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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes en application de l'article 73 quater du Règlement, sur une politique européenne de cohésion ambitieuse après 2013

25 mai 2011 : Politique européenne de cohésion ( rapport )

N° 559

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 mai 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1), comportant le texte de la commission, sur la proposition de résolution européenne de MM. Yann GAILLARD et Simon SUTOUR fait au nom de la commission des affaires européennes en application de l'article 73 quater du Règlement, sur une politique européenne de cohésion ambitieuse après 2013,

Par M. Rémy POINTEREAU,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean-Marie Bockel, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall, René Vestri.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

523 (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 26 janvier 2011, nos collègues Yann Gaillard et Simon Sutour ont présenté, au nom de la commission des affaires européennes, un rapport d'information sur l'avenir de la politique de cohésion après 20131(*), qui tendait à prendre position dans le cadre de la consultation ouverte par la Commission européenne à partir de la publication, à la fin de l'année dernière, de son cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale.

En effet, dans le cadre de la préparation des prochaines perspectives financières de l'Union européenne pour la période 2014-2020, un débat s'est engagé au niveau européen sur le bien-fondé de la politique de cohésion, les améliorations qui pourraient lui être apportées et les montants de crédits qu'il est justifié de lui consacrer. Dans un souci d'économie, certains États membres sont tentés de réduire l'ampleur de cette politique commune, qui a pourtant fait les preuves de son efficacité pour réduire les écarts de développement économique et social entre les différentes régions européennes.

Dans le prolongement de son rapport d'information, la commission des affaires européennes a adopté le 17 mai 2011, à l'issue d'une réunion commune avec la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, une proposition de résolution européenne sur une politique européenne de cohésion ambitieuse après 2013, également présentée par MM. Yann Gaillard et Simon Sutour2(*).

Après avoir rappelé les propositions de la Commission européenne pour réformer la politique de cohésion et la position du Gouvernement français à leur égard, votre rapporteur examinera le contenu de la proposition de résolution adoptée par la commission des affaires européennes.

Votre rapporteur propose à la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, d'adopter à son tour cette proposition de résolution, sous réserve de quelques ajouts.

I. LE DÉBAT SUR L'AVENIR DE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE COHÉSION

Dans le cadre de la préparation des prochaines perspectives financières pour la période 2014-2020, la Commission européenne a présenté en fin d'année dernière son cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale. Sur la base de ce document, elle a lancé une vaste consultation publique auprès de tous les acteurs concernés, à laquelle le Gouvernement français a répondu officiellement.

A. LES ORIENTATIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

La confirmation du bien-fondé de la politique de cohésion

En premier lieu, la Commission européenne a confirmé la pertinence de la politique de cohésion, estimant que « la politique de cohésion contribue de façon significative à la généralisation de la croissance et de la prospérité dans toute l'Union, en même temps qu'elle atténue les disparités économiques, sociales et territoriales ». La Commission ajoute que « le cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale montre qu'elle a créé des emplois, accru le capital humain, facilité la construction d'infrastructures cruciales et amélioré la protection de l'environnement, notamment dans les régions les moins développées. Indubitablement, sans la politique de cohésion, les disparités seraient plus marquées ».

Initialement, ce plaidoyer de la Commission européenne en faveur de la politique de cohésion n'était pas acquis, puisqu'en octobre 2009 celle-ci préconisait un recentrage du budget européen sur les politiques sectorielles aux dépens des politiques « traditionnelles » que sont la politique agricole commune et la politique de cohésion, qui auraient été renationalisées.

Le Parlement européen partage cette conviction de l'utilité de la politique de cohésion, et a rejeté par une résolution adoptée le 7 octobre 2010 toute idée de renationalisation. Mais certains États membres demeurent encore à convaincre.

Des suggestions d'améliorations de méthode

La Commission européenne avance un certain nombre de suggestions pour améliorer la gestion de la politique de cohésion, la rendre plus efficace et accroître sa valeur ajoutée européenne.

Ainsi, elle propose de consolider la planification de la politique de cohésion en articulant un cadre stratégique commun, qui traduirait les objectifs de la stratégie « Europe 2020 », avec un contrat de partenariat pour le développement et l'investissement. Comme actuellement, des programmes opérationnels déclineraient les documents stratégiques précédemment évoqués en priorités concrètes d'investissement. La Commission européenne propose, par ailleurs, de concentrer les ressources nationales et celles de l'Union sur un plus petit nombre de priorités thématiques.

La Commission européenne préconise d'améliorer la qualité des systèmes de suivi et d'évaluation, en définissant ex ante des objectifs et des indicateurs de résultats clairs et mesurables, clairement interprétables, validés statistiquement, vraiment réactifs et directement liés à la politique évaluée. Elle estime que des études d'impact devraient être conçues en amont pour garantir la collecte et la diffusion de données adéquates.

La Commission européenne se prononce en faveur d'un recours accru aux nouveaux instruments financiers, qui contribuent à la création de formes renouvelables de financement et de partenariats public-privé. Elle propose de distinguer les règles applicables au financement par voie de subventions de celles régissant les formes remboursables d'assistance, et d'accroître le champ d'action et l'éventail des instruments d'ingénierie financière.

Pour améliorer la gouvernance de la politique de cohésion, la Commission européenne préconise de renforcer la présence des parties prenantes locales et régionales, des partenaires sociaux et de la société civile dans le dialogue précédant la définition des politiques, puis lors de leur application.

Enfin, la Commission européenne propose de rationaliser et de simplifier les modes opératoires. Sur la base d'une déclaration d'assurance de gestion présentée chaque année par l'autorité gérant les programmes de la politique de cohésion, une procédure périodique d'apurement des comptes pourrait être introduite, qui renforcerait les assurances données. Dans la logique du principe de proportionnalité, les mesures de contrôle pourraient être axées davantage sur les risques. Les exceptions et dérogations à la règle du dégagement d'office pourraient être supprimées. Un organisme accrédité pourrait assumer seul la responsabilité de la gestion et du contrôle de chaque programme opérationnel.

Une innovation : la proposition de créer une catégorie de régions intermédiaires

Une innovation remarquable figure parmi les propositions soumises à consultation par la Commission européenne : celle de créer une catégorie de régions intermédiaires entre celles relevant aujourd'hui de l'objectif « convergence » et celles relevant de l'objectif « compétitivité régionale et emploi ».

Actuellement, l'objectif «convergence » concerne les 84 régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, plus 16 autres régions disposant d'un PIB par habitant devenu très légèrement supérieur à ce seuil de 75 % en raison de l'effet statistique de l'élargissement de l'Union européenne, qui a abaissé cette moyenne (régime transitoire dégressif de phasing out).

L'objectif « compétitivité régionale et emploi » concerne les 168 régions inéligibles à l'objectif « convergence », dont le PIB est supérieur à 75 % de la moyenne communautaire. En outre, 13 d'entres elles bénéficient de dotations complémentaires en raison de leur ancien statut de région de « l'objectif 1 », précurseur de l'objectif « convergence » durant la période 2000-2006. Ce régime transitoire de phasing in vise à amortir l'ampleur de la diminution du soutien apporté par les fonds structurels, lorsqu'une région s'enrichit jusqu'à passer d'une catégorie d'objectif à l'autre.

Il résulte de cette classification qu'une région dont le PIB est légèrement supérieur à 75 % de la moyenne communautaire peut relever de trois niveaux différents d'intensité des aides communautaires selon qu'elle relevait déjà de l'objectif « compétitivité » avant l'élargissement, qu'elle s'est trouvée exclue de l'objectif « convergence » par l'effet statistique de celui-ci, ou qu'elle en est sortie du fait de son enrichissement propre.

Dans son cinquième rapport sur la cohésion, la Commission européenne propose de traiter de manière équivalente toutes les régions d'un même niveau de richesse, en créant une nouvelle catégorie de régions dont le PIB par habitant serait compris entre 75 % et 90 % de la moyenne communautaire. Toutes les régions de cette catégorie intermédiaire recevraient un même niveau d'aide, sans dégressivité, quel que soit l'historique de leur développement économique. Les régimes transitoires de phasing out et de phasing in seraient supprimés.

Une inconnue : le montant de l'enveloppe disponible pour la prochaine période de programmation

Le cinquième rapport sur la cohésion ne comporte aucune indication chiffrée pour le montant des crédits qui pourront être consacrés à cette politique sur la période 2014-2020. La Commission européenne n'avancera un chiffre que lorsqu'elle fera connaître, au mois de juin 2011, ses propositions pour l'ensemble des prochaines perspectives financières.

Le niveau de référence est connu. Pour la période de programmation en cours 2007-2013, les crédits disponibles pour la politique de cohésion s'élèvent à 347 milliards d'euros. Soit 35 % du total du budget européen (la politique agricole commune en représentant 42 %).

Par ailleurs, dans leur rapport d'information, MM. Yann Gaillard et Simon Sutour relèvent deux évolutions endogènes, de sens contraires, des crédits consacrés à la politique de cohésion :

- en diminution, le fait que 16 des 84 régions relevant de l'objectif « convergence » se sont suffisamment enrichies pour en sortir lors de la prochaine période de programmation, générerait une économie de près de 50 milliards d'euros ;

- en augmentation, le fait que les 12 nouveaux États membres entrés dans l'Union européenne en 2004 et 2006 ont connu un développement économique rapide générerait un surcroît de dépenses estimé à 70 milliards d'euros. En effet, les transferts financiers au titre des fonds structurels dont bénéficient les États éligibles à l'objectif « convergence » sont limités depuis 2006 par un plafond exprimé en pourcentage du PIB de l'État concerné (entre 3,23 % et 3,78 % selon les cas). De ce fait, l'accroissement du PIB entraîne mécaniquement une augmentation des montants de crédits situés sous le plafond.


* 1 Rapport d'information n° 266 (2010-2011).

* 2 Proposition de résolution européenne n° 533 (2010-2011).