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Proposition de loi visant à autoriser le recouvrement sur succession des sommes versées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie pour les successions supérieures à 150 000 euros

5 décembre 2012 : Succession ( rapport - première lecture )

B. LE RECOUVREMENT SUR SUCCESSION : UNE SOLUTION ISOLÉE ET PRÉMATURÉE DONT LES IMPACTS POTENTIELS SONT DIFFICILES À ANTICIPER

1. La réponse apportée par la proposition de loi n'est que partielle et largement prématurée

Attendue et annoncée depuis plusieurs années, la réforme de la prise en charge de la perte d'autonomie a sans cesse été repoussée au cours de la législature précédente.

Le Gouvernement actuel s'est engagé à présenter un texte prochainement. Celui-ci devrait s'articuler autour des trois volets que sont la prévention, l'adaptation et l'accompagnement.

Preuve de la volonté du Gouvernement de mettre en oeuvre cette réforme tant attendue, une contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (Casa) a été créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. Elle prendra la forme d'un prélèvement de 0,3 % sur les pensions de retraite et d'invalidité. Son rendement est estimé à 450 millions d'euros en 2013 puis 600 millions à partir de 2014. Affecté, à titre exceptionnel, au fonds de solidarité vieillesse l'année prochaine, le produit de la contribution sera ensuite mis en réserve au sein d'une nouvelle section du budget de la CNSA destinée à l'amélioration de la prise en charge des personnes âgées privées d'autonomie.

Votre rapporteur estime que c'est dans le cadre de ce texte global que devront être examinées les pistes de réforme de l'Apa et d'une meilleure répartition des charges entre l'Etat et les départements. Adopter dès maintenant une mesure partielle et isolée risquerait d'obérer des débats qui doivent permettre une confrontation équitable de l'ensemble des solutions envisageables.

2. Une solution éloignée des mesures de prise de gage sur le patrimoine qui ont pu être envisagées dans le passé

La présente proposition de loi prévoit que le recouvrement sur succession s'effectuerait automatiquement au décès du bénéficiaire de l'Apa. S'il fixe un seuil de mise en recouvrement à 150 000 euros d'actif net successoral, aucun plafond n'est envisagé pour encadrer le montant des sommes récupérées.

En ce sens, la solution envisagée apparaît relativement éloignée des préconisations qui avaient pu être formulées dans le cadre de travaux d'information menés par le Sénat et l'Assemblée nationale, fondées sur l'exercice d'un droit d'option et sur un plafonnement des montants recouvrés.

Le rapport Vasselle sur la prise en charge de la dépendance13(*) avait proposé une mise en gage plafonnée, limitée à l'Apa à domicile et aux bénéficiaires disposant d'un patrimoine supérieur à un seuil pouvant être fixé entre 150 000 et 200 000 euros. Au moment de l'entrée en dépendance, la personne aurait eu le choix entre deux possibilités :

- bénéficier d'une allocation à taux plein, à condition d'accepter une mise en gage de 20 000 euros maximum ;

- ne pas voir son patrimoine mis à contribution mais disposer d'une allocation diminuée de moitié.

Cette mise à contribution du patrimoine des bénéficiaires était proposée en contrepartie d'un relèvement ciblé des plans d'aide et d'une revalorisation périodique des plafonds.

Le gain attendu était compris entre 800 millions et 1,1 milliard d'euros.

Au moment du débat national sur la dépendance, le groupe de travail n° 4 sur la stratégie pour la couverture de la dépendance des personnes âgées a effectué une simulation plus prudente, estimant qu'il était très difficile de prévoir la réaction des personnes concernées par une telle option.

Simulations du groupe de travail n° 4 concernant l'impact
sur les finances publiques d'un gage limité à l'Apa à domicile

Patrimoines supérieurs à 100 000 euros

950 millions d'euros

Patrimoines supérieurs à 150 000 euros

650 millions d'euros

Patrimoines supérieurs à 200 000 euros

450 millions d'euros

Le rapport Rosso-Debord14(*) sur la perte d'autonomie des personnes âgées a quant à lui proposé un mécanisme applicable à la fois à l'Apa à domicile et à l'Apa en établissement.

Le bénéficiaire aurait pu choisir entre une allocation réduite de moitié mais non soumise à recouvrement sur succession et une allocation à taux plein mais pouvant être récupérée pour un montant maximum de 20 000 euros.

En contrepartie de l'application de ce dispositif en établissement, le recours auprès des obligés alimentaires des bénéficiaires de l'ASH aurait été supprimé.

L'impact de cette proposition sur les finances publiques a lui aussi été chiffré par le groupe de travail n° 4.

Simulations du groupe de travail n° 4 concernant l'impact
sur les finances publiques d'un gage pour l'Apa à domicile
et en établissement

Patrimoines supérieurs à 100 000 euros

1 500 millions d'euros

Patrimoines supérieurs à 150 000 euros

1 000 millions d'euros

Patrimoines supérieurs à 200 000 euros

700 millions d'euros

Votre rapporteur tient à souligner qu'après avoir examiné ces deux propositions, le groupe de travail n° 4 les a écartées, une grande majorité de ses membres n'ayant pas jugé souhaitable une évolution allant vers l'introduction d'un gage patrimonial. Il apparaît notamment que l'effet d'évincement lié à la mise en oeuvre d'une mesure de ce type risquerait d'être non négligeable quand bien même le gage serait plafonné et le droit d'option du bénéficiaire garanti.

3. Un impact difficile à appréhender

L'exposé des motifs de la proposition de loi n'indique à aucun moment combien de personnes pourraient être concernées par l'introduction du recouvrement sur succession.

Selon les données de la Cour des comptes, le patrimoine médian des ménages âgés de plus de soixante-dix ans s'établit à 148 600 euros et 72 % des personnes âgées de soixante ans et plus sont propriétaires occupants15(*).

Patrimoine net par ménage
en fonction de la tranche d'âge de la personne de référence

 

Moyen

Médian

D9*

D1**

Moins de 30 ans

32 700

7 200

91 500

300

De 30 à 39 ans

127 100

48 600

312 700

800

De 40 à 49 ans

243 700

132 500

510 700

1 300

De 50 à 59 ans

303 500

203 700

648 500

2 000

De 60 à 69 ans

345 500

211 500

693 300

3 300

70 ans et plus

259 800

148 600

524 600

3 800

* Seuil de patrimoine au-dessus duquel se situent les 10 % les plus riches

** Seuil en dessous duquel se situent les 10 % les plus pauvres Source : Cour des comptes

Au regard de ces données, il apparaît clairement que la mesure proposée toucherait avant tout une grande partie des personnes qui sont propriétaires de leur logement, sans qu'il s'agisse nécessairement des bénéficiaires les plus aisés.

Le rapport Vasselle avait effectué une estimation de la part des bénéficiaires de l'Apa potentiellement concernée par la création du gage patrimonial qu'il proposait. Avec un seuil fixé à 150 000 euros, le pourcentage était de 44 %. Il passait à 39 % pour un seuil de 175 000 euros et 36 % pour un seuil de 200 000 euros.

La proposition de loi ne donne pas plus d'indication sur les montants susceptibles d'être récupérés. Une telle information aurait cependant son utilité, ne serait-ce que pour être mise en regard des coûts que risque d'engendrer la mesure.

Le rapport précité de l'Igas sur l'ASH souligne que les conseils généraux peuvent rencontrer des difficultés de recouvrement ou faire face à des coûts de gestion élevés pour les reprises sur succession. Cette situation expliquerait en partie le niveau relativement faible des montants recouvrés sur cette prestation.

Il est probable que les difficultés rencontrées par les départements seraient identiques si le recours sur succession était étendu à l'Apa.

En outre, si l'effet d'évincement se vérifiait, un certain nombre de personnes âgées en situation de dépendance, méritant un accompagnement adapté à domicile ou en établissement, risquerait d'y renoncer. Elles seraient alors prises en charge, sans doute plus tardivement et dans un état plus critique, par le système de soins, ce qui engendrerait des coûts pour l'assurance maladie.

Enfin, l'effet d'éviction pourrait avoir un impact collatéral sur le secteur des services d'aide et d'accompagnement à domicile. Celui-ci connaît des difficultés récurrentes qui ont justifié la reconduction d'un fonds de soutien de 50 millions d'euros pour 2013 par la loi de financement de la sécurité sociale.

90 % des montants des plans d'aide à domicile étant actuellement utilisés pour financer le recours à un aidant professionnel, une diminution du nombre d'allocataires de l'Apa entraînerait mécaniquement des difficultés accrues pour les services concernés.


* 13 Rapport d'Alain Vasselle au nom de la mission commune d'information sur la prise en charge de la dépendance et la création du cinquième risque, n° 263, janvier 2011.

* 14 Rapport de Valérie Rosso-Debord au nom de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale n° 2 647, « Perte d'autonomie des personnes âgées : répondre aux défis d'aujourd'hui et de demain », juin 2010.

* 15 Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, « Les dispositifs fiscaux et sociaux propres aux retraités », septembre 2012.