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Projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique

19 juin 2013 : Justice : garde des sceaux et magistrats du ministère public ( rapport - première lecture )

II. UN PROJET DE LOI PRÉSENTÉ COMME UNE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES RESPECTIVES DU GARDE DES SCEAUX ET DES MAGISTRATS DU PARQUET

A. UNE NOUVELLE ARCHITECTURE DES RELATIONS ENTRE LE GARDE DES SCEAUX ET LES MAGISTRATS DU PARQUET

Selon son exposé des motifs, le projet de loi a pour objet « de définir de nouveaux rapports entre la chancellerie, les procureurs généraux et les procureurs de la République, de manière à restituer à la fois au garde des sceaux la responsabilité d'animer la politique pénale, et aux parquets le plein exercice de l'action publique ».

1. Une nouvelle répartition des compétences entre le ministre de la justice et le ministère public
a) Au garde des sceaux, la conduite de la politique pénale

L'article 1er du projet de loi réécrit largement l'article 30 du code de procédure pénale, article unique du chapitre premier bis « Des attributions du garde des sceaux, ministre de la justice », du titre Ier « Des autorités chargées de l'action publique et de l'instruction », du livre premier « De l'exercice de l'action publique et de l'instruction » de ce code. Cet article définit les attributions du garde des sceaux dans le domaine de l'action pénale.


· La conduite de la politique pénale par le garde des sceaux...

Le projet de loi, non modifié sur ce point par l'Assemblée nationale, dispose que le garde des sceaux « conduit la politique pénale déterminée par le Gouvernement », mettant ainsi fin à l'ambigüité que laisse planer la rédaction actuelle du premier alinéa de l'article 30, « conduit la politique d'action publique », quant à la possibilité pour le garde des sceaux d'intervenir dans la mise en oeuvre de l'action publique devant les tribunaux. Le projet de loi ne revient pas, en revanche, sur la compétence du ministre de veiller « à la cohérence de son application sur le territoire de la République ».

Le choix de la notion de « politique pénale » a une incidence forte en matière de responsabilité du garde des sceaux. En tant que « politique publique majeure »23(*), elle engage la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement, conformément à l'article 20 de la Constitution.


· ... par les instructions générales au parquet

Pour conduire la politique pénale et veiller à son application cohérente sur l'ensemble de territoire, le deuxième alinéa de l'article 30 du code de procédure pénale prévoit que le garde des sceaux peut adresser aux magistrats du parquet des instructions générales.

À l'exception de la suppression de la précision selon laquelle ces instructions générales sont « d'action publique », le projet de loi a conservé cette disposition dans sa rédaction en vigueur. L'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, M. Jean-Yves Le Bouillonnec, a précisé que ces instructions devaient être rendues publiques.


· ... à l'exclusion des instructions dans des affaires individuelles

La mesure la plus symbolique de l'article 1er est la suppression de la possibilité pour le ministre de la justice de donner aux procureurs généraux des instructions dans des affaires individuelles, écrites et versées au dossier24(*).

Dès la circulaire de politique pénale 19 septembre 201225(*), la ministre de la justice, Mme Christiane Taubira, s'était engagée à ne pas utiliser de tels procédés.

b) Aux magistrats du parquet, la mise en oeuvre de l'action publique


· Le principe d'impartialité auquel est tenu le ministère public

À l'issue des travaux de l'Assemblée nationale, le projet de loi s'est enrichi d'un article 1er bis qui consacre à l'article 31 du code de procédure pénale l'exigence d'impartialité du ministère public dans l'exercice de ses fonctions.

Dans sa version d'origine, telle que proposée par le rapporteur de la commission des lois, la rédaction comprenait également une référence au principe d'indépendance. Une telle affirmation s'articulant difficilement avec le principe hiérarchique auquel obéit l'organisation du parquet, le rapporteur a retiré en séance la notion d'indépendance.


· Le renforcement des attributions du parquet dans la mise en oeuvre de la politique pénale

L'article 2 du texte complète l'article 35 du code de procédure pénale et fait du procureur général le véritable relais local de la politique pénale du garde des sceaux. Outre le rôle d'animation et de coordination de l'action des procureurs de la République, déjà prévu par le droit en vigueur, il peut désormais préciser, et adapter le cas échéant, les instructions générales du ministre au contexte propre au ressort de la cour d'appel. Il procède également à l'évaluation de leur application par les procureurs de la République.

Une certaine souplesse dans la mise en oeuvre des instructions générales de politique pénale est également prévue au bénéfice des procureurs de la République. L'article 3 du projet de loi, qui crée un nouvel article 39-1 dans le code de procédure pénale, permet aux procureurs de la République d'appliquer les instructions générales du ministre, éventuellement précisées ou adaptées par le procureur général, en tenant compte des circonstances spécifiques au ressort du tribunal de grande instance.

L'Assemblée nationale n'est intervenue qu'à la marge sur ces dispositions, pour apporter quelques précisions rédactionnelles.

Enfin, pour tirer les conséquences de cette nouvelle architecture, l'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, a modifié l'intitulé du texte, pour souligner que la « mise en oeuvre » de l'action publique relève de la compétence exclusive du parquet.

2. Une information renforcée, pour un pilotage efficace de la politique pénale
a) Information verticale : des parquets vers le ministère de la justice

Les articles 2 et 3 du texte prévoient trois types de rapports, établis par les procureurs généraux (article 35 du code de procédure pénale) et les procureurs de la République (article 39-1 du même code) :

- des rapports particuliers établis d'initiative ou sur demande de l'autorité hiérarchique supérieure ;

- des rapports annuels de politique pénale sur l'application de la loi et des instructions générales ;

- un rapport annuel sur l'activité et la gestion du parquet.

Les rapports des procureurs de la République nourrissent ceux des procureurs généraux, eux-mêmes repris dans le rapport annuel de politique pénale du garde des sceaux.

En effet, le garde des sceaux étant garant de la mise en oeuvre de la politique pénale sur l'ensemble du territoire de la République, il en est responsable devant le Parlement. À cet effet, l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois, a complété l'article 1er pour prévoir à l'article 30 du code de procédure pénale, que le garde des sceaux publie un rapport annuel sur l'application de la politique pénale et informe le Parlement par une déclaration pouvant être suivie d'un débat, des conditions de mise en oeuvre de cette politique.

b) Information horizontale : du parquet vers l'ensemble de la juridiction

L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois, a complété le projet de loi pour prévoir à l'article 35 du code de procédure pénale que le procureur général communique son rapport annuel de politique pénale au premier président de la Cour d'appel (article 2) et à l'article 39-1, que le procureur de la République en fait de même avec le président du tribunal de grande instance (article 3). Chaque rapport fait ensuite l'objet d'un débat dans la juridiction qu'il concerne, lors de l'assemblée générale des magistrats du siège et du parquet la plus proche.


* 23 Intervention de Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice, Assemblée nationale, 2è séance du mercredi 29 mai 2013.

* 24 En application du dernier alinéa de l'article 30 du code de procédure pénale, le garde des sceaux peut enjoindre au procureur de la République « d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes. »

* 25 Circulaire du 19 septembre 2012 de politique pénale de Mme la garde des sceaux, NOR : JUSD1235192C.