que l'aide française serait désormais dirigée vers cinq secteurs prioritaires : la santé ; l'éducation et la formation professionnelle ; l'agriculture et la sécurité alimentaire ; le développement durable ; enfin, le soutien à la croissance.

On notera que ces secteurs recouvrent largement les OMD. Ils représentent le « coeur de cible » des interventions de l'APD aujourd'hui. Le Comité a par ailleurs rappelé l'objectif de promotion de la gouvernance démocratique, de l'Etat de droit et du respect des droits de l'homme.

b) Un nouveau document cadre

En vue de fournir un cadre d'ensemble aux évolutions ainsi tracées, le CICID du 5 juin 2009 avait demandé la réalisation d'un « document cadre » pour la politique de coopération au développement de la France, formalisant les objectifs et la stratégie à moyen terme en la matière et destiné à servir de référence unique pour l'ensemble des acteurs.

(1) Un processus d'élaboration associant le Parlement

Le document cadre a été élaboré tout au long de l'année 2010. À cet effet, le ministère des affaires étrangères et européenne a organisé une concertation entre les administrations et la société civile, en particulier les ONG concernées. Le Parlement a été invité à participer à la réflexion, et le Sénat y a pris une large part, en particulier votre commission des finances. Pour mémoire :

- le 12 mai dernier, une « table ronde » a été organisée, conjointement avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, ce qui a permis d'entendre le point de vue de quatre « experts » de l'APD30(*) sur les orientations de la politique française en ce domaine ;

- le 26 mai, les deux commissions ont procédé à l'audition du ministre des affaires étrangères et européenne, qui a exposé les grandes lignes du document cadre alors en préparation ;

- le 9 juin, votre rapporteur spécial a présenté à la commission des finances une communication sur ce thème, suivie d'un débat. Les recommandations formulées à cette occasion, ainsi que le compte-rendu de la réunion, ont été adressés, par lettre de notre collègue Jean Arthuis en sa qualité de président de la commission, au ministre des affaires étrangères et européenne31(*) ;

- enfin, le 4 novembre, le Sénat a tenu un débat sur la politique de coopération et de développement de la France, qui s'est notamment appuyé sur le rapport d'information sur le projet de document cadre entre temps publié par nos collègues Christian Cambon et André Vantomme, rapporteurs pour avis de la mission « Aide publique au développement »32(*), et auquel a pris part votre rapporteur spécial. Le document avait été mis en forme définitive, par le Gouvernement, la veille même de ce débat. Par rapport au CICID du 5 juin 2009, il précise notamment que les pays en crise bénéficieront de 10 % des subventions françaises d'APD et les pays émergents, au maximum, de 10 % de l'effort financier de l'Etat en ce domaine.

(2) Une « refondation » encore fragile

Sans revenir en détail, ici, sur le contenu de ce nouvel outil, votre rapporteur spécial tient à en souligner deux mérites fondamentaux.

Le premier est celui de son existence même : il est bon que notre pays se dote d'un document qui présente clairement sa doctrine d'APD, face aux défis d'un monde en mutation. Les pays du Sud connaissent des trajectoires de développement très diverses ; les économies sont devenues interdépendantes ; les risques en matière d'environnement, de santé ou de sécurité sont désormais globaux, à l'échelle de la planète. Dans ce nouveau contexte, complexe et mouvant, il est important que la France trace, nettement, les lignes qui guident ses actions de coopération.

Une autre qualité essentielle du nouveau document cadre tient à l'inflexion de la politique française d'aide au développement qu'il tend à cristalliser. Lors de son audition précitée, le ministre des affaires étrangères et européenne a même évoqué une « refondation ». En synthèse, il s'agit de mettre en oeuvre une APD qui ne relève plus de la charité, de la seule compassion, mais d'une stratégie géopolitique, dans laquelle on considère non seulement la nécessité de soulager la pauvreté, mais également les intérêts de la France dans le monde qu'il s'agisse d'enjeux économiques, migratoires ou de sécurité. Il est heureux que l'on replace ainsi l'APD de plain-pied au sein de la politique étrangère.

Pour autant, le document cadre présente deux limites majeures.

D'une part, comme votre rapporteur spécial l'a amplement détaillé lors de sa communication précitée du 9 juin dernier, ce document n'aborde que de façon très parcimonieuse les aspects financiers, le choix ayant été fait de dissocier l'exposé de la stratégie et la programmation des moyens budgétaires. Bien que compréhensible, cette organisation n'en nuit pas moins à la crédibilité des ambitions affichées par le document cadre, qui consistent à redéfinir l'APD française à partir des enjeux cruciaux que sont la stabilité et la promotion de l'Etat de droit, la croissance durable, la lutte contre la pauvreté et les inégalités, et la gestion des biens publics mondiaux. À cet égard, les estimations de l'effort global d'APD pour 2011, en repli par rapport à 2010 ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus, ne sont pas très encourageantes.

D'autre part, le statut du document cadre reste indéterminé. Ce texte n'a pas de valeur juridique et le CICID n'a pas même été convoqué pour son adoption formelle. Dans ces conditions, et à ce stade, on peut douter de l'autorité politique qu'il revêtira, en pratique, pour les différents acteurs de l'aide au développement auxquels il est destiné. Votre rapporteur spécial s'en inquiète et, pour prévenir le risque du « voeu pieu », invite le Gouvernement à donner à ce nouvel outil les formes appropriées d'adoption et de publicité officielle qu'il requiert.


* 24 Les décisions du CICID du 5 juin 2009 ont fait l'objet de développements approfondis de la part de notre ancien collègue Michel Charasse, en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », à l'occasion de l'examen du PLF pour 2010. Cf. le rapport n° 101 (2008-2009), tome III, annexe 4.

* 25 Cf. supra, A.

* 26 Bénin, Burkina-Faso, Comores, Ghana, Guinée Conakry, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Sénégal, Tchad, Togo.

* 27 On vise ici la Chine, l'Inde, l'Indonésie, les Philippines, le Brésil, le Mexique, la Colombie.

* 28 Sont ici visés le Proche et le Moyen-Orient, la région sahélo-saharienne, la République centrafricaine et la République démocratique du Congo, l'Afghanistan et le Pakistan, enfin Haïti.

* 29 La ZSP, telle que définie par le CICID du 20 juillet 2004, comprend actuellement 55 pays :  en Afrique du Nord : Algérie, Maroc, Tunisie ; en Afrique subsaharienne et dans l'Océan indien : Afrique du Sud, Angola, Bénin, Burkina-Faso, Burundi, Cameroun, Cap-Vert, République Centrafricaine, Comores, Congo-Brazzaville, République Démocratique du Congo, Côte-d'Ivoire, Djibouti, Erythrée, Ethiopie, Gabon, Ghana, Gambie, Guinée, Guinée-Bissao, Guinée Equatoriale, Kenya, Libéria, Madagascar, Mali, Mauritanie, Mozambique, Namibie, Niger, Nigéria, Ouganda, Rwanda, Sao-Tome et Principe, Sénégal, Sierra Leone, Soudan, Tanzanie, Tchad, Togo, Zimbabwe ; au Moyen-Orient : Liban, Territoires palestiniens, Yémen ; en Asie : Cambodge, Laos, Vietnam, et à titre provisoire, Afghanistan ; dans la Caraïbe : Cuba, Haïti, République Dominicaine, Suriname ; dans le Pacifique : Vanuatu.

* 30 François Bourguignon, directeur de Paris School of Economics, ancien chef économiste de la Banque mondiale, Serge Michaïlof, consultant international, enseignant à l'Institut d'études politiques de Paris, ancien directeur régional à la Banque mondiale, Jean-Michel Severino, inspecteur général des finances, ancien directeur général de l'AFD, et Jean-Louis Vielajus, président de Coordination Sud.

* 31 Lettre reproduite en annexe du présent rapport.

* 32 Rapport d'information n° 566 (2009-2010).