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Projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique

19 juin 2013 : Justice : garde des sceaux et magistrats du ministère public ( rapport - première lecture )

B. UNE INDÉPENDANCE CONSACRÉE EN DROIT INTERNE MAIS QUI NE CORRESPOND PAS AUX STANDARDS DE LA JURISPRUDENCE EUROPÉENNE

L'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme proclame que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue [...] par un tribunal indépendant et impartial ». Au niveau national, l'indépendance des magistrats découle de l'article 64 de la Constitution, qui dispose qu'elle est garantie par le Président de la République et le Conseil supérieur de la magistrature.

Magistrats à part entière, les membres du ministère public appartiennent au même corps que les juges du siège. Ils sont recrutés selon les mêmes modalités, suivent la même formation à l'École nationale de la magistrature, prêtent le même serment et ont les mêmes obligations déontologiques. Au cours de leur carrière, les magistrats peuvent exercer alternativement les fonctions du siège et du parquet.

De jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel considère que les magistrats du parquet font partie, au même titre que ceux du siège, de l'autorité judiciaire8(*). Ils bénéficient donc de la garantie de leur indépendance, dans les conditions prévues à l'article 64 de la Constitution.

Dans une déclaration conjointe du 8 décembre 2009, le Conseil consultatif de juges européen9(*) et le Conseil consultatif de procureurs européens10(*) ont rappelé « le rôle distinct mais complémentaire des juges et des procureurs (comme) garantie nécessaire pour une justice équitable, impartiale et efficace ».

Cependant, compte tenu de la spécificité de leurs fonctions et de l'organisation hiérarchisée du parquet, l'exigence d'indépendance et d'impartialité ne s'apprécie pas de la même façon pour les magistrats du ministère public et pour ceux du siège.

Du point de vue statutaire, les magistrats du parquet ne sont pas inamovibles comme ceux du siège11(*). En application de l'article 65 de la Constitution, la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard du parquet donne un avis simple sur les nominations des magistrats du parquet par le pouvoir exécutif, alors que les magistrats du siège sont nommés sur avis conforme, et les magistrats du siège de la Cour de cassation, les premiers présidents de cour d'appel et les présidents de tribunal de grande instance sont nommés sur proposition de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature.

En matière disciplinaire ensuite, la formation compétente pour les magistrats du parquet donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent, alors que la formation compétente du Conseil à l'égard des magistrats du siège statue comme conseil de discipline.

Ces spécificités, alors même que le principe d'unité du corps des magistrats judiciaires s'applique, s'expliquent par la dualité de fonctions des magistrats du parquet.

En tant que membre de l'autorité judiciaire, au sens de l'article 66 de la Constitution, le parquet est le garant de la liberté individuelle et, en tant qu'autorité de poursuite, il se constitue « partie » à l'instance, même s'il n'est pas une partie comme les autres12(*)..

Cette « schizophrénie » du parquet, si elle est tout à fait admise en droit interne, fait l'objet de critiques récurrentes de la part de la Cour européenne des droits de l'homme, qui met clairement en cause le « parquet à la française ».

Selon trois arrêts récents, les arrêts « Medvedyev c/ France » du 10 juillet 2008 et du 29 mars 2010 et l'arrêt « Moulin c/ France » du 23 novembre 2010, l'autorité judiciaire, au sens de l'article 5 de la convention européenne des droits de l'homme, est une autorité de jugement, ce qui exclut le ministère public, partie au procès.

Par ailleurs, les magistrats qui interviennent dans la protection de la liberté individuelle doivent présenter des garanties d'indépendance à l'égard de l'exécutif d'une part, et des parties, d'autre part. Cette indépendance suppose par exemple, selon la Cour, que le procureur qui a décidé du placement en garde à vue d'une personne ne puisse ensuite agir contre lui.

Or, en droit français, l'intervention des magistrats du siège n'est requise pour la prolongation de la garde à vue qu'au-delà de 48 heures. Avant la fin de cette période, le déroulement de la garde à vue est placé sous le contrôle du procureur de la République qui peut décider de sa prolongation de 24 heures. C'est ensuite le ministère public qui conduit également, le cas échéant, l'accusation.

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme

Arrêt « Medvedyev c/ France » du 10 juillet 200813(*) : « le procureur de la République n'est pas une autorité judiciaire au sens que la jurisprudence de la Cour donne à cette notion [...] il lui manque en particulier l'indépendance à l'égard du pouvoir exécutif pour pouvoir être ainsi qualifié »14(*). « La détention imposée aux requérants [...] n'était pas sous la supervision d'une « autorité judiciaire » au sens de l'article 5 (le procureur de la République n'ayant pas cette qualité) »15(*). La Cour a donc conclu à la violation de l'article 5 de la convention européenne des droits de l'homme.

Arrêt « Medvedyev c/ France » du 29 mars 201016(*) : la grande chambre de la Cour confirme l'arrêt de 2008. Le magistrat chargé du contrôle juridictionnel relevant de l'article 5 doit « présenter les garanties requises d'indépendance à l'égard de l'exécutif et des parties » 17(*). Or, selon la Cour, la présentation des requérants « aux juges d'instruction, lesquels sont assurément susceptibles d'être qualifiés de « juge ou autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires » au sens de l'article 5 § 3 de la Convention, n'est intervenue que treize jours après leur arrestation » 18(*). La mise en cause du statut du parquet est cette fois implicite. Pour la Cour, les requérants ont, pour la première fois été présentés à une autorité judiciaire, lorsqu'ils ont été présentés aux juges d'instruction.

Arrêt du 29 mars 2010 « Moulin c/ France » du 23 novembre 201019(*) : il résulte du statut des magistrats du parquet qu'ils ne remplissent pas l'exigence d'indépendance à l'égard de l'exécutif. « La Cour rappelle que les garanties d'indépendance à l'égard de l'exécutif et des parties excluent notamment [que le parquet] puisse agir par la suite contre le requérant dans la procédure pénale ».

À la suite de ces arrêts, en droit interne, deux positions différentes se sont dégagées.

Le Conseil constitutionnel a réaffirmé sa jurisprudence traditionnelle à propose de l'autorité judiciaire. Dans sa décision du 30 juillet 201020(*), s'il a censuré certains éléments de la procédure de la garde à vue, ce qui a entraîné une réforme profonde du code de procédure pénale, il a maintenu la qualification du parquet comme autorité judiciaire au sens de l'article 66 de la Constitution.

En revanche, la Cour de cassation, qui assure le contrôle conventionalité des lois, a aligné sa jurisprudence sur celle de la Cour européenne des droits de l'homme. Dans un arrêt du 15 décembre 201021(*) la chambre criminelle a considéré, que « c'est à tort que la chambre de l'instruction a retenu que le ministère public est une autorité judiciaire au sens de l'article 5 § 3 de la convention européenne des droits de l'homme, alors qu'il ne présente pas les garanties d'indépendance et d'impartialité requises par ce texte et qu'il est partie poursuivante ». Malgré cette affirmation, la Cour de cassation n'a pas censuré l'arrêt de la chambre d'instruction de Saint-Denis-de-la-Réunion, considérant qu'en l'espèce, le demandeur avait été libéré « à l'issue d'une privation de liberté d'une durée compatible avec l'exigence de brièveté imposée par le texte conventionnel »22(*).

Ces divergences jurisprudentielles ravivent un débat devenu désormais récurrent sur la question de l'indépendance du ministère public vis à vis du pouvoir exécutif et, par là même, sur le statut et la définition du rôle du parquet.

Selon votre rapporteur, les dispositions contenues dans le présent projet de loi vont dans le bon sens, en permettant de clarifier les compétences respectives du ministre de la justice et des magistrats du parquet. Ces réflexions sont parfaitement complémentaires de celles qui figurent dans le projet de texte constitutionnel portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature, également examiné par le Sénat, qui tend à donner davantage de garanties statutaires d'indépendance aux magistrats du parquet. Il prévoit notamment de soumettre leur nomination à un avis conforme et non plus un avis simple de la formation compétente, et retire le pouvoir disciplinaire sur les magistrats du parquet au garde des sceaux, pou le confier au CSM.

Cependant, comme beaucoup des personnes qu'il a entendues, votre rapporteur estime que ces deux textes ne permettront pas de faire l'économie d'une réforme de la procédure pénale dans son ensemble.


* 8 Le Conseil constitutionnel s'est prononcé pour la première fois sur cette question dans une décision n° 93-326 DC du 11 août 1993 « Loi modifiant la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme du code de procédure pénale ». Selon le Conseil, « l'autorité judiciaire qui, en vertu de l'article 66 de la Constitution, assure le respect de la liberté individuelle, comprend à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet ».

* 9 Avis n° 12 (2009).

* 10 Avis n° 4 (2009).

* 11 Cf. dernier alinéa de l'article 64 de la Constitution. L'inamovibilité n'est garantie que pour les magistrats du siège. Ils ne peuvent faire l'objet d'une affectation nouvelle, même en avancement sans leur consentement.

* 12 Dans sa décision n° 2011 2011-190 QPC du 21 octobre 2011, le Conseil constitutionnel a considéré que « le ministère public n'est pas dans une situation identique à celle de la personne poursuivie ou de la partie civile ».

* 13 CEDH, 5è section, 10 juillet 2008, « Medvedyev c/ France », req. n° 3394/03.

* 14 Paragraphe 61 de la décision.

* 15 Paragraphe 68 de la décision.

* 16 CEDH, grande chambre, 29 mars 2010, « Medvedyev c/ France », req. n° 3394/03.

* 17 Paragraphe 124 de la décision.

* 18 Paragraphe 128 de la décision.

* 19 CEDH, 5è section, 23 novembre 2010, « Moulin c/ France », req. n° 37104/06.

* 20 Conseil constitutionnel, décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010.

* 21 Cour de cassation, chambre criminelle, 15 décembre 2010, n° 10-83.674.

* 22 La chambre criminelle de la Cour de cassation a confirmé sa position, dans un arrêt du 18 janvier 2011, n° 10-84.980, tout en ne censurant pas, une fois encore, la décision de la chambre d'instruction, car le demandeur avait été présenté à un magistrat du siège dans un court délai après son placement en garde à vue.