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Projet de loi sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs

4 mai 2011 : Jurys populaires ( rapport - première lecture )

B. LE PROJET DE LOI : UNE RÉORGANISATION PROFONDE DE L'ARCHITECTURE DE LA JUSTICE PÉNALE

Le projet de loi poursuit deux objectifs distincts : d'une part mieux assurer la représentation des citoyens dans les tribunaux correctionnels et les juridictions de l'application des peines ; d'autre part simplifier l'organisation de la justice en matière criminelle par le recours à une formation allégée de la cour d'assises. Ce double objectif s'appuie sur la création d'une nouvelle catégorie de représentants des citoyens à l'oeuvre de justice : le « citoyen assesseur ».

1. Le mode de désignation du « citoyen assesseur »

Le citoyen assesseur semble prendre place entre le juré des cours d'assises et le juge de proximité : son mode de désignation résulte d'une combinaison entre un tirage au sort et une sélection fondée sur certains critères d'aptitude et d'impartialité.

Le tirage au sort intervient à deux stades :

- les citoyens assesseurs seront issus des listes préparatoires actuellement dressées dans chaque commune, par tirage au sort sur la liste électorale pour permettre l'établissement de la liste annuelle des jurés (article 10-4)10(*) ;

- sur la base des listes préparatoires et une fois établie la liste annuelle des jurés, un second tirage permet de déterminer l'ordre d'examen de chaque personne par la commission départementale11(*) prévue par l'article 262 du code de procédure pénale (article 10-5).

L'inscription sur la liste annuelle des citoyens assesseurs résulte d'un choix. Celui-ci repose d'abord sur l'appréciation de plusieurs critères. En effet, les citoyens assesseurs devront non seulement satisfaire les conditions requises pour être jurés mais aussi présenter des garanties d'impartialité et de moralité et ne pas être inaptes à l'exercice des fonctions de citoyen assesseur (article 10-3).

Comment ces critères seront-ils évalués ?

Le projet de loi prévoit d'abord que les maires adressent aux citoyens tirés au sort sur les listes préparatoires un questionnaire destiné à la vérification des conditions prévues par la loi (article 10-4) ; ensuite, en vue de l'élaboration de la liste annuelle, la commission départementale peut procéder ou faire procéder à l'audition des personnes qui n'auraient pas répondu ou auraient répondu de manière incomplète à ce questionnaire ; enfin, la commission ne pourra pas inscrire une personne sur la liste annuelle sans avoir fait procéder à une enquête relative à la moralité et l'impartialité de l'intéressé (article 10-5).

La liste annuelle des assesseurs sera arrêtée lorsque le nombre de personnes inscrites atteint celui fixé par arrêté du ministre de la justice pour chaque tribunal de grande instance. Le nombre de citoyens assesseurs devrait être compris entre 9.000 et 10.000.

2. Une représentation aux différents degrés de la justice pénale

Les citoyens assesseurs seront appelés à participer au jugement de certains contentieux particuliers en matière délictuelle et criminelle ainsi que dans le domaine de l'application des peines. Le projet de loi conduirait ainsi à créer pas moins de six nouvelles formations de jugement : deux en matière correctionnelle, une en matière criminelle, deux pour l'application des peines, une, enfin (voir deuxième partie de l'exposé général), pour le jugement des mineurs.


· Les délits

Actuellement, le tribunal correctionnel, juge du premier degré en matière de délits, compte deux formations :

- la formation collégiale (trois magistrats du tribunal de grande instance dont un président et deux juges) dotée de la compétence de droit commun ;

- la formation à juge unique pour le jugement des délits énumérés par l'article 398-1 du code de procédure pénale.

Certains contentieux, compte tenu de leur complexité (infraction en matière économique et financière - article 704 du code de procédure pénale - infractions militaires - article 697 du code de procédure pénale - terrorisme - article 706-18 - infractions sanitaires - article 706-2 du code de procédure pénale - criminalité organisée - article 706-75 du code de procédure pénale - pollution maritime - article 706-107 du code de procédure pénale) sont portés devant des formations spécialisées du tribunal correctionnel.

Les affaires peuvent être portées en appel devant la chambre des appels correctionnels, formation de la cour d'appel composée d'un président de chambre et deux conseillers12(*).

Le projet de loi institue deux nouvelles formations :

- le tribunal correctionnel comportant des citoyens assesseurs (trois magistrats professionnels et deux citoyens assesseurs) compétents pour juger au premier degré des faits de violence contre les personnes punies de cinq, sept ou dix ans d'emprisonnement relevant actuellement du tribunal correctionnel collégial (et non du juge unique) - article 2 ;

- la chambre des appels comportant des citoyens assesseurs (trois magistrats professionnels et deux citoyens assesseurs) pour statuer sur l'appel formé contre une décision rendue par cette formation du tribunal correctionnel - article 5.

Seules les décisions sur la qualification des faits, la culpabilité du prévenu et la peine seraient prises par les magistrats et les citoyens assesseurs. Toutes les autres questions -exceptions juridiques de procédure, octroi de dommages et intérêts ou prononcé de la mesure de sûreté- relèveraient des seuls magistrats selon les règles qui prévalent d'ailleurs aujourd'hui pour la cour d'assises.


· Les crimes

En l'état du droit, les crimes relèvent :

- en première instance de la cour d'assises, juridiction départementale, composée de trois magistrats professionnels et de neuf jurés tirés au sort parmi les citoyens. Par dérogation, la cour d'assises est composée exclusivement de magistrats professionnels -au nombre de sept- pour connaître des crimes terroristes -article 706-25 du code de procédure pénale-, des crimes commis en matière de trafic de stupéfiants -article 706-27 du code de procédure pénale- des crimes militaires et des crimes de droit commun commis par des militaires « s'il existe un risque de divulgation d'un secret de la défense nationale » - article 698-7 du code de procédure pénale- ainsi que de certains crimes contre les intérêts fondamentaux de la nation -article 702, alinéa 2, du code de procédure pénale- ;

- au second degré, la cour d'assises d'appel composée de trois magistrats professionnels et de douze jurés (lorsque l'appel est dirigé contre un arrêt rendu par une cour d'assises spécialisée composée exclusivement de magistrats professionnels, la cour d'assises d'appel comprend neuf magistrats).

Le projet de loi institue une nouvelle formation de la cour d'assises au premier degré composée de trois magistrats et de deux citoyens assesseurs (article 8), dotée d'une compétence de principe pour les crimes passibles de quinze et vingt ans de réclusion criminelle, commis en l'absence de récidive.

Le procureur de la République (au motif qu'il conteste la qualification retenue) ou l'accusé pourront toujours demander que la cour d'assises composée d'un jury soit compétente pour le jugement de ces affaires.

Le projet de loi prévoit par ailleurs de modifier la procédure devant la cour d'assises quelle que soit sa formation sur deux points :

- la suppression de la lecture par le greffier de la décision de renvoi au bénéfice d'un exposé du président sur les éléments à charge et à décharge (article 6) ;

- la motivation des décisions criminelles (article 7).


· L'application des peines

Les juridictions de l'application des peines du premier degré comprennent aujourd'hui :

- le juge de l'application des peines compétent en particulier en matière de libération conditionnelle, de relèvement de la période de sûreté et de suspension de peine pour raison médicale lorsque la peine privative de liberté prononcée est d'une durée inférieure ou égale à dix ans ou quelle que soit la peine prononcée lorsque la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à trois ans ;

- le tribunal de l'application des peines, juridiction collégiale composée d'un président et de deux assesseurs, compétente pour se prononcer sur le relèvement de la période de sûreté ainsi que sur les mesures de libération conditionnelle ou de suspension de peine pour raisons médicales lorsque, d'une part, la peine privative de liberté prononcée est d'une durée supérieure à dix ans et que la durée de détention restant à subir est supérieure à trois ans.

Les juridictions de l'application des peines du second degré sont, soit le président de la chambre de l'application des peines (compétent pour connaître de certaines décisions du juge de l'application des peines), soit la chambre de l'application des peines qui connaît des appels dirigés contre certains jugements du juge de l'application des peines et contre les décisions du tribunal de l'application des peines.

Lorsqu'elle statue sur les décisions du tribunal de l'application des peines, la chambre, composée en principe d'un président de chambre et de deux conseillers, comprend un responsable d'une association de réinsertion des condamnés et un responsable d'une association d'aide aux victimes.

Le projet de loi prévoit que le tribunal de l'application des peines comprendrait deux citoyens assesseurs lorsqu'il se prononce sur le relèvement de la période de sûreté ainsi que sur les libérations conditionnelles -sa compétence dans ce domaine étant étendue aux personnes condamnées à une peine égale ou supérieure à cinq ans.

Par ailleurs, la chambre de l'application des peines comporterait également deux citoyens assesseurs à la place des deux représentants des associations mentionnées ci-dessus lorsqu'elle statue sur les décisions du tribunal de l'application des peines.

*

Le projet de loi précise que les citoyens assesseurs seront répartis au sein du service des audiences chaque trimestre par le président du tribunal de grande instance pour ceux d'entre eux qui siègent au sein de sa juridiction et par le président de la cour d'appel pour les citoyens assesseurs appelés au siège de la cour d'appel ou dans la cour d'assises instituée au siège de cette cour (article 10-7).

Les citoyens assesseurs devront être avisés quinze jours au moins avant le début du trimestre de la date et de l'heure des audiences au cours desquelles ils seront appelés à siéger en tant que titulaires ou suppléants, ce préavis étant cependant supprimé en cas de nécessité.

Chaque citoyen assesseur ne peut être appelé à siéger plus de huit jours d'audience (art. 10-10).

3. Une mise en oeuvre expérimentale

Les dispositions du projet de loi portant sur l'introduction de citoyens assesseurs au sein des juridictions pénales ont vocation à être appliquées à titre expérimental, dans le ressort de quelques cours d'appel, entre le 1er janvier 2012 et le 1er janvier 2014.

Le recours à l'expérimentation en matière pénale, telle qu'elle est prévue par le présent projet de loi, paraît conforme aux exigences constitutionnelles. En effet, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, l'article 37-1 de la Constitution autorise le recours à l'expérimentation dans le domaine des libertés publiques.

S'agissant d'une réforme d'ampleur importante, ce procédé permettra, dans le respect des principes du droit pénal et en particulier des droits de la défense, de « tester » sur une partie du territoire les dispositifs créés par le projet de loi, afin de tenir compte, au terme de l'évaluation, des éventuelles difficultés rencontrées et de les ajuster avant que le Parlement ne se prononce sur la pérennisation du dispositif.

4. Un coût prévisible de 40 millions d'euros

L'étude d'impact retient pour point de départ un certain nombre d'hypothèses qui devront être vérifiées par la phase d'expérimentation.


· Sur les tribunaux correctionnels

L'étude d'impact se fonde sur une moyenne de 34.000 affaires par an devant les juridictions de première instance13(*), auxquelles il convient d'ajouter les appels (20 % en moyenne des affaires jugées par le tribunal correctionnel), ce qui constitue un nombre total d'affaires de 40.800. Il convient toutefois de retrancher de ce nombre les délits connexes exclus du champ de compétence des tribunaux correctionnels statuant avec citoyens assesseurs (1.500 environ). Au total, 39.300 affaires seraient ainsi susceptibles d'être, à terme, jugées par des juridictions composées pour partie de citoyens assesseurs.

9.000 citoyens assesseurs seraient invités, chaque année, à participer au jugement de ces 39.300 affaires, pour une moyenne de six audiences environ.

Leur présence au sein des juridictions entraînerait très probablement un allongement des temps d'audience et de délibéré : l'étude d'impact estime ce temps supplémentaire au double du temps aujourd'hui nécessaire à une formation correctionnelle pour se prononcer sur une affaire. De ce fait, le nombre moyen d'affaires examinées par ces juridictions passerait de six à trois du fait de l'introduction des citoyens assesseurs. 6.800 audiences supplémentaires devraient ainsi être organisées par an, auxquelles il convient d'ajouter 1.225 audiences d'appel et 500 audiences de comparution immédiates, portant ainsi à un peu plus de 8.500 le nombre total d'audiences correctionnelles supplémentaires induit par la mise en oeuvre générale de la réforme.

Plusieurs magistrats ont observé lors de leurs échanges avec votre rapporteur que ces estimations reposaient sur une base sous estimée. Il n'est pas rare en effet que dix à quinze dossiers soient inscrits à une même audience.

Le coût d'indemnisation des citoyens assesseurs est estimé à 7,9 millions d'euros.

Dans certaines juridictions importantes, les locaux devraient par ailleurs être adaptés afin de permettre la tenue de ces audiences supplémentaires : une trentaine de sites pourraient être ainsi concernés, pour un coût total estimé à 30 millions d'euros.

Un million d'euros devraient par ailleurs être mobilisés pour financer l'équipement des postes de travail des personnels supplémentaires nécessaires.

En effet, la création de 120 ETP de magistrats et de 28,6 ETP de greffiers serait nécessaire, du fait du doublement prévu du temps consacré à l'audience et au délibéré ainsi que de la nécessité de mettre en place des « audiences-relais » en matière de comparution immédiate.

Les représentants des organisations syndicales de magistrats rencontrés par votre rapporteur ont insisté sur la charge de travail qu'entraînera pour le greffe la gestion d'un audiencement rendu plus complexe par la création des nouvelles formations comprenant des citoyens assesseurs.


· Sur les cours d'assises

L'étude d'impact considère que les délais d'audiencement devant la cour d'assises simplifiée devraient être réduits de moitié, permettant ainsi de diminuer d'autant la détention provisoire des accusés. Par ailleurs, le temps d'audience des affaires passant devant cette nouvelle juridiction devrait être également divisé par deux (une journée contre deux jours en moyenne actuellement pour un procès d'assises avec un jury complet). Au regard du champ de compétence de cette dernière, 90 % des affaires criminelles devraient ainsi pouvoir être jugées plus rapidement.

Par ailleurs, entre 1.000 et 1.900 affaires faisant aujourd'hui l'objet d'une « correctionnalisation » pourraient être réorientées vers la cour d'assises simplifiée.

La mise en place d'une telle cour d'assises simplifiée, composée de sept personnes de moins qu'une cour d'assises « classique », dégagerait une économie en indemnités non versées évaluée à deux millions d'euros.


· Sur l'application des peines

L'étude d'impact ne comprend pas d'évaluation du nombre d'affaires susceptibles d'entrer dans le champ du tribunal d'application des peines statuant avec des citoyens assesseurs. Mme Martine-Michelle Lebrun, présidente de l'Association nationale des juges de l'application des peines, a en effet regretté, lors de son audition par votre rapporteur, l'absence de statistiques sur l'activité des juridictions d'application des peines en France.

L'étude d'impact estime néanmoins que 1.200 audiences supplémentaires devraient être organisées devant ces juridictions du fait de l'application de la réforme, nécessitant, du fait du temps consacré à l'audience et au délibéré, la création de 16 ETP de magistrats et de 4 ETP de greffiers.

Le coût total d'indemnisation des citoyens assesseurs devant ces juridictions est estimé à 450.000 euros.


· Sur le recrutement des citoyens assesseurs

Enfin, la procédure de sélection des citoyens assesseurs ainsi que la gestion des audiencements supplémentaires entraînerait une charge de travail supplémentaire pour les juridictions, nécessitant la création de 18,9 ETP de magistrats et de 76 ETP de greffiers.

Au total, la mise en oeuvre globale de la réforme à partir du 1er janvier 2014 rendrait nécessaire, sur la base des hypothèses retenues dans l'étude d'impact, la mobilisation de 32,7 millions d'euros supplémentaires en crédits d'investissement et 8,4 millions d'euros en crédits de fonctionnement (qui incluent l'indemnisation des citoyens assesseurs). 154,9 ETP de magistrats et 108,6 ETP de greffiers devraient par ailleurs être créés.


* 10 La constitution du jury requiert au total quatre tirages au sort successifs - voir commentaire de l'article premier.

* 11 La commission départementale est chargée aujourd'hui d'établir la liste annuelle des jurés. Elle est présidée en principe par le premier président de la cour d'appel et composée de cinq magistrats, de cinq conseillers généraux et du bâtonnier de l'ordre des avocats de la juridiction.

* 12 Egalement compétente pour statuer en appel sur les contraventions - la chambre comprenant alors le seul président.

* 13 L'étude d'impact évalue à 36.500 le nombre de délits entrant dans le champ des infractions ayant vocation à être jugées par un tribunal correctionnel composé de citoyens assesseurs.