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Projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique

19 juin 2013 : Justice : garde des sceaux et magistrats du ministère public ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISION

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Dans le prolongement du texte constitutionnel, ce projet précise les relations entre le ministre de la justice et les parquets. Les compétences du parquet sont importantes : il décide notamment de l'opportunité des poursuites et est placé sous l'autorité hiérarchique du garde des sceaux. Même si nous renforçons son indépendance, cette schizophrénie est particulière au système français.

Le ministre conduit la politique pénale. Il doit en rendre compte chaque année devant le Parlement, qui vote la loi pénale. Il peut adresser des instructions générales aux magistrats du parquet. L'Assemblée nationale souhaitait les rendre publiques ; je n'y suis pas favorable. Le projet de loi prohibe les instructions dans les affaires individuelles. Est-il nécessaire de vouloir laver plus blanc que blanc ? Des interventions orales ou téléphoniques seront de toute façon toujours possibles.

M. Patrice Gélard. - Eh oui !

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je suis favorable aux interventions dans les affaires individuelles si elles sont nécessaires. Sinon, comment contraindre un procureur réticent à faire appel dans l'intérêt de la loi ou à participer à la mise en oeuvre dans son ressort de la politique pénale ? J'ai donc déposé un amendement pour les conserver. Enfin des rapports sont prévus, que je vous propose d'inscrire dans la partie réglementaire du code de l'organisation judiciaire et non dans le code de procédure pénale.

Mme Cécile Cukierman. - Tel qu'il nous était arrivé, le texte nous convenait. Le débat portera sur l'amendement n° 11 qui réintroduit les instructions dans les affaires individuelles. Nous y sommes hostiles. Notre position sur le projet dépendra du vote de cet amendement. A plusieurs reprises, la garde des sceaux a répété sa volonté de supprimer les instructions individuelles conformément aux engagements du Président de la République. Cette mesure est essentielle pour réconcilier les Français avec leur justice. D'autres recours restent possibles : un procureur inactif serait passible de sanctions disciplinaires.

M. Jean-Jacques Hyest. - Il dira que son indépendance est en cause.

Mme Cécile Cukierman. - Les citoyens pourront saisir le Conseil supérieur de la magistrature (CSM). J'ai des exemples d'abus de pouvoir par le procureur. Il appartient surtout aux parlementaires de voter des lois claires. Quand un procureur ordonne de réaliser des prélèvements ADN de syndicalistes, il applique la loi : interrogeons-nous sur les textes que nous votons dans une chambre et pas dans l'autre.

M. Christian Cointat. - Il est décidément agréable que le rapporteur écoute ses collègues et qu'il tienne compte de leurs remarques. Je voterai l'article 1er dans sa rédaction.

M. Alain Anziani. - Je ne partage pas l'avis du rapporteur. Les instructions générales doivent être publiques, parce que nul n'est censé ignorer la loi. Je ne vois que des inconvénients à ce secret. Quant aux instructions individuelles, pourquoi rétablir entre le pouvoir politique et le parquet un lien que nous venons de supprimer ? Je n'ignore pas les difficultés techniques, mais l'enjeu est surtout politique : un parquet indépendant ne saurait recevoir d'instructions individuelles de la part du ministre de la justice.

M. François Zocchetto. - Le texte inscrit dans la loi une pratique qui existe depuis plusieurs années. Je m'en réjouis. Pourquoi ne pas publier les instructions de politique générale ? La transparence impose que les justiciables sachent comment la loi pénale est appliquée. L'ambiguïté ne disparaîtra pas au sujet des instructions individuelles, qui resteront nécessaires dans de rares affaires, soit en cas de défaillances individuelles, soit en raison des circonstances. Faut-il limiter ces instructions à ces cas ? En tout état de cause, elles doivent être versées au dossier. Les procureurs généraux seront d'ailleurs toujours autorisés à donner des instructions aux procureurs.

M. Jean-Jacques Hyest. - L'indépendance du parquet signe la mort du pouvoir hiérarchique. Certains procureurs mènent déjà leur petite politique pénale... Il est indispensable de conserver les instructions individuelles à condition qu'elles soient écrites et versées au dossier. A l'indépendance du parquet, je préfère l'autonomie. Le garde des sceaux doit pouvoir mettre en oeuvre sa politique pénale et, le cas échéant, surmonter les insuffisances du parquet. Je voterai l'amendement du rapporteur.

M. Alain Richard. - Les instructions générales sont un document d'ordre général, quiconque saisira la CADA, en obtiendra communication. Comme il ne s'agit que d'une question d'affichage, inscrivons cette obligation dans la loi. Ceux qui ont pris la peine de lire des instructions générales savent que cette littérature n'aborde pas des sujets confidentiels.

La suppression des instructions individuelles est essentielle dans notre campagne de diplomatie judiciaire vis-à-vis de la CEDH. Le risque est grand d'annulation de sentences pénales au motif qu'il y avait eu des instructions individuelles. Le ministère dispose d'autres moyens d'agir si un procureur est défaillant. Ne nous tirons pas une balle dans le pied en rétablissant les instructions individuelles.

M. Patrice Gélard. - Nous retrouvons ici le statut de nos procureurs : l'on nous reproche de ne pas avoir su choisir. Comme la chauve-souris de la fable, tantôt oiseau et tantôt mammifère, ils sont à la fois magistrats et soumis au pouvoir politique. Loin d'être plus indépendants dans d'autres pays, ils sont encore plus soumis au pouvoir politique, car ils sont les avocats de l'État. Nous ne sortirons de ce dilemme qu'en adoptant le système anglais...

M. Jean-Jacques Hyest. - L'attorney general.

M. Patrice Gélard. - ... ou allemand ou en créant un procureur général de la République. Les instructions individuelles sont nécessaires pour que la jurisprudence ne varie pas d'un ressort à l'autre. Le seul domaine où l'indépendance du procureur pose question est le domaine pénal. Le débat n'est pas le même en matière civile ou commerciale. Peut-être conviendrait-il d'imaginer une spécialisation de certains procureurs en pénal.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Ce texte ne concerne que le domaine pénal. En matière civile, le ministre peut donner des instructions sur la loi applicable. En matière commerciale, où la procédure est différente, il est normal que le Gouvernement donne des instructions écrites, versées au dossier. De plus en plus le procureur est amené à venir devant les tribunaux de commerce appelés à statuer sur la liquidation de grandes entreprises où des milliers d'emplois sont en jeu. Il n'est pas inutile de fournir au procureur des éléments pour représenter l'intérêt général devant le tribunal de commerce.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'amendement n° 11 revient sur la publicité des instructions générales... Je veux bien le rectifier pour conserver la rédaction de l'Assemblée nationale. Le garde des sceaux met déjà sur internet toute une série de circulaires générales. Quant à la question des instructions dans les affaires individuelles, la publicité des instructions générales justifie encore plus de revenir au texte actuel de l'article 30 du code de procédure pénale qui dit que le ministre de la justice peut dénoncer des infractions au procureur général, lui enjoindre, non de ne pas poursuivre, mais d'engager ou de faire engager des poursuites. La polémique est due aux injonctions négatives, informelles, de ne pas poursuivre. Ne soyons pas naïfs et ne faisons pas un affichage naïf. On fera autrement. Le ministre doit intervenir, parce qu'il est responsable de la politique pénale et est comptable de l'intérêt général.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il y a un large accord entre nous pour que les instructions générales soient rendues publiques. L'amendement pourrait être rectifié en ce sens.

M. Alain Anziani. - Je souhaite que notre rapporteur retire totalement son amendement, car la réflexion doit se poursuivre. Si la question de l'instruction individuelle est laissée en l'état, cela sera perçu, qu'on le veuille ou non, comme une atteinte à l'indépendance du parquet. Or, telle n'est pas son intention.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous reparlerons de tout cela lors de notre prochaine réunion. Ne serait-il pas sage de retirer tout ou partie de l'amendement ?

M. Christian Cointat. - Le texte n'aurait plus aucun intérêt !

M. Alain Richard. - La réflexion doit se poursuivre. Nous avons un enjeu majeur de crédibilité de notre système. L'usage veut que les procureurs et les procureurs généraux rendent compte en temps réel de l'état d'avancement des dossiers individuels au ministère de la justice. Quel est le texte qui oblige le parquet à agir ainsi ?

Mme Cécile Cukierman. - Je souhaite également le retrait de l'amendement. Attention aux signes que l'on envoie : votera-t-on le maintien des instructions individuelles quinze jours avant de créer le parquet financier ?

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je rectifie mon amendement pour ne garder que le dernier alinéa.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le rapport annuel ne soulève pas de difficulté. Nous sommes également d'accord sur la publicité des instructions générales. Le parcours et l'engagement politique de notre rapporteur démontrent qu'on ne peut en aucun cas le suspecter de vouloir porter atteinte à l'indépendance de la magistrature ; cependant son amendement ne peut être maintenu en l'état. Adoptons à ce stade le dernier alinéa seulement et prenons le temps de la réflexion : nous avons quinze jours pour cela.

M. Christian Cointat. - Nous touchons là à un sujet sensible et important. En matière d'instructions individuelles, les interventions politiques ne sont pas acceptables, mais il y a pour l'Etat un intérêt général à agir dans certaines affaires individuelles. Il faut trouver une solution convenable. Je préfère qu'on renvoie à plus tard, mais je ne peux pas voter l'amendement que vous proposez.

L'amendement n° 11 rectifié est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'amendement de Mme Benbassa s'inscrit également dans le champ de cette réflexion que nous devons avoir. Il devrait être retiré, nous y reviendrons lors de notre prochaine réunion.

L'amendement n° 1 est retiré.

Article additionnel après l'article 1er

L'amendement de cohérence n° 4 est adopté et devient un article additionnel.

Article 1er bis (nouveau)

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'amendement n° 5 complète l'article 31 dont les magistrats du siège ont beaucoup critiqué la rédaction, estimant que l'exigence d'impartialité ne s'appliquait qu'à eux. Cependant, au petit parquet, le procureur doit prendre des décisions immédiates et impartiales. Je vous propose de compléter cet article par la référence à l'intérêt général qui guide les magistrats du parquet dans l'exercice de leurs fonctions.

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 2

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'amendement n° 6 vise à supprimer le dernier alinéa de l'article 2, qui prévoit que le rapport du procureur général est transmis au premier président de la cour d'appel et fait l'objet d'un débat en assemblée générale des magistrats. Cette disposition a davantage sa place dans la partie réglementaire du code de l'organisation judiciaire.

L'amendement de conséquence n° 6 est adopté.

Mme Esther Benbassa. - Les rapports particuliers que le procureur général adresse au ministre de la justice ne doivent pas porter sur des affaires individuelles, à moins qu'ils ne soient versés à la procédure afin que les parties et les magistrats travaillant sur le dossier puissent en prendre connaissance, d'où mes amendements n°s 2 et 3.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Ces rapports relèvent du domaine de l'information. Ils n'ont pas de conséquence sur la procédure. Je ne suis pas favorable à ces amendements, qui ont d'ailleurs été repoussés à l'Assemblée nationale également.

M. Jean-Jacques Hyest. - Les rapports traitent d'un thème, pas d'une affaire.

Mme Hélène Lipietz. - S'il s'agit de rapports sur des affaires particulières, pourquoi ne pas les verser au dossier de la procédure sous la cote A ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Et si on oublie de les transmettre, la procédure sera annulée!

L'amendement n° 2 est rejeté.

Article additionnel après l'article 2

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'amendement n° 7 précise les contours des instructions que le procureur général peut donner dans les affaires individuelles aux procureurs de la République. Il pourra leur demander de saisir la juridiction compétente de réquisitions écrites conformes aux instructions générales prévues à l'article 30, et non plus en fonction de l'opportunité.

Ce texte repose sur les procureurs généraux : ceux-ci seraient bien inspirés de réunir régulièrement les procureurs de leur ressort, de même que le garde des sceaux serait bien inspiré de réunir les procureurs généraux régulièrement.

L'amendement n° 7 est adopté et devient un article additionnel.

Article 3

L'amendement rédactionnel n° 8 est adopté ainsi que l'amendement de coordination n° 9.

L'amendement n° 3 est rejeté.

Article 4

L'amendement n° 10 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Attributions du ministre de la justice en matière de politique pénale

M. J.P. MICHEL, rapporteur

11

Information du Parlement

Adopté avec modification

Mme BENBASSA

1

Interdiction des instructions individuelles

Retiré

Article(s) additionnel(s) après Article 1er

M. J.P. MICHEL, rapporteur

4

Modification de deux intitulés du code
de procédure pénale

Adopté

Article 1er bis (nouveau)
Affirmation du principe d'impartialité du ministère public

M. J.P. MICHEL, rapporteur

5

Référence au souci de l'intérêt général
qui guide le parquet

Adopté

Article 2
Compétences des procureurs généraux en matière de politique pénale

M. J.P. MICHEL, rapporteur

6

Suppression de dispositions de nature réglementaire

Adopté

Mme BENBASSA

2

Versement des rapports particuliers du procureur général à la procédure

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après Article 2

M. J.P. MICHEL, rapporteur

7

Précision du contour des instructions du procureur général dans les affaires individuelles

Adopté

Article 3
Compétences des procureurs de la République dans la mise en oeuvre de la politique pénale

M. J.P. MICHEL, rapporteur

8

Précision rédactionnelle

Adopté

M. J.P. MICHEL, rapporteur

9

Suppression de dispositions de nature réglementaire

Adopté

Mme BENBASSA

3

Versement des rapports particuliers du procureur de la République à la procédure

Rejeté

Article 4
Application de la loi sur l'ensemble du territoire de la République

M. J.P. MICHEL, rapporteur

10

Application de la loi aux collectivités d'outre-mer

Adopté