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Projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique

19 juin 2013 : Justice : garde des sceaux et magistrats du ministère public ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le ministère public n'est pas le représentant de la puissance publique. Il n'est pas une partie au procès ou, du moins, il n'est pas une partie comme les autres. Il n'est pas non plus le défenseur exclusif des victimes. Il représente l'intérêt général et fonde son intervention sur l'application de la loi.

Or, le soupçon qui pèse régulièrement et de manière souvent injuste sur la capacité du parquet à mener ses missions en toute impartialité a encore été nourri dans la période récente par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

Dès septembre 2012, dans sa circulaire de politique pénale1(*), Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice, posait les premiers jalons du présent projet de loi. Elle y définissait de nouvelles relations entre la chancellerie, les procureurs généraux et les procureurs de la République, annonçant également une modification prochaine du cadre normatif en ce sens.

Le projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique, aujourd'hui soumis au Sénat après son adoption par l'Assemblée nationale le 4 juin 2013, a pour objectif de restituer au garde des sceaux la responsabilité d'animer la politique pénale, et de renforcer l'indépendance fonctionnelle du parquet, en lui garantissant le plein exercice de l'action publique, par la suppression notamment des instructions du ministre de la justice dans des affaires individuelles.

Ce texte s'inscrit dans le cadre d'une réforme d'ensemble qui vise à assurer une plus grande indépendance de l'autorité judiciaire, en renforçant les attributions du Conseil supérieur de la magistrature, ainsi que le rôle et le statut du ministère public. Le présent texte s'inscrit dans le prolongement du projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature, également adopté à l'Assemblée nationale le 4 juin 2013, qui renforce l'indépendance statutaire des magistrats du parquet, par une modification de leur mode de nomination et de leur régime disciplinaire.

Les magistrats du ministère public sont unanimes. Le législateur se doit de saisir cette opportunité de restaurer la confiance des citoyens, mais également de l'ensemble du corps des magistrats judiciaires, à l'égard du parquet.

I. UN POSITIONNEMENT PARTICULIER DU PARQUET, QUI TENTE D'OPÉRER UNE CONCILIATION ENTRE SUBORDINATION HIÉRARCHIQUE ET INDÉPENDANCE

Dans la conception française traditionnelle, le ministère public est confié à des magistrats spécialisés de l'ordre judiciaire. Conformément à l'article 31 du code de procédure pénale, ils sont chargés d'exercer l'action publique et de requérir l'application de la loi. À ce titre, ils apprécient l'opportunité des poursuites.

L'action publique s'inscrit néanmoins dans la cadre de la politique pénale, dont les priorités sont définies au plan national. Le Gouvernement est donc le seul responsable de la politique pénale, ce qui peut justifier que le garde des sceaux soit placé au sommet de la hiérarchie du ministère public.

A. UNE ORGANISATION HIÉRARCHISÉE DU PARQUET, SOUS L'AUTORITÉ DU GARDE DES SCEAUX

Le principe de l'organisation hiérarchisée du parquet est posé par l'article 5 de l'ordonnance du 22 décembre 19582(*), relative au statut de la magistrature, aux termes duquel : « les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l'autorité du garde des sceaux ».

Comme l'a rappelé le comité des ministres aux États membres du Conseil de l'Europe, dans sa recommandation du 6 octobre 2000 sur le rôle du ministère public dans le système de justice pénale, l'organisation hiérarchisée du parquet doit être privilégiée, pour « favoriser l'équité, la cohérence et l'efficacité de l'action du ministère public ».

Elle est donc particulièrement justifiée dans un système procédural qui confie au ministère public la faculté de décider de l'opportunité des poursuites.

Elle est également fondée sur l'article 20 de la Constitution, selon lequel, « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation », qui comprend la politique pénale.

Le garde des sceaux, ministre de la justice est placé au sommet de la hiérarchie. L'article 30 du code de procédure pénale, dans sa rédaction issue de la loi du 9 mars 20043(*), précise ses attributions. Il est chargé de conduire la politique d'action publique déterminée par le Gouvernement, et de veiller à la cohérence de son application sur le territoire de la République. À cette fin, il peut adresser aux magistrats du parquet des instructions générales d'action publique ou des instructions dans des affaires individuelles, aux fins de poursuites ou de réquisitions.

Deux types d'« instructions individuelles » sont prévus par cet article : les instructions ayant pour objet d'enjoindre au procureur général « d'engager ou de faire engager des poursuites » et les instructions au procureur général de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes. » La lettre de cet article est claire. Seules les instructions de poursuite sont autorisées. Le garde des sceaux ne peut enjoindre au magistrat du parquet de classer sans suite. Dans les faits, ces instructions sont rares. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, on en compte une dizaine par an environ.

Par ailleurs, en vertu de l'adage « la plume est serve mais la parole est libre », consacré à l'article 5 de l'ordonnance du 22 décembre 19584(*), si les magistrats du parquet sont tenus de prendre des réquisitions écrites conformes aux instructions qui leur sont données, en revanche, ils restent libres de présenter à l'audience les observations orales qu'ils croient « convenables au bien de la justice », ainsi que le prévoit l'article 33 du code de procédure pénale.

À côté des instructions dans les affaires individuelles, le garde des sceaux adresse à tous les magistrats du parquet des instructions générales d'action publique. Si elles existaient déjà dans les faits, la référence à ces instructions résulte de la loi du 9 mars 2004. Elles peuvent être spécialisées par domaine, territoire, matière... Leur nombre est en augmentation régulière depuis 2001. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, de 23 par an en 1998, elles sont passées à 88 en 2012. On comptait 111 instructions en 2011.

Ces instructions n'ont qu'une valeur interprétative. Elles ne peuvent édicter de prescriptions nouvelles, ainsi que l'a rappelé le Conseil d'État à propos d'une circulaire du 26 septembre 1995 relative à la lutte contre l'immigration clandestine5(*). En effet, le droit pénal relève de la seule compétence du législateur, conformément aux dispositions de l'article 34 de la Constitution.

L'organisation hiérarchisée est également présente au sein du parquet, à l'exception du parquet général près la Cour de cassation, qui obéit à une organisation distincte.

Au niveau de chaque cour d'appel, le ministère public est composé d'un procureur général, d'avocats généraux et de substituts généraux. L'article 37 du code de procédure pénale donne au procureur général « autorité sur tous les officiers du ministère public du ressort de la cour d'appel ». Les articles 35 et 36 du même code précisent les compétences du procureur général. L'article 36, dont la rédaction est très proche de celle de l'article 30 relatif aux instructions individuelles que le garde des sceaux peut donner aux procureurs généraux (cf. supra), prévoit que le procureur général peut enjoindre aux procureurs de la République, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le procureur général juge opportunes.

Au niveau du tribunal de grande instance, les procureurs adjoints et substituts sont placés sous l'autorité du procureur de la République.

En application de l'article 40 du code de procédure pénale, il détient le pouvoir d'apprécier l'opportunité des poursuites. Ses attributions sont plus précisément définies au sein de la section 3, du chapitre II, du titre Ier, du livre Ier du code de procédure pénale.

Le corolaire de cette organisation est le principe d'indivisibilité du ministère public, fixé par l'article L. 122-4 du code de l'organisation judiciaire qui dispose que « tout magistrat d'un parquet ou d'un parquet général peut exercer les fonctions du ministère public au sein de ce parquet ». De jurisprudence constante, la Cour de cassation considère, que tout substitut, « en raison du principe d'indivisibilité du ministère public, puise dans sa seule qualité, en dehors de toute délégation de pouvoirs, le droit d'accomplir tous les actes rentrant dans l'exercice de l'action publique »6(*).

Saisi du projet de loi de 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, le Conseil constitutionnel a eu à connaître, dans une décision du 2 mars 20047(*), de l'article 30 du code de procédure pénale. Il a considéré que la subordination hiérarchique ne méconnaissait « ni la conception française de la séparation des pouvoirs, ni le principe selon lequel l'autorité judiciaire comprend à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet, ni aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle. » Elle ne fait donc pas obstacle, en droit national, à l'indépendance des magistrats du parquet.


* 1 Circulaire du 19 septembre 2012 de politique pénale de Mme la garde des sceaux, NOR : JUSD1235192C.

* 2 Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

* 3 Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite « loi Perben II ».

* 4 Cet article dispose qu'« à l'audience, leur parole est libre ».

* 5 Conseil d'État, 19 mars 1997 « Syndicat de la magistrature ».

* 6 Cour de cassation, chambre criminelle, 3 juillet 1990, n° 90-82.418.

* 7 Conseil constitutionnel, décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004 « Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité ».