Article 40 (art. L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales) Abaissement du seuil de création d'une communauté urbaine
Le présent article vise à modifier le seuil, prévu à l'article L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales, de création d'une communauté urbaine.
Selon les dispositions du premier alinéa de l'article L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales, la communauté urbaine est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes, d'un seul tenant et sans enclave, formant un ensemble d'au moins 450 000 habitants.
Le seuil de création d'une communauté urbaine a fait l'objet de plusieurs modifications depuis sa création en 1966. La loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines avait fixé ce seuil à 50 000 habitants, tout en créant, de droit, quatre communautés urbaines de plein droit (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg). Cinq autres communautés urbaines ont été créées sur ce fondement : Dunkerque (1968), Le Creusot-Montceau-les-Mines et Cherbourg (1970), Le Mans (1971) et Brest (1973).
Ce seuil a été ensuite abaissé à 20 000 habitants par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, permettant la création de trois nouvelles communautés urbaines : Nancy (1996), Alençon et Arras (1997).
La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a significativement relevé ce seuil à 500 000 habitants afin de structurer les grandes agglomérations et redonner une cohérence à l'architecture d'ensemble de l'intercommunalité, tout en maintenant la qualité de communauté urbaine à celles qui la possédaient à cette date par dérogation au nouveau seuil ainsi fixé. Ainsi, en 2000, la communauté urbaine Marseille-Provence-Métropole a vu le jour, suivie par celle de Nantes Métropole (2001), de Toulouse (2008) et de Nice Côte d'Azur (2008).
Comme l'avait observé notre collègue M. Jean-Patrick Courtois, « Ce « mouvement de yoyo » explique la diversité des agglomérations composant la catégorie des communautés urbaines : on peut notamment y recenser Lille, Lyon, Marseille, Bordeaux, Strasbourg, Dunkerque, Cherbourg, Brest, Le Creusot - Monceau-les-Mines, Alençon, Arras, Nancy ... » comme le montre le tableau suivant récapitulant la population de chaque communauté urbaine.
Ce seuil a de nouveau été abaissé par l'article 18 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, passant de 500 000 à 450 000 habitants en raison de la création d'une nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale plus intégrée : les métropoles dont le seuil de création a été fixé à 500 000 habitants. Votre commission a adopté à l'article 30 un relèvement de ce double seuil afin de le fixer à 450 000 habitants au sein d'une aire urbaine de 750 000 habitants. En 2011, la communauté urbaine de Nice a fusionné avec les communautés de communes de La Tinée, des stations du Mercantour et de Vésubie-Mercantour et la commune de La Tour pour se transformer en métropole, sous le nom de Métropole Nice Côte d'Azur. Le nombre de communautés urbaines s'élève aujourd'hui à quinze.
Population des communautés urbaines
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Dénomination |
Population totale (1) |
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CU de Lyon |
1 313 868 |
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CU de Lille Métropole |
1 129 080 |
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CU Marseille Provence Métropole |
1 052 127 |
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CU de Bordeaux |
727 466 |
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CU du Grand Toulouse |
716 638 |
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CU Nantes Métropole |
603 757 |
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CU de Strasbourg |
475 634 |
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CU du Grand Nancy |
262 638 |
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CU de Brest Métropole Océane |
213 489 |
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CU le Mans Métropole |
202 456 |
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CU de Dunkerque Grand Littoral |
201 401 |
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CU d'Arras |
104 933 |
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CU le Creusot-Montceau-les-Mines |
92 542 |
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CU de Cherbourg |
85 113 |
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CU d'Alençon |
56 778 |
(1) Population totale en vigueur en 2013 (millésimée 2010)
Source : Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL)
Le présent article propose de modifier, pour la cinquième fois depuis 1966, le seuil de création d'une communauté urbaine, qui passerait de 450 000 à 400 000 habitants, en raison du seuil de création des métropoles de droit commun, prévu par l'article 31 du présent projet de loi, qui fixe un double seuil de 400 000 habitants le seuil de transformation d'un établissement public de coopération intercommunale, dans une aire urbaine de plus de 500 000 habitants, en métropole.
D'après les informations fournies par la direction générale des collectivités locales, cet abaissement permettrait aux communautés d'agglomération Toulon Provence Méditerranée (430 155 habitants), de Montpellier (423 842 habitants), de Rennes Métropole (413 998 habitants), Plaine Commune (407 283 habitants), Grenoble Alpes Métropole (405 464 habitants) et Est Ensemble (400 715 habitants), de prétendre au statut de communauté urbaine.
Votre commission a approuvé ce nouvel abaissement afin de conserver une cohérence à la déclinaison des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, liant degré d'intégration et taille requise de l'agglomération.
Toutefois, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement tendant à compléter l'article L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales par un nouvel alinéa visant à permettre la création d'une communauté urbaine par dérogation au nouveau seuil de 400 000 habitants. En effet, votre commission a estimé que, sur le modèle de la métropole, un seuil démographique ne pouvait apparaître comme un critère suffisant permettant la création d'une communauté urbaine. De surcroît, alors que les métropoles qui sont créées par le présent projet de loi ou qui le seront sur son fondement auront une vocation européenne, votre commission estime qu'une vocation de métropole régionale doit être reconnue aux communautés urbaines, en raison de leur rôle en matière d'aménagement du territoire, de leur intégration et leur développement économique au sein de leur espace. Ainsi, à sa demande, une communauté d'agglomération pourrait se transformer en communauté urbaine, même si sa population est inférieure au seuil de 400 000 habitants, dans toute unité urbaine qui réunirait au moins deux des fonctions de commandement suivantes :
- le siège du chef-lieu de la région ;
- le siège d'un centre hospitalier universitaire ;
- le siège d'un pôle universitaire ;
- la présence d'au moins deux pôles de compétitivité ;
- la présence d'au moins deux pôles d'excellence.
La notion d'unité urbaine, selon la définition de l'INSEE, repose sur la continuité du bâti et le nombre d'habitants. Est appelée unité urbaine toute commune ou tout ensemble de communes présentant une zone de bâti continu, c'est-à-dire sans coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions, comptant au moins 2 000 habitants. Ces deux seuils - 200 mètres pour la continuité du bâti et 2 000 habitants pour la population des zones bâties - résultent de recommandations adoptées au niveau international.
Une communauté urbaine pourrait donc être créée sur un territoire d'un seul tenant et sans enclave, associant des communes au sein d'un espace de solidarité, qui présenterait des fonctions de développement économique affirmée au sein de son aire urbaine liées à la présence de fonctions de commandement qui constituent une métropole régionale.
Votre commission a adopté l'article 40 ainsi modifié .