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Projet de loi autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire

9 octobre 2012 : Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'UEM ( rapport - première lecture )

F. LA PORTÉE AMBIGUË DU RECOURS À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE INVERSÉE POUR LES TEXTES DE LA COMMISSION RELATIFS À UN ETAT EN DÉFICIT EXCESSIF

1. En apparence, un durcissement du pacte de stabilité

Dans le cas du volet « correctif » du pacte de stabilité, l'article 7 étend la logique du vote à la « majorité qualifiée inversée », d'une manière ambiguë dont il n'est paradoxalement pas exclu qu'il s'agisse, là encore, d'un assouplissement du pacte de stabilité.

On rappelle que la procédure de « majorité qualifiée inversée », introduite par le six-pack de novembre 2011, prévoit que, pour l'imposition de sanctions (sauf pour le niveau ultime, en cas de non respect d'une mise en demeure), la recommandation de la Commission est réputée adoptée, sauf si le Conseil vote contre à la majorité qualifiée. La majorité qualifiée inversée prévue par le pacte de stabilité est toutefois en grande partie vidée de son sens par le fait que ce vote, relatif à l'imposition de sanctions, doit être précédé d'un autre vote, à la majorité qualifiée ordinaire, décidant que l'Etat n'a pas rempli ses obligations. Par ailleurs, il peut être suivi d'un autre vote, également à la majorité qualifiée ordinaire, par lequel le Conseil modifie le contenu de la recommandation de la Commission, ce qui lui permet en particulier de vider les sanctions de toute effectivité.

L'article 7 du TSCG prévoit une procédure qui ne correspond pas exactement à la majorité qualifiée inversée. Il s'agit de prévoir que, à moins qu'il soit « établi » qu'une majorité qualifiée d'Etats de la zone euro s'y opposent, les Etats de la zone euro « s'engagent à appuyer les propositions ou recommandations soumises par la Commission européenne lorsque celle-ci estime qu'un Etat membre de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro ne respecte pas le critère du déficit dans le cadre d'une procédure concernant les déficits excessifs ».

Cette disposition est généralement présentée comme réduisant la capacité des Etats à atténuer les sanctions recommandées par la Commission européenne.

On remarque que cette procédure s'appliquerait exclusivement au cas où un Etat ferait l'objet d'une procédure pour déficit excessif à cause d'un déficit supérieur à 3 points de PIB. Un Etat faisant l'objet d'une telle procédure en raison d'un ratio dette/PIB ne respectant pas l'objectif de diminution de 5 % par an du supplément de ratio dette/PIB par rapport au seuil de 60 points de PIB ne serait donc pas visé par cette disposition.

Par ailleurs, contrairement à la « véritable » procédure de majorité qualifiée inversée, l'article 7 du TSCG ne concerne pas les 27 Etats de l'Union européenne, ni même les 25 signataires du TSCG, mais les seuls 17 Etats membres de la zone euro (voire moins si tous ne ratifiaient pas le TSCG).

2. En réalité, un assouplissement ?

Il n'est pas exclu que l'article 7 du TSCG ait pour effet paradoxal d'assouplir le pacte de stabilité.

L'impact du TSCG sur la procédure de sanctions du volet « correctif » du pacte de stabilité (article 7 du TSCG)

Les trois niveaux de sanction

Pacte de stabilité

Pacte budgétaire du TSCG*

1. Déficit excessif (dépôt ne portant pas intérêt de 0,2 point de PIB)

1. MQO** : décision que l'Etat n'a pas respecté ses engagements

2. MQI** : sanctions

3. MQO** : possibilité de vider les sanctions de leur contenu

· Règle inspirée de la MQI** (pour le seul déficit) : les Etats de la zone euro doivent « appuyer les propositions ou recommandations soumises par la Commission », sauf s'il est « établi » qu'une MQ** d'Etats de la zone euro est contre.

· Une portée juridique à confirmer (le TSCG peut-il modifier la procédure de décision du Conseil ?)

· Une portée pratique qui paraît limitée : « appuyer » une proposition ou recommandation de la Commission ne semble pas interdire d'en demander la modification.

· Un assouplissement : le Conseil aurait besoin de la MQ** pour empêcher l'augmentation du délai fixé à un Etat pour ramener son déficit sous les 3 points.

2. Pas d'action suivie d'effets (amende de 0,2 point de PIB)

3. Pas de respect de la mise en demeure (amende de 0,2 à 0,5 point de PIB)

Sanction à la MQO**

* Ces dispositions s'appliquent seulement dans le cas du critère de déficit (pas, par conséquent, dans celui du critère de dette), et concernent le seul vote des Etats de la zone euro ayant ratifié le TSCG. En revanche, elles s'appliquent aux décisions relatives à tout Etat de la zone euro (qu'il ait ou non ratifié le TSCG).

** MQO : majorité qualifiée ordinaire. MQI : majorité qualifiée inversée. MQ : majorité qualifiée.

Source : commission des finances

a) Dans le cas des sanctions, un article dont la portée pratique paraît limitée
(1) Le droit actuel

On rappelle que le pacte de stabilité prévoit actuellement trois niveaux de sanctions éventuels :

- déficit excessif (dépôt ne portant pas intérêt, normalement de 0,2 point de PIB) ;

- absence d'action suivie d'effet (amende, normalement de 0,2 point de PIB) ;

- non respect d'une mise en demeure (amende de 0,2 à 0,5 point de PIB).

· Les deux premiers niveaux de sanction (déficit excessif et absence d'action suivie d'effets) résultent du six-pack de novembre 2011. Celui-ci prévoit que dans ces deux cas, et dans ces deux cas seulement, le Conseil se prononce sur le texte de la Commission selon une procédure dite de « majorité qualifiée inversée » : le texte est réputé adopté, sauf en cas de majorité qualifiée en sens inverse.

En pratique toutefois, la procédure retenue vide cette majorité qualifiée de l'essentiel de sa portée. En effet, la décision à la majorité qualifiée inversée est enserrée entre deux décisions à la majorité qualifiée ordinaire. La procédure, en trois étapes, est la suivante :

1° dans un premier temps, le Conseil décide, à la majorité qualifiée ordinaire, s'il existe un déficit excessif (sur proposition de la Commission) ou si l'Etat n'a pas pris d'action suivie d'effets (sur recommandation de la Commission) ;

2° ce n'est qu'alors qu'il peut décider, sur recommandation de la Commission et à la majorité qualifiée inversée, d'imposer des sanctions (respectivement dépôt ne portant pas intérêt ou amende) ;

3° toutefois dans un troisième temps, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée ordinaire, « peut modifier la recommandation de la Commission et adopter le texte ainsi modifié comme décision du Conseil ». Autrement dit, il a alors la possibilité de fixer les sanctions à un niveau inférieur au montant de 0,2 point de PIB figurant dans la recommandation de la Commission. En pratique, cela lui permet, à la majorité qualifiée ordinaire, de vider les sanctions de toute portée.

· Le troisième niveau de sanction (absence de respect d'une mise en demeure) prévoit quant à lui une prise de décision sur recommandation de la Commission, à la majorité qualifiée ordinaire.

(2) L'article 7 du TSCG

L'article 7 du TSCG prévoit que « les parties contractantes dont la monnaie est l'euro s'engagent à appuyer les propositions ou recommandations soumises par la Commission européenne lorsque celle-ci estime qu'un Etat membre de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro ne respecte pas le critère du déficit dans le cadre d'une procédure concernant les déficits excessifs », sauf s'il est « établi » qu'une majorité qualifiée d'entre eux est contre.

On peut s'interroger sur la portée réelle de cet article.

On peut tout d'abord se demander dans quelle mesure sa nécessaire conciliation avec le droit communautaire, supérieur au TSCG, ne le prive pas de toute portée juridique. L'article 2 du TSCG prévoit explicitement que le traité est inférieur au droit communautaire, et l'article 7 que la procédure qu'il prévoit ne s'entend que « dans le respect total des exigences procédurales établies par les traités sur lesquels l'Union européenne est fondée ». Il n'est donc pas certain que l'article 7, qui a bien pour objet de modifier la procédure de vote au sein du Conseil, ait une valeur juridique. Ainsi, Renaud Dehousse, professeur à l'Institut d'études politiques de Paris, directeur du Centre d'études européennes, estime que « la légalité du procédé est douteuse »53(*).

On peut également se demander comment cet article pourrait être concrètement appliqué, la rédaction retenue semblant interdire un vote formel au sein du Conseil. Ainsi, comment serait-il « établi » qu'une majorité est opposée à la décision proposée ou recommandée ?

Une troisième question concerne la signification de l'expression selon laquelle les Etats de la zone euro « s'engagent à appuyer » les propositions ou recommandations de la Commission européenne : une formulation aussi vague concerne-t-elle nécessairement le vote au sein du Conseil ? Surtout, rien dans la rédaction de l'article 7 n'oblige les Etats à « appuyer » une adoption sans modification du texte de la Commission.

Ainsi, les Etats semblent conserver la possibilité de vider de leur contenu à la majorité qualifiée ordinaire les sanctions recommandées par la Commission. On rappelle en particulier que la règle de majorité qualifiée inversée instaurée par le six-pack de novembre 2011, dans le cas des deux premiers niveaux de sanction (en cas de déficit excessif ou d'absence d'action suivie d'effets), n'empêche pas les Etats de décider ensuite, le cas échéant, de modifier à la majorité qualifiée le texte de la Commission, et de vider les sanctions de toute portée.

Par ailleurs, contrairement à celle des traités communautaires ou du droit communautaire dérivé, l'application du TSCG ne relève pas (à l'exception de la transposition de la règle de solde de l'article 3) de la compétence de la Cour de justice de l'union européenne. Les Etats seront donc assez libres dans leur lecture de l'article 7.

Même si l'article 7 du TSCG avait vraiment pour effet de rendre plus automatique l'adoption par le Conseil des propositions et recommandations de la Commission, il n'est pas évident que cela corresponde à un « durcissement » du pacte de stabilité. En effet, la responsabilité des sanctions passant alors des Etats à la Commission européenne, on peut supposer que celle-ci ferait preuve de davantage de pragmatisme (alors que la responsabilité des Etats est actuellement diluée au sein du Conseil, ce qui peut favoriser les positions « doctrinales »).

Au total, il n'est pas évident que l'article 7 du TSCG ait un véritable impact sur le processus de sanctions.

b) Une prolongation désormais plus facile du délai fixé à un Etat pour réduire son déficit excessif

En revanche, il existe un cas où l'article 7 - à supposer qu'il ait une portée juridique - modifie réellement la situation actuelle, dans le sens d'un assouplissement. Il s'agit du cas, prévu par le pacte de stabilité, où la Commission européenne recommande au Conseil de prolonger le délai fixé à un Etat pour revenir sous le seuil des 3 points de PIB54(*).

En effet, les Etats de la zone euro seront désormais obligés, à moins d'une majorité qualifiée parmi eux s'y opposant, de soutenir la recommandation de la Commission.


* 53 Entretien publié sur le site Internet « La vie des idées », 10 avril 2012.

* 54 Selon le paragraphe 5 de l'article 3 du règlement n° 1467/97, « Si l'État membre concerné a engagé une action suivie d'effets conformément à la recommandation en vertu de l'article 126, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et si des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques se produisent après l'adoption de ces recommandations, le Conseil peut décider, sur recommandation de la Commission, d'adopter une recommandation révisée au titre de l'article 126, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Cette recommandation révisée, qui tient compte des facteurs pertinents visés à l'article 2, paragraphe 3, du présent règlement, peuvent notamment prolonger, en principe d'un an, le délai prévu pour la correction du déficit excessif ».