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Proposition de loi tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap

15 juin 2011 : Handicap ( rapport - deuxième lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER -
AMÉLIORATION DU FONCTIONNEMENT DES MAISONS DÉPARTEMENTALES DES PERSONNES HANDICAPÉES

Article 2 (art. L. 146-4 et L. 146-4-1 du code de l'action sociale et des familles) - Adaptation du statut des personnels

Objet : Cet article modifie les conditions dans lesquelles les maisons départementales des personnes handicapées peuvent recruter leurs personnels.

I - Le texte adopté par le Sénat

 L'actuel article L. 146-4 du code de l'action sociale et des familles prévoit quatre modalités de recrutement pour les MDPH :

- des personnels issus des parties à la convention constitutive peuvent être mis à disposition ;

- des fonctionnaires issus des trois fonctions publiques peuvent être placés en position de détachement auprès des MDPH ;

- les MDPH ont la possibilité de recruter des agents contractuels de droit public, qui sont alors soumis aux dispositions applicables aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale ;

- les MDPH peuvent avoir recours à des agents contractuels de droit privé.

Si cette diversité des statuts est en elle-même source de difficultés de gestion des ressources humaines, le fonctionnement des MDPH est particulièrement affecté par l'instabilité de deux catégories d'agents :

les fonctionnaires de l'Etat mis à disposition, pour une durée de trois ans1(*), qui peuvent réintégrer leur administration d'origine à tout moment à l'issue d'un préavis de trois mois ;

les agents contractuels de droit public, recrutés le plus souvent dans le cadre d'un contrat à durée déterminée de trois ans maximum, renouvelable dans des conditions strictement définies.

 Afin de répondre à ces difficultés, le Sénat a adopté en première lecture les dispositions suivantes :

la durée de mise à disposition des fonctionnaires de l'Etat a été portée de trois à cinq ans et celle du préavis de trois à six mois ; la mise à disposition donne lieu à remboursement par l'Etat selon les modalités prévues par la convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens introduite par l'article 5 de la présente proposition de loi et dans des conditions précisées par décret ;

le recrutement d'agents contractuels de droit public peut s'effectuer dans le cadre d'un contrat à durée déterminée ou indéterminée ;

- l'article L. 146-4 a été complété pour préciser que les personnels sont placés sous l'autorité du directeur de la MDPH et soumis à ses règles d'organisation et de fonctionnement.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Adopté sans modification en commission, cet article a fait l'objet d'un amendement déposé par le Gouvernement en séance publique visant à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat la définition des modalités pratiques de fin de mise à disposition des fonctionnaires de l'Etat.

Il s'agit de faire application d'une jurisprudence administrative constante : les règles relatives aux positions des fonctionnaires de l'Etat ayant fait l'objet d'un décret en Conseil d'Etat, les dispositions qui leur sont dérogatoires doivent aussi être fixées par décret en Conseil d'Etat.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (art. L. 146-4-3 (nouveau) du code de l'action sociale et des familles, art. 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) - Accès des personnels des MDPH aux formations dispensées par le centre national de la fonction publique territoriale

Objet : Cet article prévoit que les MDPH s'acquittent de la cotisation obligatoire au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour l'ensemble des personnels qu'elles emploient, afin que ceux-ci puissent suivre les formations qu'il dispense, quel que soit leur statut.

I - Le texte adopté par le Sénat

L'article 11 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale prévoit que les formations qui leur sont destinées sont définies et dispensées par le CNFPT. Afin de remplir sa mission, celui-ci perçoit, aux termes de l'article 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, des cotisations versées par les collectivités territoriales et leurs établissements publics qui ont au moins, au 1er janvier de l'année de recouvrement, un emploi à temps complet inscrit à leur budget.

Appliquées aux MDPH, ces dispositions ont pour conséquence de limiter aux seuls fonctionnaires territoriaux les formations dispensées par le CNFPT. Dans les faits, certaines délégations régionales du CNFPT ont accepté d'accueillir les autres agents des MDPH, moyennant une contribution complémentaire de la maison départementale pour financer les prestations correspondantes.

Le présent article s'est donc fixé pour objectif de légaliser ces pratiques et de clarifier les modalités du financement des formations dispensées par le CNFPT :

en ajoutant aux missions du CNFPT énumérées à l'article 11 de la loi du 12 juillet 1984 celle d'assurer, en partenariat avec la caisse nationale de la solidarité pour l'autonomie (CNSA), la formation professionnelle des personnels des MDPH, quel que soit leur statut ;

en inscrivant les MDPH à la liste des contributeurs au budget du CNFPT fixée par l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Adopté sans modification par l'Assemblée nationale en commission, le présent article a fait l'objet d'un amendement déposé en séance par le rapporteur. S'il ne change pas le fond des dispositions adoptées au Sénat, cet amendement vise à les intégrer, non pas dans le statut général de la fonction publique mais dans le code de l'action sociale et des familles.

L'article L. 146-4 du code de l'action sociale et des familles a ainsi été complété par un article L. 146-4-3 dont les deux alinéas prévoient que :

- le CNFPT est compétent pour définir et assurer, en partenariat avec la CNSA, la formation professionnelle des personnels des MDPH, quel que soit leur statut ;

- la cotisation due par chaque MDPH au CNFPT est déterminée selon les conditions prévues à l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 (art. L. 146-4 et L. 146-4-2 du code de l'action sociale et des familles) - Mise en place d'une convention triennale d'objectifs et de moyens

Objet : Cet article prévoit la signature, tous les trois ans, d'une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens entre chaque maison départementale, la CNSA, le conseil général et l'Etat, qui devra préciser en particulier les modalités de compensation des postes que l'Etat s'est engagé à transférer à la MDPH dans la convention constitutive.

I - Le texte adopté par le Sénat

L'article L. 146-4 du code de l'action sociale et des familles dispose que la convention constitutive du groupement d'intérêt public (Gip) précise notamment les modalités d'adhésion et de retrait des membres et la nature des concours apportés par eux.

Aucune disposition législative ne prévoit un engagement pluriannuel des partenaires des MDPH sur l'évolution de leurs concours financiers et sur leur calendrier de versement.

Or, dans un rapport publié en novembre 20102(*), l'inspection générale des affaires sociales (Igas) souligne deux éléments permettant d'expliquer une part importante des difficultés financières rencontrées par les MDPH :

- l'Etat a accumulé une dette de 19 millions d'euros du fait d'une compensation insuffisante des mises à disposition de personnels prévues dans les conventions constitutives mais non effectives ;

- au-delà du montant de la dette, la complexité des mécanismes de compensation rend difficile toute visibilité budgétaire pour les MDPH.

Afin de remédier à ces difficultés, le présent article prévoit la mise en place d'une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens (Cpom) entre chaque maison départementale, l'Etat, le conseil général et, le cas échéant, les autres membres du groupement. Cette convention doit fixer pour trois années les objectifs assignés à la MDPH et les moyens qui lui sont alloués pour les remplir. Elle doit en outre préciser le montant de la subvention annuelle versée par l'Etat au titre de la compensation des postes qu'il s'est engagé à mettre à disposition dans la convention constitutive, que ceux-ci soient ou non pourvus, en tenant compte de l'évolution des rémunérations, du cadre et de la catégorie d'emploi conformément au nouvel article L. 146-4-1 créé par l'article 2 de la proposition de loi.

L'objectif principal est de clarifier et renforcer le système de financement des MDPH de façon à leur assurer une lisibilité budgétaire sur un horizon d'au moins six mois.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a complété le dernier alinéa du présent article. Cet alinéa prévoyait initialement que les Cpom doivent être signées au plus tard le 1er janvier de la deuxième année suivant la date de promulgation de la présente loi. Il a été ajouté que les conventions entrent en vigueur au 1er janvier de cette même année. Il s'agit par là de garantir une entrée en vigueur concomitante et concordant avec un exercice budgétaire de l'ensemble des Cpom au plan national.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 (art. L. 146-7 du code de l'action sociale et des familles) - Durée minimale d'ouverture des maisons départementales des personnes handicapées et de leur service d'accueil téléphonique

Objet : Cet article précise les conditions dans lesquelles les personnes handicapées peuvent accéder à la permanence téléphonique ou aux services des MDPH.

I - Le texte adopté par le Sénat

Tel qu'adopté par le Sénat, le présent article fixait à trente-cinq heures hebdomadaires la durée minimale durant laquelle les services mis en place par les MDPH, ainsi que leur permanence téléphonique, devaient être accessibles aux personnes handicapées et à leurs familles.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a assoupli le dispositif initial :

- l'objectif est désormais que les personnes handicapées et leurs familles puissent accéder à la permanence téléphonique ou aux services des MDPH ;

- la référence à une durée d'ouverture hebdomadaire au public de trente-cinq heures est remplacée par un renvoi à la Cpom prévue à l'article 5 de la présente proposition de loi.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission convient du caractère trop contraignant qu'aurait eu le maintien d'un objectif chiffré d'accessibilité des services et de la permanence téléphonique, d'autant que ce sont bien souvent les mêmes agents qui assurent les deux missions d'accueil physique et téléphonique au sein des MDPH.

En conséquence, elle a adopté cet article sans modification.

Article 7 (art. L. 241-5 et L. 241-7 du code de l'action sociale et des familles) - Autorisation des commissions des droits et de l'autonomie à statuer en sections locales

Objet : Cet article autorise les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées à statuer en section locale ou spécialisée et clarifie les conditions dans lesquelles elles peuvent adopter une procédure simplifiée de prise de décision.

I - Le texte adopté par le Sénat

L'article L. 241-5 du code de l'action sociale et des familles autorise les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) à étudier les dossiers des personnes handicapées en sections locales ou spécialisées mais dispose que les commissions ne peuvent statuer qu'en formation plénière. Une procédure simplifiée de prise de décision est prévue au dernier alinéa de cet article : sauf opposition de la personne handicapée concernée ou de son représentant légal, cette procédure s'applique à un certain nombre de décisions simples dont la liste est fixée par décret3(*).

Afin de tenir compte des nombreuses demandes auxquelles doivent répondre les CDAPH, et par cohérence avec le choix de certaines MDPH de mettre en place des antennes délocalisées, le dispositif adopté par le Sénat :

autorise les CDAPH à statuer en section locale ou spécialisée en complétant le cinquième alinéa de l'article L. 241-5 ;

- clarifie les conditions dans lesquelles la CDAPH peut statuer en formation restreinte sur des demandes pour lesquelles elle a adopté la procédure simplifiée et prévoit que les formations restreintes comportent obligatoirement parmi leurs membres un tiers de représentants des personnes handicapées et de leurs familles désignés par les associations représentatives.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Tirant les conséquences du fait que les sections locales ou spécialisées disposeront d'un pouvoir décisionnaire équivalent à celui de la CDAPH, l'Assemblée nationale a prévu que la procédure de consultation de la personne handicapée ou, le cas échéant, de ses parents ou de son représentant légal, définie à l'article L. 241-7 s'appliquera également lorsque la CDAPH statuera en section locale ou spécialisée.

III - Le texte adopté par la commission

L'apport de l'Assemblée nationale complète utilement le dispositif en assurant aux personnes handicapées et à leurs représentants légaux les mêmes garanties de consultation, que le CDAPH statue en formation plénière, locale ou spécialisée. 

Votre commission a donc adopté cet article sans modification.

Article 8 (art. L. 146-3, L. 245-2, L. 245-2-1 et L. 245-2-2 du code de l'action sociale et des familles) - Clarification des compétences territoriales des maisons départementales des personnes handicapées

Objet : Cet article tend à clarifier les compétences territoriales des MDPH.

I - Le texte adopté par le Sénat

En l'absence d'encadrement législatif et conformément à certaines dispositions réglementaires, c'est le lieu de résidence qui est généralement retenu pour déterminer la compétence territoriale d'une MDPH. Il en résulte un risque de surcharge et des conséquences financières importantes pour les MDPH des départements accueillant dans leurs établissements sanitaires ou sociaux un grand nombre de personnes issues d'autres départements. Les départements ayant effectué les efforts les plus importants en matière d'accueil et de soin médico-social se voient en quelque sorte sanctionnés par rapport aux départements qui ont été moins généreux.

Pour remédier à cette situation, cet article retient la notion de domicile de secours comme critère premier d'attribution des compétences des MDPH. Défini à l'article L. 122-2 du code de l'action sociale et des familles, le domicile de secours s'acquiert par une résidence habituelle de trois mois dans un département postérieurement à la majorité ou à l'émancipation. Afin d'éviter les effets d'aubaine ou d'éviction, l'accueil en établissement sanitaire ou social n'est pas acquisitif du domicile de secours. Cette notion s'applique d'ores et déjà à de nombreuses dépenses d'aide sociale : c'est le département où se situe le domicile de secours de la personne bénéficiaire de l'aide sociale qui en assume la charge financière.

En conséquence :

 concernant l'évaluation des demandes et l'attribution des droits mentionnés au premier alinéa de l'article L. 146-3 du code de l'action sociale et des familles :

- c'est la MDPH du département où le demandeur a son domicile de secours qui est compétente ;

- lorsque le demandeur ne dispose pas de domicile de secours ou ne réside pas en France, il s'adresse à la MDPH du département de son choix ;

 concernant l'instruction des demandes de PCH prévue à l'article L. 245-2 du même code :

- la PCH est versée par le département dans lequel le bénéficiaire a son domicile de secours ou, à défaut, celui où il réside ;

- quand un changement de domicile de secours entraîne une modification de la situation du bénéficiaire dont il estime qu'elle est susceptible d'affecter l'évaluation de ses besoins, celui-ci peut formuler une demande de révision de sa prestation auprès de la MDPH du département dans lequel il a son nouveau domicile ;

- quand une personne réside dans un département distinct de celui de son domicile de secours et que l'équipe pluridisciplinaire compétente n'est pas en mesure de procéder elle-même à l'évaluation de sa situation, cette évaluation peut être déléguée à la MDPH du département d'accueil selon des modalités définies par convention.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Soulignant les limites du dispositif prévu par le Sénat, l'Assemblée nationale est revenue à la règle actuelle de la compétence de la MDPH du lieu de résidence, tout en l'amendant :

 concernant l'évaluation des demandes et l'attribution des droits mentionnés au premier alinéa de l'article L. 146-3 précité :

- si le lieu de résidence est acquisitif d'un domicile de secours, c'est la MDPH du département de résidence qui est compétente ; à défaut, la MDPH compétente est celle du département du domicile de secours du demandeur ;

- les possibilités de délégation prévues par le Sénat en matière de PCH sont déplacées à la suite de l'article L. 146-3 de façon à s'appliquer à l'ensemble des demandes auxquelles renvoie le premier alinéa de cet article ;

- les dispositions applicables aux Français de l'étranger sont précisées : quand il s'agit d'une première demande, la personne s'adresse à la MDPH de son choix ; dans les autres cas, la MDPH compétente est celle par laquelle un droit ou une prestation a déjà été antérieurement attribué à la personne ;

 concernant l'instruction des demandes de PCH prévue à l'article L. 245-2 précité :

- conformément à ce qui a été adopté au Sénat, la PCH est versée par le département dans lequel le bénéficiaire a son domicile de secours ou, à défaut, celui où il réside ;

- à la suite d'un changement de département de résidence entraînant un changement de domicile de secours, la PCH est réexaminée à l'initiative du président du conseil général qui peut saisir la CDAPH dans des conditions définies par décret.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 ter (art. L.241-10 du code de l'action sociale et des familles) - Règles applicables en matière de secret professionnel aux équipes pluridisciplinaires et aux CDAPH

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à encadrer les échanges d'éléments et d'informations soumis au secret professionnel entre les membres des équipes pluridisciplinaires, de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) et les professionnels extérieurs.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 241-10 du code de l'action sociale et des familles dispose que les membres de l'équipe pluridisciplinaire et de la CDAPH sont soumis au secret professionnel dans les conditions prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal.

Or des échanges d'informations relevant du secret professionnel peuvent être rendus nécessaires, à la fois au sein des équipes pluridisciplinaires, entre ces dernières et les CDAPH, mais également avec les professionnels chargés d'assurer l'accompagnement sanitaire et médico-social des personnes handicapées.

Cet article propose donc de compléter l'article L. 241-10 précité par trois alinéas :

- par exception à l'article 226-13 du code pénal, les membres de l'équipe pluridisciplinaire peuvent, dans la limite de leurs attributions, échanger entre eux tous éléments ou informations à caractère secret dès lors que leur transmission est strictement limitée à ceux qui sont nécessaires à l'évaluation de la situation individuelle de la personne handicapée et à l'élaboration de son plan personnalisé de compensation du handicap ;

- les membres de l'équipe pluridisciplinaire peuvent communiquer aux membres de la CDAPH tous éléments ou informations à caractère secret dès lors que leur transmission est strictement limitée à ceux qui sont nécessaires à la prise de décision ;

- les membres de l'équipe pluridisciplinaire peuvent échanger avec les professionnels des établissements sociaux et médico-sociaux les informations nécessaires relatives à la situation de la personne handicapée, dès lors que celle-ci ou son représentant légal dûment averti a donné son accord ; cet échange s'inscrit dans le cadre des objectifs de l'accompagnement sanitaire et médico-social fixés à l'article L. 311-3 du code de l'action sociale et des familles.

II - Le texte adopté par la commission

Votre commission observe qu'un dispositif dérogatoire similaire, c'est-à-dire limité aux informations nécessaires à la prise de décision, s'applique d'ores et déjà en matière d'aide sociale à l'enfance.

Elle estime que cette formule permet de trouver un équilibre entre le respect du secret professionnel au sein des MDPH et le partage des éléments et informations nécessaires à la prise de décision.

Elle a donc adopté cet article sans modification.


* 1 Si l'article 4 du décret n° 2007-1542 du 26 octobre 2007 prévoit des périodes de mise à disposition de trois ans maximum, renouvelables sans limitation, la convention de mise à disposition signée par la plupart des MDPH prévoit un seul renouvellement.

* 2 Bilan du fonctionnement et du rôle des MDPH, établi par Christine Branchu, Michel Thierry et Aurélien Besson.

* 3 Article R.  241-28 du code de l'action sociale et des familles.