II. L'INTERPRÉTATION DE L'OBLIGATION DE TRANSPOSITION DES RÈGLES DE L'ARTICLE 3 DU TSCG PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE (20 JUIN 2012)
(voir page suivante)
III. LE « SIX-PACK » DE NOVEMBRE 2011
La Commission européenne a rendu publiques le 29 septembre 2010 cinq propositions de règlements et une proposition de directive, qu'elle présentait comme « le plus important renforcement de la gouvernance économique de l'UE et de la zone euro depuis le lancement de l'union économique et monétaire ».
La procédure a duré plus longtemps que prévu : alors qu'elle devait être achevée en juin 2011, les textes n'ont été adoptés qu'en novembre 2011.
Les six textes concernés sont fréquemment désignés sous l'appellation de six-pack .
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Le six-pack Réforme du pacte de stabilité Règlement (UE) n° 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la mise en oeuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro Règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques Règlement (UE) n° 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs Autres sujets Règlement (UE) n° 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 établissant des mesures d'exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro Règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques Directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres |
A. LA RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ PAR LE « SIX-PACK »
La réforme par le six-pack des volets préventif et correctif du pacte de stabilité a été réalisée conformément aux tableaux ci-après, explicités et commentés dans les développements qui suivent.
Le volet préventif du pacte de stabilité
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Le TFUE |
Les règlements successifs |
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Articles et paragraphes |
Objet |
1997 |
2005 |
Six-pack |
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Article 121 81 ( * ) |
Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 |
Règlement (CE) n° 1055/2005 du Conseil du 27 juin 2005 |
Règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 |
Règlement (UE) n° 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 (seuls Etats de la zone euro) |
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2 |
« Grandes orientations de politiques économiques » (GOPE). |
Les objectifs budgétaires à moyen terme spécifiques se situent entre - 1 % du PIB et l'équilibre ou l'excédent budgétaire en données corrigées des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires. |
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3 |
« Surveillance multilatérale » par le Conseil |
Programmes de stabilité (ou de convergence) |
L'Etat membre qui n'a pas atteint son objectif à moyen terme doit en principe réduire son déficit structurel hors mesures exceptionnelles d'au moins 0,5 point de PIB par an. |
Idem + « semestre européen » |
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4 |
Recommandations adressées par le Conseil « lorsqu'il est constaté (...) que les politiques économiques d'un Etat membre ne sont pas conformes aux [GOPE] ou qu'elles risquent de compromettre le bon fonctionnement de [l'UEM] » |
Lorsque le Conseil constate qu'un Etat n'a pas pris de mesures à la suite de sa recommandation, décision à la majorité qualifiée inversée de lui imposer un dépôt portant intérêt de 0,2 point de PIB. |
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Source : d'après les textes indiqués
Le volet correctif du pacte de stabilité
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Le TFUE |
Les règlements successifs |
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Articles et paragraphes |
Objet |
1997 |
2005 |
Six-pack |
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Article 126 82 ( * ) |
Règlement (CE) 1467/97 |
Règlement (CE) 1056/2005 |
Règlement (UE) 1177/2011 |
Règlement (UE) 1173/2011 |
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2 |
Seuils de 3 points de PIB pour le déficit et 60 points de PIB pour la dette + possibilité de dépasser ces seuils, si : |
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- le déficit a « diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence » ou le dépassement est « exceptionnel et temporaire » ; |
Définition du dépassement « exceptionnel » du seuil de 3 points de PIB |
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« s'il résulte d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'Etat membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou s'il est consécutif à une grave récession économique » 83 ( * ) . |
« lorsque le dépassement de la valeur de référence résulte d'un taux de croissance annuel négatif du PIB ou d'une baisse cumulative de la production pendant une période prolongée de croissance annuelle très faible du PIB par rapport au potentiel de croissance. » |
« s'il résulte d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'Etat membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques, ou s'il est consécutif à une grave récession économique. » |
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- la dette publique « s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant ». |
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3 |
Rapport de la commission |
La Commission tient compte de « tous les facteurs pertinents » |
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6 |
Décision du Conseil sur l'existence d'un déficit excessif |
Prise en compte des « facteurs pertinents » 84 ( * ) pour les étapes suivantes |
Décision à la majorité qualifiée inversée d'imposer un dépôt ne portant pas intérêt de 0,2 point de PIB 85 ( * ) . |
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7 |
Recommandations du Conseil à l'Etat membre |
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8 |
Constatation par le Conseil qu'aucune action suivie d'effets n'a été prise |
Décision à la majorité qualifiée inversée d'imposer une amende de 0,2 point de PIB. |
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9 |
Mise en demeure de l'Etat membre par le Conseil de prendre des mesures dans un délai déterminé |
Amélioration du solde structurel hors mesures exceptionnelles d'au moins 0,5 point de PIB « à titre de référence » |
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11 |
Sanctions 86 ( * ) |
Dépôt ne portant pas intérêt (0,2 à 0,5 point de PIB), le cas échéant transformé en amende 2 ans après l'exigence du dépôt |
Amende, affectée au FESF ou au MES. |
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Source : d'après les textes indiqués
1. Les articles 121 et 126 du TFUE
Le six-pack , qui consiste exclusivement en des textes de droit dérivé, n'a par nature pas modifié les articles 121 et 126 du TFUE, relatifs respectivement aux volets préventif et correctif du pacte. L'architecture globale des deux procédures demeure donc inchangée.
• Dans le cas du volet préventif, le Conseil définit les « grandes orientations de politiques économiques » (GOPE), et effectue une « surveillance multilatérale », qui s'appuie sur les programmes de stabilité adressés par les Etats membres de la zone euro (lesquels s'appellent programmes de convergence dans le cas des autres Etats). Le TFUE se borne à prévoir que le Conseil peut adresser aux Etats des recommandations, sans évoquer la possibilité de sanctions.
• Dans le cas du volet correctif, le protocole n° 12 annexé au TFUE définit les seuils de déficit et de dette public maximaux, de respectivement 3 et 60 points de PIB. L'article 126 du TFUE précise toutefois que le seuil de 3 points de PIB peut être dépassé sans qu'il y ait déficit excessif, dès lors que le déficit a « diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence » ou que le dépassement est « exceptionnel et temporaire ».
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L'article 126 du TFUE prévoit des sanctions , dans le seul cas d'un dépassement du critère de déficit. La procédure est la suivante : - rapport de la commission ; - décision du Conseil sur l'existence d'un déficit excessif ; - « recommandation » du Conseil à l'Etat membre, qui doit alors prendre une « action suivie d'effets » (dans un délai maximal actuellement fixé à six mois) ; - « mise en demeure » de l'Etat membre par le Conseil de prendre des mesures dans un délai déterminé ; - sanctions (dépôt ne portant pas intérêt et amendes en particulier). |
* 81 Ex-article 103 du traité CE, devenu article 99 avec la renumérotation par le traité d'Amsterdam de 1997.
* 82 Ex-article 104 C du traité CE, revenu article 104 avec la renumérotation par le traité d'Amsterdam de 1997.
* 83 Toutefois « lorsque le Conseil décide, conformément à l'article 104 C paragraphe 6, s'il y a ou non un déficit excessif, il tient compte, dans son évaluation globale, des observations éventuelles de l'Etat membre montrant qu'une baisse annuelle du PIB en termes réels de moins de 2 % est néanmoins exceptionnelle eu égard à d'autres éléments d'information allant dans le même sens, en particulier le caractère soudain de la récession ou la baisse cumulative de la production par rapport à l'évolution constatée dans le passé ».
* 84 « S'il est pleinement satisfait à la double condition (...) que (...) le déficit des administrations publiques reste proche de la valeur de référence et que le dépassement de cette valeur soit temporaire ».
* 85 Si le Conseil décide qu'il existe un déficit excessif dans un Etat membre qui a constitué, auprès de la Commission, un dépôt portant intérêt, ou si la Commission « a identifié des cas particulièrement graves de non-respect des obligations en matière de politique budgétaire ».
* 86 « Aussi longtemps qu'un Etat membre ne se conforme pas à une décision prise en vertu du paragraphe 9, le Conseil peut décider d'appliquer ou, le cas échéant, de renforcer une ou plusieurs des mesures suivantes : - exiger de l'Etat membre concerné qu'il publie des informations supplémentaires, à préciser par le Conseil, avant d'émettre des obligations et des titres ; - inviter la Banque européenne d'investissement à revoir sa politique de prêts à l'égard de l'Etat membre concerné ; - exiger que l'Etat membre concerné fasse, auprès de l'Union, un dépôt ne portant pas intérêt, d'un montant approprié, jusqu'à ce que, de l'avis du Conseil, le déficit excessif ait été corrigé ; - imposer des amendes d'un montant approprié. »