B. UN IMPACT LIMITÉ
La liste française, à l'instar de celle de l'OCDE, se vide. Or, votre rapporteure déplore de ne pas disposer de l'ensemble des éléments permettant d'apprécier l'efficacité de la politique conventionnelle française d'échange de renseignements. En effet, sur les deux rapports annuels du Gouvernement en annexe au projet de loi de finances pour 2012 , prévus en matière d'échange de renseignements, l'un n'a pas été transmis au Parlement et l'autre l'a été avec un retard important.
1. Le défaut de bilan des contrôles concernant les filiales détenues à l'étranger par des entreprises françaises
Il s'agit du nouveau bilan des contrôles fiscaux 41 ( * ) des filiales détenues à l'étranger par des entreprises françaises et prévu par la loi de finances pour 2011 42 ( * ) . Ces filiales bénéficient d'un régime fiscal privilégié au sens de l'article 238 A du code général des impôts.
Cette nouvelle annexe au projet de loi de finances intéresse directement la coopération fiscale internationale car elle doit fournir, notamment 43 ( * ) , des informations sur :
- les demandes d'assistance administrative internationale , en précisant les résultats positifs obtenus en ce domaine ;
- les demandes de documentation, procédures et contrôles concernant la « manipulation des prix de transfert », c'est-à-dire les prix des transactions entre sociétés d'un même groupe, résidentes d'Etats différents.
Ce document permettrait de répondre à une demande récurrente de votre rapporteure d'évaluation de « l'efficacité des dispositions que nous avons prises en France même, en particulier lors du collectif budgétaire de fin 2009. [...] Les sanctions prévues sont-elles applicables ? J'en doute, car elles sont assorties de conditions suspensives. Sont-elles appliquées ? Nous n'en savons rien, faute de bilan. C'est bien pourquoi nous avons besoin d'une évaluation régulière du dispositif. Plus généralement, la question posée est celle du contrôle fiscal. De 2003 à 2008, le volume d'assistance administrative internationale est passé de 10,3 % à 8,8 % de l'ensemble des interventions fiscales [...]. [Nos services fiscaux] ont-ils aujourd'hui les moyens de contrôler les mouvements à l'international ? Ils ne disposent même pas d'une liste des trusts, alors que ces organisations, et c'est leur raison d'être, sont connues pour leur opacité . » 44 ( * ) .
En outre, la conférence de presse du 24 novembre 2011 de Valérie Pécresse, ministre du Budget, des comptes publics et de la Réforme de l'Etat, sur la fraude fiscale n'a pas permis de dresser de bilan des sanctions fiscales qu'elle mentionne .
En revanche, il apparaît, selon un communiqué de l'Agence France Presse (AFP) 45 ( * ) en date du 23 janvier 2012, que le Gouvernement prépare des mesures de durcissement des sanctions contre la fraude fiscale, notamment à l'encontre des Etats et territoires non coopératifs. Selon la dépêche, il souhaite désormais vérifier si les accords signés sont véritablement appliqués. Dans le cas contraire, les pays ne respectant pas leurs engagements seraient inscrits sur la liste française des Etats non coopératifs car il apparaît qu'un certain nombre de pays signataires d'accords ne transmettent pas les renseignements demandés. Ces mesures pourraient être éventuellement examinées par le Parlement dans le cadre du premier projet de loi de finances rectificative pour 2012.
2. Un bilan contrasté et « prudent » du réseau conventionnel français en matière d'échange de renseignements
Annexe au projet de loi de finances pour 2012 , l e rapport annuel du Gouvernement portant sur le réseau conventionnel de la France en matière d'échange de renseignements n'a été transmis à votre rapporteure que le lundi 23 janvier 2012 . Il a pour objet de présenter un bilan de l'échange de renseignements avec la France avant et après la signature des avenants aux conventions.
Le rapport de l'an dernier dressait un sévère constat 46 ( * ) sur l'absence de coopération observée avant la signature des accords fiscaux, plus particulièrement avec le Luxembourg, la Belgique, la Suisse, Malte, la Malaisie et Singapour, avant la mise à jour des conventions ou la conclusion des accords.
Les interrogations de votre rapporteure sur la mise en oeuvre effective des vingt-deux conventions entrées en vigueur en novembre dernier sont renforcées par les propos tenus par Mme Valérie Pécresse lors de sa conférence de presse précitée.
Elle a déclaré : « A ce stade, je considère que leur effectivité n'est pas encore suffisamment garantie, notamment parce que les éléments à réunir pour pouvoir interroger les administrations fiscales de ces pays sont nombreux, et la réactivité de ces administrations encore insuffisante.
Plus précisément, au cours des huit premiers mois de l'année 2011, plus de 230 requêtes ont été formulées par la France à 18 Etats (Andorre, Suisse, Liechtenstein, Malte Jersey etc.). Ces demandes visaient à connaître par exemple l'identité des actionnaires des structures enregistrées localement ou encore le nom des propriétaires effectifs des actifs.
Au 31 août 2011, soixante et onze réponses ont été reçues, soit un taux de réponse de 30 %. L'analyse révèle que les éléments de nature juridique (statuts, noms des actionnaires, bilans de société...) sont généralement transmis. En revanche, la transmission des éléments plus concrets relatifs aux contribuables (information sur les soldes des comptes bancaires, montant des rémunérations) paraît soulever plus de difficultés, et certains Etats semblent considérer que la coopération vise à valider une information déjà connue par les autorités françaises, plutôt qu'à en donner une nouvelle ».
Ces éléments ont été confirmés par le rapport annuel du Gouvernement portant sur le réseau conventionnel de la France en matière d'échange de renseignements, l'avant-veille de l'examen du présent rapport par la commission.
Votre rapporteure s'interroge sur les raisons du retard qui ont conduit à différer la transmission au Parlement d'informations disponibles dès le 24 novembre dernier, date de la conférence de presse.
Ce rapport complète l'intervention de la ministre en précisant qu'« il conviendra de veiller à l'efficacité de l'échange de renseignements, notamment en contrecarrant toute tendance à contester la légitimité des demandes françaises . Des justifications ont pu être demandées à la France quant au caractère « vraisemblablement pertinent » des renseignements requis, au but fiscal de la demande, à l'utilité de l'information demandée pour l'application du droit interne, ou à l'épuisement préalable des moyens internes de collecte du renseignement . [...] Il y a donc là matière à un apprentissage progressif de la part de ces juridictions récemment engagées dans une démarche de transparence.
S'agissant de la capacité de collecte des administrations fiscales , le rapport relève que « A défaut de dispositions permettant à l'administration locale de détenir elle-même les renseignements demandés ou d'y accéder directement, ladite administration est parfois contrainte de solliciter des tiers privés ou la personne elle-même pour obtenir ces renseignements . ».
Enfin, le rapport met l'accent sur les éventuels retards de transmission des informations dus aux procédures de notification des contribuables. A titre d'illustration, il fait référence à « l'incidence de l'ordonnance du 1 er octobre 2010 prise par le Conseil fédéral suisse sur l'échange de renseignement [qui] devra faire l'objet d'un examen. ».
En conclusion, les réserves émises dans le cadre de cette annexe budgétaire quant aux difficultés de mise en oeuvre de la coopération fiscale tendent à confirmer l'ampleur du défi que constitue la lutte contre les Etats et territoires non coopératifs.
Compte-tenu du manque d'effectivité de certains accords, le précédent constat renforce la conviction de votre rapporteure de ne pas procéder à leur ratification sans garantie de l'existence d'une capacité normative et administrative à échanger les renseignements.
* 41 Ces vérifications sont effectuées par l'administration fiscale sur le fondement de l'article 209 B de ce code.
* 42 Cf . L'article 136 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2011 de finances pour 2011.
* 43 L'article 136 prévoit que soient également fournies des informations sur le recours aux dispositions du CGI relatives au régime d'imposition des entreprises d'après le bénéfice réel (article 57), aux revenus des valeurs mobilières émises hors de France (article 123 bis) et à la détermination du bénéfice imposable (articles 209 B, 212 et 238 A), ainsi qu'aux demandes d'informations et de documents prévues, dans le cadre des vérifications des comptabilités, par l'article L. 13 B du livre des procédures fiscales. Il dispose aussi que soient transmis les renseignements relatifs aux dossiers traités par la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale, créée au sein du ministère chargé de l'intérieur par le décret n° 2010-1318 du 4 novembre 2010 et relevant de la direction centrale de la police judiciaire.
* 44 Cf. Intervention de votre rapporteure lors de la réunion de la commission des finances du Sénat du 12 juillet 2010.
* 45 Cf. Dépêche de l'AFP intitulée « Fisc: les gros fraudeurs seront sanctionnés "plus lourdement" (Pécresse) » du 23 janvier 2011 10:30:30.
* 46 Il avait mis l'accent sur le blocage de la coopération avec la Malaisie, précédant la signature de l'accord.
En ce qui concerne le Luxembourg, le rapport relevait que « Dans les faits, les réponses reprenaient des données publiques telles que celles contenues dans le Mémorial luxembourgeois (c'est-à-dire des informations sur l'immatriculation de la personne morale). Ce pays refusait de faire des recherches s'il n'existait aucun intérêt domestique. Il était par exemple extrêmement difficile d'obtenir du Luxembourg des informations permettant d'examiner la politique de prix de transfert d'une société contrôlée en France dès lors qu'il n'était pas dans l'intérêt de cet État de communiquer ces informations. ».
Quant à la Suisse, la convention en vigueur jusqu'en 2010 ne visait pas à lutter contre l'évasion fiscale, mais à supprimer les situations de double imposition qui constituait donc le champ d'intervention des échanges d'informations.