EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE
PREMIER DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION EN MATIÈRE
D'EXÉCUTION DES PEINES
Article premier et rapport annexé Approbation du rapport annexé fixant les objectifs de l'action de l'Etat pour une application effective de la loi pénitentiaire et en matière d'exécution des peines
Cet article vise à approuver le rapport annexé définissant les objectifs de la programmation.
Le contenu de ce rapport a été analysé dans l'exposé général. Contrairement au principe habituellement retenu pour les lois de programmation, le projet de loi ne comporte pas de rapport spécifique consacré à la programmation financière explicitant les conditions de financement des objectifs énoncés dans le rapport annexé. La portée de la programmation s'en trouve affectée. Votre rapporteure relève d'ailleurs que les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat n'ont pas jugé nécessaire de se saisir pour avis de ce texte.
Si les objectifs formulés dans l'annexe sont parfois assortis d'une estimation des moyens en crédits et en effectifs nécessaires à leur mise en oeuvre, ils ne font pas l'objet d'une évaluation d'ensemble. Sur la base des données communiquées par le ministère de la Justice, une approche synthétique d'ensemble peut cependant être tentée.
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Estimation du coût global du projet de loi de programmation Le coût global du volet du projet de loi relatif aux établissements pénitentiaires est estimé à 6 017 ETPT, 161,4 millions d'euros de dépenses de personnel et 3,087 milliards d'euros de crédits d'investissement en équivalent maîtrise d'ouvrage publique. Les autres mesures sont estimées à 896 ETPT, 30,4 millions d'euros de dépenses de personnel et 322 millions d'euros de crédits d'investissement ou de fonctionnement -284 millions d'euros de crédits informatiques- auxquelles s'ajoutent les dépenses liées à la mise en place des bureaux d'aide aux victimes (2,8 millions d'euros). Les modalités de financement sont renvoyées aux discussions du budget de la mission « justice » pour les budgets triennaux 2013-2015 et 2015-2017. |
En tout état de cause, votre commission ne peut adhérer à une programmation dont les grands axes contredisent l'esprit et la lettre de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.
Le choix du Gouvernement soulève quatre séries d'objections :
- la réalisation d'un parc pénitentiaire de 80.000 places traduit une priorité donnée sur l'incarcération par rapport aux aménagements de peine : elle n'est pas conforme à la volonté affirmée par le législateur en 2009 ; elle préjuge des législations et politiques pénales qui seront menées d'ici 2017 ; elle n'aura, au surplus, aucun effet sur le délai d'exécution des peines dont l'accélération dépend d'autres facteurs ;
- la mise en place de structures spécifiques pour les courtes peines n'est pas compatible avec le principe de l'aménagement des peines inférieures ou égales à deux ans d'emprisonnement posé par la loi pénitentiaire ;
- le choix de mener le programme de construction en partenariat public-privé, dont l'intérêt n'est pas démontré par rapport au recours à la maîtrise d'ouvrage publique, reporte le poids de la dépense sur le moyen terme ; il conduit au paiement obligé de loyers sur de longues périodes, rigidifiant de manière structurelle le budget des ministères de la Justice avec le risque d'entraîner un effet d'éviction sur les autres dépenses, notamment celles de fonctionnement ;
- la lutte contre la récidive risque de demeurer sans effet sans une politique de réinsertion active dont les acteurs sont les conseillers d'insertion et de probation (CIP) ; les effectifs des CIP demeurent inchangés alors que leurs missions n'ont cessé de croître ; la priorité donnée à la construction de nouveaux établissements dans un cadre budgétaire contraint conduit à concentrer l'effort sur les seuls emplois de surveillants.
Votre commission a retenu du rapport annexé les objectifs qui lui paraissaient positifs même lorsque les moyens envisagés lui ont paru insuffisants (création de nouveaux centres de semi-liberté et de centres d'évaluation, renforcement des bureaux d'exécution des peines et des bureaux d'aide aux victimes, renforcement des services de milieu ouvert de la PJJ et de 25 CEF en santé mentale). Elle l'a complétée en fonction des priorités qui lui semblent devoir guider la politique pénitentiaire dans la continuité de la loi du 24 novembre 2009.
Ainsi, par un amendement de sa rapporteure, elle a rappelé que le présent projet de loi avait pour objet principal de garantir la mise en oeuvre effective des dispositions relatives aux conditions de détention ainsi qu'aux aménagements de peine prévus par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. Elle a indiqué que les dépenses consacrées aux infrastructures devaient se concentrer sur l'entretien des bâtiments, la rénovation des structures existantes et l'augmentation du nombre de cellules individuelles pour répondre, dans le cadre fixé par les articles 716 et 717-2 du code de procédure pénale, au principe de l'encellulement individuel des personnes détenues.
Dans le même esprit, la rédaction retenue par votre commission relève que la garantie de la mise en oeuvre des droits des personnes détenues et, en particulier, le strict encadrement des fouilles, implique l'équipement des établissements pénitentiaires en portiques permettant d'éviter le recours aux fouilles intégrales.
L'amendement adopté à l'initiative de votre rapporteure prévoit également que l'évolution des effectifs des conseillers d'insertion et de probation permette d'atteindre un ratio de 60 dossiers suivis par CIP.
Votre commission a également adopté un amendement présenté par les membres du groupe CRC affirmant le droit au maintien des liens familiaux ainsi qu'un amendement du groupe socialiste rappelant la nécessité d'adapter la localisation et les horaires des centres de semi-liberté aux besoins.
Votre commission a, par un amendement de sa rapporteure, retenu une nouvelle formulation pour l'article premier afin de tenir compte des modifications apportées au contenu du rapport annexé. Votre commission a adopté un amendement de sa rapporteure et adopté l'article premier et le rapport annexé ainsi modifiés .