Projet de loi organique relatif à la transparence de la vie publique

Rapports législatifs

Rapport n° 722 (2012-2013), déposé le

Rapport n° 722 (2012-2013) de M. Jean-Pierre SUEUR , fait au nom de la commission des lois, déposé le 3 juillet 2013

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N° 722

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 juillet 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique , adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la transparence de la vie publique et sur le projet de loi , adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la transparence de la vie publique

Par M. Jean-Pierre SUEUR,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 14 ème législ.) :

1004 , 1005, 1108, 1109 et T.A. 161 et 162

Sénat :

688, 689 , 723 et 724 (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 3 juillet 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Michel, vice-président , la commission des lois, après avoir entendu le 26 juin 2013, M. Alain Vidalies, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement, a examiné le rapport de M. Jean-Pierre Sueur et établi les textes qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 723 (2012-2013) et le projet de loi n° 724 (2012-2013) relatifs à la transparence de la vie publique .

Le rapporteur ayant souligné la nécessité de cette réforme, la commission s'est attachée à concilier plusieurs exigences d'égale importance que ce soit la publicité des informations et le droit à la vie privée, le contrôle par un organe extérieur et la séparation des pouvoirs ou l'indépendance de l'élu et la liberté de mener une activité de son choix. Elle a adopté 109 amendements .

Elle a d'abord précisé la définition du conflit d'intérêts en excluant l'hypothèse d'un conflit entre intérêts publics et en écartant la théorie des apparences, trop marquée par un risque de subjectivité (art.2 du PJL).

Approuvant dans son principe l'obligation d'abstention en cas de conflit d'intérêts, votre commission a cependant supprimé l'inscription dans la loi du déport obligatoire des membres du Gouvernement en raison d'incertitudes au regard de la conformité de cette disposition à la Constitution (art.2 du PJL).

Tout en maintenant la publicité de l'ensemble des déclarations d'intérêts, votre commission a modifié le dispositif sur la publicité des déclarations de situation patrimoniale des élus et supprimé l'infraction sanctionnant la divulgation de leur contenu, se limitant à pénaliser une divulgation mensongère ou délibérément inexacte (art. 1er du PJLO).

La commission a conservé les incompatibilités parlementaires telles qu'adoptées par l'Assemblée nationale, en ajoutant une nouvelle incompatibilité avec la direction d'un syndicat professionnel. Elle a également clarifié les incompatibilités spécifiques aux membres du Conseil constitutionnel en maintenant l'interdiction pour les membres du Conseil d'exercer une activité parallèlement à leurs fonctions (art.2 du PJLO).

La commission a renvoyé aux bureaux des assemblées parlementaires la responsabilité de définir des règles en matière de prévention et de traitement des conflits d'intérêts tout en consacrant, au niveau de la loi, l'existence et l'information de l'organe interne chargé de la déontologie des parlementaires. (art. 2 bis du PJL).

De même, elle a prévu le dépôt par le Gouvernement d'un document budgétaire retraçant l'utilisation faite de la « réserve parlementaire », l'année précédente (art.7 ter du PJLO).

La commission a conforté la nouvelle Haute Autorité pour la transparence de la vie publique en confortant son indépendance et en ouvrant sa composition (art.2 du PJL).

Enfin, elle a adopté des mesures renforçant l'encadrement du financement de la vie politique et les moyens de contrôle (art. 11 bis A à

11 quater du PJL).

La commission des lois a adopté le projet de loi organique et le projet de loi relatifs à la transparence de la vie publique, ainsi modifiés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Par une ordonnance de 1254 que Saint-Louis adressa à ses baillis, le roi, dans les termes rapportés par Joinville, exigea des officiers royaux qu'ils ne « prendront ou ne recevront, par eux ou par autrui ; ni or ni argent ni bénéfices par voies indirectes, ni autres choses » à l'exception des dons de faible valeur, ce que l'ordonnance estimait alors à dix sous. Prolongée par l'ordonnance de réformation de Philippe IV en 1303, cette ordonnance fût rappelée régulièrement par les souverains successifs jusqu'en 1369.

Traces d'institutions révolues, ces ordonnances attestent pour le moins que le souci de l'intégrité et de la probité des agents publics est une préoccupation constante du pouvoir et la condition même de son maintien et de sa légitimité. La Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen consacre ainsi, en son article 15, cette préoccupation en énonçant que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Aspiration démocratique légitime, le contrôle des représentants désignés par le Peuple pour diriger les affaires publiques est une condition de la confiance que placent les citoyens dans leurs élus.

Les règles applicables aux élus nationaux et locaux ainsi qu'aux titulaires de fonctions gouvernementales se sont progressivement forgées sous les régimes républicains. La Vème République a respecté sur ce point la continuité républicaine en prévoyant un ensemble de règles sur les incompatibilités parlementaires et gouvernementales dès 1958, qui n'a cessé de s'enrichir depuis, parfois à la suite de scandales retentissants. La législation relative à la transparence de la vie politique intervenue en 1988 puis complétée en 1990 a contribué à placer la France parmi les démocraties les plus avancées en terme d'encadrement du financement des campagnes électorales et des partis politiques puisque leur financement est désormais essentiellement assuré par l'État, avec pour contrepartie une interdiction de financement des personnes morales à l'exception des partis ou groupements politiques eux-mêmes. Il convient de conserver à l'esprit cette spécificité française dans l'examen de l'avancement respectif des démocraties modernes dans la prévention et la sanction des conflits d'intérêts, les exemples étrangers « en pointe » sur certains sujets devant être observés également au regard de « leurs retards » sur cette question du financement de la vie politique.

Dans ce contexte, le projet de loi organique et le projet de loi relatifs à la transparence de la vie publique, adoptés par l'Assemblée nationale le 25 juin 2013, marquent une nouvelle étape dans le sens de la moralisation de la vie politique souhaitée par le chef de l'État. Cette réforme est indissociable de celle, en cours d'élaboration par le Gouvernement, portant sur la déontologie des fonctionnaires, sujet sur lequel le précédent Gouvernement avait déjà déposé un projet de loi en mai 2012, sans qu'aucune suite ait pu lui être donnée devant les assemblées parlementaires.

Au cours de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale, ces projets de loi se sont enrichis de dispositions relatives à un sujet distinct mais connexe du sujet de la transparence de la vie publique, celui du financement de la vie politique.

Si l'examen de ces projets de loi intervient dans des délais extrêmement contraints, le Gouvernement ayant en outre engagé la procédure accélérée, votre commission a été guidée dans sa réflexion par les travaux précédemment menés en son sein par un groupe de travail pluraliste institué en novembre 2010, sous la présidence de notre collègue Jean-Jacques Hyest et composé de membres représentant les différents groupes composant la Haute Assemblée, nos collègues ou anciens collègues Alain Anziani, Nicole Borvo Cohen-Seat, Pierre-Yves Collombat, Yves Détraigne, Anne-Marie Escoffier et Jean-Pierre Vial. Les travaux de ce groupe de travail ont donné lieu, en mai 2011, à un rapport d'information 1 ( * ) comprenant quarante recommandations relatives à la prévention des conflits d'intérêts pour les parlementaires, s'appuyant sur des comparaisons internationales.

Votre rapporteur s'est résolument placé dans la démarche entreprise par ce groupe de travail, dont les préconisations ont déjà connu, s'agissant des sénateurs, de premières applications par décision du Bureau du Sénat ou ont été reprises par le Gouvernement ou l'Assemblée nationale au sein de la réforme que notre assemblée est aujourd'hui conduite à examiner.

Citant le regretté Guy Carcassonne qui déplorait que « nous [n'ayons] renoncé à un secret maniaque que pour glisser dans une névrose de transparence », le rapporteur de l'Assemblée nationale indique, dans son rapport, avoir voulu « faire primer l'efficacité des contrôles sur les vertus illusoires d'une transparence sans borne », ce que votre rapporteur ne peut qu'approuver.

Ainsi, à partir des propositions de son rapporteur, votre commission s'est attachée à trouver un équilibre satisfaisant entre, d'une part, les attentes de transparence qui s'expriment désormais au sein de la société et, d'autre part, le respect des garanties traditionnelles accordées aux responsables publics, que ce soit sur le plan de leur vie privée ou dans le cadre de la nécessaire indépendance des pouvoirs, afin de leur permettre d'exercer dans de bonnes conditions leur mandat au service de l'intérêt général. En son temps, la commission de réflexion sur la prévention des conflits d'intérêt dans la vie publique 2 ( * ) résumait ainsi l'enjeu de la réforme : « elle doit reposer sur un équilibre pertinent, et le cas échéant évolutif, entre transparence et protection de la vie privée ; confiance et responsabilité ; prévention renforcée et sanctions adaptées ».

I. LA LUTTE CONTRE LES CONFLITS D'INTÉRÊTS : UNE PRÉOCCUPATION ANCIENNE MAIS GRANDISSANTE

A. LE CONFLIT D'INTÉRÊTS : UNE NOTION D'INSPIRATION NORD-AMÉRICAINE ACCLIMATÉE EN DROIT FRANÇAIS

1. Une notion d'inspiration nord-américaine

La notion de conflit d'intérêts est un directement inspiré de l'exemple nord-américain qui a connu des prolongements en droit français dans le domaine des entreprises et du droit des sociétés, comme l'a évoqué lors de son audition devant votre commission, M. Daniel Lebègue, président de Transparency International France. A l'opposé, en raison d'une conception transcendante de l'intérêt général, qui ne peut se résumer, selon la formule consacrée, à la somme des intérêts particuliers, l'intérêt public a longtemps été considéré comme fondamentalement distinct de l'intérêt privé. Selon cette approche, les deux intérêts ne pouvaient entrer en conflit car ils relevaient de deux natures différentes.

Dans leur rapport relatif à la prévention des conflits d'intérêts des parlementaires en mai 2011, nos collègues et anciens collègues relevaient que la définition même du conflit d'intérêts témoigne d'une conception sous-jacente de l'intérêt général. A cet égard, relevant que l'état des législations des démocraties occidentales invitait à distinguer entre un modèle américain et un modèle européen (dont il faudrait, depuis 2005, soustraire le Royaume-Uni qui s'est rapproché de l'exemple américain), le rapport du groupe de travail rappelait que la « représentation réelle » et non abstraite que supposent les exemples nord-américains implique une très forte présence des représentants des intérêts privés auprès des représentants publics. Aussi, « cette pratique n'est pas, comme en Europe, seulement tolérée » notaient-ils, « elle est considérée comme faisant partie intégrante du processus législatif et démocratique ». La question de la prévention des conflits d'intérêts devient, dans ces conditions, primordiale, aboutissant à une prévention maximale de ces situations qui conduit généralement à laisser une place cruciale à la théorie des apparences. Le conflit d'intérêts s'apprécie alors subjectivement en fonction du point de vue d'un seul acteur dès lors qu'il considère raisonnablement pouvoir suspecter un conflit d'intérêt.

Entendue par le groupe de travail précité, Mme Elisabeth Zoller concluait ainsi, qu'au regard de cette définition, « un conflit d'intérêts peut être commis de bonne foi » puisqu'il repose sur la simple transgression d'une règle de conduite en dehors de toute considération sur l'intention de l'auteur de ce comportement. Le rapport de la commission de réflexion sur la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique confirmait ce constat en affirmant que « les conflits d'intérêts procèdent rarement d'une volonté délibérée ou de la recherche d'un avantage mais demeurent, pour une large part, involontaires ou inconscients ». Le conflit d'intérêt suppose donc le constat objectif d'une opposition entre deux intérêts avec le risque que l'intérêt personnel de la personne en charge de l'intérêt public la conduise à privilégier l'intérêt privé au détriment de l'intérêt public.

Un autre constat du groupe de travail institué au sein de votre commission portait sur l'effectivité du système de prévention des conflits d'intérêts. Il apparaissait que les régimes en apparence les plus répressifs aboutissaient en réalité à des sanctions faibles et essentiellement symboliques .

2. Une tradition juridique française différente

A l'inverse, les démocraties d'Europe occidentale ont moins développé de règles contraignantes pour la prévention des conflits d'intérêts en raison d'une histoire et d'une conception différentes de l'intérêt général : nos collègues et anciens collègues notaient encore que « alors que les pays d'Amérique du Nord ont, très tôt, dû faire face aux situations nées de la proximité entre les élus et les intérêts privés, les États d'Europe continentale ont à l'inverse tenté d'édifier un système dans lequel les élus seraient rendus indifférents à ces mêmes intérêts ». Il n'en résulte cependant pas une approche unifiée des législations européennes sur ce point.

En France, pour les raisons évoquées, la notion de conflit d'intérêts est étrangère à la tradition juridique. Comme le relevait dans un article récent M. Guillaume Protière, professeur de droit public, « jusqu'aux affaires récentes, le conflit d'intérêt n'existait pas en droit public » ; il « n'était pas un instrument courant pour analyser la vie publique et on lui préférait des notions plus directement en lien avec la conception française du pouvoir : la corruption, le détournement de pouvoir ou, notion qui s'en rapproche le plus, la prise illégale d'intérêts ».

La notion a cependant été introduite progressivement 3 ( * ) en droit national sous l'influence du droit européen (notamment en matière de droit de la commande publique) et des recommandations issues des organisations internationales. En 2003, l'organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a ainsi approuvé des lignes directrices pour la gestion des conflits d'intérêts dans le service public. Parallèlement, le Conseil de l'Europe a créé en mai 1990 la commission européenne pour la démocratie par le droit, plus communément appelée « commission de Venise », qui est une instance de réflexion indépendante composée 58 membres qui a rendu plusieurs avis non contraignants sur le sujet qui concourent à l'élaboration de standards européens en la matière.

B. UN DROIT FRANÇAIS PRIVILEGIANT TRADITIONNELLEMENT LES INCOMPATIBILITÉS ET LA REPRESSION DES COMPORTEMENTS FAUTIFS

Si cette notion de conflit d'intérêts a été longtemps méconnue du droit français, sa réalité pouvait néanmoins être largement sanctionnée par d'autres moyens. Plusieurs possibilités existent, que ce soit par la prévention du conflit d'intérêts, par le traitement du conflit d'intérêts ou, en dernier recours, par la sanction du conflit d'intérêts.

La prévention suppose qu'une personne en charge de la défense d'un intérêt ne soit pas placée en position de conflit d'intérêts qui pourrait l'obliger à arbitrer entre cet intérêt et un autre. Le droit français répond à cette préoccupation par les incompatibilités d'activités - le Conseil constitutionnel ayant d'ailleurs explicitement fondé leur justification sur le fait d'éviter une confusion ou un conflit d'intérêts 4 ( * ) - mais aussi par les obligations déclaratives qui permettent de révéler à l'intéressé et aux autres les hypothèses de conflits d'intérêts.

Lorsque, malgré les dispositifs de prévention, le conflit d'intérêts survient, il n'emporte pas automatiquement la survenance d'un préjudice. Dans ce cas, la formule classique est l' abstention d'agir faite à la personne concernée afin de lever tout soupçon sur la décision qui pourrait être prise (obligation de déport du juge concerné, du conseiller municipal intéressé, etc.).

Enfin, le conflit d'intérêts peut aboutir à l' accomplissement d'actes qui sont, dès lors, entachés du fait même d'un conflit d'intérêt lors de leur préparation ou élaboration. Des sanctions peuvent ainsi être prévues contre la personne qui en est l'auteur, notamment en droit pénal, ou frapper l'acte qui en est résulté qu'elles se fondent sur un disposition expresse comme l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales pour les délibérations auxquels a participé un conseiller intéressé ou que la jurisprudence administrative l'admette sans texte, comme récemment le Conseil d'État à l'égard d'une recommandation de la Haute Autorité de Santé dont l'annulation a été prononcée « en raison de la présence, au sein du groupe de travail chargé de sa rédaction, d'experts médicaux apportant un concours occasionnel à la Haute Autorité de santé ainsi que d'agents de la Haute autorité de santé et de l'Agence française de sécurité sanitaire de produits de santé qui entretenaient avec des entreprises pharmaceutiques des liens de nature à caractériser des situations prohibées de conflit d'intérêts » 5 ( * ) .

1. La tradition française des incompatibilités

Dans son Traité de droit politique, électoral et parlementaire , Eugène Pierre expliquait, aux débuts de la III ème République, que « l'incompatibilité s'appuie sur le principe de la séparation des pouvoirs ; elle a pour but de garantir à l'électeur l'indépendance de l'élu ». La problématique moderne des conflits d'intérêts dans le champ politique et parlementaire vise également à garantir aux citoyens l'indépendance de leurs responsables publics et des décisions qu'ils prennent au nom de la collectivité.

L'article 25 de la Constitution confie au législateur organique le soin de définir le régime des incompatibilités parlementaires. Elles sont fixées dans le code électoral (articles L.O. 137 à L.O. 153 et L.O. 297).

Comme l'a indiqué le rapport d'information de votre commission en mai 2011 sur la prévention des conflits d'intérêts, les incompatibilités assurent une « prévention radicale » des conflits d'intérêts. En effet, elles sont par nature très efficaces pour la prévention des conflits d'intérêts puisqu'elles les rendent de fait impossibles, en interdisant au parlementaire d'exercer certaines fonctions ou activités, dans de nombreux domaines, sous peine de perdre son mandat. La sanction est en effet très lourde puisque, à défaut de régularisation ou de renonciation aux fonctions incompatibles, le Conseil constitutionnel 6 ( * ) est amené à déclarer l'intéressé démissionnaire d'office (article L.O. 151-2 du code électoral), supprimant de facto le conflit d'intérêts.

Les incompatibilités sont étroitement liées à l'histoire des institutions parlementaires en France, certaines remontant à l'époque révolutionnaire, par exemple l'interdiction du cumul avec une fonction publique non élective, de façon à éviter de maintenir un parlementaire dans la dépendance du pouvoir exécutif 7 ( * ) . D'autres incompatibilités sont plus récentes, parfois mises en place à la suite de scandales impliquant des parlementaires. Sont notamment visées les incompatibilités restreignant les possibilités de plaider des avocats détenant un mandat parlementaire.

Les incompatibilités traditionnelles visaient à assurer l'indépendance de l'élu à l'égard des autres pouvoirs publics, en particulier le pouvoir exécutif dans un régime de séparation des pouvoirs. Les décennies récentes ont vu le développement de nouvelles incompatibilités dans le champ économique ou professionnel, plus en rapport avec la question actuelle des conflits d'intérêts. Ces incompatibilités d'ordre professionnel assurent une prévention efficace des conflits d'intérêts entre l'intérêt général que doit défendre le parlementaire et les intérêts économiques particuliers ou privés.

Ainsi, l'article L.O. 145 du code électoral interdit aux parlementaires l'exercice de fonctions de direction dans les entreprises publiques.

L'article L.O. 146 du code énumère les entreprises privées dont les fonctions de direction sont incompatibles avec le mandat parlementaire. Sont notamment visées les sociétés faisant appel public à l'épargne, celles ayant une activité foncière ou celles dont l'activité dépend des pouvoirs publics. Les fonctions d'administrateur dans de telles sociétés ne peuvent être acceptées en cours de mandat, selon l'article L.O. 147 du code 8 ( * ) .

Pour assurer l'indépendance du mandat parlementaire à l'égard des influences étrangères, l'article L.O. 143 du code prohibe l'exercice de fonctions rémunérées par un État étranger.

Sujet de fréquentes controverses ces dernières années, l'exercice par un parlementaire de fonctions d'avocat et de conseil sont encadrées, sans être interdites, par les articles L.O. 146-1 et L.O. 149 du code. Un parlementaire ne peut commencer à exercer une activité de conseil qui n'était pas la sienne avant le début de son mandat, sauf lorsque cette activité s'exerce dans le cadre d'une profession réglementée : c'est la profession d'avocat qui se trouve ici la première concernée - pour ne pas dire la seule. La controverse provient des facilités réglementaires d'accès à la profession d'avocat, dont peut bénéficier un parlementaire, qui n'existent pas pour les autres professions réglementées. Les parlementaires peuvent en effet être dispensés de la formation théorique et pratique et du certificat d'aptitude à la profession d'avocat 9 ( * ) .

Les interdictions professionnelles établies par l'article L.O. 149 du code pour les parlementaires avocats - qui visent en particulier à éviter que l'avocat ne se trouve à plaider dans une affaire dans laquelle une personne publique est partie 10 ( * ) - ne permettent pas de supprimer les conflits d'intérêts qui peuvent exister entre l'intérêt général attaché au mandat du parlementaire et les intérêts privés des clients de l'avocat. Dans ces conditions, si l'on se place du point de vue - discutable juridiquement - de la théorie des apparences en matière de conflits d'intérêts, un doute peut naître quant aux motifs qui ont pu conduire un parlementaire à souhaiter devenir avocat au cours de son mandat.

Ainsi, malgré sa rigueur, le régime des incompatibilités souffre de lacunes et d'insuffisances, d'autant qu'il ne concerne que les parlementaires. De plus, compte tenu du périmètre couvert, par nature limité, et du caractère multiforme des influences susceptibles de peser sur les décisions publiques, en particulier celle des intérêts privés, les incompatibilités sont loin d'épuiser la question contemporaine de la prévention des conflits d'intérêts.

Il ne saurait être question d'achever cette présentation de la question des incompatibilités sans évoquer celles qui s'appliquent aux membres du Gouvernement. Ainsi, l'article 23 de la Constitution dispose que ces fonctions « sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle » 11 ( * ) . On ne saurait envisager incompatibilité plus stricte et rigoureuse que celle qui interdit toute activité professionnelle quelle qu'elle soit. Force est néanmoins de reconnaître qu'elle ne suffit pas à supprimer tout conflit d'intérêts, tant un ministre peut être concerné par des intérêts autres que ceux liées à l'exercice d'une profession.

2. La répression pénale des atteintes à la probité publique

Lorsque des responsables publics font preuve de comportements qui mettent particulièrement en danger l'intérêt général dont ils ont la garde, poussant à l'extrême le conflit d'intérêts, ces comportements sont constitutifs d' infractions pénales . Ainsi, les articles 432-10 et suivants du code pénal définissent et répriment divers manquements au devoir de probité de la part des responsables publics, qu'il s'agisse de personnes dépositaires de l'autorité publique, de personnes chargées d'une mission de service public ou encore de personnes investies d'un mandat électif.

Parmi ces différents délits, il convient tout particulièrement de relever celui de prise illégale d'intérêts , qui se rapproche le plus de la notion de conflit d'intérêts puisqu'il réprime, en quelque sorte, le bénéfice retiré d'un conflit d'intérêts. Il en existe deux variantes : le délit de prise illégale d'intérêts stricto sensu (article 432-12 du code pénal) et le délit dit de « pantouflage » (article 432-13 du code pénal).

A cet égard, votre rapporteur rappelle l'adoption unanime par le Sénat, le 24 juin 2010, d'une proposition de loi tendant à redéfinir le délit de prise illégale d'intérêts 12 ( * ) , en substituant à la notion d'intérêt quelconque celle, plus pertinente, d'intérêt personnel distinct de l'intérêt général, de façon à redonner son vrai sens à ce délit, pour lequel la jurisprudence a donné une interprétation devenue aujourd'hui trop extensive. Le rapport d'information de votre commission en mai 2011 sur la prévention des conflits d'intérêts des parlementaires appelait d'ailleurs lui aussi de ses voeux l'aboutissement de la réforme du délit de prise illégale d'intérêts, de façon à ce que les élus puissent exercer leur mandat dans des conditions suffisantes de sécurité juridique.

Le délit de prise illégale d'intérêts punit de cinq ans de prison et de 75 000 euros d'amende « le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement ».

Le délit de « pantouflage » punit de deux ans prison et de 30 000 euros d'amende « le fait, par une personne ayant été chargée, en tant que fonctionnaire ou agent d'une administration publique, dans le cadre des fonctions qu'elle a effectivement exercées, soit d'assurer la surveillance ou le contrôle d'une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer directement à l'autorité compétente des décisions relatives à des opérations réalisées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l'une de ces entreprises avant l'expiration d'un délai de trois ans suivant la cessation de ces fonctions ».

Ainsi, à l'aide de la prise illégale d'intérêts, le droit pénal français punit d'ores et déjà les situations de conflits d'intérêts les plus caractérisées.

Toutefois, comme le régime des incompatibilités, le droit pénal ne permet pas de prendre en compte toutes les situations de conflit d'intérêts, qui, fort heureusement, ne donnent pas lieu à une sanction pénale. Par leur portée restreinte, ces mécanismes ne sont pas de nature à répondre aux attentes de l'opinion publique en matière de prévention des nombreux conflits d'intérêts qui ne sont ni couverts par des incompatibilités parlementaires ni punissables au titre de la prise illégale d'intérêts. Entre les premières et la seconde, il existe un vaste champ ouvert à l'intervention du législateur pour redonner du crédit à l'action des responsables publics, élus ou non, en garantissant leur indépendance à l'égard des intérêts extérieurs à l'intérêt général.

II. LE RENFORCEMENT NÉCESSAIRE DE LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE

Le projet de loi organique et le projet de loi proposent, de manière globale, une politique de prévention des conflits d'intérêts en renforçant pour plusieurs catégories d'acteurs de la vie publiques - parlementaires, membres du Gouvernement, élus locaux, hauts fonctionnaires, membres d'autorités indépendantes - les obligations qui leur sont imposées.

Ces textes prennent en compte la spécificité de la fonction parlementaire qui découle de la séparation des pouvoirs en ne fixant pas au niveau de la loi, ce qui relève des règles internes des assemblées parlementaires. Dans cet esprit, le projet de loi organique, à la suite de l'adoption d'un amendement par l'Assemblée nationale, renvoie au Bureau de chaque assemblée la responsabilité de définir les « lignes directrices portant sur la prévention et le traitement des conflits d'intérêts » ( article 2 bis du projet de loi).

En revanche le projet de loi pose un socle de règles communes aux membres du Gouvernement, aux élus locaux ou aux personnes chargées d'une mission de service public : définition des obligations auxquels ils sont soumis - dignité, probité, impartialité - ou obligation générale de prévenir ou faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêts ( article 1 er du projet de loi).

Enfin, l'application de la loi est assurée sur l'ensemble du territoire de la République par des dispositions étendant les dispositions de ces textes dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie avec, au besoin, les adaptations rendues nécessaires au sein des dispositions statutaires ( articles 5 à 8 du projet de loi organique et article 24 du projet de loi).

A. UNE PRÉVENTION RENFORCÉE DES CONFLITS D'INTÉRÊTS

1. Une information plus précise et complète des situations personnelles

Le projet de loi organique et le projet de loi rénovent en profondeur les obligations déclaratives de l'ensemble des responsables publics, portant sur l'évolution leur situation patrimoniale comme sur leurs activités et leurs intérêts, qu'il s'agisse des membres du Gouvernement, des parlementaires nationaux ou européens, des responsables d'exécutifs locaux, des membres des autorités administratives indépendantes, des hauts-fonctionnaires nommés en conseil des ministres, des membres des cabinets ministériels ou des dirigeants d'entreprises publiques. Les déclarations de situation patrimoniale comme les déclarations d'intérêts seraient adressées au président de la nouvelle Haute Autorité de la transparence de la vie publique. Certaines d'entre elles feraient l'objet de formalités particulières de publicité, dans un souci de transparence vis-à-vis des citoyens. Les déclarations de situation patrimoniale ont pour but de permettre la vérification de l'évolution du patrimoine des déclarants ( article 1 er du projet de loi organique et article 6 du projet de loi ordinaire), afin de s'assurer qu'elle ne montre pas un enrichissement inexpliqué susceptible de révéler des faits passible de sanctions pénales.

Depuis la loi organique n° 72-64 du 24 janvier 1972, qui a modifié le régime des incompatibilités, les parlementaires sont tenus d'adresser au bureau de leur assemblée, au début de leur mandat, une déclaration d'activités afin de vérifier qu'ils ne se trouvent pas dans une situation d'incompatibilité. Ensuite, depuis la loi organique n° 88-226 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, les parlementaires sont également tenus d'établir une déclaration de situation patrimoniale, au début et à la fin de leur mandat, transmise, depuis la loi organique n° 95-63 du 19 janvier 1995, à la Commission pour la transparence financière de la vie politique 13 ( * ) . Établies à des fins de contrôle par les autorités compétentes, ces déclarations ne font l'objet d'aucune publicité. Il convient d'ajouter qu'en 2011, de leur propre initiative, dans le contexte du débat croissant sur les conflits d'intérêts, les bureaux des deux assemblées ont souhaité que soient établies des déclarations d'intérêts, dont le bureau du Sénat a décidé en 2012, concernant les sénateurs, qu'elles seraient publiées sur son site internet 14 ( * ) . Le projet de loi organique soumis aujourd'hui à l'examen du Sénat propose d'aller plus loin.

En effet, les parlementaires seraient toujours tenus de déposer une déclaration de situation patrimoniale en début et en fin de mandat, mais ils devraient également déposer une nouvelle déclaration d'intérêts et d'activités ( article 1 er du projet de loi organique). Cette dernière permettrait toujours aux bureaux d'assurer le contrôle des incompatibilités, comme actuellement, mais elle consacrerait dans la loi les déclarations d'intérêts récemment mises en place par les assemblées. Toute modification substantielle devrait faire l'objet, comme actuellement pour le patrimoine, d'une nouvelle déclaration. Surtout, ces deux déclarations feraient l'objet d'une publicité. Le texte prévoyait initialement que ces deux déclarations seraient publiées par la Haute Autorité 15 ( * ) . Confrontée au débat sur les risques de dérive susceptibles de découler d'une telle publication du patrimoine des élus, l'Assemblée nationale a rectifié cette modalité de publicité, pour prévoir en lieu et place une faculté de consultation des déclarations en préfecture, par tout électeur, assortie des peines d'un an de prison et 45 000 euros d'amende en cas de publication ou divulgation des informations consultées. Les risques de contournement semblent cependant manifestes (utilisation des informations pour un tract anonyme lors d'une campagne électorale, publication sur un site internet hébergé à l'étranger, rumeurs...), même s'il a été envisagé à l'Assemblée nationale que le pouvoir réglementaire puisse prévoir un registre des électeurs consultant les déclarations, afin de pouvoir constater plus facilement, s'il y a lieu, les infractions à l'interdiction de publication ou divulgation. C'est dans cet état, sur ce point très controversé, que le texte arrive devant le Sénat. En outre, l'Assemblée nationale a prévu que tout électeur pouvait faire part à la Haute Autorité d'observations concernant les déclarations.

Les sanctions encourues par un parlementaire en cas de déclaration de situation patrimoniale mensongère, instituées au terme d'un débat difficile par la loi organique n° 2011-410 du 14 avril 2011 relative à l'élection des députés et sénateurs, seraient fortement aggravées : on passerait d'une peine d'amende de 30 000 euros, assortie le cas échéant de l'interdiction des droits civiques, civils et de famille et de l'interdiction d'exercer une fonction publique, à une peine de trois ans de prison et 45 000 euros d'amende, assortie des mêmes peines complémentaires. Les sanctions encourues pour absence de déclaration seraient celles actuellement prévues, c'est-à-dire une inéligibilité constatée par le Conseil constitutionnel, saisi par le bureau de l'assemblée concernée, entraînant par le fait même la démission d'office.

Outre les parlementaires, les membres du Gouvernement seraient soumis à l'obligation d'établir une déclaration de situation patrimoniale, comme la loi le prévoit déjà 16 ( * ) , ainsi qu'une déclaration d'intérêts, comme la pratique instaurée en 2012 le prévoit également ( article 3 du projet de loi). Ces deux déclarations feraient l'objet d'une publication par la Haute Autorité. En l'absence de dépôt des déclarations ou en cas de déclaration mensongère, une peine de trois ans de prison et 45 000 euros d'amende serait encourue ( article 18 du projet de loi). En outre, les membres du Gouvernement seraient tenus de fournir une attestation sur l'honneur et seraient punis, en cas d'attestation mensongère, de cinq ans de prison et 75 000 euros d'amende.

Enfin, les élus et responsables publics déjà tenus par la loi d'établir une déclaration de situation patrimoniale 17 ( * ) seraient aussi soumis à ces obligations renouvelées ( article 10 du projet de loi). Sont concernés les députés européens, les responsables de tous les exécutifs locaux, dont les maires et présidents de groupements de communes de plus de 30 000 habitants, les élus locaux ayant délégation de signature, dont les adjoints de maire dans les communes de plus de 100 000 habitants, ainsi que les présidents et directeurs généraux de certaines entreprises publiques. Le projet de loi initial y a ajouté les membres des cabinets ministériels et les collaborateurs du Président de la République, les membres des autorités administratives et publiques indépendantes ainsi que les fonctionnaires exerçant des emplois à la discrétion du Gouvernement ou nommés en conseil des ministres. L'Assemblée nationale y a ajouté, quant à elle, les collaborateurs des présidents des assemblées. Les déclarations d'intérêts de tous ces responsables publics seraient rendues publiques par la Haute Autorité ( article 11 du projet de loi), tandis que seules les déclarations de situation patrimoniale des responsables d'exécutifs locaux le seraient, disposition que l'Assemblée nationale a modifié dans le même sens que pour les parlementaires, c'est-à-dire sous forme d'une consultation en préfecture, sanctionnée en cas de publication ou divulgation.

Au total, ce périmètre élargi par rapport aux actuelles dispositions issues des lois du 11 mars 1988 relatives à la transparence financière de la vie politique, réformées par les lois du 19 janvier et du 8 février 1995 relatives à la déclaration de patrimoine, ferait passer le nombre de personnes assujetties à des obligations de déclaration d'environ 6 000 à plus de 7 000.

L'Assemblée nationale a souhaité que la détermination des différentes informations devant figurer dans les déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts ne soient pas laissées à la discrétion du pouvoir réglementaire, comme le prévoyaient les textes initialement, sous forme de décret en Conseil d'État, mais soient fixées, selon le cas, par le législateur organique ( article 1 er du projet de loi organique) ou le législateur ( article 3 du projet de loi). Ce faisant, elle s'est largement inspiré du décret n° 96-763 du 1 er septembre 1996 pour ce qui concerne la déclaration de situation patrimoniale, tandis qu'elle a fait oeuvre de création pour le contenu de la déclaration d'intérêts, orientée notamment sur l'ensemble des activités et fonctions passées et présentes.

Enfin, l'Assemblée nationale a souhaité aménager les règles relatives au dépôt de la déclaration de situation patrimoniale du Président de la République ( article 4 bis A du projet de loi organique), sans pour autant l'assujettir au dépôt d'une déclaration d'intérêts. Le texte initial n'évoquait pas la situation du chef de l'État.

2. Le renforcement des incompatibilités d'activités

Outre le renforcement des obligations déclaratives des parlementaires, le projet de loi organique durcit le régime des incompatibilités parlementaires, en vue de réduire les risques de conflits d'intérêts ( article 2 du projet de loi). Outre divers ajustements dans certaines incompatibilités existantes, le texte prévoyait ainsi que l'exercice de la fonction de conseil était incompatible avec le mandat, sans dérogation possible, proposant ainsi de mettre un terme à la controverse sur les parlementaires devenant avocat, mais risquant aussi de limiter de fait l'accès au mandat parlementaire de certaines professions, au premier rang desquelles celle d'avocat. Comme l'a rappelé le rapport d'information sur la prévention des conflits d'intérêts en mai 2011, la logique des incompatibilités n'est pas d'interdire l'exercice de toute activité professionnelle, mais plutôt de soustraire le mandat parlementaire des influences susceptibles de l'écarter de la prise en compte de l'intérêt général.

L'Assemblée nationale a aménagé l'incompatibilité avec la fonction de conseil, en prévoyant qu'il est interdit d'exercer une telle fonction, sauf lorsqu'elle a été commencée avant le mandat, dans le cadre d'une profession réglementée : de la sorte, un avocat élu parlementaire pourra continuer à gérer son cabinet, sous les réserves prévues à l'article L.O. 149 du code électoral, mais à l'inverse un parlementaire en exercice ne pourra plus bénéficier des facilités d'accès à la profession d'avocat - facilités qui ont suscité un certain nombre de polémiques ces dernières années.

En outre, l'Assemblée nationale a encore accru les incompatibilités. Outre des aménagements supplémentaires des incompatibilités existantes, elle a prévu en particulier qu'un parlementaire ne pouvait commencer une activité professionnelle qui n'était pas la sienne avant le début de son mandat. Si une telle incompatibilité répond parfaitement à la volonté de protéger l'élu de tout conflit d'intérêts pendant son mandat, elle pourrait paraître disproportionnée et susciter, de ce fait, des interrogations d'ordre constitutionnel. En effet, dans une décision n° 2000-426 DC du 30 mars 2000, le Conseil constitutionnel a estimé que « si le législateur peut prévoir des incompatibilités entre mandats électoraux ou fonctions électives et activités ou fonctions professionnelles, la restriction ainsi apportée à l'exercice de fonctions publiques doit être justifiée, au regard des exigences découlant de l'article 6 de la Déclaration de 1789, par la nécessité de protéger la liberté de choix de l'électeur, l'indépendance de l'élu ou l'indépendance des juridictions contre les risques de confusion ou de conflits d'intérêts ». Toutefois, en l'espèce, le Conseil avait censuré sur ce fondement une incompatibilité professionnelle en raison d'un champ sans lien avec le ressort territorial des collectivités dont les élus devaient être soumis à une telle incompatibilité : dans le présent projet de loi organique, il s'agit des membres du Parlement, représentant la Nation et chargés de voter la loi.

L'Assemblée nationale a aussi institué une incompatibilité générale entre le mandat parlementaire et la présidence d'une autorité administrative ou publique indépendante et, sauf en cas de désignation ès qualité, l'appartenance même au collège d'une telle autorité. En complément de l'incompatibilité avec les fonctions de magistrat judiciaire, elle a prévu une incompatibilité avec toutes les autres fonctions juridictionnelles (juges consulaires ou conseillers prud'homaux par exemple), ainsi que les fonctions d'arbitre, de médiateur et de conciliateur, afin de renforcer la séparation des pouvoirs, de façon à ce qu'un parlementaire ne puisse pas se retrouver à statuer, d'une quelconque manière que ce soit, sur une affaire soumise à la justice.

Concernant l'incompatibilité du mandat avec toute fonction publique non élective, l'Assemblée nationale a souhaité qu'un fonctionnaire devenant parlementaire soit placé d'office en position de disponibilité et plus, comme c'est le cas actuellement, en position de détachement, afin qu'il ne puisse pas bénéficier des droits à avancement et à pension dans son corps d'origine, alors qu'il bénéficie du statut matériel de parlementaire, y compris en matière de constitution d'une pension de retraite.

Enfin, dans la mesure où la question prioritaire de constitutionnalité peut faire exiger des membres du Conseil constitutionnel une indépendance accrue, à l'instar des magistrats judiciaires, l'Assemblée nationale a également souhaité renforcer les incompatibilités auxquelles ils sont soumis ( articles 2 bis A et 2 quater du projet de loi organique). D'une part, les membres du Conseil ne pourraient exercer aucune activité professionnelle annexe et, d'autre part, de façon quelque peu redondante, ils ne pourraient exercer la profession d'avocat. A l'évidence, la seconde incompatibilité est satisfaite par la première, mais la première a été adoptée en séance, après la seconde, introduite en commission.

Dans le cadre de l'incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions gouvernementales, l'Assemblée nationale a aussi souhaité interdire le bénéfice de l'indemnité parlementaire au cours du « délai d'option » d'un mois pendant lequel un parlementaire nommé ministre conserve son mandat, sans pouvoir participer toutefois aux scrutins ( article 2 bis du projet de loi organique).

B. UN TRAITEMENT EXPLICITE DES SITUATIONS DE CONFLIT D'INTÉRÊTS

Principale innovation, le projet de loi fixe une obligation d'abstention à l'égard de personnes se trouvant dans une situation de conflit d'intérêts, définie pour l'occasion comme « toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à compromettre ou à paraître compromettre l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction » ( article 2 du projet de loi). Le projet de loi retient ainsi une définition large qui se caractérise par la prise en compte d'un conflit entre deux intérêts publics et non simplement entre un intérêt public et un intérêt privé comme le prévoyait le rapport de la commission présidée par M. Jean-Marc Sauvé. De surcroît, elle adopte une approche subjective laissant une place à la théorie des apparences dans la prévention des conflits d'intérêts.

En conséquence, il décline les modalités de mise en oeuvre de cette obligation pour plusieurs catégories de personnes : membres du Gouvernement, membres de collèges d'autorités indépendantes, personnes titulaires de fonctions exécutives locales, personnes chargées d'une mission de service public.

C. UNE NOUVELLE AUTORITÉ INDÉPENDANTE EN CHARGE DE LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE

Mettant fin à l'existence de la commission pour la transparence financière de la vie politique (CTFVP) ( article 22 du projet de loi), le projet de loi instaure une Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) à laquelle elle reconnaît le statut d'autorité administrative indépendante ( article 12 du projet de loi).

1. Le statut et l'organisation de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

A la différence de la CTFVP, sa composition ne comprendrait plus de membres de droit mais comprendrait six membres désignés à égale proportion par le Conseil d'État, la Cour de cassation et la Cour des comptes auxquels l'Assemblée nationale a finalement décidé d'adjoindre deux personnalités qualifiées nommées l'une par le président de l'Assemblée nationale, l'autre par le président du Sénat après avis conforme de la commission des lois de l'assemblée concernée à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés ( article 12 du projet de loi). Son président, nommé par décret du Président de la République, serait selon la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution, désigné à la condition que les avis négatif à la majorité des trois cinquièmes des suffrages des suffrages exprimés au sein des commissions des lois des assemblées ne s'y soit pas opposé ( article 4 du projet de loi organique et article 21 du projet de loi)

Doté d'un mandat de six ans non renouvelable, les membres seraient désignés de telle sorte que l'égale représentation des hommes et des femmes soit assurée ( article 12 du projet de loi). Ils seraient alors soumis aux obligations déclaratives similaires aux membres des autres autorités indépendantes avec une obligation de déport en cas d'intérêt direct ou indirect détenue les trois années précédentes avec une personne ou un organisme contrôlé.

Dotée de l'autonomie administrative, cette instance pourrait faire appel des rapporteurs extérieurs désignés parmi les juridictions judiciaires, administratives ou financières.

2. Les missions et moyens d'action de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Les missions confiées par le projet de loi ( article 13 ) excèdent celles actuellement dévolues à la commission pour la transparence financière de la vie politique. Elle recevrait ainsi l'ensemble des déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts aux fins de vérification et de contrôle ainsi que, le cas échéant, de publicité.

Elle pourrait se saisir des situations de conflit d'intérêts et éventuellement prononcer une injonction d'y mettre fin, de même qu'elle répondrait aux demandes d'avis sur des questions de déontologie soulevées devant elle par des parlementaires, des membres du Gouvernement des élus locaux, des membres des autorités indépendantes, etc.

En outre, elle se prononcerait sur la compatibilité de l'exercice d'une activité libérale ou d'une activité rémunérée dans le secteur concurrentiel parallèlement ou dans les trois années suivant l'exercice de fonctions gouvernementales ou de fonctions exécutives locales.

Enfin, outre son rapport public annuel, elle formulerait à son initiative ou à la demande du Premier ministre des recommandations en matière de prévention des conflits d'intérêts notamment s'agissant des relations avec les représentants d'intérêts et la pratique des dons.

En cas de manquement aux obligations fixées par le projet de loi (obligations déclaratives, d'abstention, etc.), la Haute Autorité pourrait être saisie par le Premier ministre ou le président de l'une des assemblées parlementaires mais également par des associations qu'elle agréerait en fonction de critères objectifs comme l'a décidé l'Assemblée nationale contrairement au Gouvernement qui envisageait, dans le projet de loi dans sa rédaction initiale, un agrément par les services de l'État.

Dans le cadre de ses missions, elle pourrait demander communication de pièces ou des explications aux personnes concernées et procéder à des vérifications par le biais de ses membres ou de ses rapporteurs.

Aux fins de mieux contrôler la situation patrimoniale des déclarants et son évolution au long de l'exercice des fonctions ou du mandat, le projet de loi organique ( article 1 er ) et le projet de loi ordinaire ( articles 4, 5 et 6 ) attribuent à la Haute Autorité des prérogatives importantes à l'égard de l'administration fiscale, dont l'actuelle Commission pour la transparence financière de la vie politique ne dispose pas.

On peut citer parmi ces prérogatives : le renforcement du droit d'accès aux déclarations de revenus et, s'il y a lieu, d'impôt sur la fortune, l'assistance dans la vérification de la déclaration de situation patrimoniale en début de mandat, le droit d'accès à l'ensemble des informations fiscales, y compris celles concernant le conjoint séparé de biens, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin, la mise en oeuvre du droit de communication par l'administration fiscale auprès des intéressés, le recours aux procédures d'assistance administrative internationale, la levée du secret professionnel des agents à l'égard des membres et rapporteurs de la Haute Autorité. S'y ajoute, pour les ministres, la vérification de leur situation fiscale lors de leur entrée en fonctions, afin de lever toute éventualité d'infraction à la législation fiscale ( article 8 du projet de loi).

D. LA RÉPRESSION DES PERSONNES EN SITUATION DES CONFLITS D'INTÉRÊTS ET LA PROTECTION DES LANCEURS D'ALERTE

Le projet de loi prévoit encore une peine complémentaire renforcée d'inéligibilité réservée aux membres du Gouvernement et aux élus, dans le cas où ils seraient condamnés à l'interdiction des droits civiques, civils et de famille, au nom de l'exemplarité des responsables politiques ( article 19 du projet de loi). Dans la version initiale du texte, cette peine pouvait être prononcée à titre définitif, c'est-à-dire à vie, ce qui soulevait une difficulté d'ordre constitutionnel au regard du principe de proportionnalité des délits et des peines, tandis que, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, elle ne peut être prononcée que pour dix ans au plus.

Parmi ses autres dispositions, le projet de loi propose de mettre en place un mécanisme de « protection des lanceurs d'alerte » ( article 17 du projet de loi), pour protéger les personnes témoignant de faits susceptibles de constituer un conflit d'intérêts. Outre le fait que les conflits d'intérêts ne sont pas des infractions pénales - ce qui suscite de la part de votre rapporteur des réserves quant au bien-fondé d'un tel dispositif -, cette disposition s'apparente à celle figurant à l'article 9 septies du projet de loi, actuellement en instance devant le Sénat, relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, avec laquelle elle mériterait d'être mieux coordonnée.

E. LE RENFORCEMENT DE L'ENCADREMENT DU FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE ET DES CAMPAGNES ÉLECTORALES

A l'initiative du groupe écologiste de l'Assemblée nationale, le projet de loi contient, à l'issue de son examen en première lecture, plusieurs dispositions relatives au financement de la vie politique. Ces dispositions visent à corriger ce que devant votre commission M. Alain Vidalies, ministre délégué en charge des relations avec le Parlement, a qualifié de pratiques d'optimisation de la législation de financement des partis politiques. En effet, sans être illégales, ces pratiques reposent sur une « captation » des financements publics au mépris de l'esprit des dispositifs imaginés par le législateur en 1988 puis 1990.

Il serait ainsi interdit à un parlementaire élu dans une circonscription de métropole ou de l'étranger de s'inscrire ou se rattacher à un parti ou groupement politique qui n'a présenté des candidats que dans des circonscriptions situées outre-mer ( article 11 bis du projet de loi), ces décisions de rattachement devant, en outre, être publiées au Journal officiel.

De même, le plafond de 7 500 euros applicable aux dons des personnes physiques aux partis ou groupements politiques ne serait plus décompté par parti politique mais par donateur pour l'ensemble des formations politiques ( article 11 ter du projet de loi), empêchant le versement de sommes à plusieurs micro-partis dans le respect du plafond pour chacun d'entre eux. Ce plafond prendrait également en compte les cotisations versées en qualité d'adhérent d'un parti politique sauf pour les élus nationaux et locaux.

Enfin, adoptant en séance publique un amendement de son rapporteur, l'Assemblée nationale a précisé la législation financière applicable aux campagnes électorales telle qu'elle résulte de l'interprétation du Conseil constitutionnel. Est donc explicitement interdit l'usage par un parlementaire des « fonds provenant des indemnités versées à titre d'allocation spéciale pour frais par les assemblées parlementaires à leurs membres » ( article 11 bis A du projet de loi), ce qui se déduit actuellement de l'article L. 52-8 du code électoral.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : CONFORTER ET PROLONGER LA RÉFORME

Convenant de la nécessité de marquer une nouvelle étape en matière de transparence de la vie publique comme les lois du 11 mars 1998 le furent en leur temps, votre commission s'est attachée à concilier plusieurs exigences d'égale importance que ce soit la publicité des informations et le droit à la vie privée, le contrôle par un organe extérieur et la séparation des pouvoirs ou l'indépendance de l'élu et la liberté de mener une activité de son choix.

A. LA CLARIFICATION DE LA NOTION DE CONFLIT D'INTÉRÊTS ET DES OBLIGATIONS QUI LUI SONT ASSOCIÉES

Votre commission a reconnu l'intérêt de définir le confit d'intérêts et de l'assortir de règles de prévention qui, dans le droit français, pouvait sembler défaillantes et parcellaires. Toutefois, elle a clarifié la définition du conflit d'intérêts en le limitant à une situation d'interférence entre un intérêt privé et public - et non entre intérêts publics - et en refusant d'y intégrer la possibilité d'une simple apparence de conflits d'intérêt pour s'en tenir à une approche objective plus conforme à la tradition juridique française.

Au titre des moyens de prévention, votre commission a adopté les obligations d'abstention en cas de conflit d'intérêts sous réserve de celles spécifiques aux membres du Gouvernement qui, tout en lui paraissant opportunes sur le fond, ne lui semblaient pas relever de la loi et poser, en l'état de la rédaction, des difficultés d'ordre constitutionnel.

B. LES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES : LES AMÉNAGEMENTS DU RÉGIME DES SANCTIONS

S'agissant plus spécifiquement des obligations déclaratives, votre commission a approuvé dans son principe le renouvellement des déclarations auxquels les responsables publics sont assujettis notamment la création d'une déclaration d'intérêts qui avait été institué d'ores et déjà par les assemblées parlementaires pour leurs membres.

Dans la mesure du possible, elle a veillé, à l'initiative de son rapporteur, à harmoniser les obligations pesant sur les différentes catégories de personnes concernées : parlementaires, membres du Gouvernement, élus locaux, représentants français au Parlement européen, collaborateurs et membres de cabinets ministériels ou présidentiels ainsi que des membres des autorités indépendantes et des hauts-fonctionnaires de l'État. C'est pourquoi elle a supprimé une sanction pénale spécifique aux membres du Gouvernement qui, pour des faits identiques en pratique, venait s'ajouter aux peines de droit commun en cas d'omission de déclaration ou de déclaration mensongère.

Sur la question de la publicité des déclarations, votre commission a maintenu la publicité des déclarations d'intérêts de tous les responsables publics soumis à cette obligation dans le respect néanmoins des informations relatives aux tiers qui restent non publiées.

Pour les déclarations de situation patrimoniale, elle a conservé la publicité de celles des membres du Gouvernement. Pour les parlementaires et les titulaires de fonctions exécutives locales, sans revenir à la rédaction initiale du projet de loi, votre commission a supprimé l'infraction réprimant la divulgation de ces déclarations à la suite de leur consultation par les électeurs et, par voie de conséquence, les peines afférentes d'un an d'emprisonnement et de 45.000 euros d'amende. Elle a, en revanche, instauré un délit punissant la publication « mensongère ou délibérément inexacte » de ces déclarations.

En outre, dans un souci de clarté et d'intelligibilité du droit, votre commission a prévu la constitution d'un chapitre spécifique au sein du code électoral rassemblant les dispositions relatives aux obligations déclaratives relatives aux parlementaires et a veillé, parallèlement, à assurer l'extension et les adaptations nécessaires dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.

C. LES INCOMPATIBILITÉS : UNE LARGE APPROBATION DU DISPOSITIF RETENU PAR LES DÉPUTÉS

S'agissant des incompatibilités parlementaires, votre commission a conservé l'architecture d'ensemble élaborée par l'Assemblée nationale, confirmant notamment la création d'une nouvelle incompatibilité empêchant un parlementaire d'entamer une nouvelle activité au cours de son mandat. Elle a cependant ajouté une incompatibilité, proposée dans le cadre du rapport du groupe de travail présidé par notre collègue Jean-Jacques Hyest avec la direction d'un syndicat professionnel.

Votre commission a également clarifié les incompatibilités spécifiques aux membres du Conseil constitutionnel en maintenant l'interdiction pour les membres du Conseil d'exercer une activité parallèlement à leurs fonctions mais a supprimé l'incompatibilité spécifique à la profession d'avocat qui était redondante. Elle a estimé que cette interdiction de principe résultait des fonctions juridictionnelles, encore enrichies depuis l'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité, exercées par le Conseil et qui justifiaient un alignement de ces règles sur le régime d'incompatibilités applicable aux magistrats judiciaires.

D. UNE HAUTE AUTORITÉ POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE AUX POUVOIRS CONFORTÉS DANS LE RESPECT DE LA SÉPARATION DES POUVOIRS

En matière de séparation des pouvoirs entre les autorités constitutionnelles et la nouvelle autorité administrative indépendante qu'est la Haute Autorité pour la transparence financière, reprenant le rôle de la commission pour la transparence financière de la vie politique, votre commission a été attentive à ne pas bouleverser l'équilibre résultant de la loi organique n° 95-63 du 19 janvier 1995

Aussi, comme le prévoit le projet de loi initial, l'intervention de la Haute Autorité s'opère sans préjudice du pouvoir disciplinaire vis-à-vis des parlementaires que détiennent les bureaux de chaque assemblée parlementaire. La Haute Autorité assure ainsi, à l'égard des parlementaires, un rôle de réception des déclarations, de contrôle et éventuellement d'alerte alors qu'elle exerce également un pouvoir d'injonction pour les autres catégories d'acteurs de la vie publique.

Dans le même esprit, votre commission a conforté le rôle des bureaux des assemblées parlementaires pour définir des règles en matière de prévention et de traitement des conflits d'intérêts, tout en consacrant, au niveau de la loi, l'existence et l'information de l'organe interne chargé de la déontologie des parlementaires.

Enfin, elle a adopté un amendement obligeant, lors du dépôt du projet de loi de finances, le Gouvernement à rendre publique, sous forme d'une annexe budgétaire, l'utilisation faite l'année précédente de la « réserve parlementaire » (montant des subventions, noms des bénéficiaires et des parlementaires l'ayant proposé, nature du projet financé, etc.).

Approuvant le principe de la création d'une nouvelle autorité administrative indépendante chargée de conduire les missions relatives aux obligations déclaratives, au contrôle de la compatibilité des activités lucratives privées avec des fonctions gouvernementales ou locales actuelles ou anciennes ainsi qu'en matière de recommandation sur le plan déontologique, votre commission s'est cependant interrogé sur une éventuelle fusion avec la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Elle a finalement écartée cette hypothèse, jugeant le contexte peu propice à une telle opération et préférant prolonger la réflexion en sollicitant un rapport au gouvernement sur ce sujet.

Votre commission a donc précisé les règles encadrant l'activité de la nouvelle Haute Autorité pour la transparence de la vie publique en confortant ses garanties statutaires d'indépendance et en élargissant sa composition qui comprendrait deux membres - et non plus un seul - désignés par chaque président d'assemblée après avis positif des trois cinquièmes des suffrages exprimés des commissions parlementaires compétentes.

E. UN ENCADREMENT RENFORCÉ DU FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE ET DE L'UTILISATION DES FONDS PUBLICS

Poursuivant la démarche entreprise lors de l'examen du projet à loi à l'Assemblée nationale, votre commission a adopté les mesures mettant fin à des pratiques jugées abusives en matière de financement de la vie politique : plafonnement des dons des personnes physiques par parti politique, intégration des cotisations dans les dons des personnes physiques, limitation du rattachement des parlementaires aux partis politiques ultramarins, etc. Votre commission a, dans le même esprit, complété les dispositions encadrant le financement de la vie politique en attribuant notamment de nouvelles prérogatives à la CNCCFP pour assurer son contrôle.

En outre, dans un souci de clarté et d'intelligibilité du droit, votre commission a prévu la constitution d'un chapitre spécifique au sein du code électoral rassemblant les dispositions relatives aux obligations déclaratives relatives aux parlementaires et a veillé, parallèlement, à assurer l'extension et les adaptations nécessaires dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.

Par ailleurs, votre commission a supprimé les dispositions relatives aux lanceurs d'alerte, préférant, pour la clarté des débats, reporter l'examen de cette question au projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière actuellement en discussion devant notre assemblée et qui contient des dispositions similaires.

Enfin, elle a adopté un amendement obligeant, lors du dépôt du projet de loi de finances, le Gouvernement à rendre publique, sous forme d'une annexe budgétaire, l'utilisation faite l'année précédente de la « réserve parlementaire » (montant des subventions, noms des bénéficiaires et des parlementaires l'ayant proposé, nature du projet financé, etc.).

Votre commission a adopté le projet de loi organique relatif à la transparence de la vie publique et le projet de loi relatif à la vie publique ainsi modifiés.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1er A (nouveau) (art. L.O. 130 du code électoral) - Inéligibilité des membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique à un mandat parlementaire

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement proposé par son rapporteur, l'article 1 er A du projet de loi organique complète l'article L.O. 130 du code électoral pour instituer l'inéligibilité des membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique à un mandat parlementaire, afin de mieux garantir leur indépendance à l'égard de la vie politique et des élus, qu'ils sont chargés de contrôler.

L'article 12 du projet de loi ordinaire, dans son II, prévoit que le mandat de membre de la Haute Autorité est incompatible, notamment avec les mandats dont les titulaires sont soumis aux obligations déclaratives des parlementaires. Outre le fait qu'une telle incompatibilité relève à l'évidence de la loi organique et non de la loi ordinaire, il est préférable d'instituer une inéligibilité, qui interdit non seulement le cumul du mandat de membre de la Haute Autorité avec un mandat parlementaire, mais qui prohibe aussi la possibilité même d'être candidat à une élection législative ou sénatoriale.

Le choix ainsi opéré par votre commission s'aligne sur celui qu'elle a déjà effectué pour le Défenseur des droits et ses adjoints, ainsi que pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, c'est-à-dire une inéligibilité.

Par ce même amendement, votre commission a également retenu la dénomination de Haute Autorité pour la transparence de la vie publique au lieu de Haute Autorité de la transparence de la vie publique.

Votre commission a adopté l'article 1 er A ainsi rédigé .

Article 1er (art. L.O. 135-1, L.O. 135-2, L.O. 135-3, L.O. 135-4 [nouveau], L.O. 135-5 [nouveau], L.O. 135-6 [nouveau], L.O. 136-2, L.O. 136-4 à L.O. 136-19 [nouveaux] et L.O. 296-1 [nouveau] du code électoral et art. 2 bis [nouveau] de la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative aux sénateurs représentant les Français établis hors de France) - Déclaration de situation patrimoniale et déclaration d'intérêts et d'activités des parlementaires

L'article 1 er du projet de loi organique réforme l'obligation de dépôt de la déclaration de situation patrimoniale des parlementaires et la complète par une obligation de dépôt d'une déclaration d'intérêts et d'activités, en substitution de l'actuelle déclaration d'activités. Pour ce faire, il modifie et complète les articles L.O. 135-1 et suivants du code électoral, relatifs à la déclaration de situation patrimoniale. Ces articles, qui visent les députés, sont applicables aux sénateurs en vertu de l'article L.O. 296 du code électoral, selon lequel, en dehors de l'âge d'éligibilité, les conditions d'éligibilité et les inéligibilités sont les mêmes que pour les députés : les obligations déclaratives figurent actuellement dans le chapitre du code électoral relatif aux conditions d'éligibilité et aux inéligibilités. Les dispositions relatives à la déclaration d'activités sont, quant à elles, modifiées par l'article 2 du projet de loi organique (article L.O. 151-2 du code).

•  Des obligations déclaratives réformées, assorties de sanctions lourdes

En l'état du droit, il existe pour les parlementaires trois obligations déclaratives distinctes : la déclaration d'activités et la déclaration de situation patrimoniale, instituées par le législateur organique, respectivement en 1972 et 1988, ainsi que la déclaration d'intérêts, instituée par les bureaux des assemblées en 2011. Le projet de loi organique réforme la déclaration de situation patrimoniale et propose de fusionner la déclaration d'activités et la déclaration d'intérêts.

Dans son I, le présent article dispose que, dans les deux mois de l'entrée en fonction, tous les parlementaires seraient tenus d'adresser une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts et d'activités au président de la Haute Autorité de la transparence de la vie publique. La seconde déclaration doit également être déposée sur le bureau de l'assemblée à laquelle appartient le parlementaire : à ce jour, la déclaration d'activités est uniquement déposée sur le bureau de l'assemblée à laquelle appartient le parlementaire, sans publicité, aux fins de vérification de la législation sur les incompatibilités, tandis que les deux assemblées ont mis en place en leur sein des déclarations d'intérêts, qui font l'objet au Sénat d'une publication. Chaque déclaration pourrait, en outre, être assortie d'observations formulées par le parlementaire.

La déclaration de situation patrimoniale, conformément au droit actuel, doit être également être souscrite en fin de mandat, afin que puisse être contrôlée l'évolution du patrimoine au cours du mandat. Toutefois, lorsque l'intéressé a établi une déclaration dans les six mois qui précèdent, à quelque titre que ce soit, il serait dispensé d'établir cette déclaration de fin de mandat 18 ( * ) .

En outre, comme dans le droit actuel, toute modification substantielle dans le patrimoine, les activités et les intérêts du parlementaire devrait faire l'objet d'une déclaration complémentaire en cours de mandat.

En l'état du droit, la déclaration mensongère de patrimoine est punie de 30 000 euros d'amende et, le cas échéant, de l'interdiction des droits civiques et de l'interdiction d'exercer une fonction publique. Le projet de loi organique porte la peine d'amende à 45 000 euros et instaure une peine de prison de trois ans, tout en étendant ces sanctions aux déclarations d'intérêts et d'activités. Les sanctions encourues seraient sérieusement alourdies. A titre de comparaison, le fait d'établir une attestation faisant état de faits matériellement inexacts est puni d'un an de prison et 15 000 euros d'amende 19 ( * ) , le témoignage mensonger devant une juridiction - comme devant une commission d'enquête parlementaire 20 ( * ) - est puni de cinq ans de prison et 75 000 euros d'amende 21 ( * ) , tandis que le faux serment en matière civile est puni de trois ans de prison et 45 000 euros d'amende - peines identiques à celles prévues par le projet de loi organique.

En l'état du droit, en cas d'absence de déclaration de patrimoine, le bureau de l'assemblée est saisi par l'autorité de contrôle et doit, à son tour, saisir le Conseil constitutionnel, qui peut constater, le cas échéant, l'inéligibilité du parlementaire et le déclarer démissionnaire d'office (article L.O. 136-2 du code). Cette sanction n'est donc pas automatique. Le projet de loi organique conserve ce mécanisme. Quant au cas d'absence de dépôt de la déclaration d'activités, le droit actuel prévoit que le bureau de l'assemblée saisit le Conseil constitutionnel, qui déclare démissionnaire d'office le parlementaire concerné (article L.O. 151-3 du code). Cette sanction à caractère automatique est supprimée par l'article 2 du projet de loi organique, au profit du dispositif de sanction actuellement prévu pour le défaut de déclaration de patrimoine, c'est-à-dire la faculté de déclarer démissionnaire d'office, après avoir constaté, le cas échéant, l'inéligibilité.

Enfin, concernant spécifiquement l'absence de déclaration de patrimoine en fin de mandat, elle est uniquement punie dans le droit actuel d'une amende de 15 000 euros, sans saisine du Conseil constitutionnel. Or, cette déclaration permet justement d'apprécier la variation du patrimoine au cours du mandat. Aussi le projet de loi organique prévoyait-il initialement d'aligner la peine de l'absence de déclaration en fin de mandat sur celle en début de mandat. L'Assemblée nationale a souhaité s'en tenir à la peine d'amende actuelle. Sur ce point, votre commission a estimé préférable d'en revenir au texte initial du projet de loi organique.

Votre commission approuve cette unification du régime des sanctions relatives aux déclarations de patrimoine et d'activités, à la faveur de ce projet de loi organique, car elle constitue une simplification et une clarification, tout en supprimant une peine automatique qui porte atteinte au pouvoir d'appréciation du juge 22 ( * ) , en l'espèce du Conseil constitutionnel en qualité de juge électoral.

Dans un souci de clarification et d'intelligibilité du code électoral, au regard du volume des dispositions modifiées et ajoutées par le présent article, votre commission a souhaité regrouper au sein d'un nouveau chapitre III bis au sein du titre II, relatif à l'élection des députés, du livre I er du code, l'ensemble des dispositions relatives aux obligations déclaratives applicables aux parlementaires. Ce nouveau chapitre regrouperait les articles nouveaux L.O. 136-4 à L.O. 136-19 en y intégrant les dispositions actuelles des articles L.O. 135-1 à L.O. 135-3 et L.O. 136-2, qui seraient abrogés, modifiées et complétées par le présent article. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté plusieurs amendements en ce sens, procédant par ailleurs à des modifications sur le fond tout en conservant les grandes lignes du texte. Les dispositions ainsi regroupées au sein d'un nouveau chapitre - alors qu'elles sont actuellement dispersées au sein du chapitre III, relatif aux conditions d'éligibilité et aux inéligibilités, du titre II du livre I er - seraient distribuées en un plus grand nombre d'articles, plus clairs et concis et donc plus lisibles.

Par l'adoption du premier de ces amendements, votre commission a également procédé à plusieurs modifications de fond concernant les obligations de dépôt des déclarations et les sanctions dont elles sont assorties. Elle a ainsi précisé que la déclaration d'intérêts et d'activités devait être exhaustive, exacte, sincère et certifiée sur l'honneur, comme la déclaration de situation patrimoniale. Alors que l'Assemblée nationale avait avancé le dépôt de la déclaration de situation patrimoniale en fin de mandat entre sept et six mois avant la fin du mandat, elle l'a ramené entre deux et un mois avant la fin du mandat, ce qui correspond au droit actuel et qui permet de faire jouer utilement la dispense d'établir cette déclaration lorsqu'une déclaration de situation patrimoniale a été déposée à un autre titre depuis moins de six mois.

Par ce même amendement, votre commission a conservé la disposition, adoptée par l'Assemblée nationale, selon laquelle la déclaration de fin de mandat doit récapituler les revenus perçus au cours du mandat, de façon à ce que la Haute Autorité puisse mieux apprécier l'évolution du patrimoine. Dans ces conditions, la dispense d'établir une déclaration en fin de mandat conduirait plutôt à ce que cette déclaration soit réduite à la récapitulation des revenus et au commentaire des éventuels événements majeurs ayant affecté le patrimoine pendant le mandat (héritage, divorce...). En effet, sauf à priver d'effet l'obligation de récapituler les revenus perçus pendant le mandat, une simple dispense ne serait plus possible.

Par ce même amendement également, votre commission est revenue au texte initial du Gouvernement concernant la sanction de l'absence de dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale en fin de mandat, laquelle est indispensable pour que la Haute Autorité apprécie l'évolution du patrimoine. Actuellement, cette absence est uniquement sanctionnée par 15 000 euros d'amende, sanction que souhaitait conserver l'Assemblée nationale. A ce stade, sous réserve d'une sanction plus adaptée, votre commission a supprimé cette sanction spécifique et modeste pour s'en tenir à celle prévue pour l'absence de dépôt de la déclaration de situation patrimoniale en début de mandat ou de la déclaration d'intérêts et d'activités : saisine du Conseil constitutionnel, qui peut prononcer l'inéligibilité et, si le parlementaire a été réélu, la démission d'office.

Par l'adoption d'un autre amendement proposé par son rapporteur, votre commission a clarifié et simplifié les dispositions relatives aux suites données en cas de manquement aux obligations déclaratives des parlementaires, couvrant tous les cas de manquement envisageables.

Ainsi, d'une part, lorsqu'une déclaration est délibérément incomplète ou mensongère, lorsqu'un parlementaire refuse de répondre à une injonction de la Haute Autorité ou lorsqu'une évolution du patrimoine demeure inexpliquée, la Haute Autorité saisirait le parquet. Votre commission a souhaité qu'en pareil cas le Bureau de l'assemblée soit informé et, à l'initiative de notre collègue Catherine Tasca qui a présenté un amendement en ce sens, que l'organe interne chargé de la déontologie parlementaire soit également informé.

D'autre part, lorsqu'un parlementaire n'a pas déposé sa déclaration, qu'il s'agisse de la déclaration d'intérêts et d'activités, de la déclaration de situation patrimoniale de début de mandat ou, comme cela a été évoqué plus haut, de celle de fin de mandat, la Haute Autorité saisirait le Bureau de l'assemblée, qui doit saisir le Conseil constitutionnel, comme actuellement, pour prononcer, le cas échéant, l'inéligibilité et la démission d'office du parlementaire.

Enfin, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté deux amendements destinés à opérer des coordinations du fait de la création dans le code électoral d'un nouveau chapitre spécifique consacré aux obligations de déclaration des parlementaires. D'une part, il est nécessaire de procéder à une coordination au sein de l'article L.O. 128 du code, qui dispose notamment que ne peuvent faire acte de candidature les personnes déclarées inéligibles par le Conseil constitutionnel au motif qu'elles n'ont pas déposé leur déclaration de situation patrimoniale, cette sanction étant étendue par le texte au défaut de dépôt de la déclaration d'intérêts et d'activités. D'autre part, puisque le chapitre III bis du titre II du livre I er serait inséré dans le titre relatif à l'élection des députés, il était nécessaire de créer aussi dans le titre IV du livre II relatif à l'élection des sénateurs des départements un chapitre II bis relatif aux obligations de déclaration applicables aux sénateurs, procédant par renvoi aux dispositions concernant les députés, comme c'est le cas en matière de conditions d'éligibilité, d'inéligibilités (article L.O. 296) et d'incompatibilités (article L.O. 297) : serait ainsi créé un nouvel article L.O. 296-1. La même disposition de renvoi serait créée au sein de la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France, avec la création d'un nouvel article 2 bis .

• . Le contenu des deux déclarations

La définition de la déclaration de situation patrimoniale n'est guère modifiée par rapport à celle figurant actuellement à l'article L.O. 135-1 du code : tout au plus est-il précisé qu'elle doit non seulement être exacte, sincère et certifiée sur l'honneur, mais aussi exhaustive. Elle doit recenser les biens propres du parlementaire, ainsi que les éventuels biens communs ou indivis. L'évaluation des biens a lieu comme en matière de mutation à titre gratuit 23 ( * ) . Alors que le texte initial renvoyait à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer le modèle, le contenu et les conditions de mise à jour et de conservation des déclarations, l'Assemblée nationale a préféré que soient énumérés dans la loi les éléments que doit comporter chaque déclaration, reprenant en réalité les différentes rubriques de la déclaration actuelle telles qu'elles ont été définies par le décret n° 96-763 du 1 er septembre 1996. L'Assemblée nationale a également prévu que ce décret serait désormais pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

La définition de la déclaration d'intérêts et d'activités reprend celle qui figure actuellement à l'article L.O. 151-1 du code pour la déclaration d'activités, c'est-à-dire la liste des activités professionnelles ou d'intérêt général, même non rémunérées, que le parlementaire envisage de conserver, en y ajoutant la mention des activités exercées et intérêts détenus dans les cinq années précédant la date de l'élection. L'Assemblée nationale a également souhaité énumérer dans la loi les rubriques de la déclaration d'intérêts et d'activités plutôt que d'en laisser le soin au pouvoir réglementaire.

Par le premier des amendements qu'elle a adoptés pour composer dans le code électoral un nouveau chapitre relatif aux obligations déclaratives des parlementaires, votre commission a ajusté les rubriques de la déclaration de situation patrimoniale, pour tenir compte en particulier des catégories de produits financiers telles qu'elles sont définies par le code monétaire et financier, lequel distingue comptes bancaires, produits d'épargne et instruments financiers. Pour simplifier les règles de publicité concernant la valeur des biens déclarés telles que l'Assemblée nationale les a adoptées, votre commission a prévu que la valeur des biens communs ou indivis était directement mentionnée dans la déclaration à la hauteur des parts détenues par le parlementaire.

Par ce même amendement, répondant à une insuffisance du droit actuel, votre commission a prévu que les dernières déclarations de revenus et, le cas échéant, d'impôt sur la fortune devaient être jointes à la déclaration de situation patrimoniale, dans un souci de simplification des procédures. Aujourd'hui, en effet, ces déclarations peuvent être demandées au parlementaire puis, à défaut de réponse, à l'administration fiscale. Ces déclarations ne seraient évidemment pas concernées par la publicité.

Concernant le contenu de la déclaration d'intérêts et d'activités, votre commission a souhaité que soient mentionnées, non pas les noms, mais les autres activités professionnelles éventuelles des collaborateurs parlementaires - car cette information est la plus pertinente pour apprécier l'existence de conflits d'intérêts éventuels -, étant entendu que ces informations devront, s'il y a lieu, faire l'objet de mises à jour ultérieures, puisque cette déclaration est déposée en début de mandat. Enfin, votre commission a également supprimé la mention des cadeaux ou avantages reçus par le parlementaire : outre que cette mention n'a guère de sens pour une déclaration déposée en début de mandat, sauf à contraindre les parlementaires à des mises à jour potentiellement incessantes, compte tenu des nombreux cadeaux d'usage qu'ils peuvent recevoir (visite à l'étranger...), un tel contrôle des cadeaux et des invitations doit relever de la seule compétence des bureaux des assemblées sur leurs membres.

Pour clore le nouveau chapitre du code électoral relatif aux obligations de déclaration des parlementaires, votre commission a adopté un amendement , sur la proposition de son rapporteur, prévoyant que les modalités d'application de ce chapitre seraient précisées par un décret en Conseil d'Etat, pris, comme l'a souhaité l'Assemblée nationale, après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Ce décret préciserait le modèle, le contenu, les modalités de mise à jour et les conditions de conservation des déclarations.

• . La délicate question de la publicité des déclarations

Dans son I, le présent article organise les modalités suivant lesquelles sont rendues publiques les déclarations d'intérêts et d'activités et les déclarations de situation patrimoniale des parlementaires. Dans sa version initiale, le projet de loi organique prévoyait que ces deux déclarations étaient rendues publiques par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. A l'issue d'un intense débat, l'Assemblée nationale a modifié la règle de publicité concernant les seules déclarations de situation patrimoniale, tant de début que de fin de mandat, en prévoyant qu'elles seraient tenues à la disposition des électeurs dans la préfecture du département d'élection des députés. Selon la rédaction adoptée, cette mise à disposition ne serait pas réservée aux seuls électeurs du département, mais serait ouverte à tous les électeurs inscrits sur les listes électorales. La publicité portant sur le patrimoine des parlementaires serait ainsi réservée aux seuls électeurs. Il serait alors nécessaire que les services préfectoraux vérifient la qualité d'électeur, ce qui ne pourrait réellement s'opérer que par la production d'une carte d'électeur, renouvelée tous les trois ans en fonction des listes électorales, assortie d'une pièce d'identité : il conviendrait vraisemblablement que les personnes intéressées soient en mesure de produire une attestation récente d'inscription sur les listes électorales, délivrée par la commune d'inscription. De plus, cette consultation ne pourrait avoir lieu à un guichet, mais devrait sans doute être organisée, par exemple avec une prise préalable de rendez-vous, permettant également d'indiquer les pièces à produire.

Tout en limitant à ce stade la possibilité de consultation aux électeurs, votre commission s'est interrogée sur la question des électeurs ressortissants de l'Union européenne, ainsi que sur l'opportunité même d'élargir ce dispositif à tout citoyen français, voire à toute personne majeure, y compris étrangère.

Par l'adoption d'un amendement présenté par son rapporteur, votre commission a clarifié les dispositions relatives à la publicité des déclarations d'intérêts et d'activités et des déclarations de situation patrimoniale. Elle a également simplifié les dispositions relatives au lieu de la mise à disposition des déclarations de situation patrimoniale auprès des électeurs : il n'y a pas lieu de prévoir de dispositions d'adaptation pour les parlementaires de l'outre-mer ou représentant les Français établis hors de France, car le code électoral comporte déjà des dispositions générales d'adaptation concernant l'équivalence des termes de préfecture ou de département 24 ( * ) . Dans ces conditions, il est suffisant d'indiquer que les déclarations peuvent être consultées dans la préfecture du département d'élection du parlementaire pour que tous les parlementaires soient concernés.

Le décret en Conseil d'Etat déjà évoqué plus haut, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, viendrait aussi préciser les modalités de publicité des déclarations et donc les modalités selon lesquelles les déclarations de situation patrimoniale pourraient être consultées.

En outre, l'Assemblée nationale a assorti cette modalité particulière de consultation des déclarations de situation patrimoniale des parlementaires d'une infraction pénale de publication ou divulgation de ces déclarations punie des peines mentionnées à l'article 226-1 du code pénal 25 ( * ) , c'est-à-dire un an de prison et 45 000 euros d'amende. Afin de pouvoir, le cas échéant, constater cette infraction, il a été évoqué lors des débats à l'Assemblée nationale que le pouvoir réglementaire pourrait prévoir qu'un registre des électeurs consultant les déclarations pourrait être tenu dans les préfectures.

Dans ces conditions, tout électeur pourrait certes librement consulter les déclarations, mais serait dans l'interdiction d'en communiquer ou d'en diffuser le contenu. Il est apparu à votre commission que la sanction de la publication ou de la divulgation des déclarations - outre son caractère disproportionné - était très largement illusoire. En effet, ces informations pourraient être aisément divulguées sous forme, par exemple, d'un tract anonyme lors d'une campagne électorale ou bien diffusées par des sites internet de la presse étrangère, comme c'est déjà le cas pour des sondages effectués le jour même du scrutin, en violation de la loi française interdisant une telle publication. En outre, un journaliste français qui publierait de telles informations pourrait invoquer le secret des sources. Ainsi, ce mécanisme de sanction ne semble pas correctement s'articuler avec la loi sur la presse, ainsi qu'avec la réalité même des communications actuelles. Au surplus, votre rapporteur s'interroge sur le réalisme de l'hypothèse d'un parlementaire qui porterait plainte en pareil cas - hypothèse qui renforcerait la publicité. Il serait davantage de l'intérêt de la réputation du parlementaire de ne pas être victime de publications mensongères.

Aussi votre commission a-t-elle, à l'initiative de son rapporteur et de note collègue Alain Anziani, adopté un amendement destiné à supprimer ces sanctions. Par un second amendement présenté par son rapporteur, elle a prévu que la publication ou la diffusion d'informations mensongère ou délibérément inexactes relatives au contenu des déclarations de situation patrimoniale seraient punies d'une amende de 7 500 euros. Ainsi, la publication fidèle du contenu des déclarations n'encourrait aucune sanction, mais la publication d'informations tronquées, erronées ou mensongères serait réprimée.

De plus, afin d'ajuster à la durée du mandat la mise à disposition des déclarations de situation patrimoniale auprès des électeurs, à l'initiative de notre collègue Alain Anziani, votre commission a adopté un amendement prévoyant que la déclaration n'était plus consultable en préfecture à l'issue d'un délai d'un an après la fin du mandat du parlementaire. Ce dispositif s'appliquerait aussi aux déclarations de fin de mandat, lesquelles ne seraient alors mises à disposition que quelques mois, le temps qu'elles fassent l'objet des contrôles requis préalables de la part de l'administration fiscale et de la Haute Autorité. Les différents cas de fin de mandat pourraient bien être pris en compte par ce délai.

Enfin, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement destiné à ajuster et clarifier la liste des informations qui ne peuvent en aucun cas être rendues publiques, concernant tant la déclaration de situation patrimoniale que la déclaration d'intérêts et d'activités. Sont ainsi interdits de toute forme de publicité, entre autres, les adresses personnelles du parlementaire, les noms des personnes mentionnées autres que le parlementaire ou encore le nom des établissements teneurs des comptes ou prêteurs. Ce même amendement a repris la disposition, introduite par l'Assemblée nationale, selon laquelle tout électeur peut adresser à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique des observations sur les déclarations qu'il a consultées. A l'initiative de notre collègue Nathalie Goulet, votre commission a adopté un amendement encadrant l'envoi de ces observations, en prévoyant qu'elles devaient être adressées par courrier justifiant de l'identité exacte de l'électeur. En outre, à l'initiative de notre collègue Catherine Tasca, votre commission a adopté un amendement prévoyant que ces observations pourraient ensuite être transmises par la Haute Autorité au bureau de l'assemblée concernée ainsi qu'à l'organe interne à l'assemblée chargé de la déontologie parlementaire.

• . Les prérogatives de la Haute Autorité pour contrôler les déclarations

Dans ses II, III et IV, le présent article précise les différentes prérogatives attribuées à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique afin de contrôler la sincérité et l'exactitude des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d'intérêts et d'activités, ainsi que les variations de la situation patrimoniale des parlementaires au cours de leur mandat. Il précise en particulier les prérogatives significatives dont dispose à cette fin la Haute Autorité à l'égard de l'administration fiscale.

En premier lieu, après les avoir reçues des intéressés, la Haute Autorité transmet les déclarations de situation patrimoniale à l'administration fiscale, afin d'en obtenir les éléments lui permettant d'en apprécier l'exhaustivité, l'exactitude et la sincérité - en particulier les avis d'imposition. L'administration fiscale dispose de soixante jours pour répondre à la Haute Autorité, laquelle dispose ensuite de six semaines pour examiner la déclaration et s'il y a lieu, selon une procédure contradictoire, l'assortir d'observations, avant de la rendre publique par mise à disposition en préfecture.

Par l'adoption de l'amendement proposé par son rapporteur concernant les modalités de publicité des déclarations, votre commission a souhaité rendre plus efficace la procédure de saisine de l'administration fiscale, en prévoyant que celle-ci devait transmettre à la Haute Autorité, dans un délai réduit de soixante à trente jours, tous les éléments relatifs aux revenus et au patrimoine de l'intéressé, afin d'éviter de laisser à l'administration fiscale une marge d'appréciation des éléments qu'elle transmet. Parallèlement, votre commission a allongé à trois mois au lieu de six semaines le délai permettant l'examen contradictoire du contenu de la déclaration par la Haute Autorité, avant sa mise à disposition. Il est en effet nécessaire que les doutes éventuels et les omissions involontaires puissent être levés avant la mise à disposition, ce qui suppose que la Haute Autorité dispose du temps suffisant pour traiter potentiellement plusieurs centaines de déclarations.

En second lieu, outre le contrôle effectué à l'aide de l'administration fiscale en amont de la mise à disposition en préfecture, la Haute Autorité dispose d'autres prérogatives destinées à contrôler l'évolution de la situation patrimoniale des parlementaires : demande de communication des déclarations de revenus et, le cas échéant, d'impôt sur la fortune du conjoint séparé de biens, du partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou du concubin 26 ( * ) , demande de mise en oeuvre du droit de communication pour obtenir des documents ou renseignements 27 ( * ) , dans un délai de soixante jours, mise en oeuvre des procédures d'assistance administrative internationale. Pour la mise en oeuvre de ces prérogatives très larges de la Haute Autorité, destinées à permettre un contrôle très approfondi de l'évolution de la situation patrimoniale des parlementaires - contrôle que la Commission pour la transparence financière de la vie politique n'est pas aujourd'hui en mesure de faire, compte tenu de ses prérogatives limitées -, les agents de l'administration fiscale seraient déliés du secret professionnel à l'égard des membres et des rapporteurs de la Haute Autorité.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de façon à clarifier les dispositions relatives au pouvoir de contrôle de la Haute Autorité sur les déclarations des parlementaires et celles concernant ses relations avec l'administration fiscale, aux fins de contrôler l'évolution du patrimoine des parlementaires. Cet amendement prévoit en outre explicitement que la Haute Autorité peut demander des explications, dans un délai de trente jours, à l'auteur d'une déclaration, ce qui n'était prévu qu'implicitement et sans délai. Concernant les déclarations de revenus et d'impôt sur la fortune, étant entendu que votre commission a déjà prévu que ces déclarations sont jointes à la déclaration de situation patrimoniale lorsqu'elles concernent le parlementaire, cet amendement dispose, dans un souci de simplification, que la Haute Autorité peut directement demander ces déclarations à l'administration fiscale lorsqu'elles concernent, par précaution en cas d'omission, le député ainsi que son conjoint, plutôt que de solliciter le conjoint puis, à défaut, l'administration fiscale.

Lorsqu'une déclaration est incomplète ou lorsqu'il n'est pas répondu aux demandes d'explications formulées par la Haute Autorité, celle-ci disposerait d'un pouvoir d'injonction. Le fait de ne pas déférer à ces injonctions dans un délai d'un mois serait puni d'un an de prison et 15 000 euros d'amende.

• . L'entrée en vigueur de ces obligations déclaratives réformées

Dans son V, le présent article prévoit son entrée en vigueur à compter de la date de publication au Journal officiel de la nomination du président de la Haute Autorité, c'est-à-dire an réalité à compter de la mise en place effective de la Haute Autorité, après la prise des textes d'application de la réforme.

De plus, il prévoit que tout parlementaire serait tenu, dans les deux mois suivant cette date de publication, d'établir les deux nouvelles déclarations, dans le cadre qu'il définit. Pour permettre aux parlementaires de remplir correctement leurs nouvelles obligations déclaratives, votre rapporteur avait envisagé que ce délai pouvait être allongé à quatre mois, mais la commission a souhaité qu'il soit allongé à six mois, afin d'éviter que la mise à disposition des déclarations auprès des électeurs dans les préfectures intervienne au cours de la campagne électorale pour les élections municipales et éviter ainsi toute interférence. Votre commission a adopté un amendement en ce sens présenté par son rapporteur.

En outre, dans ce même paragraphe relatif à l'entrée en vigueur de ces nouvelles obligations de déclaration, votre commission a adopté un amendement de coordination sur proposition de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .

Article 2 (art. L.O. 140, L.O. 145, L.O. 145-1 et L.O. 145-2 [nouveaux], L.O. 146, L.O. 146-1, L.O. 147, L.O. 147-1 [nouveau], L.O. 149, L.O. 151-1, L.O. 151-2 et L.O. 151-3 du code électoral) - Incompatibilités parlementaires

L'article 2 du projet de loi organique modifie et complète les articles du code électoral relatifs aux incompatibilités parlementaires. Ces dispositions, qui visent les députés, sont applicables aux sénateurs en vertu de l'article L.O. 297 du code, selon lequel les incompatibilités sont les mêmes que pour les députés. Cet article a été significativement modifié et complété par l'Assemblée nationale.

• . La création de nouvelles incompatibilités

Alors que l'article L.O. 140 du code électoral rappelle l'incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire, l'Assemblée nationale a souhaité que cette incompatibilité soit étendue à toutes les fonctions juridictionnelles ainsi qu'aux fonctions d'arbitre, de médiateur ou de conciliateur. Sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel proposé par son rapporteur, votre commission a approuvé cette disposition.

L'Assemblée nationale a souhaité rendre incompatibles avec le mandat parlementaire toutes fonctions au sein du collège d'une autorité administrative indépendante, sauf lorsqu'un parlementaire y est désigné ès qualité, à l'exception de la fonction de président de l'autorité, incompatible dans tous les cas 28 ( * ) . Pour ce faire, elle a complété l'article L.O. 145 - article qui concerne une autre forme d'incompatibilité : les fonctions de direction dans les entreprises publiques - et créé un nouvel article L.O. 145-1. Votre commission a approuvé ces deux nouvelles incompatibilités, tout en adoptant un amendement proposé par son rapporteur afin de clarifier leur rédaction et leur insertion dans le code électoral, mais aussi de prendre en compte la situation dans laquelle une telle autorité indépendante n'est pas collégiale, mais constituée d'une seule personne.

En complément de ces incompatibilités qui concernent diverses formes d'organismes extraparlementaires - c'est-à-dire d'organismes, quel que soit leur statut, qui accueillent en leur sein des parlementaires en vertu de leurs textes constitutifs 29 ( * ) -, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement destiné à insérer un nouvel article L.O. 145-2 dans le code électoral interdisant à un parlementaire, nommé dans un organisme extraparlementaire, de percevoir toute rémunération, gratification ou indemnité. Il semble qu'une telle pratique soit extrêmement rare. Dès lors qu'existe une indemnité parlementaire et qu'un élu est désigné dans un organisme du fait de son mandat parlementaire, il n'y a pas lieu de lui attribuer une rémunération supplémentaire particulière, à la seule exception des frais susceptibles d'être exposés et pris en charge. Une telle disposition correspondrait à une recommandation du rapport d'information de notre collègue Jean-Jacques Hyest sur la prévention des conflits d'intérêts des parlementaires (recommandation n° 37).

Enfin, à l'initiative de notre collègue député René Dosière, l'Assemblée nationale a souhaité instaurer l'interdiction pour un parlementaire de commencer une activité professionnelle qui n'était pas la sienne avant le début de son mandat. Sans doute, peut-on s'interroger sur le caractère proportionné d'une telle incompatibilité au regard de la finalité des incompatibilités parlementaires. En effet, dans une décision n° 2000-426 DC du 30 mars 2000, le Conseil constitutionnel a considéré que « si le législateur peut prévoir des incompatibilités entre mandats électoraux ou fonctions électives et activités ou fonctions professionnelles, la restriction ainsi apportée à l'exercice de fonctions publiques doit être justifiée, au regard des exigences découlant de l'article 6 de la Déclaration de 1789, par la nécessité de protéger la liberté de choix de l'électeur, l'indépendance de l'élu ou l'indépendance des juridictions contre les risques de confusion ou de conflits d'intérêts ». Cependant, votre rapporteur estime que cette décision n'est pas transposable aux parlementaires, car était en cause, en l'espèce, l'instauration pour des élus locaux d'une incompatibilité avec une fonction qui n'est pas géographiquement limitée au ressort territorial des collectivités dont ils étaient les élus. En revanche, compte tenu des missions constitutionnelles auxquelles les parlementaires participent, les garanties d'indépendance exigées des élus doivent être particulièrement fortes, de sorte que, sous réserve d'un examen plus approfondi des difficultés constitutionnelles qu'elle pourrait susciter, votre commission estime que cette large incompatibilité professionnelle est pertinente et adaptée à l'objectif de prévention des conflits d'intérêts. En tout état de cause, elle n'interdit pas l'exercice de toute activité, en particulier les activités compatibles que le parlementaire exerçait avant le début de son mandat, mais seulement l'exercice de celles qui pourraient apparaître du fait de la détention du mandat, et qui à ce titre pourraient relever particulièrement de la logique des conflits d'intérêts.

Par ailleurs, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté deux amendements destinés à traduire d'autres recommandations du rapport d'information de notre collègue Jean-Jacques Hyest sur la prévention des conflits d'intérêts des parlementaires. Il s'agit, d'une part, d'une incompatibilité avec des fonctions de direction dans des entreprises percevant des subventions d'un Etat étranger (recommandation n° 28), au sein de l'article L.O. 145, qui viendrait compléter l'interdiction d'exercer des fonctions rémunérées par un Etat étranger, et, d'autre part, d'une incompatibilité avec des fonctions de direction dans un syndicat professionnel (recommandation n° 27), afin de veiller à l'indépendance à l'égard des intérêts économiques. Cette seconde disposition prendrait place au sein d'un nouvel article L.O. 147-1 du code électoral.

• . La modification de l'incompatibilité avec la fonction de conseil

L'article L.O. 146-1 du code interdit à un parlementaire de commencer à exercer une fonction de conseil qui n'était pas la sienne avant le début de son mandat, à l'exception de celles exercées dans le cadre d'une profession libérale soumise à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé. Une telle dérogation peut bénéficier en principe à de nombreuses professions, mais en pratique elle concerne essentiellement la profession d'avocat. Cette dérogation a suscité des controverses, en particulier ces dernières années, dans la mesure où un parlementaire peut bénéficier des facilités d'accès à la profession d'avocat 30 ( * ) pour commencer cette profession en cours de mandat.

Dans sa version initiale, l'article 2 du projet de loi organique disposait que l'exercice de toute fonction de conseil était incompatible avec le mandat parlementaire, qu'elle soit antérieure au mandat ou non, qu'elle relève d'une profession réglementée ou non. L'Assemblée nationale a souhaité assouplir cette disposition, afin de permettre aux parlementaires exerçant de telles professions réglementées avant le début de leur mandat, en particulier la profession d'avocat, de continuer à les exercer, tout en conservant une interdiction complète pour les autres fonctions de conseil. Cette modification a été adoptée à l'initiative de notre collègue député René Dosière. Les restrictions à l'exercice de la profession d'avocat par un parlementaire, telles qu'elles sont prévues par l' article L.O. 149 du code, demeureraient évidemment applicables. A l'initiative de notre collègue René Dosière également, celles-ci ont été ajustées sur un point : il ne serait plus possible de demeurer le conseil d'une entreprise publique ou d'un établissement public national, visés par l'article L.O. 145, ou d'une entreprise travaillant pour le compte de l'Etat, visée par l'article L.O. 146, lorsqu'on l'était avant le début de son mandat, ce qui paraît cohérent à votre rapporteur.

Sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel proposé par son rapporteur, votre commission a approuvé l'incompatibilité avec la fonction de conseil telle qu'elle résulte des travaux de l'Assemblée nationale.

• . La modification des autres incompatibilités existantes

Alors que l'article L.O. 145 du code prévoit que sont incompatibles avec le mandat parlementaire les fonctions de direction dans une entreprise publique ou un établissement public national 31 ( * ) , sauf dans le cas où le parlementaire est désigné ès qualité ou du fait d'un mandat électoral local en application des textes constitutifs de l'organisme concerné, l'Assemblée nationale a souhaité que cette dérogation ne puisse s'appliquer qu'aux seules fonctions de membre du conseil d'administration, et pas à celles de président ou de directeur général, et ce uniquement dans le cas où le député serait désigné en sa qualité de parlementaire. Votre commission a considéré qu'il fallait conserver la possibilité de dérogation pour une désignation au titre d'un mandat local. A l'initiative de son rapporteur, elle a adopté un amendement en ce sens. En effet, un parlementaire doit pouvoir continuer à siéger au sein du conseil d'administration d'une entreprise publique ou d'un établissement public national en vertu d'un mandat local qu'il détient.

En outre, votre commission a adopté deux amendements à caractère rédactionnel, sur proposition de son rapporteur, afin d'ajuster la disposition introduite par l'Assemblée nationale à l'article L.O. 146 du code électoral en vue de correctement prendre en compte, dans les incompatibilités, les fonction de direction dans les sociétés-mères de certaines entreprises, en particulier celles qui travaillent pour le compte de l'Etat ainsi que celles qui ont un objet financier et font appel public à l'épargne, pour lesquelles les fonctions de direction sont déjà incompatibles : une telle disposition figurait déjà parmi les recommandations du rapport d'information précité (recommandation n° 29).

A l'initiative de notre collègue Alain Anziani, votre commission a adopté un amendement visant à rendre incompatible l'exercice d'un mandat d'administrateur ou de membre du conseil de surveillance dans une société dont les fonctions de direction sont déjà incompatibles avec le mandat parlementaire en vertu de l'article L.O. 146 précité, alors qu'actuellement l'article L.O. 146-1 du code se limite à interdire à un parlementaire d'accepter de telles fonctions en cours de mandat, de sorte qu'il peut les conserver si elles étaient les siennes avant le début de son mandat. Il s'agit là encore de renforcer la protection du mandat parlementaire à l'égard des intérêts économiques.

Enfin, renforçant l'incompatibilité entre le mandat parlementaire et toute fonction publique non élective, l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, a souhaité qu'un fonctionnaire devenant parlementaire soit d'office placé en position de disponibilité et plus, comme c'est le cas aujourd'hui en vertu des textes statutaires relatifs à la fonction publique, en position de détachement, de façon à ne plus pouvoir bénéficier des droits à avancement et à pension de son corps d'origine. Pour ce faire, elle a complété l'article L.O. 151 du code, tout en supprimant la disposition selon laquelle un parlementaire, s'il est agent public, doit demander à être placé « dans la position spéciale prévue par son statut ». Votre commission a approuvé cette disposition.

• . Le contrôle des incompatibilités par les bureaux des assemblées

Dans le nouveau système déclaratif institué par l'article 1 er du projet de loi organique, le contrôle des incompatibilités parlementaires par les bureaux des assemblées s'effectuerait dorénavant sur la base des déclarations d'intérêts et d'activités, en substitution des actuelles déclarations d'activités. Ces nouvelles déclarations continueraient à comporter la liste des activités professionnelles ou d'intérêt général, même non rémunérées, que le parlementaire envisage de conserver pendant son mandat. En cas de doute, le bureau saisit le Conseil constitutionnel, qui se prononce sur le caractère compatible ou non de l'activité litigieuse, avant régularisation éventuelle par l'intéressé dans les trente jours sous peine de démission d'office.

Actuellement, l'article L.O. 151-2 du code électoral dispose que les parlementaires déposent leur déclaration d'activités sur le bureau de l'assemblée à laquelle ils appartiennent, dans les trente premiers jours de leur mandat. L'article 1 er du projet de loi organique propose de mentionner cette formalité de dépôt avec les autres formalités déclaratives auprès de la Haute Autorité de la transparence de la vie publique. Dans un souci d'intelligibilité du code et de cohérence de ses dispositions relatives aux incompatibilités, votre commission a souhaité maintenir cette disposition au sein de l'article L.O. 151-2, complétée par l'obligation de signaler toute modification substantielle dans la liste des activités. Elle a adopté un amendement en ce sens proposé par son rapporteur.

Enfin, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle et de coordination concernant les conditions d'entrée en vigueur des nouvelles incompatibilités. Celles-ci ne trouveraient à s'appliquer qu'à compter du prochaine renouvellement général de l'Assemblée nationale et du prochain renouvellement du Sénat.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis A (art. 4 et 6 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel) - Incompatibilités professionnelles applicables aux membres du Conseil constitutionnel

Introduit par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative de notre collègue député Thomas Thévenoud, l'article 2 bis A du projet de loi organique modifie l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel afin de rendre incompatible l'exercice des fonctions de membre du Conseil constitutionnel avec toute autre activité professionnelle, au motif du caractère quasi juridictionnel de la fonction du Conseil dans le domaine des libertés publiques du fait de l'instauration de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

De telles dispositions s'appliqueraient à tous les membres du Conseil, qu'il s'agisse des membres désignés ou des membres à vie.

Actuellement, l'ordonnance précitée du 7 novembre 1958 dispose, dans son article 4, que les fonctions de membre du Conseil sont incompatibles avec les fonctions de membre du Gouvernement ou du Conseil économique, social et environnemental, avec celles de Défenseur des droits, ainsi qu'avec tout mandat électoral. Elle ajoute que les incompatibilités professionnelles applicables aux parlementaires s'appliquent aux membres du Conseil. Dans son article 6, elle prévoit que les indemnités des membres du Conseil sont réduites de moitié pour ceux qui continuent à exercer une activité compatible. L'article 2 bis A du projet de loi organique propose par cohérence de supprimer cette seconde disposition, en complément de l'incompatibilité professionnelle absolue.

Approuvant un tel élargissement des incompatibilités applicables aux membres du Conseil constitutionnel, dans le contexte nouveau de la QPC qui impose aux membres du Conseil un devoir renforcé d'indépendance, à l'instar des magistrats judiciaires, votre commission a considéré qu'il convenait d'en aligner la rédaction sur l'incompatibilité générale applicable aux magistrats avec toute autre activité professionnelle. Aussi votre commission a-t-elle adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement reprenant une disposition figurant à l'article 8 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, selon laquelle « l'exercice des fonctions de magistrat est incompatible avec l'exercice de toutes fonctions publiques et de toute autre activité professionnelle ou salariée ». Cette disposition se substituerait à celle selon laquelle, actuellement, les incompatibilités professionnelles applicables aux parlementaires s'appliquent aux membres du Conseil constitutionnel.

Enfin, cette disposition trouve pleinement sa place dans un texte relatif à la transparence de la vie publique, texte qui renforce déjà les incompatibilités qui s'appliquent aux parlementaires.

Votre commission a adopté l'article 2 bis A ainsi modifié .

Article 2 bis (art. L.O. 153 du code électoral) - Interdiction pour un parlementaire nommé membre du Gouvernement de percevoir une indemnité parlementaire pendant le délai d'option

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, l'article 2 bis du projet de loi organique prévoit, au cours du délai d'un mois pendant lequel un parlementaire nommé membre du Gouvernement conserve son mandat parlementaire - autrement appelé « délai d'option », permettant au parlementaire de renoncer à entrer au Gouvernement pour conserver son mandat parlementaire 32 ( * ) -, que ce parlementaire ne perçoive plus aucune indemnité en tant que parlementaire. L'article L.O. 153 du code électoral dispose déjà que ce parlementaire ne peut prendre part à aucun scrutin dans son assemblée. Il est en effet conforme au principe de séparation des pouvoirs que le parlementaire nommé membre du Gouvernement, pendant ce délai, ne puisse plus faire usage de ses prérogatives parlementaires.

Ces dispositions, qui visent les députés, sont applicables aux sénateurs en vertu de l'article L.O. 297 du code électoral.

Votre commission a adopté l'article 2 bis sans modification .

Article 2 ter (art. L.O 489, L.O 516 et L.O 544 du code électoral) - Suppression d'une peine automatique d'inéligibilité applicable aux conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, l'article 2 ter du projet de loi organique supprime les 1° du I des articles L.O. 489, L.O. 516 et L.O. 544 du code électoral créés par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. Reprenant un dispositif existant pour d'autres élus, ces articles prévoient pour les conseillers territoriaux, respectivement, de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint Pierre-et-Miquelon, une inéligibilité d'un an s'ils ne déposent pas une déclaration de situation patrimoniale.

Au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel 33 ( * ) , cette peine d'inéligibilité sans pouvoir d'appréciation et de modulation du juge en fonction du manquement constaté paraît contraire au principe d'individualisation de peines qui découlent de l'article 8 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789.

Votre commission a adopté l'article 2 ter sans modification.

Article 2 quater (supprimé) (art. 4 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel) - Incompatibilité avec l'exercice de la profession d'avocat applicable aux membres du Conseil constitutionnel

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, l'article 2 quater du projet de loi organique modifie l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel afin de rendre incompatible l'exercice des fonctions de membre du Conseil constitutionnel avec l'exercice de la profession d'avocat. De telles dispositions s'appliquent à tous les membres du Conseil, que ce soit les membres désignés ou les membres à vie.

Dès lors que l'article 2 bis A du projet de loi organique prévoit que toute autre activité professionnelle serait interdite aux membres du Conseil, il n'y a pas lieu de prévoir une incompatibilité particulière avec l'exercice de la profession d'avocat. Par conséquent, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement supprimant l'article 2 quater .

Votre commission a supprimé l'article 2 quater .

Article 3 (art. 1er, 4, 6 et 7 de l'ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l'application de l'article 23 de la Constitution) - Indemnités et interdiction d'activités des membres du Gouvernement et des anciens membres du Gouvernement

L'article 3 modifie les règles nécessaires à l'application de l'article 23 de la Constitution qui prévoit que « les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle », renvoyant à une loi organique le soin de déterminer les conditions pour pourvoir au remplacement des intéressés dans leurs anciennes fonctions .

Il modifie ainsi l'article 5 de l'ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 disposant actuellement qu'un ancien membre du Gouvernement perçoit une indemnité d'un montant égal au traitement qui lui était alloué en sa qualité de membre du Gouvernement s'il n'a pas retrouvé une activité rémunérée. Dans sa rédaction initiale, cet article proposait que la durée de perception de cette indemnité soit ramenée de six à un mois « dans un souci d'exemplarité » selon les termes de l'étude d'impact jointe au présent projet de loi. Adoptant un amendement de M. René Dosière, la commission des Lois de l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition, préférant s'en tenir au « système mis en place par le général de Gaulle en 1958 » selon l'auteur de l'amendement. La commission des lois a en effet considéré que la justification avancée par le Gouvernement ne paraissait pas suffisante et que la réduction du délai favorisait les membres du Gouvernement notamment titulaire d'un mandat parlementaire au détriment de ceux sans emploi au terme de leurs fonctions gouvernementales. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. René Dosière, soutenu par le Gouvernement, qui, dans un souci de compromis, a finalement réduit la durée de perception de cette indemnité pour les membres du Gouvernement ne percevant pas de rémunération après leur départ du Gouvernement pendant un délai de trois mois.

En outre, l'Assemblée nationale a conservé l'impossibilité à l'avenir pour un ancien membre du Gouvernement de percevoir cette indemnité « s'il a omis de déclarer [...] tout ou partie de son patrimoine ou de ses intérêts », ce qui renvoie à la violation des obligations déclaratives prévu par l'article 3 du projet de loi ordinaire. Comme le rapporteur de l'Assemblée nationale le notait dans son rapport, « dans le cas où la révélation aurait lieu après le versement de l'indemnité, le texte est muet sur la possibilité d'une éventuelle rétrocession », ce dernier notant toutefois qu'elle serait possible « en application de la théorie de la répétition de l'indu », position que partage votre rapporteur.

En outre, sur proposition de son rapporteur, la commission des loi de l'Assemblée nationale a complété l'article 1 er de l'ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 qui prévoit que l'incompatibilité entre les fonctions de membre du Parlement et de membre du Gouvernement ne prend effet qu'au terme d'un délai d'un mois, l'intéressé devant alors cesser son mandat parlementaire s'il souhaite exercer les fonctions gouvernementales. Durant ce délai, le parlementaire ne peut prendre part à aucun scrutin et dorénavant ne pourrait pas cumuler, ce qui apparaît souhaitable, les indemnités de parlementaire et celle de membre du Gouvernement, ce que théoriquement les dispositions actuelles de l'ordonnance autorisent.

Un autre amendement du rapporteur adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale a fixé au niveau de la loi organique une disposition initialement inscrite au sein du projet de loi ordinaire par le Gouvernement : la mise d'office en disponibilité ou dans la position équivalente prévue par leur statut des membres du Parlement qui exerce une activité au sein d'une fonction publique. Cette mesure, qui est de droit pour le fonctionnaire concerné, s'analyse en effet comme une incompatibilité puisqu'elle rompt le lien entre l'administration d'emploi et le fonctionnaire sous réserve de son droit à réintégrer son corps ou cadre d'emploi d'origine à l'issue de son mandat. La mise en disponibilité serait prononcée d'office et pour toute la durée du mandat, sans limitation de durée donc contrairement à la mise en disponibilité pour convenances personnelles.

Cette règle vise à éviter les conflits d'intérêts mais également, à l'origine, les moyens de pression du Gouvernement sur le Parlement, le fonctionnaire étant, de par son lien hiérarchique, sous l'autorité du Gouvernement.

Cette mesure moins favorable aux fonctionnaires que le détachement contribue, selon l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, à « préserver un équilibre entre les parlementaires issus du secteur privé, pour lesquels le projet de loi organique prévoit une extension des incompatibilités professionnelles, et ceux qui ont la qualité de fonctionnaire. ».

Pour mettre fin à ce qui pouvait paraître comme un avantage donné aux fonctionnaires qui détenaient un mandat parlementaire, l'article 9 de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007, leur avait déjà supprimé la faculté d'acquérir des droits à pension de retraite à compter du prochain renouvellement de chacune des assemblées, soit en septembre 2008 pour le Sénat et en juin 2012 pour l'Assemblée nationale.

Placé hors de son corps ou de son cadre d'emploi d'origine, le fonctionnaire est délivré des obligations de service et ne perçoit plus de traitement. Contrairement au détachement qui était la position actuelle des membres du Parlement étant fonctionnaire, la mise en disponibilité ne permettrait pas au fonctionnaire dans cette position statutaire de bénéficier des droits à l'avancement et à la retraite. En outre, à l'issue de sa disponibilité, il n'est pas automatiquement réintégré et doit attendre une vacance d'emploi.

L'entrée en vigueur de cette disposition est cependant reportée, pour ne pas bouleverser les situations actuelles, au 1 er janvier 2014.

Enfin, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a tiré les conséquences de la mise en place d'un dispositif de contrôle des activités exercées par les membres du Gouvernement dans le délai de trois ans consécutif à l'exercice de leurs fonctions gouvernementale par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour supprimer l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 qui interdit, dans les six mois suivant la cessation des fonctions gouvernementales, d'entamer une fonction de direction au sein des entreprises nationales et établissements publics nationaux ou des entreprises disposant d'avantages ou de commandes publiques ou exerçant une activité immobilière ou une activité financière en faisant appel à l'épargne. Le contrôle exercé par la Haute Autorité devrait ainsi se substituer à cette interdiction qui excède le champ de l'article 23 de la Constitution puisqu'elle s'applique après la cessation des fonctions gouvernementales.

Adoptant un amendement de votre rapporteur, votre commission a supprimé l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 qui fixait l'entrée en vigueur des dispositions de l'ordonnance à compter de l'entrée en fonction du premier Gouvernement suivant la première élection du chef de l'Etat sous la V ème République, dispositions désormais obsolètes.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 (tableau annexé à la loi n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution) - Avis des commissions permanentes des assemblées parlementaire sur la nomination du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

L'article 4 du projet de loi organique complète le tableau placé en annexe de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 afin que la nomination du président de la Haute Autorité par un décret du Président de la République ne puisse intervenir qu'en l'absence d'opposition du Parlement. Conformément à l'article 13 de la Constitution, pour « les emplois ou fonctions [...] pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation » - catégorie dont relève légitimement la présidence de la Haute Autorité - une personne ne peut être nommée par le chef de l'Etat en cas de refus du candidat par une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés des membres des deux commission permanentes des assemblées parlementaires.

Si cette précision ne figure pas au sein de l'article 12 du projet de loi, il convient de déduire du présent article que le nomination du président de la Haute Autorité devrait intervenir par décret du Président de la République pris en conseil des ministres.

En application de l'article 13 de la Constitution, la désignation de la commission permanente chargée d'émettre un vote sur la candidature proposée par le Président de la République est fixée par la loi, ce à quoi pourvoit l'article 21 du projet de loi ordinaire.

Votre commission s'est bornée à modifier l'intitulé de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique au sein de cet article.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 4 bis A (supprimé) (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du président de la République au suffrage universel) - Réduction du remboursement des dépenses électorales d'un candidat à l'élection présidentielle en cas d'omission de déclaration ou de déclaration inexacte

Introduit par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative de M. René Dosière, l'article 4 bis A prévoit que les déclarations de situation patrimoniale remises par les candidats à l'élection présidentielle sont transmises à la Haute Autorité et qu'en cas d'omission substantielle ou d'évaluation mensongère, la Haute Autorité saisit la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) en rendant cette saisine publique. La CNCCFP pourrait alors réduire le montant du remboursement auquel a droit le candidat au terme de l'élection en fonction de du nombre et de la gravité des irrégularités.

Un dispositif symétrique existerait pour la sortie des fonctions puisque la déclaration de situation patrimoniale du chef de l'État au terme de son mandat serait également transmise à la Haute Autorité qui pourrait rendre public son constat lorsque cette déclaration ne serait pas exhaustive, exacte ou sincère ou face à « une évolution de situation patrimoniale pour laquelle elle ne dispose pas d'explications suffisantes ».

Cet article soulève plusieurs difficultés, en particulier au regard de sa conformité à la Constitution.

En effet, les modalités de remboursement de ces frais seraient fixées selon des critères objectifs pour assurer l'égal accès des candidats à l'élection. En prévoyant une minoration de ce droit au remboursement, au demeurant sans le plafonner, pour des motifs qui n'ont pas une incidence directe sur le déroulement de la campagne électorale ou de lien direct avec la violation de dispositions électorales, cet article remettrait en cause l'égalité des candidats devant l'élection pour des motifs étrangers à la compétition électorale.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à supprimer l'article 4 bis A.

Article 4 bis (art. 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du président de la République au suffrage universel) - Actualisation d'une référence au code électoral

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, l'article 4 bis actualise un renvoi opéré par l'article 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962, disposition qui a valeur organique, à des dispositions législatives du code électoral auxquels la loi du 6 novembre 1962 et la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 renvoient pour leur application.

En effet, ces renvois se réfèrent à une rédaction des dispositions législatives à un moment donné, fixé actuellement à la rédaction du code électoral en vigueur à la date de la publication de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2001 de finances pour 2012. Il est ainsi proposé d'actualiser cette référence pour prendre en compte les modifications apportées les présents projet de loi organique et ordinaire en substituant comme référence la rédaction du code électoral à la date de la publication du présent projet de loi organique.

Ce renvoi aurait ainsi pour effet de prendre en compte les modifications intervenues à l'article L.O. 135-1 du code électoral qui s'applique aux candidats à l'élection présidentielle s'agissant de la déclaration de situation patrimoniale à laquelle ils sont tenus.

A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement assurant une coordination au sein de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 rendue nécessaire par la réorganisation au sein du code électoral opérée par l'article 1 er du présent projet de loi organique.

Votre commission a adopté l'article 4 bis ainsi modifié .

Article 4 ter (nouveau) (art. 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances) - Publication d'informations relatives aux subventions versées sur proposition des membres du Parlement

Votre commission ayant adopté un amendement de nos collègues Laurence Rossignol et Alain Anziani ainsi que de l'ensemble des membres du groupe socialiste, l'article 4 ter prévoit le dépôt annuel par le Gouvernement, sous forme d'une annexe au projet de loi de finances pour l'année, rendant compte d'informations relatives au versement de subventions aux collectivités territoriales ou à des associations, pratique plus connue sous le nom de « réserve parlementaire ».

La « réserve parlementaire », qui a son équivalent du point de vue gouvernemental avec la « réserve ministérielle », est un usage ancien permettant aux membres du Parlement de solliciter des ministres qui restent formellement les ordonnateurs budgétaires de verser une somme à un bénéficiaire pour un projet donné. La répartition des fonds de la « réserve parlementaire » relèvent de règles internes à chaque assemblée parlementaire. Pour son exécution budgétaire, cette subvention répond aux conditions traditionnelles d'une dépense publique.

Seraient ainsi retracées les informations portant sur les versements de l'année précédant le dépôt du projet de loi de finances selon une répartition par département, collectivité d'outre-mer ou en Nouvelle-Calédonie avec pour chaque subvention les informations suivantes : le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé, le programme budgétaire concerné et le nom du membre du Parlement qui a proposé la subvention.

Votre commission a adopté l'article 4 ter ainsi rédigé .

Article 5 - Extension des dispositions aux collectivités régies par le principe de spécialité législative

L'article 5 du projet de loi organique étend les articles 1 er et 2 du présent projet de loi organique aux trois collectivités françaises de l'océan Pacifique, régies par un principe de spécialité législative : la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna. L'application sur le territoire de ces collectivités de dispositions qui ne relèvent pas de la catégorie des « lois de souveraineté » est subordonnée à une mention expresse de la part du législateur.

En revanche, les autres dispositions du présent texte ont soit un objet spécifique à une collectivité régie par principe de spécialité législative, soit ont trait aux pouvoirs publics constitutionnels de la République et s'appliquent de plein droit, étant « en raison de leur objet, [...] nécessairement destinés à régir l'ensemble du territoire de la République » 34 ( * ) , ce qui est le cas pour les articles 2 bis A, 2 bis, 3 et 4 35 ( * ) .

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .

Article 6 (art. 64, 114, 161 et 195 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 199 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Coordination avec le statut de la Nouvelle-Calédonie

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, l'article 6 du projet de loi organique étend les dispositions aux élus locaux de la Nouvelle-Calédonie.

Il impose au président et aux membres du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, au président et aux membres du Congrès de la Nouvelle-Calédonie ainsi qu'aux présidents et vice-président des assemblées de province de déposer une déclaration de situation patrimoine, comme actuellement, et désormais une déclaration d'intérêts dans les conditions prévues pour les élus locaux à l'article 10 du projet de loi ordinaire. Ce renvoi par la loi organique à des dispositions de la loi ordinaire a pour effet de les rendre applicable dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption définitive du projet de loi organique en application de la jurisprudence constitutionnelle dite de « cristallisation » 36 ( * ) .

Enfin, en raison des sérieux doutes pesant sur la constitutionnalité de cette sanction 37 ( * ) , la peine d'inéligibilité automatique frappant un élu en cas de non dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale est supprimée.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .

Article 7 (art. 109 et 160 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Coordination avec le statut de la Polynésie française

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, l'article 7 du projet de loi organique étend les dispositions aux élus locaux de la Polynésie française.

Il impose au président et aux membres du gouvernement de la Polynésie française, aux représentants à l'assemblée de la Polynésie française de déposer une déclaration de situation patrimoine, comme actuellement, et désormais une déclaration d'intérêts dans les conditions prévues pour les élus locaux à l'article 10 du projet de loi ordinaire. Ce renvoi par la loi organique à des dispositions de la loi ordinaire a pour effet de les rendre applicable dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption définitive du projet de loi organique en application de la jurisprudence constitutionnelle dite de « cristallisation » 38 ( * ) .

Enfin, en raison des sérieux doutes pesant sur la constitutionnalité de cette sanction 39 ( * ) , la peine d'inéligibilité automatique frappant un élu en cas de non dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale est supprimée.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .

Article 7 bis (art. L.O. 6221-1, L.O. 6231-1 et L.O. 3431-1 du code général des collectivités territoriales ) - Coordination avec les statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon

Introduit par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative de son rapporteur, l'article 7 bis du projet de loi organique étend les dispositions aux élus locaux de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Il impose au président du conseil territorial et aux conseillers territoriaux des collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon de déposer une déclaration de situation patrimoine, comme actuellement, et désormais une déclaration d'intérêts dans les conditions prévues pour les élus locaux à l'article 10 du projet de loi ordinaire. Ce renvoi par la loi organique à des dispositions de la loi ordinaire a pour effet de les rendre applicable dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption définitive du projet de loi organique en application de la jurisprudence constitutionnelle dite de « cristallisation » 40 ( * ) .

Votre commission a adopté l'article 7 bis sans modification .

Article 8 - Application des dispositions relatives à l'administration, à la règlementation et la législation fiscale dans les collectivités d'outre-mer et Nouvelle-Calédonie

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, l'article 8 du projet de loi organique renvoie pour l'application de dispositions du projet de loi organique et du projet de loi ordinaire aux administrations fiscales des collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie ainsi qu'au droit fiscal applicable localement lorsque sont mentionnés respectivement l'administration fiscale et les règles fiscales.

Tout en jugeant particulièrement opportun cet article dans son principe, votre commission, adoptant un amendement de son rapporteur, a supprimé le renvoi au projet de loi, préférant par souci de parallélisme, introduire une disposition interprétative équivalente au sein du projet de loi lui-même et rédiger la disposition de telle sorte que l'assistance de l'administration fiscale locale ne soit pas exclusive de celle nationale. En effet, malgré l'autonomie fiscale de ces territoires, l'Etat conserve des prérogatives fiscales qui lui permettent de détenir des informations utiles à la haute Autorité pour l'accomplissement de ses missions ; il est donc préférable que cette instance puisse solliciter les deux administrations.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique relatif à la transparence de la vie publique ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI
CHAPITRE IER - LA PRÉVENTION DES CONFLITS D'INTÉRÊTS ET LA TRANSPARENCE DANS LA VIE PUBLIQUE

Article 1er Obligation de dignité, de probité et d'intégrité dans l'exercice des fonctions

Dans sa rédaction initiale non modifiée sur le fond par l'Assemblée nationale, l'article 1 er du projet de loi impose une série d'obligations aux membres du Gouvernement, aux personnes titulaires d'un mandat électif local - c'est-à-dire les élus locaux dans leur ensemble même ceux non soumis à des obligations déclaratives - et aux personnes chargées d'une mission de service public, cette dernière catégorie comprenant, comme le relevait le rapporteur de l'Assemblée nationale, un nombre important de personnes (fonctionnaires, agents contractuels même de droit privé, collaborateurs occasionnels du service public).

Initialement, ces personnes étaient tenues de respecter une obligation de dignité, de probité et d'impartialité. Sans modifier le périmètre des personnes concernées, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à substituer à l'exigence d'impartialité celle d'intégrité. En effet, elle a estimé que la notion d'impartialité, réservée traditionnellement aux fonctions juridictionnelles, paraît antinomique avec celles de certaines fonctions mentionnées par l'article premier comme membres du Gouvernement et élus locaux. Elle lui a ainsi préféré la notion d'intégrité qui correspondait à un des termes retenus par le rapport de la commission présidée par M. Jean-Marc Sauvé.

En outre, le présent article pose une obligation générale vis-à-vis de ces personnes afin qu'elles « veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêts ». Cette règle trouve un prolongement avec l'article 2 du présent projet de loi qui détaille, pour certaines personnes comprises dans le champ de l'article 1 er , les modalités que prennent l'obligation pour elles de prévenir ou faire cesser un conflit d'intérêts (déport, abstention, etc.).

Si la portée normative de cet article a pu être débattue par votre commission, il n'en demeure pas moins que, comme le relevait le rapporteur de l'Assemblée nationale, cette disposition pourrait servir de fondement à une sanction disciplinaire pour les personnes ayant enfreint cette série d'obligation ou, s'agissant de responsables politiques, justifier une sanction par la voie politique (révocation, censure du Gouvernement, non-réélection).

Adoptant un amendement de son rapporteur, votre commission a retenu une rédaction levant toute ambiguïté quant au champ des personnes concernées par cette obligation, le faisant coïncider à celui des personnes mentionnées à la première phrase (membres du Gouvernement, personnes titulaires d'un mandat électif local, personnes chargées du mission de service public), l'emploi du pronom « elles » ne pouvant renvoyer, du fait de son genre, qu'aux « personnes » titulaires d'un mandat électif local ou chargée d'une mission de service public et non aux membres du Gouvernement.

Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .

SECTION 1 - Obligations d'abstention

Article 2 - Définition du conflit d'intérêts et obligations d'abstention

Adopté sans modification de fond par l'Assemblée nationale, cet article définit le conflit d'intérêt, ce qui n'avait pas été l'option retenue par le projet de loi relatif à la déontologie et à la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique présenté par le précédent gouvernement en juillet 2011.

Pour l'essentiel, cette définition posée au premier alinéa correspond à celle proposée en novembre 2012 par la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, présidée par l'ancien Premier ministre Lionel Jospin. Dans la rédaction initiale de cette disposition, le conflit d'intérêts renvoyait à « une situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à compromettre ou à paraître compromettre l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ».

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a remanié cette définition en adoptant trois amendements .

En premier lieu, votre commission a modifié le champ des conflits d'intérêts pris en compte dans le cadre de ce projet de loi et qui, actuellement, prend en compte « une situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés ». Il recouvre ainsi les hypothèses de conflit entre un intérêt public et un autre intérêt public posant ainsi la question du cumul de mandats ou de fonctions au sein de plusieurs collectivités publiques. Il paraît plus prudent de ne pas traiter de cette hypothèse dans les mêmes termes que le cas d'un conflit entre un intérêt public et un intérêt privé, ce qui fut d'ailleurs la démarche retenue par le groupe de travail présidé par notre collègue Jean-Jacques Hyest en 2011. De surcroît, le rapport de la commission de réflexion de la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique avait proposé également en 2011 avait préconisé de prendre en compte une « situation d'interférence entre une mission de service public et un intérêt privé ». Enfin, cette rédaction est celle retenue par l'article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires qui interdit le cumul d'activités des fonctionnaires avec certaines activités privées 41 ( * ) .

En second lieu, votre commission a supprimé la formule selon laquelle cette situation d'interférence était de nature « à paraître compromettre » l'exercice des fonctions pour s'en tenir à la formule plus objective qui prend en compte seulement les situations « de nature à compromettre ». Il a paru à votre commission que cette théorie des apparences, répandue en droit anglo-américain et ayant connu des implications en matière juridictionnelle sous l'impulsion de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme, pouvait conduire à des approches excessivement subjective et, ce faisant, renforcer un climat de suspicion. Une approche subjective est d'autant plus périlleuse en termes de sécurité juridique qu'elle emporte que la constatation du conflit d'intérêts emporte des effets que le présent article détaille mais éventuellement sur le plan disciplinaire.

Enfin, votre commission a souhaité mieux articuler l'article 1 er et l'article 2 du présent projet de loi en renvoyant, pour caractériser l'exercice attendu des fonctions en cause, aux obligations générales de dignité, de probité et d'intégrité.

Les alinéas suivants fixent les modalités d'application de l'obligation d'abstention des personnes se trouvant en situation de conflit d'intérêts au sens du premier alinéa du présent article.

Votre commission n'a ainsi pas modifié les règles selon lesquelles:

- Les membres du collège des autorités indépendantes devraient se déporter ;

- Les personnes d'un exécutif local seraient suppléées par des personnes ayant délégation sans leur donner d'instruction afin de de ne recouvrer indirectement un pouvoir de décision qu'elles s'abstiennent justement d'exercer ;

- Les personnes chargées d'une mission de service public s'abstiendraient d'user d'une délégation de signature dont elles bénéficient ;

En revanche, adoptant un amendement de son rapporteur, votre commission a supprimé l'obligation de déport des membres du Gouvernement en cas de situation de conflits d'intérêts, non que sur le fond elle en conteste le bien-fondé, mais parce qu'elle soulevait en l'état des difficultés d'ordre constitutionnel . Tout d'abord, au regard de la jurisprudence constitutionnelle la plus récente 42 ( * ) , la compétence du législateur apparaît douteuse. Le Conseil constitutionnel a ainsi récemment censuré d'office une disposition législative fixant le montant des indemnités des membres du Gouvernement et du Président de la République, la considérant comme contraire au principe de séparation des pouvoirs ; seul le pouvoir règlementaire est donc compétent pour fixer le régime de rémunération des membres du Gouvernement et du Président de la République 43 ( * ) . Suivant la même logique, la question de la prévention des conflits d'intérêts et des conséquences à en tirer relève de l'organisation interne des pouvoirs exécutifs. Ensuite, à admettre la compétence du législateur, cette obligation de déport heurte des missions que la Constitution assigne aux membres du Gouvernement, et tout particulièrement au Premier ministre, sans qu'ils puissent invoquer, en l'état des dispositions constitutionnelles, une situation de conflit d'intérêts pour prétendre se dispenser de les exercer. En effet, le Premier ministre doit contresigner la plupart des actes du chef de l'État en application de l'article 19 de la Constitution mais également, en vertu de l'article 21 de la Constitution, procéder à des nominations ou édicter des normes règlementaires, ne serait-ce que pour assurer l'exécution des lois. De même, les membres du Gouvernement doivent contresigner les actes du Premier ministre dont ils sont chargés d'assurer l'exécution en application de l'article 22 de la Constitution. Ainsi, la loi ne peut-elle prévoir une hypothèse, si encadrée soit-elle, où les membres du Gouvernement, à commencer par le Premier ministre, ne peuvent remplir leurs missions constitutionnelles.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement qui, outre des améliorations rédactionnelles, précise les conditions dans lesquelles le supérieur hiérarchique d'une personne chargée d'une mission de service public apprécie de décharger d'un dossier une personne sous son autorité. Ainsi, la rédaction retenue prévoit clairement que le supérieur hiérarchique agit sur saisine de l'agent pressentant un conflit d'intérêt mais également de sa propre initiative. A défaut, le supérieur hiérarchique eût été dépendant du signalement opéré par la personne potentiellement concernée pour agir.

Enfin, adoptant un amendement de son rapporteur, votre commission a renvoyé à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités d'application de cet article qui devrait en matière de procédure administrative non contentieuse ou de droit des collectivités territoriales appeler des mesures règlementaires importantes.

Approuvant l'article dans son esprit, votre commission a donc souhaité supprimer les dispositions qui pourraient fragiliser sa conformité à la Constitution mais également nuire, par leur imprécision, à la mise en oeuvre opérationnelle de cette obligation d'abstention qui reste la voie à privilégier en matière de prévention des conflits d'intérêts.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis (art. 4 quater [nouveau] de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) - Rôle des bureaux des assemblées parlementaires dans la prévention et le traitement des conflits d'intérêts

Introduit à l'Assemblée nationale en commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 2 bis du projet de loi crée un nouvel article 4 quater au sein de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, pour prévoir que « le bureau de chaque assemblée définit des lignes directrices portant sur la prévention et le traitement des conflits d'intérêts ». Ces « lignes directrices » concerneraient les parlementaires - à cet égard, le bureau de chaque assemblée a déjà édicté une réglementation interne en ce domaine, comme le précise l'encadré ci-après -, mais pourraient également viser les autres catégories de personnes qui relèvent de la compétence des bureaux, c'est-à-dire les fonctionnaires parlementaires, dont le statut est fixé par le bureau en application de l'article 8 de l'ordonnance du 17 novembre 1958, ainsi que les collaborateurs des parlementaires et les collaborateurs des groupes, employés respectivement par les parlementaires et par les groupes, qui relèvent également de la compétence du bureau pour l'encadrement de leurs conditions d'emploi et de recrutement.

La prévention des conflits d'intérêts dans les assemblées parlementaires

Le 6 avril 2011, le Bureau de l'Assemblée nationale a adopté une série de décisions en matière de déontologie des députés : édiction d'un code de déontologie, obligation de déposer une déclaration d'intérêts et une déclaration pour chaque don ou invitation (incluant les conjoints, ascendants et descendants), création de la fonction de déontologue, qui reçoit et conserve les déclarations, joue un rôle de conseil auprès des députés et établit un rapport annuel. Les obligations déclaratives sont entrées en vigueur à compter du renouvellement de 2012. En cas de manquement par un député, le Bureau peut être saisi et rendre publiques ses conclusions sur le cas du député.

Au Sénat, un comité de déontologie parlementaire a été créé en novembre 2009. Le Bureau du Sénat a décidé, le 14 décembre 2011, de mettre en place une obligation de déclaration d'intérêts (incluant les conjoints, ascendants et descendants) et une obligation de déclaration des invitations et cadeaux, sous l'autorité de sa délégation relative au statut des sénateurs, en créant au sein de l'Instruction générale du Bureau un chapitre XX bis relatif à la prévention des conflits d'intérêts. Les déclarations d'intérêts dont l'objet d'une publication sur le site internet du Sénat 44 ( * ) .

Chapitre XX bis de l'Instruction générale du Bureau du Sénat :

« Les membres du Sénat remettent à la délégation du Bureau en charge des conditions d'exercice du mandat du sénateur, dans les conditions définies par arrêté du Bureau, une déclaration mentionnant les intérêts privés qui pourraient indûment influer sur la façon dont ils s'acquittent des missions liées à leur mandat et les conduire à privilégier leur intérêt particulier face à l'intérêt général. Ne peuvent être regardés comme de nature à susciter des conflits d'intérêts les intérêts en cause dans les décisions de portée générale ainsi que les intérêts qui se rattachent à une vaste catégorie de personnes.

« Ils font également figurer dans cette déclaration, établie par arrêté du Bureau, les intérêts détenus par leur conjoint, leur partenaire de pacte civil de solidarité, leur concubin, leurs ascendants et leurs descendants.

« Les membres du Sénat établissent cette déclaration dans les trente jours qui suivent leur entrée en fonction. Ils l'établissent à nouveau dans le même délai à chaque renouvellement partiel du Sénat. Dans l'intervalle, ils déclarent dans les trente jours tout élément qui modifierait de façon substantielle leur situation ou celle de l'une des personnes visées au précédent alinéa.

« Les membres du Sénat déclarent en outre les invitations à des déplacements financées par des organismes extérieurs au Sénat, les cadeaux, dons et avantages en nature - à l'exception des invitations à des manifestations culturelles ou sportives en métropole et des cadeaux d'usage - qu'ils pourraient être amenés à recevoir, dès lors que la valeur de ces invitations, cadeaux, dons ou avantages excède un montant de 150 €.

« Ces cadeaux, dons ou avantages en nature sont déclarés à la délégation du Bureau en charge des conditions d'exercice du mandat du sénateur dans les trente jours. »

Enfin, il existe également, dans les deux assemblées, une réglementation spécifique pour l'accès des représentants d'intérêts (procédure d'enregistrement spécifique, registre public, déontologie).

Ainsi, le présent article 2 bis consisterait à consacrer au niveau législatif, dans l'ordonnance du 17 novembre 1958, les décisions déjà prises par les bureaux des assemblées en matière de prévention et de traitement des conflits d'intérêts. Une telle disposition ne conduirait pas les bureaux à modifier fondamentalement les dispositions déjà arrêtées concernant les parlementaires.

Réservé quant à l'emploi de la notion, incertaine en droit français, de « lignes directrices », qui pourrait s'apparenter à la notion de recommandations, votre rapporteur suggère de retenir la notion plus claire de « règles », car il s'agit bien, par analogie avec le régime disciplinaire des assemblées à l'égard de leurs membres, de fixer des règles destinées à prévenir et traiter les conflits d'intérêts susceptibles d'apparaître dans le chef des parlementaires. Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement en ce sens.

En revanche, votre commission n'a pas souhaité préciser davantage dans la loi le contenu des règles, préférant s'en remettre à l'autonomie réglementaire de chaque assemblée.

En outre, à l'initiative de notre collègue Catherine Tasca, présidente du comité de déontologie parlementaire, votre commission a adopté un amendement précisant que les règles en matière de conflits d'intérêts sont déterminées par le bureau après avis de l'organe en charge de la déontologie parlementaire, donnant ainsi une reconnaissance dans l'ordonnance du 17 novembre 1958 aux organes mis en place par les deux assemblées : le comité de déontologie parlementaire au Sénat depuis 2009 et le déontologue à l'Assemblée nationale depuis 2011.

Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi modifié .

SECTION 2 - Obligations de déclaration

Article 3 - Déclarations de situation patrimoniale et déclarations d'intérêts des membres du Gouvernement

L'article 3 du projet de loi définit les nouvelles obligations déclaratives qui s'imposent aux membres du Gouvernement, réformant ainsi les obligations actuelles, à l'instar de l'article 1 er du projet de loi organique pour ce qui concerne les parlementaires. Les dispositions proposées sont très semblables à celles que le projet de loi organique propose pour les députés et les sénateurs.

En l'état du droit, en application de l'article 1 er de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, les membres du Gouvernement sont tenus d'adresser une déclaration de situation patrimoniale, établie dans les mêmes conditions que pour les parlementaires, à la Commission pour la transparence financière de la vie politique dans les deux mois suivant leur nomination ainsi que dans les deux mois suivant la fin de leurs fonctions. Bien que l'article 4 de cette même loi dispose que le fait de publier tout ou partie des déclarations de situation patrimoniale soit puni d'un an de prison et 45 000 euros d'amende 45 ( * ) , le Gouvernement a décidé, dans le contexte politique et médiatique que l'on sait, de rendre publiques le 15 avril 2013 les déclarations des ministres 46 ( * ) .

En outre, depuis mai 2012, en application des dispositions édictées par le Premier ministre, mises en oeuvre sous la responsabilité du secrétariat général du Gouvernement, les membres du Gouvernement sont désormais tenus d'établir une déclaration d'intérêts, qui est rendue publique 47 ( * ) . Cette obligation trouve sa place dans le renforcement de la déontologie gouvernementale, décidé par le Président de la République et mis en oeuvre par le Premier ministre, qui trouve également sa traduction dans la signature d'une charte de déontologie par chaque membre du Gouvernement lors de son entrée en fonctions. Dans son avis sur les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » pour le projet de loi de finances pour 2013, notre collègue Alain Anziani a décrit les dispositions mises en place en mai 2012 au titre de la déontologie gouvernementale 48 ( * ) .

Le projet de loi prévoit que les membres du Gouvernement adressent au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dans les deux mois suivant leur nomination, une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts ainsi que, dans les deux mois suivant la fin de leurs fonctions, une nouvelle déclaration de situation patrimoniale 49 ( * ) , récapitulant en outre les revenus perçus et présentant les événements majeurs ayant affecté le patrimoine et les intérêts détenus. Toute modification substantielle du patrimoine ou des intérêts détenus devrait également faire l'objet d'une déclaration. De plus, l'Assemblée nationale a prévu une nouvelle déclaration d'intérêts en cas de modification des attributions d'un membre de Gouvernement, considérant que des intérêts nouveaux seraient susceptibles d'être déclarés en pareille hypothèse. Outre à la Haute Autorité, la déclaration d'intérêts devrait aussi être transmise au Premier ministre.

Adoptant quatre amendements sur proposition de son rapporteur, votre commission a procédé dans les dispositions relatives aux obligations déclaratives des membres du Gouvernement à des coordinations avec les modifications qu'elle a apportées aux dispositions relatives aux obligations des parlementaires, afin d'aligner les premières sur les secondes (dernières déclarations de revenus jointes aux déclarations de situation patrimoniale, contenu des déclarations, ajustement du mécanisme de dispense de déclaration de fin de fonctions...).

A la différence de ce qu'a prévu le projet de loi organique pour les parlementaires, le projet de loi prévoit que les ministres devraient également attester sur l'honneur de l'exhaustivité, de l'exactitude et de la sincérité de leurs déclarations. Votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence de cette obligation spécifique, alors que les déclarations des parlementaires doivent être certifiées sur l'honneur, comme c'est le cas actuellement pour les ministres. Cette obligation ferait en outre l'objet d'une infraction pénale spécifique d'attestation mensongère, prévue par le I de l'article 18 du projet de loi, distincte de celle, déjà connue, de déclaration mensongère ou délibérément incomplète. Selon les informations communiquées à votre rapporteur par le Gouvernement, ces dispositions seraient justifiées par l'intention d'instituer une sorte de « délit de parjure » propre aux ministres, délit qui n'existe pas en droit français. Or, cette infraction pose une difficulté au regard des principes constitutionnels en matière pénale, tels qu'ils ont été régulièrement rappelés par le Conseil constitutionnel. En effet, l'infraction d'attestation mensongère, punie de cinq ans de prison et 75 000 euros d'amende, s'ajoute à celle de déclaration mensongère, punie de trois ans de prison et 45 000 euros d'amende. Or, en cas de déclaration mensongère, l'attestation serait, elle aussi, mensongère de sorte que les deux infractions seraient nécessairement liées.

L'infraction d'attestation mensongère serait ainsi automatiquement constituée en cas de déclaration mensongère. Un même fait serait punissable deux fois selon des quantum d'ailleurs différents. Ce dispositif ne semble pas s'accorder avec le principe de proportionnalité des peines, fondé sur l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789. Ainsi, dans la très récente décision n° 2013-328 QPC du 28 juin 2013, le Conseil constitutionnel a censuré le cumul de dispositions desquelles il résultait que des faits qualifiés de façon identique par la loi faisaient encourir à leur auteur des peines différentes, considérant que « la loi pénale ne saurait, pour une même infraction, instituer des peines de nature différente, sauf à ce que cette différence soit justifiée par une différence de situation en rapport direct avec l'objet de la loi ». En outre, de jurisprudence constante, le Conseil considère les peines qui présentent un caractère automatique contraires au principe d'individualisation des peines, par exemple dans ses décisions n° 2007-554 DC du 9 août 2007 ou n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010.

Ces dispositions poseraient en outre une difficulté au regard du principe d'égalité devant la loi pénale, car les ministres n'encourraient pas les mêmes peines que les autres responsables publics coupables de déclarations mensongères les ministres, sans que l'on puisse considérer qu'ils sont dans une situation objectivement différente au regard de l'objectif recherché, qui consiste à contrôler la situation patrimoniale et les intérêts détenus.

Aussi, sur proposition de son rapporteur, votre commission a-t-elle adopté un amendement supprimant la formalité d'attestation sur l'honneur spécifique aux membres du Gouvernement, étant entendu qu'elle a aussi adopté, à l'article 18 du présent projet de loi, un amendement supprimant l'infraction d'attestation sur l'honneur mensongère.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 - Contrôle et publication des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d'intérêts des membres du Gouvernement

L'article 4 du projet de loi organise la publication, par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d'intérêts des membres du Gouvernement, sous réserve de certaines informations nominatives qui demeurent confidentielles, comme pour les parlementaires. Comme pour les parlementaires également, les déclarations de situation patrimoniale font l'objet, avant leur publication, d'une vérification contradictoire par la Haute Autorité avec l'assistance de l'administration fiscale. L'Assemblée nationale a également souhaité que les électeurs puissent adresser des observations à la Haute Autorité sur les déclarations publiées.

Votre commission a adopté six amendements sur la proposition de son rapporteur, en vue d'opérer des coordinations avec les modifications qu'elle a effectuées dans les dispositions relatives aux parlementaires, dans le projet de loi organique. Elle a également adopté un amendement destiné à supprimer une disposition sans rapport avec l'article 4 du présent projet de loi, concernant le caractère non communicable des documents élaborés ou détenus par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5 - Assistance de l'administration fiscale à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

L'article 5 du projet de loi précise les prérogatives dont dispose la Haute Autorité en matière d'assistance de l'administration fiscale, afin de vérifier les déclarations de situation patrimoniale des membres du Gouvernement. Elles sont identiques à celles prévues par le projet de loi organique pour les parlementaires (communication des déclarations de revenus, recours au droit de communication de l'administration fiscale, levée du secret fiscal à l'égard des membres de la Haute Autorité...).

En conséquence, votre commission a adopté un amendement proposé par son rapporteur et destiné à réaliser des coordinations avec les modifications apportées aux dispositions concernant les parlementaires.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 - Contrôle de la variation de la situation patrimoniale des membres du Gouvernement par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

L'article 6 du projet de loi dispose, comme pour les parlementaires, que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique apprécie la variation de la situation patrimoniale des membres du Gouvernement. Lorsqu'elle constate, après examen contradictoire, une évolution pour laquelle elle ne dispose pas d'explications suffisantes, la Haute Autorité saisit le parquet. En outre, elle établit un rapport spécial publié au Journal officiel. Ce rapport spécial n'est pas prévu pour les parlementaires.

Tout en conservant le mécanisme du rapport spécial, votre commission a adopté deux amendements présentés par son rapporteur en vue de coordonner la rédaction du présent article avec les modifications opérées dans les dispositions similaires du projet de loi organique, concernant les parlementaires. En outre, par ces amendements, votre commission a précisé que la Haute Autorité contrôlait, et pas seulement appréciait, l'évolution du patrimoine et qu'elle devait également informer le Premier ministre en cas d'établissement d'un rapport spécial, dès lors qu'un membre du Gouvernement est concerné.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 7 - Conditions de gestion des instruments financiers détenus par les membres du Gouvernement et par les membres des autorités administratives indépendantes à caractère économique

L'article 7 du projet de loi dispose que les instruments financiers détenus par les membres du Gouvernement sont gérés dans des conditions excluant tout droit de regard de leur part, pendant toute la durée des fonctions. Il s'agit d'éviter que les ministres puissent être en mesure de prendre des décisions susceptibles d'avoir un impact positif sur la valeur de leur patrimoine financier.

Une telle obligation figure déjà parmi les obligations déontologiques des membres du Gouvernement édictées en 2012 par le Premier ministre et contrôlées par le secrétariat général du Gouvernement. Cette obligation figurait aussi dans une circulaire du Premier ministre du 18 mai 2007 relative au respect des règles de transparence 50 ( * ) . Elle acquiert dorénavant force législative.

En outre, cette obligation est étendue aux présidents et aux membres des autorités administratives et publiques indépendantes intervenant dans le domaine économique, de façon à éviter tout conflit d'intérêts dans la prise des décisions de ces autorités qui pourraient avoir des conséquence sur le cours ou la valeur des instruments financiers détenus. Votre rapporteur estime que cette disposition est bienvenue, permettant de mieux garantir l'indépendance du processus décisionnel de l'Autorité des marchés financiers, de l'Autorité de la concurrence ou encore de la Commission de régulation de l'énergie, entre autres autorités concernées.

Un décret en Conseil d'Etat devrait permettre de préciser les modalités de cette gestion particulière, les instruments financiers concernés ainsi que la liste des autorités administratives et publiques indépendantes concernées.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .

Article 8 - Vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement

L'article 8 du projet de loi prévoit que, à partir de sa nomination, chaque membre du Gouvernement fait d'office l'objet d'une procédure de vérification de sa situation fiscale personnelle, afin de s'assurer de la régularité de sa situation fiscale au titre de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur la fortune. Destinée à renforcer l'exemplarité des ministres, cette procédure est placée sous le contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Traditionnellement, les membres du Gouvernement sont déjà soumis à une telle procédure lors de leur entrée en fonctions. Là encore, il s'agit de donner force législative à un usage déjà couramment suivi.

Cette procédure est conduite dans les conditions fixées par le titre II de la première partie du livre des procédures fiscales, qui précise les modalités de contrôle de la situation fiscale par l'administration. Elle consiste ainsi notamment en un examen contradictoire de la situation fiscale personnelle (article L. 12), qui permet de contrôler « la cohérence entre, d'une part les revenus déclarés et, d'autre part, la situation patrimoniale, la situation de trésorerie et les éléments du train de vie des membres du foyer fiscal », et un examen des comptabilités, pour les personnes soumises à des obligations comptables.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de nature rédactionnelle.

Un décret en Conseil d'Etat devrait permettre de préciser les modalités selon lesquelles cette procédure de vérification est accomplie et les conditions dans lesquelles le contrôle de la Haute Autorité est assuré sur cette procédure.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 9 - Pouvoir d'injonction de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique en cas de conflit d'intérêts d'un membre du Gouvernement

L'article 9 du projet de loi attribue un pouvoir d'injonction à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique afin de faire cesser les situations de conflit d'intérêts qu'elle peut constater. Ce pouvoir d'injonction n'existe qu'à l'encontre des membres du Gouvernement.

Ainsi, si la Haute Autorité constate qu'un membre du Gouvernement se trouve en situation de conflit d'intérêts, au vu de sa déclaration d'intérêts mais aussi de toute information à sa disposition, par exemple des observations qu'un électeur pourrait lui avoir transmis, elle doit lui enjoindre - car il ne s'agit pas d'une simple faculté lui laissant l'opportunité d'apprécier la situation au regard de l'intensité ou de la connaissance du conflit d'intérêts ou encore de son impact potentiel sur les décisions prises - de faire cesser cette situation. La généralité de cette disposition rend difficile d'en apprécier les conséquences. Toutefois, votre rapporteur s'interroge sur l'hypothèse, par exemple, d'un ministre chargé des finances, et donc à ce titre responsable de la réglementation bancaire, dont le conjoint serait nommé à la tête d'un établissement bancaire : il s'agirait sûrement d'un conflit d'intérêts, mais comment conviendrait-il de le faire cesser ? Faut-il envisager la démission du ministre ? D'un point de vue constitutionnel, peut-on envisager une injonction de démission ? Plus modestement, faudrait-il envisager une obligation de déport ? Votre commission a pourtant supprimé, à l'article 1 er, une telle obligation de déport pour les membres du Gouvernement, en raison des doutes constitutionnels sérieux qu'elle suscite.

Une fois que l'injonction de faire cesser la situation de conflit d'intérêts a été adressée, le membre du Gouvernement dispose d'un mois pour faire valoir ses observations, à la suite de quoi la Haute Autorité peut décider de rendre publique son injonction, sans autre conséquence pour le ministre concerné. Si la publication de l'injonction peut certes constituer une sanction morale lorsqu'elle n'est pas suivie d'effet, force est de reconnaître qu'il n'existe pas de véritable sanction, mais il est vrai qu'un conflit d'intérêts ne constitue pas une infraction.

En outre, en application du IV de l'article 10 du présent projet de loi, la Haute Autorité peut également user de ce pouvoir d'injonction de faire cesser une situation de conflit d'intérêts à l'encontre des autres responsables publics soumis à l'obligation d'établir des déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts, à l'exception des seuls parlementaires, qui relèvent de la loi organique et de la compétence des bureaux des assemblées et, in fine , du Conseil constitutionnel. Des raisonnements analogues à celui tenu sur les membres du Gouvernement peuvent être étendus aux élus locaux, désignés par le suffrage universel et à qui la Haute Autorité pourrait adresser des injonctions difficiles à concevoir.

Ainsi, ce mécanisme d'injonction mérite une analyse plus approfondie, que votre rapporteur n'a pu à ce stade mener à son terme. Sans préjudice d'une telle analyse, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de nature rédactionnelle.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .

Article 10 - Périmètre des autres responsables publics soumis à l'obligation d'établir une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts

L'article 10 du projet de loi précise la liste des responsables publics, autres que les parlementaires et les membres du Gouvernement, qui sont soumis à l'obligation d'adresser à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts, reprenant ainsi l'article 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. La liste figurant dans la loi du 11 mars 1988 est reprise et complétée.

En l'état du droit, sont soumis à l'obligation de déclarer leur situation patrimoniale, dans les deux mois de leur entrée en fonctions puis au moment de la fin des fonctions :

- les représentants français au Parlement européen ;

- les responsables d'exécutifs locaux ou d'assemblées délibérantes locales de métropole et d'outre-mer, incluant les maires et présidents de groupements de communes à fiscalité propre au-delà du seuil de 30 000 habitants ;

- les élus locaux titulaires d'une délégation de signature 51 ( * ) , incluant les adjoints au maire des communes au-delà du seuil de 100 000 habitants ;

- les présidents et directeurs généraux des entreprises publiques ;

- les présidents et directeurs généraux des offices publics de l'habitat de plus de 2 000 logements ;

- les présidents et directeurs généraux de certaines sociétés d'économie mixte dont le chiffre d'affaires annuel dépasse 750 000 euros.

A cette liste de responsables publics, qui seraient dorénavant soumis à l'obligation de déclarer également leurs intérêts, ainsi que, pour les élus, toute modification substantielle de leur situation, le projet de loi propose d'ajouter, avec des obligations identiques à celles des élus :

- les membres des cabinets ministériels et les collaborateurs du Président de la République ;

- les membres des autorités administratives et publiques indépendantes ;

- les titulaires des emplois ou fonctions à la décision du Gouvernement nommés en conseil des ministres.

Outre qu'elle a complété cette liste par les collaborateurs des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, l'Assemblée nationale a souhaité élargir le périmètre des maires et des présidents de groupements de communes concernés, en abaissant le seuil de 30 000 à 20 000 habitants, tout en l'assortissant d'un critère difficile à apprécier de 5 millions d'euros de recettes ordinaires au dernier compte administratif. Basé sur une information comptable a posteriori , ce critère rendrait incertaine l'application de l'obligation en cas de franchissement du seuil. En outre, la notion de recettes ordinaires n'est pas utilisée par la nomenclature comptable M 14 applicable aux communes et à leurs groupements. Dans ces conditions, en adoptant un amendement à l'initiative de son rapporteur, votre commission a préféré s'en tenir au droit actuel, qui n'était pas modifié par le projet de loi initial, et ne pas assujettir les maires et présidents de groupements à de nouvelles obligations, alors qu'ils ne sont pas concernés aujourd'hui.

Ces responsables publics seraient concernés par le pouvoir d'injonction de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique en cas de déclaration manquante ou incomplète (IV de l'article 3 du projet de loi), ses prérogatives en matière fiscale avec l'assistance de l'administration fiscale (article 5), sa mission de contrôle de l'évolution du patrimoine (article 6), ainsi que son pouvoir d'injonction destiné à faire cesser une situation de conflit d'intérêts 52 ( * ) (article 9).

Par ailleurs, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté trois amendements à caractère rédactionnel ou de coordination.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .

Article 11 - Publicité des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d'intérêts des autres responsables publics

L'article 11 du projet de loi détermine les modalités de publicité des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d'intérêts établies par les divers responsables publics énumérés à l'article 10 du présent projet de loi.

D'une part, il dispose que toutes les déclarations d'intérêts sont publiées par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, sous les mêmes restrictions que celles prévues pour la publication des déclarations d'intérêts des ministres et des parlementaires (suppression des noms des tiers...).

D'autre part, dans la rédaction initiale du projet de loi, il prévoyait aussi la publication des déclarations de situation patrimoniale des seuls élus responsables d'exécutifs locaux, dans les mêmes conditions que pour les parlementaires et les membres du Gouvernement. Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle modifié ces dispositions, sur le modèle de ce qu'elle a fait pour les déclarations de situation patrimoniale des parlementaires, en prévoyant uniquement la mise à disposition de ces déclarations dans la préfecture du département d'élection de ces élus, assortie d'une sanction pénale en cas de publication ou de divulgation.

Par coordination avec sa position sur les modalités de consultation des déclarations de situation patrimoniale des parlementaires, votre commission a adopté deux amendements à l'initiative de son rapporteur visant à supprimer le délit de publication ou divulgation ainsi qu'à instaurer un délit de publication ou diffusion d'informations mensongères ou délibérément inexactes relatives au contenu de ces déclarations.

Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue Hélène Lipietz, votre commission a adopté un amendement étendant la faculté de consultation en préfecture aux déclarations de situation patrimoniale établies par les représentants français au Parlement européen. Votre rapporteur considère qu'il conviendra de préciser la préfecture concernée par cette mise à disposition, dans la mesure où chaque circonscription d'élection de ces représentants englobe plusieurs régions, sauf en Ile-de-France, et en tout cas un nombre important de départements.

Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel et de coordination, présenté par son rapporteur, ainsi qu'un amendement présenté par notre collègue Nathalie Goulet, prévoyant que les conditions dans lesquelles les électeurs peuvent adresser à la Haute Autorité des observations concernant les déclarations publiées ou consultées, comme ce qui est prévu pour les membres du Gouvernement et les parlementaires, devaient être fixées par décret.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 11 bis A (art. L.52-8-1 [nouveau] du code électoral) - Interdiction de l'utilisation des dotations versées aux membres du Parlement pour l'exercice de leur mandat à des fins électorales

Introduit en séance publique à l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement de son rapporteur, l'article 11 bis A pose, au sein d'un nouvel article L. 52-8-1 du code électoral, une interdiction d'usage de ressources liées à l'exercice du mandat parlementaire pour le financement des campagnes électorales.

Il rend explicite une interdiction fondée sur l'article L. 52-8 du code électoral et qui a conduit le Conseil constitutionnel, saisi comme juge de l'élection d'un député 53 ( * ) , à rappeler que les fonds provenant de « l'indemnité représentative de frais de mandat » ne peuvent servir à financer une campagne électorale dès lorsqu'elle est destinée à couvrir des dépenses liées à l'exercice du mandat de député.

Souscrivant à cette précision, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur conduisant à créer, par cohérence, un article L. 52-8-1 du code électoral plutôt qu'un article L. 52-10-1 du même code comme l'avait envisagé l'Assemblée nationale et à modifier la rédaction retenue. En effet, l'article ne visait que les indemnités versées « à titre d'allocation spéciale des frais par les assemblées à leurs membres », reprenant la formule de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale. Dans cette logique et pour couvrir l'ensemble des moyens à la disposition des membres du Parlement pour exercer leur mandat qui peuvent éventuellement varier d'une assemblée à l'autre compte-tenu de l'autonomie de gestion des assemblées parlementaires, une définition négative a été privilégiée. Ainsi ne pourraient être utilisées comme une ressource de la campagne électorale « les indemnités et les avantages en nature mis à disposition de leurs membres par les assemblées parlementaires pour couvrir les dépenses liées à l'exercice de leur mandat » en excluant explicitement l'indemnité de parlementaire et de l'indemnité de fonction, mentionnées aux article 1 er et 2 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement, qui constitue la rémunération du parlementaire.

Votre commission a adopté l'article 11 bis A ainsi modifié .

Article 11 bis (art. 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence de la vie politique) - Modalités de répartition du financement public des partis politiques

Introduit par un amendement de M. François de Rugy adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 11 bis encadre les conditions d'affiliation d'un membre du Parlement à un parti ou groupement politique pour le calcul de l'aide publique versée aux formations politiques.

En effet, l'article 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit deux fractions au sein de l'aide publique aux partis politiques.

Le bénéfice de la première fraction de est subordonné au fait, lors du dernier renouvellement de l'Assemblée nationale :

- soit d'avoir présenté des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins 50 circonscriptions ;

- soit d'avoir présenté des candidats uniquement dans un ou plusieurs départements d'outre-mer, ou à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française ou dans les îles Wallis et Futuna, chacun des candidats présentés ayant obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés.

L'attribution de la seconde fraction est réservée aux partis pouvant bénéficier de la première fraction, proportionnellement au nombre de membres du Parlement qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre de l'année précédente, y être inscrits ou s'y rattacher.

Comme le relevait M. Jean-Jacques Urvoas, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, « ce dispositif a fait l'objet d'utilisations plus ou moins opportunes, confinant parfois au détournement de procédure » ou, pour reprendre la formule utilisée par M. Alain Vidalies, ministre délégué aux relations avec le Parlement, lors de son audition devant votre commission, des pratiques d'optimisation du financement des partis politiques.

La pratique, rappelée par le rapporteur de l'Assemblée nationale, est simple et, pour l'instant, légale puisque « la législation actuelle permet à des partis politiques de passer des accords pour « capter » une part du financement public » . Pour ce faire, un parti qui ne peut pas prétendre grâce à ses seuls parlementaires à la seconde fraction incite lesdits parlementaires à se rattacher à un parti politique en outre-mer - où il est plus aisé de percevoir la première fraction - qui perçoit ainsi la seconde fraction. En échange, il reverse une partie de la somme ainsi collectée au premier parti.

Aussi, afin de revenir sur ce dévoiement des règles de financement public, le rattachement d'un membre du Parlement élu dans une circonscription en métropole ou à l'étranger ne sera plus possible auprès d'un parti ayant présenté des candidats uniquement dans des circonscriptions ultra-marines. Cette disposition qui ne remet pas en cause les conditions d'exercice du mandat parlementaire, y compris les prérogatives qu'il peut tenir de la Constitution, ne porte pas en lui-même une atteinte à la Constitution dans la mesure où la différence de situation se justifie pleinement en raison de la différence objective qui existe d'ores et déjà entre les partis politiques présentant des candidats dans les circonscriptions législatives en métropole ou à l'étranger et ceux les présentant dans les circonscriptions ultra-marines où le régime est plus favorable. Dans ce cas, il suffit ainsi d'avoir présenté au moins un seul candidat.

Sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel de son rapporteur, votre commission a conservé ce dispositif.

En outre, le rattachement annuellement décidé par chaque membre du Parlement pour calculer la part de la seconde fraction serait publié au Journal officiel, ce qui consacre, comme le relevait le rapporteur de l'Assemblée nationale, une pratique instaurée en novembre 2012, à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Votre commission a adopté l'article 11 bis ainsi modifié .

Article 11 ter (art. 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence de la vie politique) - Encadrement des dons et cotisations des personnes physiques aux partis ou groupements politiques

Introduit à la suite de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale de trois amendements de M. François de Rugy, l'article 11 ter fixe des mesures au sein de l'article L. 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 encadrant les dons des personnes physiques envers les partis ou groupements politiques.

Ainsi, il est prévu que le plafond annuel de 7 500 euros, actuellement prévu par l'article 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988, pour les dons des personnes physiques 54 ( * ) ne s'applique non plus par parti politique mais par donateur. Actuellement, le calcul par parti politique permet en effet à une même personne de donner pour une même année à plusieurs partis politique, ce qui a pu être dénoncé par la commission de contrôle des comptes de campagne et des financement politiques comme une incitation à multiplier les micro-partis dans une seule fin de collecte des financements privés et ce, d'autant plus, que ces dons donnent droit à un avantage fiscal.

En outre, l'assiette prise en compte pour le calcul du plafond de 7500 euros est élargie en intégrant les dons et les cotisations acquittées par les adhérents afin d'éviter, comme le souligne le rapporteur de l'Assemblée nationale, de « possibles contournements du plafonnement des dons, qui consisteraient à fixer des montants de cotisation très élevée pour, de fait, dépasser le seuil de 7 500 euros ». La commission des lois a introduit une exception à cette intégration des cotisations au sein du plafonnement en excluant les cotisations des élus locaux et nationaux. Au stade de la commission des lois, l'Assemblée nationale avait limité le montant de cotisations versées pour ces élus à hauteur de 25 % du montant des indemnités perçues au titre de leur mandat, précision qu'elle a supprimée en séance publique en adoptant un amendement de M. Roger-Gérad Schwartzenberg.

Dans son principe, cette exception paraît justifiée dans la mesure où le lien entre les élus et un parti politique paraît évident, les partis politiques « concourent à l'expression du suffrage » selon l'article 4 de la Constitution. Une participation plus importante de leur part au financement d'un parti politique est donc justifiée.

Enfin, une nouvelle obligation est imposée aux associations de financement et aux mandataires financiers qui forment les structures financières des partis politiques puisqu'ils devraient communiquer chaque année à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques la liste des personnes ayant consenti des dons d'un montant minimal de 3000 euros, ce seuil étant cohérent au regard de celui fixé par l'article L. 11-4 de la loi du 11 mars 1988 pour imposer que les reçus délivrés pour les dons mentionnent la dénomination du parti ou groupement bénéficiaire du don.

Même si ces dispositions ne présentent pas un lien direct avec le texte en discussion, elles relèvent du même esprit. C'est pourquoi votre commission, sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel de son rapporteur, les a maintenues.

Votre commission a adopté l'article 11 ter ainsi modifié .

Article 11 quater (nouveau) (art. 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence de la vie politique) - Encadrement des dons et cotisations des personnes physiques aux partis ou groupements politiques

Introduit par votre commission qui a adopté trois amendements de notre collègue Gaëtan Gorce, cet article rassemble des dispositions facilitant le contrôle exercé par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

En premier lieu, il est prévu que les partis politiques, bénéficiant d'un financement public, établissent pour le transfert financier une convention annexée aux comptes déposés annuellement auprès de la CNCCFP. En effet, les bénéficiaires d'un tel versement ne sont pas soumis aux mêmes obligations de contrôle que les partis politiques. L'obligation d'établir une convention, si elle n'a nullement pour objet d'empêcher ce versement, assure sa transparence et son suivi.

En second lieu, un complément à l'article L.11-7 de la loi n°88-227 du 11 mars 1988 permet de lever une difficulté issue de la jurisprudence du Conseil d'Etat qui permet à un parti dont les comptes n'ont pu être validés de continuer à faire bénéficier ses donateurs d'un avantage fiscal alors que il ne bénéficierait plus du droit à recevoir une aide publique directe. Seraient ainsi concernés les partis politiques qui n'auraient pas déposé leurs comptes, qui auraient déposé des comptes non certifiés, ou qui auraient fait l'objet d'un refus de certification par les commissaires aux comptes.

Enfin, afin de rencorder ses prérogatives, la CNCCFP pourrait demander communication de toutes les pièces comptables ou justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle, ce qui permettrait à la CNCCFP d'aller au-delà du simple contrôle formel auquel elle se borne actuellement. La CNCCFP ne peut ainsi accéder aux comptes des partis politiques qui ont été certifiés par des commissaires aux comptes comme aux pièces justificatives qui les accompagnent et se trouve ainsi dans l'impossibilité de substituer son appréciation à celle des commissaires aux comptes. Cette situation la conduit à ne pouvoir sanctionner certaines irrégularités (dépassement des plafonds fixés aux dons individuels, versement d'une aide par une personne morale non soumise à la loi sur les partis, etc.) dès lors que celles-ci ont été jugées conformes à la loi par les commissaires aux comptes. Cette situation est d'autant plus dommageable que la Commission, de par son rôle de contrôle sur les mandataires et celui de dépositaire unique de l'ensemble des comptes des formations politiques, dispose de fait sur une part importante des recettes des partis d'une capacité de contrôle que n'ont pas matériellement les commissaires aux comptes.

Votre commission a adopté l'article 11 quater ainsi rédigé .

SECTION 3 - La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Article 12 - Composition et organisation de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

L'article 12 du projet de loi institue une nouvelle autorité administrative indépendante dont votre commission a précisé la désignation « Haute Autorité pour la transparence financière » -en adoptant un amendement de son rapporteur à l'article 1 er A du projet de loi organique. Elle a donc vocation à remplacer la commission pour la transparence financière de la vie politique (CTFVP) supprimé par l'article 22 du projet de loi.

Adoptant un amendement de son rapporteur, votre commission a renforcé les garanties d'indépendance de la Haute Autorité en reprenant des dispositions s'inspirant des articles L. 567-3 et L. L. 567-5 du code électoral applicable à la commission prévue par l'article 25 de la Constitution. Les membres de la Haute Autorité ne pourraient, d'une part, ni recevoir, ni solliciter d'instruction d'une autorité extérieure et interdirait, d'autre part, les membres de la Haute Autorité de prendre, à titre personnel, une position publique préjudiciable au bon fonctionnement de la Haute Autorité.

A la différence de la CTFVP, la Haute Autorité ne compterait plus de membres de droit mais uniquement des membres désignés. Le président serait nommé par décret du Président de la République après avis des commissions permanentes des assemblées parlementaires dans le cadre de la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution.

Dans la rédaction initiale du projet de loi, la Haute Autorité comprenait, outre le président, six membres titulaires et six membres suppléants. A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé les membres suppléants considérant que l'exercice d'une telle fonction nécessitait un plein engagement de ses membres. La Haute Autorité comprendrait ainsi :

- deux conseillers d'État, en activité ou honoraires, élus par l'assemblée générale du Conseil d'État ;

- deux conseillers à la Cour de cassation, en activité ou honoraires, élus par l'ensemble des magistrats du siège hors hiérarchie de la cour ;

- deux conseillers-maîtres à la Cour des comptes, en activité ou honoraires, élus par la chambre du conseil.

En outre, adoptant un amendement de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que chaque président d'assemblée parlementaire désignerait deux personnalités qualifiées afin d'intégrer aux côtés des membres issus des juridictions, des personnes « ayant une connaissance pratique de la réalité de l'exercice d'une fonction exécutive au sein des collectivités territoriales et des organismes publics et des difficultés déontologiques engendrées », ce que votre commission a pleinement approuvé dans son principe. Gage de la qualité des personnes désignées, ces personnes ne pourraient être nommées qu'avec l'accord de la commission permanente compétente - en l'espèce, la commission des lois - à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, cette règle d'une approbation préalable à une majorité qualifiée étant conforme à la Constitution puisqu'elle s'exerce au sein d'une même assemblée 55 ( * ) . En outre, ces personnes ne pourraient pas avoir été assujettis à des obligations déclaratives que contrôle la Haute Autorité durant les trois années précédant la nomination. En séance publique, l'Assemblée nationale a néanmoins adopté un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, se ralliant à la position du Gouvernement exprimée en commission, pour proposer la nomination d'une seule personnalité qualifiée par président d'assemblée parlementaire. Votre commission a cependant préféré rétablir la rédaction de la commission des lois de l'Assemblée nationale, jugeant que le président du Sénat et de l'Assemblée nationale devait pouvoir nommer le même nombre de membres que les autres institutions, que le nombre de deux permettait à terme de faciliter la désignation paritaire des membres et qu'enfin, la composition serait mieux équilibrée, les membres ainsi désignés étant à un nombre presque égal aux membres issus des juridictions qui restaient cependant majoritaires face aux quatre personnalités qualifiées et au président de la Haute Autorité. De même, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur supprimant l'absence de rémunération des personnalités qualifiées, cette distinction - à l'origine le gage de l'amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale - ne se justifiant pas.

En outre, la composition devrait respecter l'égale représentation des femmes et des hommes.

Le mandat des membres serait fixé à six ans sans possibilité de renouvellement. En cas de vacance, le siège serait pourvu pour la durée du mandat restant à courir. S'agissant du renouvellement, la commission des lois de l'Assemblée nationale, suivant son rapporteur, a instauré un système conduisant à prévoir un rythme de quatre renouvellements au cours d'une seule période de six ans, ce que votre commission n'a pas jugé de nature à favoriser la stabilité de l'institution. Aussi a-t-elle adopté un amendement de son rapporteur instaurant un renouvellement par moitié tous les trois ans et modifiant en conséquence les mesures transitoires pour instaurer, lors de l'installation de la Haute Autorité, lors ce renouvellement différé.

La déontologie des membres de la Haute Autorité serait assuré par une série de règles qui :

- empêcherait aux membres de participer aux délibérations ou vérifications portant sur les organismes ou personnes à l'égard desquels ils détiendraient ou auraient détenu, au cours des trois années précédentes, un intérêt direct ou indirect ;

- soumettrait les membres à des obligations déclaratives au même titre que les membres des autres autorités indépendantes ;

- leur imposerait le respect du secret professionnel ;

- rendrait incompatible ces fonctions avec une fonction ou un mandat qui conduit à se soumettre aux obligations déclaratives que la Haute Autorité contrôle.

L'incompatibilité entre ces fonctions et le mandat parlementaire relève du seul législateur organique en application de l'article 25 de la Constitution. Aussi votre commission a-t-elle créé, à l'article 1 er A du projet de loi organique, une inéligibilité, à l'instar du Défenseur des droits ou du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, pour les membres de la Haute Autorité.

Dans le même esprit, sur proposition de son rapporteur, votre commission a prévu que soit mis fin aux fonctions d'un membre de la Haute Autorité si la Haute Autorité constate, à la majorité des trois-quarts des membres, qu'il se trouve dans une situation d'incompatibilité, qu'il est empêché d'exercer ses fonctions ou qu'il a manqué à ses obligations.

Dans un souci de renforcer l'indépendance de la Haute Autorité, plusieurs dispositions, introduites par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur et modifiées sur la forme par des amendements du rapporteur adoptés par votre commission, prévoit que :

- que la Haute Autorité dispose de l'autonomie financière pour la gestion de ses crédits ;

- qu'elle définit elle-même, au sein de son règlement général, les modalités d'organisation et de fonctionnement ainsi que les procédures applicables devant elle, ce qui est une prérogative notable pour une autorité indépendante dans la mesure où elle bénéficie ainsi d'une délégation conséquente du pouvoir règlementaire par la loi ;

- les agents de la Haute Autorité, comme les membres, seraient soumis au secret professionnel.

Par ailleurs, outre un secrétaire général désigné par le Premier ministre sur proposition du président, la Haute Autorité disposerait de rapporteurs désignés par le vice-président du Conseil d'Etat, le premier président de la Cour des comptes et le premier président de la Cour de cassation parmi les membres des juridictions administratives, financières ou judiciaires. Adoptant un amendement de son rapporteur, votre commission a prévu également qu'au besoin, elle puisse recruter des agents contractuels, ce qui pourrait se révéler nécessaire pour des tâches pour lesquelles aucun corps de la fonction publique n'apporte la technicité nécessaire.

Enfin, suivant son rapporteur, votre commission a supprimé une disposition indiquant que la Haute Autorité arrête son budget, ce qui n'est pas conforme à la Constitution, seul le Parlement étant l'autorité budgétaire compétente pour adopter le budget de l'Etat au sein duquel sont compris les crédits affectés à la Haute Autorité.

Sous réserve de précisions rédactionnelles, votre commission a considéré que l'ensemble de ces dispositions contribuaient à garantir l'indépendance et la déontologie des membres de la Haute Autorité.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Article 13 - Missions et saisine de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

L'article 13 fixe l'ensemble des missions confiées à la Haute Autorité et les voies pour la saisir.

La Haute Autorité est ainsi chargée :

- de recevoir, vérifier, contrôler et publier, lorsque cela est prévu, les différentes déclarations auxquels sont assujettis les membres du Gouvernement, les membres du Parlement, les représentants français au Parlement européen, les titulaires de fonctions exécutives locales, les collaborateurs de cabinets, les membres des autorités indépendantes, les titulaires d'emploi ou de fonctions à la décision du Gouvernement et nommés en conseil des ministres ainsi que les président et directeurs généraux de certains opérateurs de l'Etat ;

- de répondre par des avis non publics aux questions d'ordre déontologique présentées par les personnes précitées ;

- de se prononcer sur la compatibilité de l'exercice d'une activité lucrative privée dans le secteur libéral ou concurrentiel avec les fonctions gouvernementales ou les fonctions exécutives locales exercées au cours des trois années précédentes ;

- de formuler, au besoin d'initiative, des recommandations pour l'application de ce projet de loi en matière notamment de relations avec les représentants d'intérêts et dons et libéralités reçus dans l'exercice des fonctions et mandats, à l'exclusion du mandat parlementaire pour lequel ces questions relèveraient des organes internes de chaque assemblée parlementaire en vertu de la séparation des pouvoirs et comme le rappelle l'article 2 bis du projet de loi ;

- de rendre un rapport public annuel remis au Président de la République, au Premier ministre et au Parlement sur son activité sans mentionner d'informations nominatives sauf celles révélées dans le cadre de rapports spéciaux.

En cas de méconnaissance par une personne de ses obligations de déclaration, d'abstention et d'information, la Haute Autorité peut être saisie par le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat ainsi que par des associations agréés dont les statuts leur confèrent comme objet social de lutter contre la corruption. Adoptant un amendement de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que cet agrément ne serait plus délivré par le pouvoir exécutif mais par la Haute Autorité elle-même selon des critères objectifs définis par son règlement général, ce qui est un gage supplémentaire de l'effectivité de ce mécanisme.

En outre, toujours à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que la Haute Autorité peut demander toute explication ou tout document nécessaire à l'exercice de ses missions. Le projet de loi initial prévoyait seulement qu'elle puisse entendre toute personne dont le concours lui paraît utile.

Enfin, à la suite de l'adoption par l'Assemblée nationale en séance publique d'un amendement de son rapporteur, la Haute Autorité pourrait charger un membre ou un rapporteur, dans le cadre de ses missions, de procéder ou de faire procéder, sous son autorité, à des vérifications sur le contenu des déclarations et les informations transmises.

Sous réserve de précisions rédactionnelles, votre commission a approuvé cet article.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .

Article 14 - Communication par la Haute Autorité des cas de manquements aux obligations

L'article 14 détaille l'obligation pour la Haute Autorité de communiquer aux autorité compétentes le manquement aux obligations qu'elle constate dans le cadre de ses missions.

Adoptant un amendement de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé pour chaque catégorie de personnes assujetties aux obligations l'autorité qui recevrait ce signalement.

Ainsi, l'autorité qui recevrait communication du manquement serait :

- pour les membres du Gouvernement, le Premier ministre ;

- pour les représentants français au Parlement européen, le président du Parlement européen, à la suite de l'adoption d'un amendement de votre rapporteur qui l'a substitué au Bureau du Parlement européen prévu l'Assemblée nationale mais qui ne dispose pas des mêmes pouvoirs disciplinaires que les bureaux des assemblées parlementaires ;

- pour les élus locaux, du président de l'assemblée délibérante ;

- pour les collaborateurs de cabinets, l'autorité de nomination que votre commission, suivant son rapporteur, à préférer à la notion d'autorité hiérarchique, moins précise en l'espèce ;

- le président de l'autorité indépendante et l'autorité de nomination pour les membres des autorités indépendantes, sachant que pour les autorités indépendantes unipersonnelles, seule l'autorité de nomination serait logiquement destinataire de l'information ;

- le ministre qui a autorité ou qui exerce la tutelle sur l'organisme concerné pour les fonctionnaires et les présidents et directeurs généraux d'opérateurs de l'Etat, ce qui, pour votre rapporteur, implique qu'en cas de double autorité ou tutelle, les deux ministres seraient informés.

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur prévoyant une hypothèse non envisagée par cette énumération : le cas d'un manquement à une obligation du Premier ministre. Dans ce cas, la communication serait adressé au Président de la République qui, en application de l'article 8 de la Constitution, est son autorité de nomination.

Adoptant un amendement de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé des règles prévoyant la publication du manquement constaté au Journal officiel et la transmission de situations suspectes au parquet, les transférant par cohérence au sein d'autres dispositions du présent projet de loi, ce que votre commission n'a pas modifié.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .

Article 15 - Contrôle des activités lucratives privées susceptibles d'être exercés après des fonctions gouvernementales ou exécutives locales

S'inspirant du contrôle de la commission de déontologie de la fonction publique applicable aux agents publics qui souhaitent exercer une activité privée, l'article 15 institue un contrôle par la Haute Autorité des activités lucratives privées dans le secteur libéral et concurrentiel susceptibles de créer un conflit d'intérêts, ce qui exclut les fonctions bénévoles et publiques.

Cette obligation pèserait sur les membres du Gouvernement et sur les titulaires d'une fonction exécutive locale prévue à l'article 3 du projet de loi et s'appliquerait au cours des fonctions ou dans un délai de trois ans après leur cessation, ce qui est, comme le relevait le rapporteur de l'Assemblée nationale, une période identique à celle prévue par les agents publics ou celle retenue dans la définition du délit de prise illégale d'intérêts à l'article L. 432-13 du code pénal.

Saisie par l'intéressé ou par son président, la Haute Autorité rend un avis d'incompatibilité ou une réserve, ce qui a pour effet d'empêcher la personne d'exercer cette activité ou sous les conditions fixées par la Haute Autorité. Au terme du délai de trois semaines à compter de la saine qui peut être prolongée encore d'une semaine par décision du président, la Haute Autorité notifie une décision à la personne intéressée et, le cas échéant, à son employeur. En l'absence d'avis, il est réputé favorable. En cas d'informations transmises insuffisantes, elle peut en revanche émettre une avis d'incompatibilité.

Par délégation de la Haute Autorité et dans un souci d'efficacité, le président est autorisé à rendre un avis de compatibilité devant les cas manifestes ou en cas d'incompétence, d'irrecevabilité ou de non-lieu à statuer.

En cas de violation d'un avis d'incompatibilité ou d'une réserve, la Haute Autorité publie un rapport spécial au Journal officiel avec l'avis rendu et les observations de la personne concernée.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, a assuré une meilleure effectivité du contrôle préalable en alignant son champ sur la définition donnée par l'article 432-13 du code pénal relatif à la prise illégale d'intérêt, en précisant que la demande d'avis doit être effectuée avant le début de l'activité et en permettant au président de saisir la Haute Autorité quelle que soit la date de début de l'activité. En outre, elle a prévu la notification à l'ensemble des parties de la nullité de tout contrat lorsqu'elle porte sur une activité non autorisée. De même, un avis d'incompatibilité rendu par la Haute autorité suite à la découverte fortuite d'activités exercées sans autorisation préalable serait rendu public par un rapport publié au Journal officiel et la saisine du parquet serait rendue obligatoire, afin qu'il examine si ces faits ne sont pas constitutifs d'une prise illégale d'intérêts.

Votre commission a approuvé dans son principe ce dispositif mais a souhaité lui apporter deux encadrements supplémentaires, à l'initiative de son rapporteur. D'une part, à l'instar des réserves qui ne peuvent être formulées que pour une durée maximale de trois ans, les avis d'incompatibilité ne vaudraient que pour trois ans avec la possibilité pour la Haute Autorité, notamment sur saisine de son président, de les renouveler expressément. Il eût été paradoxal que les réserves qui sont moins contraignantes soient limitées dans le temps et non les incompatibilités. En outre, afin d'inciter à la saisine à l'initiative des personnes concernées elle-même qui peuvent pressentir une incompatibilité, il a été prévu que, dans le cas d'une saisine de la personne intéressée, l'effet de l'avis d'incompatibilité ne soit pas une nullité, avec un effet rétroactif pour le contrat liant la personne intéressée à son employeur, mais l'anéantissement pour l'avenir des effets du contrat. Ce mécanisme accorde ainsi un régime plus favorable à celui qui a saisi lui-même la Haute Autorité qu'à celui qui ne l'a pas saisi pensant pouvoir échapper à son contrôle.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié .

SECTION 4 - Position des fonctionnaires exerçant un mandat parlementaire

Article 16
(art. 46 et 51 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique de l'État, art. 65 et 72 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. 53 et 62 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)
Mise en disponibilité des fonctionnaires exerçant un mandat parlementaire

L'article 16 du projet de loi contenait initialement les dispositions figurant désormais, à la suite de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de son rapporteur, à l'article 3 du projet de loi organique et relatives à la position statutaire des fonctionnaires accédant à un mandat parlementaire.

Il conduit d'abord à placer un fonctionnaire élu député ou sénateur en position de disponibilité et non plus de détachement comme actuellement. Il inscrit ensuite de dispositif au niveau de la loi organique. Il étend enfin à compter du 1 er janvier 2014, cette règle aux fonctionnaires élus représentants français au Parlement européen.

Ce mécanisme vise à éviter les conflits d'intérêts mais également, à l'origine, les moyens de pression du Gouvernement sur le Parlement.

Le fonctionnaire étant, de par son lien hiérarchique, sous l'autorité du Gouvernement.

Pour mettre fin à ce qui pouvait paraître comme un avantage donné aux fonctionnaires qui détenaient un mandat parlementaire, l'article 9 de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007, leur a supprimé la faculté d'acquérir des droits à pension de retraite à compter du prochain renouvellement de chacune des assemblées, soit en septembre 2008 pour le Sénat et en juin 2012 pour l'Assemblée nationale.

Placé hors de son corps ou de son cadre d'emploi d'origine, le fonctionnaire en disponibilité est délivré des obligations de service et ne perçoit plus de traitement. En outre, à l'issue de sa disponibilité, il n'est pas automatiquement réintégré et doit attendre une vacance d'emploi.

La mise en disponibilité serait prononcée d'office et pour toute la durée du mandat, sans limitation de durée donc, contrairement à la mise en disponibilité pour convenances personnelles.

Parallèlement, à compter du 1er janvier 2014, le présent article abroge, au sein des articles relatifs à la mise en détachement, les dispositions résultant de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 et devenues sans objet compte-tenu de la fin de la position de détachement pour les fonctionnaires détenant un mandat parlementaire.

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification .

SECTION 5 (supprimée) - Protection des lanceurs d'alerte

Article 17 (supprimé) - Dispositif de protection des personnes signalant un conflit d'intérêts contre toute sanction ou discrimination à leur égard

L'article 17 du projet de loi institue un dispositif dit de « protection des lanceurs d'alerte », consistant à interdire toute discrimination, toute sanction ou toute forme de sanction déguisée, dans le champ professionnel, à l'égard d'une personne ayant témoigné ou relaté, de bonne foi, d'une situation de conflit d'intérêts affectant un membre du Gouvernement ou un autre responsable public tenu à l'obligation de déclarer ses intérêts, à son employeur, à l'« autorité chargée de la déontologie de l'organisme »,  aux autorités administratives ou judiciaires ainsi qu'à des associations agréées de lutte contre la corruption, à charge pour elles dans ce cas de faire le meilleur usage des informations recueillies.

Sont ainsi cités, sans garantie d'exhaustivité et donc avec un fort risque de raisonnement a contrario , la mise à l'écart d'une procédure de recrutement, de l'accès à un stage ou d'une période de formation professionnelle, une sanction, un licenciement, une mesure discriminatoire directe ou indirecte, notamment en matière de rémunération, de traitement, de formation, de reclassement, d'affectation, de qualification, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement de contrat. Toute rupture du contrat de travail serait nulle de plein droit.

En dehors de la très récente loi n° 2013-316 du 16 avril 2013 relative à l'indépendance de l'expertise en matière de santé et d'environnement et à la protection des lanceurs d'alerte, adoptée à l'initiative de notre collègue Marie-Christine Blandin et circonscrite à des hypothèse de risque sanitaire, un pareil dispositif de « protection des lanceurs d'alerte » est inconnu en droit français.

En outre, votre rapporteur indique qu'un dispositif similaire, adopté par l'Assemblée nationale, figure à l'article 9 septies du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, selon une rédaction qui semble plus convaincante d'un point de vue juridique, d'autant qu'il est intégré dans le code du travail et dans le statut de la fonction publique. Votre commission considère que le dispositif envisagé dans le présent projet de loi devrait être articulé avec celui du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale, dans le cadre duquel, par cohérence, elle a jugé préférable de renvoyer l'examen de ce dispositif concernant les conflits d'intérêts 56 ( * ) .

Certains des cas de figure envisagés par le projet de loi apparaissent peu vraisemblables. Tel est le cas du gérant d'une SARL priverait un salarié d'une prime car il aurait signalé, à lui ou à une association agréée, un conflit d'intérêts concernant un ministre dont il aurait pu avoir connaissance dans l'exercice de ses fonctions... Sans doute serait plus plausible l'hypothèse selon laquelle le fonctionnaire d'un ministère pourrait avoir connaissance, à la suite d'indiscrétions ou en raison de la consultation de documents confidentiels, d'un conflit d'intérêts affectant le ministre, autorité hiérarchique du ministère...

Sur le fond, le dispositif ainsi envisagé par le présent projet de loi suscite la vive réprobation de nombreux membres de votre commission, craignant qu'il donne lieu à des pratiques de délation ou de malveillance qu'il serait difficile de poursuivre. En outre, le présent article pose également de sérieuses interrogations d'ordre juridique. Le dispositif prévu par le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale vise à protéger les personnes ayant témoigné de faits constitutifs d'une infraction pénale - ce qui n'est pas le cas ici - par exemple dans le cas d'une prise illégale d'intérêts de la part d'un élu. Ce dispositif paraît nettement moins justifié dès lors que ne sont pas en cause des infractions pénales. En effet, en dehors de ces cas réprimés pénalement, il peut paraître excessif d'étendre ce mécanisme à des faits qui ne constitueraient pas des infractions pénales, au risque de dérives et d'atteintes potentielles à la vie privée.

En revanche, dans le cas où un responsable public a produit une déclaration mensongère de sa situation patrimoniale ou de ses intérêts, il s'agirait bien d'une infraction pénale en vertu du présent projet de loi, de sorte qu'une personne signalant cette déclaration mensongère serait protégée par le dispositif envisagé dans le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale.

En outre, ce dispositif confie à des associations, certes agréées, la faculté de recueillir des témoignages en matière de conflit d'intérêts, leur conférant un rôle de « procureur privé », alors que le signalement des conflits d'intérêts devrait s'opérer auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, ce qui n'est pas prévu par la présent article, alors que sont visées les personnes tenues de déposer une déclaration d'intérêts.

De plus, le présent article inverse la charge de la preuve, en disposant qu'en cas de litige à propos d'une sanction ou d'un licenciement, il appartient à l'employeur de justifier de sa décision, dès lors que la personne sanctionnée ou licenciée a préalablement rendu compte de faits susceptibles de constituer un conflit d'intérêts. Votre rapporteur s'interroge sur les effets pervers susceptibles de résulter d'une telle inversion de la charge de la preuve, en particulier dans les litiges opposant des agents publics à leur administration.

Sans préjudice des difficultés juridiques qu'il soulève, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement de suppression de ce dispositif, dans la perspective d'un examen conjoint dans le cadre du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale.

Votre commission a supprimé l'article 17.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS PÉNALES

Article 18 - Sanctions pénales applicables aux infractions aux règles relatives aux déclarations de situation patrimoniale et aux déclarations d'intérêts

L'article 18 du projet de loi instaure les sanctions pénales applicables aux diverses infractions à la législation mise en place par le présent projet de loi en matière d'obligations déclaratives des responsables publics.

En premier lieu, dans son I, le présent article prévoit une peine de cinq ans de prison et 75 000 euros d'amende pour les membres du Gouvernement qui produiraient une attestation sur l'honneur mensongère quant à l'exhaustivité, l'exactitude et la sincérité de leurs déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts, c'est-à-dire dans le cas où la déclaration serait elle-même mensongère ou délibérément incomplète, infraction elle-même punie de trois ans de prison et 45 000 euros d'amende, comme le prévoit le II du présent article. Ainsi que cela a été indiqué par votre rapporteur au commentaire de l'article 3 du présent projet de loi, cette infraction d'attestation mensongère - qui viserait à instituer une sorte de « délit de parjure » pour les ministres - pose une réelle difficulté au regard des principes constitutionnels en matière pénale.

Aussi, par cohérence avec la suppression à l'article 3 du présent projet de loi de l'obligation spécifique aux membres du Gouvernement d'assortir leurs déclarations d'une attestation sur l'honneur, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement supprimant l'infraction d'attestation sur l'honneur mensongère. Les déclarations des membres du Gouvernement doivent être, comme celles des parlementaires et comme toutes les autres, exhaustives, exactes, sincères ainsi que certifiées sur l'honneur.

En deuxième lieu, dans son II, le présent article instaure une infraction en cas de défaut de dépôt de la déclaration de situation patrimoniale ou d'intérêts ou en cas de déclaration mensongère ou délibérément incomplète (omission d'une part substantielle du patrimoine ou des intérêts, sous-évaluation du patrimoine), punie de trois ans de prison et 45 000 euros d'amende. Ces peines correspondent à celles prévues en cas de faux et usage de faux (article 441-1 du code pénal). Est prévue la possibilité de prononcer les peines complémentaires d'interdiction des droits civiques, civils et politique (article 131-26 et nouvel article 131-26-1 du code pénal), et d'interdiction d'exercer une fonction publique (article 131-27). Il appartiendrait ainsi, en cas de manquement constaté, à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique de saisir le parquet aux fins de poursuite.

Cette infraction concerne tous les responsables publics tenus de déposer des déclarations en application de la présente loi, donc notamment les membres du Gouvernement et les responsables d'exécutifs locaux. A titre de comparaison, en cas de déclaration mensongère ou incomplète, les parlementaires encourent les mêmes peines principales et complémentaires. En revanche, en cas de défaut de dépôt des déclarations, ils encourent une peine d'inéligibilité, prononcée par le Conseil constitutionnel, entraînant la démission d'office 57 ( * ) .

Comme pour les parlementaires, ces peines sont aggravées par rapport au droit actuel, qui prévoit une peine de 30 000 euros d'amende, uniquement en cas de déclaration mensongère ou incomplète, assortie le cas échéant des peines complémentaires déjà mentionnées, pour les personnes soumises à l'obligation de déclaration de situation patrimoniale 58 ( * ) . De plus, pour les seuls élus locaux, le droit actuel prévoyait une peine d'inéligibilité d'un an en cas de défaut de déclaration 59 ( * ) , entraînant la démission d'office, peine qui n'est pas conservée par le présent projet de loi et qui avait au demeurant le caractère de peine automatique. Tous les manquements n'étaient donc pas assortis de sanctions.

Votre commission relève que le régime unifié de sanctions qui résulte du présent projet de loi est plus cohérent et adapté et permet de couvrir tous les cas de manquement aux obligations déclaratives des responsables publics, pour toutes les catégories de responsables publics soumis à ces obligations.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté deux amendements à caractère rédactionnel.

En troisième lieu, dans son III, le présent article prévoit que le fait de ne pas déférer à une injonction de la Haute Autorité est puni d'un an de prison et 15 000 euros d'amende, comme c'est le cas pour les parlementaires dans le projet de loi organique. Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur, ainsi qu'un amendement de précision de notre collègue Alain Anziani visant à préciser les conditions de constitution de l'infraction : la peine serait encourue en l'absence de réponse donnée à l'injonction dans un délai d'un mois.

En dernier lieu, dans son IV, comme pour les parlementaires, le présent article sanctionne des peines prévues pour le délit d'atteinte à la vie privée, c'est-à-dire un an de prison et 45 000 euros d'amende (article 226-1 du code pénal), le fait de publier ou divulguer, en dehors des cas de publication prévus par la loi, des informations relatives au contenu des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d'intérêts. Cette infraction réprimerait, en particulier, le fait de divulguer des informations interdites de publication, par exemple les noms autres que ceux des déclarants figurant dans les deux déclarations, ainsi que le fait de diffuser les déclarations de situation patrimoniale non soumise à publicité. Ces sanctions s'appliqueraient au premier chef aux personnes ayant connaissance de ces informations dans le cadre de leurs fonctions.

Ce dispositif de sanction reprend, avec les mêmes peines, celui prévu dans le droit actuel, en cas de publication ou divulgation des déclarations 60 ( * ) .

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de coordination avec les dispositions modifiées dans le projet de loi organique.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié .

Article 19 (art. 131-26-1 [nouveau], 324-7 et 432-17 du code pénal, art. L. 117 du code électoral, art. 1741, 1774 et 1837 du code général des impôts, art. L. 241-3 et L. 242-6 du code de commerce) - Instauration d'une peine d'inéligibilité de dix ans pour les membres du Gouvernement et les élus condamnés à l'interdiction des droits civiques, civils et de famille

L'article 19 du projet de loi instaure, en cas de condamnation d'un élu ou d'un membre du Gouvernement à l'interdiction des droits civiques, civils et de famille, une peine d'inéligibilité de dix ans au plus, alors qu'en l'état actuel du droit la durée de cette peine d'inéligibilité résultant de l'interdiction est de cinq ans en cas de délit et dix ans en cas de crime. Le présent article crée à cette fin un nouvel article 131-26-1 dans le code pénal.

L'interdiction des droits civiques, civils et de famille est ainsi définie par l'article 131-26 du code pénal :

« L'interdiction des droits civiques, civils et de famille porte sur :

« 1° Le droit de vote ;

« 2° L'éligibilité ;

« 3° Le droit d'exercer une fonction juridictionnelle ou d'être expert devant une juridiction, de représenter ou d'assister une partie devant la justice ;

« 4° Le droit de témoigner en justice autrement que pour y faire de simples déclarations ;

« 5° Le droit d'être tuteur ou curateur ; cette interdiction n'exclut pas le droit, après avis conforme du juge des tutelles, le conseil de famille entendu, d'être tuteur ou curateur de ses propres enfants.

« L'interdiction des droits civiques, civils et de famille ne peut excéder une durée de dix ans en cas de condamnation pour crime et une durée de cinq ans en cas de condamnation pour délit.

« La juridiction peut prononcer l'interdiction de tout ou partie de ces droits.

« L'interdiction du droit de vote ou l'inéligibilité prononcées en application du présent article emportent interdiction ou incapacité d'exercer une fonction publique. »

L'interdiction des droits civiques, civils et de famille constitue une peine complémentaire dont le juge peut assortir la peine principale prononcée à l'égard du crime ou du délit. Ainsi, lorsqu'une personne est interdite de droits civiques, civils et de famille, le juge peut prononcer tout ou partie des interdictions qui la composent, en particulier la peine d'inéligibilité pour une durée de cinq ans au plus en cas de condamnation pour un délit et de dix ans au plus en cas de condamnation pour crime.

Le nouvel article 131-26 créé dans le code pénal par le présent article portée à dix ans au plus la peine d'inéligibilité, dans les cas explicitement prévus par la loi, dans le cas où un membre du Gouvernement, un parlementaire ou un élu local est condamné à l'interdiction des droits civiques, civils et de famille. Pour ces personnes, la durée de la peine encourue en cas de délit - par exemple en cas de corruption ou de prise illégale d'intérêts - serait donc alignée sur celle prévue en cas de crime.

Cette disposition consiste donc à alourdir la sanction d'inéligibilité pour les responsables politiques condamnés pour les infractions qui seront commises dans l'exercice de leurs responsabilités.

Le présent article ouvre la possibilité de cette aggravation dans le cadre de plusieurs délits assortis de la peine complémentaire d'interdiction des droits civiques, civils et de famille :

- les délits d'atteintes à l'administration publique par des personnes exerçant une fonction publique (articles 432-1 à 432-16 du code pénal), parmi lesquels figurent notamment l'échec à l'exécution de la loi, les discriminations commises dans l'exercice d'une fonction publique, la concussion, la corruption et le trafic d'influence, la prise illégale d'intérêts, l'atteinte à la liberté d'accès et à l'égalité dans les marchés publics et la soustraction de biens publics ou privés ;

- les délits en matière électorale (articles L. 86 à L. 88, L. 91 à L. 104, L. 106 à L. 109, L. 111, L. 113 et L. 116 du code électoral), parmi lesquels figurent l'inscription frauduleuse sur les listes électorales, les fraudes électorales diverses et les atteintes à la sincérité du scrutin et au droit et à la liberté de vote ;

- le délit de fraude fiscale et divers délits fiscaux (articles 1741, 1772, 1773, 1774 et 1837 du code général des impôts), notamment l'omission ou la dissimulation d'éléments soumis à une obligation de déclaration, la production de faux documents pour obtenir des avantages fiscaux et la fraude aux formalités d'enregistrement (par exemple la sous-évaluation d'une succession).

Sur la proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a étendu la peine complémentaire d'interdiction des droits civiques, civils et de famille au délit d'abus de biens sociaux (articles L. 241-3 et L. 242-6 du code de commerce, concernant respectivement les SARL et les sociétés anonymes). En l'état actuel du droit, en application de l'article L. 249-1 du code de commerce, les personnes physiques coupables d'infractions au droit des sociétés encourent déjà, outre les peines principales prévues pour ces diverses infractions, parmi lesquelles l'abus de biens sociaux, les peines complémentaires prévues à l'article 131-27 du code pénal, c'est-à-dire l'interdiction d'exercer une fonction publique, une activité professionnelle ou sociale, une profession commerciale ou industrielle, ainsi que l'interdiction de diriger, administrer ou gérer une entreprise. Par ailleurs, le délit d'abus de biens sociaux fait déjà encourir à son auteur une peine de cinq ans de prison et 375 000 euros d'amende. Ces peines complémentaires sont adaptées au caractère économique et professionnel des infractions concernées, ce qui n'est pas le cas de l'interdiction des droits civiques, civils et de famille.

Or, dans l'ensemble du code de commerce, seulement deux infractions, portant une atteinte particulière grave au fonctionnement de l'économie, peuvent donner lieu à l'interdiction des droits civiques, civils et de famille : le délit de banqueroute (article L. 654-5 du code de commerce) et le délit de manipulation de prix et de cours (article L. 443-2 du code de commerce). En dehors de ces deux cas, l'interdiction des droits civiques, civils et de famille n'est pas prévue. Votre rapporteur considère par conséquent que la modification adoptée pose un problème de cohérence dans l'échelle des peines en droit pénal commercial et au regard du principe de proportionnalité des délits et des peines.

Enfin, le présent projet de loi relatif à la transparence de la vie publique concerne les responsables publics, mais pas les dirigeants des sociétés privées et les responsables économiques, de sorte que, sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement supprimant l'extension de la peine complémentaire d'interdiction des droits civiques, civils et de famille au délit d'abus de biens sociaux, disposition qui n'a pas sa place dans le présent texte.

Par ailleurs, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de suppression d'une disposition adoptée par l'Assemblée nationale mais déjà satisfaite par le droit en vigueur, consistant à prévoir une peine complémentaire d'interdiction des droits civiques, civils et de famille pour les personnes coupables de blanchiment (article 324-7 du code pénal).

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié .

Article 19 bis (supprimé) (art. 432-12 du code pénal) - Modification de la définition du délit de prise illégale d'intérêts

Introduit à l'Assemblée nationale en commission à l'initiative de notre collègue député François de Rugy, avant d'être supprimé en séance publique à la demande du Gouvernement, l'article 19 bis du projet de loi visait à modifier la définition de la prise illégale d'intérêts, définie à l'article 432-12 du code pénal.

Actuellement, le premier alinéa de l'article 432-12 dispose :

« Le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. »

La notion d'intérêt quelconque retenue par le code pénal conduit à une interprétation extrêmement large de ce délit, quand bien même seules quelques dizaines d'infractions seraient poursuivies chaque année. A cet égard, votre rapporteur tient à rappeler que le Sénat a adopté, le 24 juin 2010, à l'unanimité, une proposition de loi déposée par notre collègue Bernard Saugey 61 ( * ) , tendant à redéfinir ce délit en substituant à la notion d'intérêt quelconque celle, plus pertinente, d'intérêt personnel distinct de l'intérêt général, de façon à donner son vrai sens à ce délit. Aussi votre rapporteur déplore-t-il que la commission des lois de l'Assemblée nationale, pourtant saisie de la proposition adoptée par le Sénat depuis 2010, ait préféré retenir une autre définition, à savoir un intérêt de nature à compromettre l'indépendance, l'impartialité ou l'objectivité de la personne concernée, plutôt qu'un intérêt personnel distinct de l'intérêt général. La définition adoptée par le Sénat lui semble en effet plus claire et opérante que celle de l'Assemblée, laquelle s'apparente davantage à la définition de la notion de conflit d'intérêts, telle qu'elle ressort des articles 1 er et 2 du présent projet de loi, de sorte qu'elle pourrait susciter de nouvelles difficultés d'interprétation.

Ainsi que cela a d'ailleurs été rappelé dans le rapport d'information de notre collègue Jean-Jacques Hyest sur la prévention des conflits d'intérêts, qui appelait de ses voeux l'aboutissement de la réforme du délit de prise illégale d'intérêts, la définition adoptée par le Sénat « est soutenue par la majorité des magistrats, qui estime que le champ trop large couvert actuellement (...) génère une insécurité juridique pour les élus locaux ».

Toutefois, votre commission a considéré qu'il n'était pas opportun, dans le cadre d'un texte relatif à la transparence de la vue publique, dans le contexte actuel, de traiter de la réforme de la prise illégale d'intérêts, sans pour autant renoncer à pouvoir faire aboutir, à terme, cette réforme nécessaire et attendu par de nombreux élus locaux.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 19 bis .

Article 20 (art. 432-13 du code pénal) - Modification du champ d'application et alourdissement des peines encourues pour le délit de « pantouflage »

L'article 20 du projet de loi vise à alourdir les peines en cas de délit dit de « pantouflage », de deux ans de prison et 30 000 euros d'amende à trois ans de prison et 45 000 euros d'amende, et à l'étendre aux membres du Gouvernement et aux titulaires d'une fonction exécutive locale, alors que ce délit est aujourd'hui limité aux fonctionnaires et agents publics dans le cadre de leurs fonctions. Ce second délit de prise illégale d'intérêts consiste à obtenir un avantage quelconque, par exemple une embauche, d'une entreprise sur laquelle on exerce un contrôle ou avec laquelle on passe des marchés publics.

Actuellement, le premier alinéa de l'article 432-13 dispose :

« Est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende le fait, par une personne ayant été chargée, en tant que fonctionnaire ou agent d'une administration publique, dans le cadre des fonctions qu'elle a effectivement exercées, soit d'assurer la surveillance ou le contrôle d'une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer directement à l'autorité compétente des décisions relatives à des opérations réalisées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l'une de ces entreprises avant l'expiration d'un délai de trois ans suivant la cessation de ces fonctions. »

Votre rapporteur approuve l'extension de ce délit aux ministres et aux responsables d'exécutifs locaux, les uns comme les autres étant susceptibles de vouloir obtenir, du fait de leurs fonctions, des avantages de la part d'entreprises liées à la collectivité publique.

Concernant l'augmentation du quantum des peines, votre rapporteur relève que le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, dans son article 1 er quater tel qu'il résulte des travaux de l'Assemblée nationale, augmente, dans des proportions bien plus importantes que le présent article, le quantum des peines d'amende pour les faits d'atteinte à la probité, au motif qu'elles seraient en l'état sans commune mesure par rapport au bénéfice susceptible d'être tiré de ces infractions par leurs auteurs, tout en prévoyant un second plafond pour l'amende, fixé au double du produit tiré de l'infraction, à charge pour le juge de choisir le plafond qui lui semblera le plus approprié : celui en valeur absolue ou celui en proportion du bénéfice retiré. Cet article augmente en particulier de 75 000 à 500 000 euros l'amende encourue en cas de prise illégale d'intérêts et de 30 000 à 200 000 euros l'amende encourue en cas d'atteinte à la liberté et à l'égalité d'accès aux marchés publics. Dans sa version issue des travaux de la commission des lois de l'Assemblée nationale, ce projet prévoyait aussi l'augmentation de 30 000 à 200 000 euros de l'amende encourue en cas de « pantouflage » : cette disposition a toutefois été supprimée en séance, au motif qu'elle figurait déjà dans le texte initial du présent projet de loi.

Dans ces conditions, par coordination avec l'alourdissement des peines d'amende qu'elle approuve pour les divers délits d'atteinte à la probité, votre commission a adopté un amendement présenté par son rapporteur en vue de porter de 30 000 à 200 000 euros -au lieu de 45 000 euros- , la peine d'amende en cas de délit de « pantouflage » défini à l'article 432-13 du code pénal, tout en prévoyant que le montant de l'amende peut aussi, à titre alternatif, être porté au double du produit tiré de l'infraction. Quant à l'augmentation de la peine de prison, elle ne serait pas aggravée et passerait de deux à trois ans, sans modification, comme le prévoit en l'état le présent texte.

Enfin, dès lors que le montant de l'amende encourue serait multiplié par presque sept, votre rapporteur rappelle la nécessité de revoir la définition de la prise illégale d'intérêts.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié .

CHAPITRE III - DISPOSITIONS FINALES

Article 21 (tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution) - Détermination des commissions permanentes compétentes pour émettre un avis avant la nomination du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

L'article 21 du projet de loi renvoie aux commission permanentes compétentes en matières de lois constitutionnelles pour émettre un avis sur la proposition de nomination par le chef de l'Etat à la présidence de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, emploi que l'article 4 du projet de loi organique prévoit de soumettre à la procédure régie par l'article 13 de la Constitution.

En effet, conformément à l'article 13 de la Constitution, la loi détermine les commissions permanentes qui, au sein de chaque assemblée parlementaire, émettent un avis sur la proposition de nomination et peuvent, à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés par leurs membres, s'opposer à cette nomination.

Sous réserve de la modification de l'intitulé de la Haute Autorité, votre commission a approuvé cette disposition.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié .

Article 22 (art. 1er à 5-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique et L. 195, L. 230, L. 340, L. 367 et L. 558-11 du code électoral) - Abrogation de dispositions législatives devenant sans objet

A la suite des articles 3 et 10 du projet de loi qui prévoient les nouvelles obligations déclaratives applicables aux membres du Gouvernement et à certains élus locaux ainsi qu'à la création par l'article 12 de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, l'article 21 du projet de loi abroge les dispositions antérieures auxquelles ces articles ont vocation à se substituer.

Seraient ainsi abrogés les articles 1 er et 5-1 de la loi n° 88-227 de la loi du 11 mars 1988 qui traitent, dans ses articles 1 er et 2, des obligations déclaratives et, dans son article 3, institue la commission pour la transparence financière de la vie politique, les articles 4, 5 et 5-1 fixant les sanctions pénales et une peine d'inéligibilité.

A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à prévoir le transfert des archives et de l'ensemble des documents en possession de la commission pour la transparence financière de la vie politique à la Haute Autorité pour assurer la continuité de l'activité. En outre, sur proposition de M. François de Rugy, elle a adopté un deuxième amendement donnant compétence à la Haute Autorité pour poursuivre avec ses nouveaux pouvoirs l'instruction des procédures en cours d'examen devant la commission.

Lors de son audition devant votre commission, M. Jean-Marc Sauvé, président de la commission pour la transparence financière de la vie politique, a relevé que ces dispositions avaient été « opportunément introduites » mais a proposé « que les nouvelles compétences de la Haute autorité ne s'exercent que sur les mandats entamés avant l'entrée en vigueur de la loi nouvelle, pas à ceux achevés avant cette entrée en vigueur », ce qui aurait pour effet d'instruire des procédures en cours -et donc antérieures à l'entrée en vigueur de loi- au moyen de prérogatives accordées par la loi. Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que les procédures d'examen entamées avant la date d'entrée en vigueur de la présente loi et qui reposaient sur une obligation issue de la précédente législation seraient poursuivies par la Haute Autorité avec néanmoins les pouvoirs de la commission pour la transparence financière de la vie politique et non ses nouvelles prérogatives.

Enfin, seraient abrogés les articles L. 195, L. 230, L. 340 et les IV et V de l'article 5 de la loi du 11 mars 1988 qui prévoient une peine d'inéligibilité d'un an respectivement pour les conseillers généraux, les conseillers municipaux, les conseillers régionaux et les membres des assemblées délibérantes ultramarines et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel 62 ( * ) , cette peine d'inéligibilité sans pouvoir d'appréciation et de modulation du juge en fonction du manquement constaté paraît contraire au principe d'individualisation de peines qui découlent de l'article 8 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789. C'est pourquoi, à l'instar de l'abrogation des peines équivalentes dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie prévue aux articles 6 à 7 bis du projet de loi organique, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur proposant cette abrogation.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié .

Article 22 bis A (nouveau) - Demande de rapport au Gouvernement sur les perspectives de rapprochement et de regroupement de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Introduit à la suite de l'adoption par votre commission d'un amendement de notre collègue Alain Anziani, l'article 22 bis A demande au Gouvernement, dans le délai d'un an à compter de la publication de la présente loi, le dépôt auprès du Parlement d'un rapport sur les perspectives de rapprochement et de regroupement entre la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Votre commission a estimé que si la question de la fusion de ces autorités administratives indépendantes pouvait se poser compte-tenu du caractère connexe voire complémentaire de leurs missions, le contexte d'examen de ce projet de loi, notamment du fait de l'engagement de la procédure accélérée, ne permettait pas d'envisager raisonnablement cette hypothèse. Au regard des difficultés qu'a pu connaître l'institution du Défenseur des droits qui a regroupé quatre anciennes autorités administratives indépendantes, il a paru à votre commission préférable de ne pas compliquer la mise en place de la nouvelle autorité indépendante qu'est la Haute Autorité en modifiant le périmètre de l'autorité à laquelle elle succède.

Toutefois, pour prolonger la réflexion sur ce sujet, votre commission, traditionnellement réservée sur les demandes de rapport au Gouvernement, a considéré qu'elle était justifiée dans le cas présent afin de mesurer l'intérêt et la faisabilité de la fusion qui était évoquée.

Votre commission a adopté l'article 22 bis A ainsi rédigé .

Article 22 bis (art. L. 139 B du livre des procédures fiscales) - Coordinations au sein du livre des procédures fiscales

L'article 22 bis du projet de loi procède à plusieurs coordinations au sein de l'article L. 139 B du livre des procédures fiscales, rendues nécessaires par le présent projet de loi, ainsi que par le présent projet de loi organique. En effet, dans sa rédaction actuelle, l'article L. 139 B dispose que la Commission pour la transparence financière de la vie politique peut obtenir de l'administration fiscale communication des déclarations de revenus et d'impôt sur la fortune des élus et responsables publics soumis à l'obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale. Il s'agirait de confier ces prérogatives à la future Haute Autorité de la transparence. Quant bien même ces déclarations fiscales devraient désormais être annexées, concernant les intéressés, à la déclaration de situation patrimoniale, cette prérogative mérite par précaution d'être conservée. De plus, comme le prévoient les deux projets de loi, cette prérogative est étendue aux déclarations fiscales souscrites par les conjoints séparés de biens, partenaires de pacte civil de solidarité ou concubins.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de coordination avec le présent projet de loi organique, pour tirer les conséquences de la restructuration dans le code électoral des dispositions relatives aux obligations déclaratives des parlementaires.

Votre commission a adopté l'article 22 bis ainsi modifié .

Article 22 ter (nouveau) (art. 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés) - Coordination résultant de l'incompatibilité entre le mandat parlementaire et la présidence d'une autorité administrative indépendante

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement proposé par son rapporteur, l'article 22 ter du projet de loi procède, dans la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à une coordination avec la disposition prévue à l'article 2 du projet de loi organique selon laquelle le mandat parlementaire est incompatible avec la présidence d'une autorité administrative indépendante. Dès lors, il n'y a plus lieu de prévoir, dans la loi du 6 janvier 1978, une incompatibilité entre la fonction de président de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et « tout mandat électif national ». Au demeurant, une telle incompatibilité relevait du législateur organique et non du législateur ordinaire. Le présent article tend donc à supprimer cette incompatibilité dans la loi du 6 janvier 1978.

Votre commission a adopté l'article 22 ter ainsi rédigé .

Article 23 - Entrée en vigueur de la loi

Par cohérence avec l'article 1 er du projet de loi organique, l'article 23 fixe l'entrée en vigueur du projet de loi à la date de publication au Journal officiel du décret désignant, après le recueil des avis des commission permanentes des assemblées parlementaires, le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

La seule exception concerne à l'article 16 du projet de loi, comme l'article 3 du projet de loi organique pour les parlementaires, la modification de la position statutaire des fonctionnaires accédant à un mandat de représentant français au Parlement européen dont l'entrée en vigueur est reportée au 1 er janvier 2014.

A compter de l'entrée en vigueur du projet de loi, les personnes soumises à des obligations déclaratives devraient les produire, après l'adoption d'un amendement de son rapporteur par votre commission, dans le délai de six mois et non de deux mois comme prévu initialement par le projet de loi. Pour la première fois, les déclarations seraient produites d'un seul bloc pour l'ensemble des personnes assujetties et non au gré du renouvellement des fonctions et des mandats. Aussi votre commission a-t-elle considéré qu'un allongement du délai pour procéder à ce dépôt permettrait à la Haute Autorité de mieux préparer cette échéance.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié .

Article 23 bis (art. L. 2138-18-1-1 [nouveau], L. 3123-19-3 [nouveau], L. 4135-19-3 [nouveau], L. 4135-19-3 [nouveau] et L. 5211-13-1 du code général des collectivités territoriales) - Encadrement de véhicules et des avantages en nature mis à disposition au sein des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale

Introduit à l'Assemblée nationale en séance publique par l'adoption d'un amendement de M. René Dosière, cet article encadre pour les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les départements et les régions les véhicules, d'une part, et les avantages en nature, d'autre part, mis à disposition par les assemblées délibérantes à leurs membres ou agents employés par ces personnes publiques.

Dans le cas des véhicules, la mise à disposition serait encadrée par une délibération annuelle de l'assemblée délibérante lorsque l'exercice du mandat ou des fonctions le justifie.

S'agissant des autres avantages en nature, les modalités d'usage seraient précisées par une délibération nominative.

Adopté en séance publique sans débat mais avec l'avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement, cet article présente un lien ténu avec le projet de loi. A ce stade, adoptant un amendement de son rapporteur, votre commission s'est cependant bornée à supprimer la mention expresse permettant l'application des dispositions relatives aux communes et à leurs groupements en Polynésie française qui est régie par le principe de spécialité législative, pour permettre son transfert au sein de l'article 24 qui traite de l'application du projet de loi outre-mer.

Votre commission a adopté l'article 23 bis ainsi modifié .

Article 24 - Application des dispositions dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie

A l'instar de l'article 5 du projet de loi organique , l'article 24 du projet de loi étend le présent projet de loi aux trois collectivités françaises de l'océan Pacifique, régies par un principe de spécialité législative : la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna. L'application sur le territoire de ces collectivités de dispositions qui ne relèvent pas de la catégorie des « lois de souveraineté » est subordonnée à une mention expresse de la part du législateur.

Adoptant un amendement de votre rapporteur, votre commission a introduit l'extension des articles L. 2123-18-1-1 et L. 5211-13-1 du code général des collectivités territoriales, créés par l'article 23 bis , en Polynésie française et prévu, comme à l'article 8 du projet de loi organique, une disposition interprétative prévoyant que le renvoi aux dispositions législatives et règlementaires fiscales s'entend, dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, du droit fiscal localement applicable.

Votre commission a adopté l'article 24 ainsi modifié .

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi relatif à la transparence de la vie publique ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 26 juin 2013

Audition de M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État,
président de la commission pour la transparence
financière de la vie politique

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Je remercie M. Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat, président de la commission pour la transparence financière de la vie politique, et M. Jean Lessi, secrétaire général de cette commission, de nous rejoindre.

Quels sont vos commentaires et critiques sur les deux projets de loi relatifs à la transparence de la vie publique ?

M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat, président de la commission pour la transparence financière de la vie politique . - Je m'exprimerai en tant que président de la commission pour la transparence financière de la vie politique. A ce titre, je m'intéresserai particulièrement aux dispositions visant le patrimoine des dirigeants publics.

Les textes comportent des avancées extrêmement significatives qui rejoignent nos propositions faites le 15 mai dernier en séance plénière.

Après sa création par la loi du 11 mars 1988, la commission pour la transparence financière de la vie politique n'a vu ses pouvoirs renforcés que par la loi du 14 avril 2011. Autrement dit, pendant 25 ans, la commission n'a pas disposé des moyens nécessaires à l'exercice de sa mission de contrôle. Même significatives, les avancées peuvent toutefois être encore améliorées.

En premier lieu, la Haute autorité, qu'il est proposé d'instituer en remplacement de la commission pour la transparence financière de la vie politique, doit disposer d'un pouvoir de communication général de l'ensemble des informations détenues par l'administration fiscale sur l'assujetti, y compris les documents relatifs aux donations. La Haute autorité doit avoir un accès direct à ces éléments. Déléguer cette mission à l'administration fiscale, placée sous l'autorité de l'exécutif, pose un problème de principe et d'efficacité.

Pour détecter les stratégies de contournement, la Haute autorité doit également pouvoir étendre ses investigations aux patrimoines des proches de l'assujetti : le conjoint au sens le plus large du terme, mais aussi les enfants mineurs. Dans ses 14 ème et 15 ème rapports, la commission pour la transparence financière insiste sur ce point. Au nom de notre expérience accumulée, cette extension, qui resterait limitée à des cas exceptionnels, me paraît indispensable.

Ensuite, l'article 13 du projet de loi ne donne pas à la Haute autorité des pouvoirs d'enquête, mais seulement celui de procéder à des vérifications, ce qui ne lui permet pas d'accéder à tous les documents et à tous les locaux professionnels. Nous ne demandons pas des pouvoirs de perquisition ou de saisie ; mais de pouvoir recueillir rapidement des éléments pertinents. Naturellement, cela se ferait avec l'accord des personnes visées.

J'en viens aux dispositions sur la Haute autorité. Nous devrons traiter 7 000 dossiers dans des délais très courts. Dès lors, il faudra prévoir des titulaires et des suppléants et permettre à la Haute autorité de se réunir en formation restreinte : 5 membres dont le président.

Quelques remarques supplémentaires sur des dispositions techniques. D'abord, je m'interroge sur la réalité de l'effet de simplification qu'induira la dispense de double déclaration dans les six mois, qui a été rétablie en première lecture conformément au souhait de la commission, dès lors que la date butoir de dépôt de la déclaration de situation patrimoniale de sortie est avancée à six mois au plus tard avant la fin du mandat ou des fonctions. Il faut éviter de multiplier inutilement les dépôts de dossiers !

Ensuite, les délais impartis à la Haute autorité pour rendre publiques les déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts des membres du Gouvernement et des parlementaires, trois et six semaines, apparaissent singulièrement brefs, surtout s'il y a procédure contradictoire. Il ne peut à nos yeux s'agir que d'un premier contrôle formel ne faisant pas obstacle à des investigations complémentaires.

Il faudra enfin revoir les dispositions transitoires opportunément introduites à l'article 22 : je propose que les nouvelles compétences de la Haute autorité ne s'exercent que sur les mandats entamés avant l'entrée en vigueur de la loi nouvelle, pas à ceux achevés avant cette entrée en vigueur.

Au total, ces deux projets de loi constituent un remarquable progrès. J'espère que mes remarques contribueront à l'améliorer.

M. Pierre-Yves Collombat . - Combien avez-vous constaté de cas d'enrichissement malhonnête liés au mandat ? Autrement dit, les parlementaires sont-ils une population à risque ? La publicité va-t-elle susciter une explosion de vertu dans notre pays ? Enfin, que penser, au regard de la séparation des pouvoirs, de ce système confiant à une autorité administrative le contrôle de la vie politique ? Dans d'autres pays, ces pouvoirs sont souvent confiés aux assemblées elles-mêmes...avec des résultats variables : aux Etats-Unis, deux sénateurs ont été sanctionnés en 25 ans, dont un pour harcèlement sexuel.

M. Jean-Jacques Hyest . - M. Sauvé a rappelé les grandes étapes de la législation : depuis la loi de 1988, nous avons fait de grands progrès. Que la Haute autorité ait accès à tous les dossiers fiscaux, y compris au fichier des hypothèques, ne me choque pas. Donc, d'accord pour renforcer les pouvoirs de la commission. En revanche, un droit de visite dans les locaux professionnels porterait atteinte à la vie privée ; nous empiétons sur la procédure judiciaire, seule garantie des libertés fondamentales. Il faut le consentement des intéressés ? Soit, mais que se passe-t-il s'ils refusent ? Jusqu'où doivent aller les pouvoirs de cette Haute autorité ?

M. Jean-Yves Leconte . - Vous proposez d'étendre la déclaration de patrimoine au conjoint et aux enfants mineurs, mais la personne a-t-elle les moyens de connaître tous les intérêts de son conjoint ?

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a instauré un plafond de 7 500 euros pour un don à l'ensemble des organisations politiques. Comment veiller à son respect ?

En outre, toute personne physique, quelle que soit sa nationalité, peut faire un don. Avez-vous rencontré des problèmes liés au fait que le donateur était étranger ? Lorsque celui-ci n'est pas imposable en France, comment vérifier l'origine des fonds ?

Mme Catherine Tasca . - Les conjoints n'apprécient pas forcément de se voir soumis à l'obligation de transparence financière. Comment définissez-vous les « cas litigieux » qui justifieraient l'extension du contrôle aux enfants mineurs ? Quel sera le lien entre la Haute autorité et les bureaux des assemblées qui peuvent déjà se pencher sur les problèmes déontologiques ?

Mme Éliane Assassi . - La commission Jospin a recommandé l'élargissement de la saisine de la Haute autorité à tous les citoyens. Qu'en pensez-vous ? La Haute autorité ne doit-elle pas, dans certains cas, pouvoir saisir directement le Conseil constitutionnel, sans passer par le bureau des assemblées ? Enfin, quel est votre avis sur les propositions des associations concernant les lobbies ?

M. François Pillet . - Ces textes viseront environ 7 000 personnes. Mais certaines dédicaces laissent penser que certains magistrats pourraient être utilement concernés par ces textes : le juge des expropriations, par exemple.

Les déclarations de patrimoine seront accessibles à tout citoyen ; en revanche, leur publication entraînera des sanctions. Je vous défie de faire respecter cette disposition et de punir celui qui diffusera l'information sur internet ou qui répandra un tract anonyme dans les boîtes aux lettres avant une élection. Il y aurait pourtant une solution simple : toute consultation en préfecture devrait être assortie de l'obligation de prouver son identité qui serait consignée.

M. Alain Richard . -Ce qui est blessant pour un parlementaire, c'est que ce débat repose sur l'idée que notre honnêteté est discutable. Mais dès lors que la discussion est lancée, la seule façon d'en sortir par le haut, c'est de mettre en place un système de vérification aussi efficace que possible. Nous remplissons consciencieusement nos déclarations, mais nous savons que si un de nos excellents amis fait une déclaration insincère, il ne se passe rien ! La demande du président Sauvé de se voir communiquer les documents fiscaux est donc parfaitement fondée : c'est la seule façon de vérifier qu'une déclaration est honnête.

Pourquoi accorder un délai de 60 jours à l'administration fiscale pour communiquer les documents ? Surtout, pourquoi n'accorder que trois semaines à la Haute autorité pour publier une déclaration alors même qu'elle aurait des doutes ?

Enfin, le critère de la nomination en conseil des ministres est-il pertinent pour distinguer les fonctionnaires soumis à certaines obligations ? D'autres porteurs d'autorité risquent d'échapper au contrôle.

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Des déclarations publiques, consultables mais non publiables : le dispositif adopté par l'Assemblée nationale me paraît aussi curieux qu'à M. Pillet. Celui qui aura consulté la déclaration pourra informer un journaliste...

M. Jean-Jacques Hyest . - ...qui invoquera le secret des sources !

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Et rien n'empêche un site hébergé en Belgique, en Suisse, ou aux îles Caïman de publier ces déclarations.

Par ailleurs, la question de la fusion de la commission pour la transparence avec la commission nationale des comptes de campagne peut se poser.

M. Jean-Marc Sauvé . - Monsieur Collombat, la commission pour la transparence, avec les pouvoirs extrêmement modestes qui étaient les siens durant vingt-cinq ans, a procédé à 14 défèrements au parquet, dont 6 parlementaires.

A la suite, le parquet n'a engagé aucune poursuite pénale car l'enrichissement inexpliqué n'est pas un délit. Néanmoins, plusieurs de ces personnes ont été pénalement condamnées pour des motifs liés à la moralité personnelle.

Quelle est la portée de la publicité ? Je me suis exprimé sur ce sujet dans un entretien au Monde début avril 2013 : c'est le seul entretien que j'ai donné à la presse. Selon moi, la publicité n'est pas nécessaire à l'efficacité des contrôles, mais elle peut favoriser la sincérité des déclarations. La commission de la transparence ne fait pas de recommandation sur ce sujet : c'est au législateur de trancher cette question politique.

Dans un souci de séparation des pouvoirs, le Conseil d'Etat a ajouté au projet de loi du Gouvernement la saisine des bureaux des assemblées parlementaires par la Haute Autorité. Du reste, le pouvoir de sanction des parlementaires appartient aux seuls bureaux des assemblées.

La commission pour la transparence financière de la vie politique a veillé à la séparation des pouvoirs sous l'angle du respect des libertés individuelles, du domicile et de l'autorité judiciaire. D'où, Monsieur Hyest, des pouvoirs d'enquête très restreints, compatibles avec les principes constitutionnels qui encadrent les pouvoirs des autorités indépendantes. Les pouvoirs de la Haute Autorité resteraient alors moindres que ceux de l'Autorité des marchés financiers ou de l'Autorité de la concurrence.

La vérification de la situation des conjoints et des enfants mineurs, Monsieur Leconte, ne peut porter que sur la situation patrimoniale, en aucun cas sur les intérêts. Nous ne faisons aucune proposition relative aux déclarations d'intérêt.

L'article 11 ter dépasse le champ de compétences de la commission pour la transparence financière de la vie politique : je n'ai aucune lumière sur la question du plafond de 7 500 euros à propos duquel M. Leconte m'a questionné.

Nous n'avons pas rencontré de problèmes liés à l'origine des dons de non-résidents pour une raison simple : nous n'avons aucune compétence sur ce sujet.

Madame Tasca, il est des situations dans lesquelles nous avons identifié des enrichissements qui n'apparaissent pas : il paraît donc légitime de les rechercher dans le patrimoine des conjoints et des enfants mineurs des assujettis. Pour 6 000 assujettis et 25 000 personnes concernées depuis la création de la commission, je n'ai eu connaissance que de cinq cas... Ces recherches ne seraient pas élargies aux collatéraux, aux enfants majeurs et aux ascendants ; je tenais à le préciser ici publiquement.

Si la commission pour la transparence financière de la vie politique n'a pas de pouvoir, elle a de la mémoire. Elle a, dans son histoire, posé des questions embarrassantes.

Pour moi, la Haute Autorité est pourvoyeuse d'information pour les bureaux des assemblées. Le projet de loi pourrait peut-être être complété pour prévoir les suites données par les bureaux des assemblées à ces éléments. Sur ce sujet la commission pour la transparence financière de la vie politique n'a fait aucune observation.

Madame Assassi, tous les citoyens peuvent écrire à toute autorité publique. Faut-il aller jusqu'à un droit de saisine général ? La commission ne l'a pas proposé et ne le souhaite pas.

S'il y a saisine du Conseil constitutionnel, cela doit passer par le truchement des bureaux des assemblées. Je ne vois pas en quoi la saisine par la Haute autorité serait utile.

Le lobbying est un problème spécifique. Je me suis penché, avec le Premier président Migaud et le premier président Magendie, sur la question des conflits d'intérêt. En revanche, la commission pour la transparence financière n'a pas de recommandations sur ce sujet, même s'il mérite réflexion.

Monsieur Pillet, il est des personnes qui disposent de pouvoirs de décision supérieurs à ceux d'un membre de cabinet ministériel : le Gouvernement prépare un projet de loi et un projet de loi organique sur la déontologie des fonctionnaires et des magistrats, qui devrait concerner d'importantes populations.

La société de l'information rend effectivement malaisé le respect des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale. La traçabilité de consultations en préfecture ne résoudra pas le problème : il suffira de communiquer l'information à un tiers.

Monsieur Richard, ce qui vaut pour les parlementaires vaudra demain pour les hauts fonctionnaires et les juges. Il est blessant que notre honnêteté puisse être suspectée. Cependant, dès lors qu'on légifère, le système doit être crédible et efficace ; il ne faut surtout pas prêter le flanc aux critiques subies par la commission de la transparence depuis 25 ans.

La Haute Autorité doit disposer des informations détenues par les services fiscaux. Soixante jours, c'est un peu long, mais pas démesuré. Le délai de réponse -trois semaines pour les membres du Gouvernement, six pour les parlementaires- est très court et n'autorise qu'un contrôle sommaire. Il faudra préciser que la Haute Autorité n'est pas dessaisie une fois ce délai passé... Au-delà, son travail se poursuit.

Faut-il fusionner la Haute Autorité et la Commission des comptes de campagne ? Cela dépasse nos attributions. Disons qu'une telle fusion n'apparaît pas indispensable.

M. Pierre-Yves Collombat . - Si le contrôle des variations patrimoniales est impossible  après les délais que vous mentionnez, quel en est l'intérêt ?

M. Jean-Marc Sauvé . - Le contrôle de situation à l'entrée et à la sortie de fonctions est très bref ; le contrôle de la variation se mesure, quant à lui, en mois. Nous n'avons ainsi pas terminé les contrôles issus de la fin de la législature précédente. Il ne faut pas que la Haute Autorité soit déchue de ses pouvoirs de contrôle au terme du délai de six semaines ! Ne fermons pas le contrôle dans le temps : entre six semaines et cinq ans, il y a un juste milieu. Il faut laisser du temps aux échanges et au débat contradictoire.

Auditions des représentants d'associations

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Nous recevons trois associations, qui oeuvrent en matière de transparence de la vie publique :Transparency international, Anticor et Regards citoyens.

M. Daniel Lebègue, président de Transparency international . - Je vous remercie pour votre invitation. Acteur dans le monde des ONG depuis une dizaine d'années, je n'ai jamais vu cette qualité de concertation avec les décideurs publics au Gouvernement ou au Parlement : soyez-en remerciés. Les associations portent les attentes de la société civile : accorder du temps à l'échange et à l'écoute, comme vous le faites, est remarquable.

Les projets de loi votés en première lecture à l'Assemblée nationale hier comportent des avancées majeures dans le sens de la transparence. On a progressé davantage en quelques mois que depuis 20 ans sur ce terrain. Si ce texte aboutit, si le Sénat l'enrichit, la France sera enfin dotée d'un dispositif parmi les meilleurs en Europe après avoir été longtemps en retard par rapport aux grandes démocraties de l'Europe, notamment du Nord. Nous disposerons enfin d'une définition des conflits d'intérêts, d'une Haute autorité, de déclarations d'intérêt, du renforcement des règles relatives aux partis politiques, de la protection des lanceurs d'alerte, de la possibilité donnée aux associations d'agir en justice : autant de progrès qui devraient faire évoluer les comportements et les pratiques dans toute la société.

Qu'attendons-nous de la Haute assemblée ? D'abord, consolider le texte de l'Assemblée nationale et l'améliorer. Deux points sont d'une grande portée politique et symbolique : la publication des patrimoines et les incompatibilités entre un mandat parlementaire et certaines activités professionnelles.

Sur le premier point, nous avons entendu les réticences, les craintes. Un compromis a été trouvé à l'Assemblée nationale. Il serait bien que le Sénat rouvre ce dossier. De fait, le texte issu de l'Assemblée nationale ne répond pas aux attentes de nos concitoyens et on peut avoir des doutes sur le caractère opérationnel du dispositif retenu, à l'ère de l'internet... Nous proposons, pour notre part, que soient publiées au Journal officiel les déclarations complètes - activités, revenus, patrimoine - de tous les parlementaires le même jour. Ce serait une véritable opération de transparence. Ne redoutons pas les réactions démagogiques : les médias ont commenté les patrimoines des membres du Gouvernement pendant à peine 48 heures ! Pourquoi ne pas nous donner pour ambition d'être les meilleurs en matière de transparence ?

Les incompatibilités sont un sujet complexe. On ne peut contester que l'exercice professionnel, rétribué, de certaines activités de conseil peut poser problème et donne le sentiment qu'il y a conflit avec les fonctions de parlementaire...

La solution de l'Assemblée nationale nous paraît intéressante. La loi ne peut tout régler ; les règlements des assemblées, les codes de déontologie ont aussi leur rôle à jouer.

M. Eric Alt, vice-président d'Andicor . - Anticor a fêté son dixième anniversaire l'an dernier, dix ans de promotion de l'éthique dans la vie politique.

C'est la première fois qu'une telle fenêtre d'opportunité est ouverte pour améliorer le dispositif. Nous saluons les avancées, mais regrettons qu'elles ne soient pas plus significatives. Pour remédier à l'image très dégradée de la vie politique, nous avons un devoir d'audace, d'ambition.

La création de la Haute Autorité est une bonne chose. Cette institution doit avoir des moyens propres, d'enquête notamment, comme d'autres autorités administratives indépendantes. Sa composition diffère peu de celle de la commission pour la transparence financière de la vie politique, même si l'Assemblée nationale a ajouté au collège deux personnalités qualifiées, non rémunérées.

S'agissant des incompatibilités, l'activité annexe d'un parlementaire ne doit pas être plus importante que son activité principale. L'Assemblée nationale n'a pas adopté un amendement que le Sénat s'honorerait de voter : nous suggérons en effet que la rémunération de l'activité annexe ne puisse excéder celle de l'activité principale.

Enfin, le texte mentionne les députés : j'imagine que ces obligations s'appliqueraient pareillement aux sénateurs ?

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Absolument. Un article du code électoral le précise.

M. Eric Alt . - Dans le cadre de notre activité - qui se distingue de celle du lobbying parce qu'elle est entièrement publique - nous avons publié un certain nombre d'amendements sur notre site. D'abord, sur les inéligibilités. L'Assemblée nationale a renoncé à l'inéligibilité définitive. La réélection de personnes condamnées donne une image détestable de la vie politique... Nous estimons qu'un candidat à une fonction élective doit, tout comme les candidats à une fonction publique, avoir un casier judiciaire vierge de condamnation pour atteinte à la probité. C'est une condition d'aptitude, non une sanction. Je vous rappelle que le Conseil constitutionnel a admis la constitutionnalité de la condition de « bonne moralité », dans le cas des magistrats.

Deuxième sujet, les lanceurs d'alerte. Les exemples sont nombreux de lanceurs d'alerte qui se sont retrouvés dans des situations difficiles : je pense aux salariés d'UBS, aux policiers de la brigade anti-criminalité de Marseille et à d'autres. Le soutien ne doit pas seulement viser l'annulation des sanctions prises contre eux : il faut une protection comparable à celle des témoins. Le service central de prévention de la corruption pourrait être investi d'une telle mission.

Troisième sujet, le contrôle des lobbyistes, à l'intérieur des enceintes parlementaires mais aussi à l'extérieur. Le lobbying est une pathologie de la démocratie, une confiscation de la décision publique.

Nous nous inspirons du modèle canadien en proposant notamment de sanctionner les lobbyistes manquant à un code de déontologie.

M. Christophe Boutet, membre du conseil d'administration de Regards citoyens . - Je vous remercie de nous recevoir. Regards citoyens travaille depuis 2009 à valoriser l'action des parlementaires, notamment sur les sites nosdéputés.fr et nossenateurs.fr .

Mme Hélène Lipietz . - Ah ! C'est vous !

M. Christophe Boutet . - Nous avons formulé dix propositions sur les deux projets de loi, au travers d'amendements publiés sur notre site. Tous n'ont pas intéressé l'Assemblée nationale en première lecture. Je compte sur votre sagesse !

Les progrès en matière de transparence sont indéniables. La Haute Autorité contrôlera, efficacement, 7 000 décideurs publics - cela ne nous paraît pas excessif. Les actuelles difficultés de fonctionnement seront corrigées avec la possibilité de recourir à des rapporteurs par exemple. Pourquoi limiter l'alerte citoyenne aux seuls électeurs ? C'est alourdir la procédure, par une vérification d'inscription sur les listes électorales.

A côté de l'alerte, on pourrait imaginer une simple demande d'avis, car le conflit d'intérêts est une notion bien complexe.

M. Benjamin Ooghe-Tabanou, membre du conseil d'administration de Regards citoyens . - Il y a eu des progrès à l'Assemblée nationale, mais aussi des reculs. La transparence ne doit pas être vécue comme une punition mais comme un effort démocratique, qui valorise le travail des élus. Allons plus loin. Les déclarations de patrimoine ne doivent pas être rendues publiques car elles n'ont de sens qu'accompagnées de déclarations de patrimoine par les proches, or il y a là une atteinte à la vie privée, pour une utilité faible. Ce n'est pas la richesse mais l'enrichissement qui importe, donc l'évolution du patrimoine qui doit faire l'objet d'un contrôle par la Haute Autorité. Il faut également faire une large publicité aux déclarations d'intérêts et aux votes lors des scrutins publics.

M. Christian Boutet . - En revanche, nous suggérons une large diffusion des déclarations d'intérêt. Le Sénat a été précurseur en la matière en les publiant sur son site, tandis que l'Assemblée nationale les enferme dans un coffre-fort. L'affaire du Mediator a entraîné une opération transparence dans le monde de la santé, avec des déclarations d'intérêts plus stricts pour les membres des agences.

Le CNIL a proposé, pour empêcher toute réutilisation automatique, une publication sous forme d'image, ce qui empêche une libre réutilisation de ces données publiques, ne serait-ce que pour les rendre accessible aux non-voyants.

Nous avions proposé un amendement précisant que « la réutilisation devait s'entendre au sens de la loi Cada de 1978 ». L'ensemble des membres du G8, dont le président de la République française, dans une déclaration relative à l' open data , se sont prononcés dans le même sens. L'amendement que nous suggérions a reçu un avis favorable du ministre, mais défavorable du rapporteur à l'Assemblée nationale, qui jugeait la rédaction imprécise. Nous soumettrons une nouvelle rédaction à votre commission.

M. Benjamin Ooghe-Tabanou . - Pour finir, nous avons quelques observations à faire sur la loi Cada, plus précisément sur la publicité des votes au sein de deux assemblées, qu'il s'agisse des positions de chacun lors des votes à l'Assemblée nationale, ou du respect des règles en matière de délégation de vote au Sénat. A quoi s'ajoute la question longtemps taboue du lobbying. La régulation du lobbying est devenue indispensable après le volet pharmaceutique de l'affaire Cahuzac, la mise en cause d'une sénatrice pour ses liens avec un lobbyiste dans l'affaire Mediator, ou la révélation par France 2 des liens entre l'industrie du tabac et des parlementaires. Comme au Québec, confions à la Haute Autorité la tenue d'un registre.

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Je vous remercie pour ces exposés portant sur des points qui, pour être intéressants, ne relèvent pas forcément du champ de ces deux projets de loi.

M. Pierre-Yves Collombat . - En fins observateurs, pensez-vous que les astreintes à la probité et la délinquance financière sont plus préoccupantes au Parlement qu'au sein du pouvoir exécutif, administratif ou encore des autorités dites indépendantes ? Franchement, je n'ai pas l'impression que le Parlement soit un nid d'atteintes à la probité. Vos propositions conduisent-elles au triomphe de la vertu ? Ou ne vont-elles pas plutôt affaiblir encore le pouvoir du Parlement ? On avance vite sur la transparence de la vie publique, moins sur les paradis fiscaux. Comme cela est curieux... Nous sommes tous pour la vertu mais faut-il, au prétexte de redorer le blason terni de la démocratie, réduire les pouvoirs qu'il reste au Parlement ? L'enfer est pavé de bonnes intentions...

M. Jean-Yves Leconte . - Ne pensez-vous pas que certaines dispositions de ce texte, si elles étaient développées à terme, iraient à l'encontre du principe de la séparation des pouvoirs ?

Comment contrôler le respect du plafond de dons aux partis politiques ? Je songe aux micro-partis créés pour recevoir des fonds. Concrètement, il faudrait une liste des donateurs... Cela me semble délicat ! Est-il logique qu'une personne étrangère puisse financer un parti politique en France ?

Enfin, faut-il étendre les contrôles aux proches des personnes s'engageant en politique ? Là encore, on entre dans une zone dangereuse.

M. Christophe Béchu . - Tout le monde convient que le lobbying pose problème. J'ai été, dans une autre vie, député européen, soumis à des règles de transparence exigeantes, issues de la tradition anglo-saxonne. Or l'existence d'un registre des lobbyistes n'empêchait pas des entreprises d'offrir des buffets à tous les étages, ce qui n'est absolument pas le cas au Sénat. Et comment contrôler l'influence sur tel ou tel dans le cercle privé, quand il n'y a pas de témoin ?

On ne peut ignorer le discrédit de la classe politique dans la société. Or, après les espoirs de publication des patrimoines, le texte donne le sentiment d'une reculade.

Je me suis plié au jeu de la transparence, au niveau local et j'ai naïvement publié, dans la presse régionale, le patrimoine que j'ai constitué avec mon épouse. D'autres ont extrait la part de leur conjoint, arguant parfois du régime matrimonial... Attention à ne pas passer du mariage pour tous au mariage pour personne dans la classe politique !

Quid des collaborateurs parlementaires ? Et des hauts fonctionnaires ? L'amendement d'Anticor, pour contourner le problème posé par les inéligibilités, me semble habile. Dans les conditions d'éligibilité, on inclut l'absence de condamnation pour atteinte à la probité publique. Mais des manquements à la probité privée sont mis sur le même plan. Un consensus est possible, mais j'aurais aimé avoir quelques éléments complémentaires.

Mme Catherine Tasca . - Le regard des associations complète utilement le nôtre : il reflète, à tout le moins, les attentes de la société. Pratiquez-vous les comparaisons internationales ? Qu'en est-il du contrôle de la transparence chez nos voisins ? Que pensez-vous de la composition de la Haute Autorité ? Comment contrôler plus efficacement le lobbying ?

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Personne n'est contre l'indépendance. En revanche, on peut s'interroger sur un dispositif construit autour d'une Haute Autorité qui ne relève ni du judiciaire ni du politique.

La loi oblige seulement à déclarer les noms des collaborateurs parlementaires. C'est peut-être un peu court. Que proposez-vous ?

Etre parlementaire est un métier à plein temps. Pour autant, si l'interdiction de cumul avec une profession a été écartée à l'Assemblée nationale, c'est qu'alors, les agriculteurs, les membres des professions libérales ou les professeurs d'université auraient été exclus des mandats parlementaires. Dès lors, on refuse seulement aux parlementaires d'entreprendre une nouvelle activité pendant leur mandat. Ils peuvent en revanche poursuivre celle qu'ils avaient auparavant. Est-ce juste ? Disons plutôt qu'une nouvelle activité professionnelle ne doit pas entrer en conflit avec l'activité parlementaire.

Le meilleur moyen de contrôler le lobbying est de rendre systématiquement public tout contact entre les parlementaires et les lobbyistes - c'est ce que nous faisons en ouvrant toutes nos auditions et en publiant dans nos rapports la liste des personnes rencontrées dans le cadre de nos travaux.

Enfin, il y a une limite à la transparence : la vie privée. J'ai refusé, lors de la déclaration d'intérêt au Sénat, de déclarer les revenus de mes enfants. Je ne veux pas savoir combien ils gagnent, j'estime que cela relève de leur vie privée.

M. Daniel Lebègue . - Je suis tout à fait d'accord avec M. Collombat : la transparence n'est pas la probité, laquelle concerne tous les citoyens. Le projet de la Commission européenne, en 2010, qui portait sur l'état du système national d'intégrité, visait treize catégories d'acteurs : gouvernements, parlements, entreprises, monde financier, associations, etc. Il n'y a aucune raison de se focaliser sur les parlementaires. Cela dit, parce qu'ils tiennent leur mandat du peuple, ils ont un devoir d'exemplarité. Rien de nouveau dans cela : Tocqueville et Montesquieu l'ont dit il y a longtemps.

M. Pierre-Yves Collombat . - Qui a la légitimité ? C'est le peuple. Voilà le coeur du débat. Et le peuple ne donne pas forcément sa confiance aux meilleurs : la démocratie n'est pas un régime parfait, on le sait depuis Platon ! Je signale, surtout, que les scandales concernent rarement des parlementaires.

M. Daniel Lebègue . - La transparence a une limite : la protection de la vie privée. Il faut trouver le point d'équilibre. Le Parlement a imposé la transparence aux administrateurs de société et à leurs proches, ascendants et descendants ; et une transparence totale, sur les revenus de toute nature, aux présidents de sociétés cotées en bourse. C'est très bien ainsi ! J'ai prévenu mes enfants de ne faire aucune transaction sur une société où je siège, et voilà tout.

Mme Myriam Savy, responsable du plaidoyer de Transparency international . - Le lobbying s'exerce aussi hors du Parlement, dans les cabinets ministériels et les administrations. Le registre des lobbyistes qui existe à l'Assemblée nationale depuis 2009 et au Sénat depuis 2010 ne suffit pas. En janvier, nous avons publié des recommandations sur l'encadrement de cette activité, en insistant sur la traçabilité des décisions et l'équité d'accès, c'est-à-dire le partage du droit d'expression. Il est normal de défendre les intérêts des entreprises, de faire entendre son point de vue... si les autres le peuvent aussi. Plus récemment, nous avons salué l'initiative du député Sirugue ; le Sénat pourrait reprendre ses préconisations.

Madame Tasca, il ressort des comparaisons internationales que la France et la Slovénie sont les seuls pays à ne pas publier les déclarations de revenus et d'intérêt des parlementaires ! Nous sommes loin des pratiques scandinaves. Pour les inégalités, le système américain, qui pose une interdiction générale avec des exceptions très encadrées en termes de rémunération et de temps passé, nous semble bon.

Une plus grande proportion de personnalités qualifiées à la Haute Autorité renforcerait la transparence. Pour garantir leur indépendance, portons le délai de viduité après l'exercice d'un mandat de trois à cinq ans.

Mme Suzanne Devallet, membre du bureau d'Anticor . - Monsieur Collombat , la transparence va dans le sens d'un renforcement du pouvoir du Parlement. Elle est nécessaire, au vu de la grave crise de confiance envers les politiques. Nous demandons, non la publication des revenus et du patrimoine, mais le contrôle effectif de leur évolution.

Anticor lutte contre la montée des extrêmes. Vous nous dites : « Regardez les autres ». Certes, il y a du travail à faire dans les milieux économiques et financiers, mais cela ne doit pas empêcher de nous intéresser aux élus.

Autoriser les parlementaires à exercer certaines professions, notamment celles qui exigent une pratique régulière, est utile pour limiter la professionnalisation du milieu politique. Le parlementaire doit pouvoir renouer avec son métier d'origine à la fin de son mandat - nous sommes pour l'interdiction du cumul des mandats, y compris dans le temps, afin que les politiques ne soient pas, par manque de pratique de leur métier d'origine, coincés dans le milieu politique.

M. Eric Alt .- Nous sommes partis du texte sur la fonction publique pour proposer un alignement des fonctions électives. La liste des infractions visées est strictement identique à celle des cas où une association peut se constituer partie civile.

M. Christophe Boutet . - Nous suivons Anticor : il faut limiter les revenus annexes, à une fois ou une demi-fois l'indemnité parlementaire, tout en autorisant bien sûr les activités bénévoles.

M. Benjamin Ooghe-Tabanou . - Nous proposons, je le répète, la publication, non des patrimoines, mais de leur évolution au cours du mandat. La publication des noms des collaborateurs parlementaires représente déjà un immense progrès. Nous pourrons aller plus loin en demandant une déclaration de patrimoine des collaborateurs.

Enfin, nous proposons, avec Transparency international, un nouveau registre pour les lobbyistes. Le registre actuel repose sur la base du volontariat, s'y inscrire n'apporte rien aux lobbyistes. Le registre devrait contenir, non seulement les noms, mais aussi les frais engagés, ce qui couvrirait les buffets européens dont a parlé M. Béchu.

M. Pierre-Yves Collombat . - Ce type de loi ne redorera pas le blason du Parlement. Au journal de 20 heures, on ne félicitera pas les 99,9% des parlementaires qui auront respecté les règles, on pourfendra le 0,1% restant. Quant à balayer devant sa porte, fort bien : mais j'ai l'impression qu'on balaye devant celle du Parlement pour ne pas avoir à le faire devant celle des autres !

M. Daniel Lebègue . - Nous consacrons aussi beaucoup de notre temps et de notre énergie à la lutte contre les paradis fiscaux !

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je vous remercie pour votre travail, souvent bénévole.

Audition de M. Alain Vidalies, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Nous avons le plaisir d'accueillir le ministre délégué chargé des relations avec le Parlement, M. Alain Vidalies.

M. Alain Vidalies, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement . - J'ai acquis la conviction que le mot de transparence n'est qu'un avatar de la souveraineté du peuple. Relisez les débats de février et mars 1988 sur la loi de transparence financière de la vie politique. Quelles brillantes interventions du rapporteur Jacques Larché et des sénateurs Michel Dreyfus-Schmidt ou Charles Lederman !

Tous les grands scandales politico-financiers ont conduit à changer les lois ; c'est le scandale de la garantie foncière en 1971 qui a ainsi provoqué l'instauration de la déclaration de patrimoine.

Ce texte ne fait pas exception. Le Président de la République a demandé au Gouvernement d'améliorer notre législation à la suite de l'affaire impliquant l'ancien ministre du budget. Le groupe de réflexion du Sénat sur les conflits d'intérêt a nourri nos travaux ; le texte peut encore être amélioré, notamment sur la question du lobbying, champ qui n'a pas été abordé à l'Assemblée nationale.

Un mot sur les nouvelles déclarations d'intérêt, d'activité et de patrimoine, qui s'imposent à plus de 7 000 responsables publics. Cette préoccupation existe depuis le 14 mai 1793 ! L'Assemblée nationale a trouvé un équilibre satisfaisant mais perfectible. Un droit d'alerte du citoyen est créé. Le délit de publication non autorisée du patrimoine d'une personne peut susciter des interrogations ; il mérite d'être précisé. Autre avancée, la protection des lanceurs d'alerte. Le financement de la vie publique doit aussi être rendu plus transparent. Je salue le travail de Gaëtan Gorce sur ce sujet, à l'occasion de la loi de finances pour 2013, comme les suggestions du groupe écologiste, en réaction à la multiplication des micro-partis.

La notion de conflit d'intérêts sera définie pour la première fois dans la loi, nous en débattrons lors de l'examen des amendements. Il faut faire régresser la zone de non-droit. Le Gouvernement propose donc que les déclarations d'intérêt soient obligatoirement publiées. Pour la première fois, un système de déport sera mis en place, imposant aux personnes concernées -membres du Gouvernement ou d'autorités indépendantes- par un conflit d'intérêts de s'abstenir : on ne peut être juge et partie. Cette mesure a-t-elle vocation à s'appliquer aux parlementaires ? Sous quelle forme ? La réponse n'est pas aisée. La séparation des pouvoirs est une borne indépassable.

La Haute Autorité disposera de pouvoirs effectifs et d'une autonomie financière, comme le proposait M. Gélard dans son rapport sur les autorités administratives indépendantes. Son président sera nommé par décret, selon la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution. La Haute Autorité aura un rôle élargi par rapport à l'ancienne commission, elle disposera des services fiscaux et d'un pouvoir d'injonction. Je ne sais pas s'il est possible de faire davantage en la matière, mais les délais impartis peuvent peut-être être mieux calibrés, selon qu'il s'agit de nominations au Gouvernement ou des autres déclarations...

M. Sauvé préconise une culture déontologique. Nous proposons de renforcer la répression pour garantir l'indépendance des parlementaires vis-à-vis des intérêts extérieurs. Relisez les débats sur la proposition de loi organique de 1995, devenue l'article L. 146-1 du code électoral, qui fixe un certain nombre d'incompatibilités. Le texte peut être amélioré sur ce point.

Le projet de loi met en oeuvre l'engagement 49 du Président de la République sur l'inéligibilité, renforce la répression du pantouflage et introduit, sous une forme adaptée, la notion de parjure dans notre droit. Beaucoup reste à faire, nos concitoyens nous regardent.

M. Jean-Jacques Hyest . - J'ai participé à tous les débats sur ces thèmes. La loi de 1988 et celle de 1990 qui l'a beaucoup modifiée visaient à remédier au scandale du financement de la vie publique. La France a avancé progressivement s'agissant des incompatibilités. Le scandale de la garantie foncière fut très particulier puisqu'un parlementaire faisait... de la publicité ! L'originalité, ici, est d'agir sur la transparence en réaction à une affaire de fraude fiscale - qui n'aurait pas été davantage découverte avec de telles mesures.

Dans le rapport du groupe de travail sur les conflits d'intérêt des parlementaires en 2011, nous étions partisans de l'autonomie du Parlement : à lui de faire sa police. Donner plus de pouvoirs à la Haute Autorité, d'accord, dès lors qu'elle est indépendante et que son action ne porte pas atteinte à la vie privée ni aux libertés publiques. Je doute quand même que l'on résolve toutes les questions. On va beaucoup demander à la grande majorité, qui est honnête. Qu'arrive-t-il à ceux qui commettent des infractions pénales ? En 25 ans d'activité de la commission pour la transparence financière de la vie publique, 6 défèrements au parquet sur des situations de parlementaire, zéro condamnation...

M. Pierre-Yves Collombat . - Toutes ces lois ont eu pour origine un scandale, avez-vous dit. Tenons-nous en aux plus récents : ils concernaient un ministre du budget, une ministre des finances, puis, plus récemment, un autre ministre du budget. Mais en quoi ces affaires concernent-elles le Parlement ? En quoi le pantouflage a-t-il sa place ici ? Pouvez-vous en dire plus sur la notion de parjure que vous semblez vouloir rétablir ?

M. Jean-Yves Leconte . - Le plafond global des dons aux partis politiques fixé à 7 500 euros par donateur a été introduit à l'Assemblée nationale. Comment le contrôler ? En outre, ne devrait-on pas limiter les donateurs aux résidents fiscaux en France ?

Mme Éliane Assassi . - Je me félicite que ces textes nous soient présentés, même s'ils le sont après un scandale. Ces mesures sont intéressantes. Il fallait répondre à une demande citoyenne. Il reste toutefois beaucoup à faire, je fais confiance à la sagesse du Sénat pour renforcer encore la souveraineté du peuple. La Haute Autorité doit avoir les moyens pour assumer ses missions. Faut-il la doter d'un pouvoir d'investigation et d'enquête ?

Il faut mieux définir la notion de conflit d'intérêts.

Le lobbying a été longtemps un sujet tabou. Or ces comportements nuisent à la démocratie. Il faudra y travailler plus précisément. J'espère que le débat sera l'occasion d'y répondre.

Mme Jacqueline Gourault . - Mieux vaut que le lobbying soit officiel et réglementé que souterrain. On n'empêchera jamais les influences, autant que les choses soient transparentes.

M. Jean-Pierre Sueur, président . - La transparence absolue peut avoir des effets néfastes. Chacun a droit à sa vie privée, à son intimité. Qu'est-ce que le lobbying ? Nous sommes nombreux à défendre des idées ; l'essentiel est que tout soit explicite dans l'activité parlementaire. Un rapporteur reçoit les lobbyistes es qualité.

Soit dit en passant, je déteste recevoir des questions écrites toutes faites et des amendements pré-rédigés. Ce n'est pas sain. Nous sommes là pour écouter, réfléchir et rédiger nos propres amendements !

La question du déport mérite d'être regardée de près, le cas du Conseil constitutionnel et du Parlement ne sont pas équivalents. Au Parlement, l'adoption d'un texte peut tenir à une voix !

Dans le texte de l'Assemblée nationale, la consultation à la préfecture est limitée aux électeurs du département. Or, les parlementaires sont des élus de la Nation. Je suis également hostile au fichage des gens qui consulteront ces informations, exerçant ainsi un droit.

M. Pierre-Yves Collombat . - Le rapport sénatorial sur les conflits d'intérêts évoquait la question du déport. La décision politique résulte d'un débat où les points de vue particuliers se confrontent. Attention, en revanche, à ne pas nommer un rapporteur qui aurait un point de vue biaisé. Mais exiger que chaque atome parlementaire soit exempt de toute contamination n'a aucun sens !

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Après Platon, Démocrite...

M. Alain Vidalies, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement . - Des améliorations sont possibles et souhaitables dans l'élaboration de la décision publique. En raison du principe de l'autonomie parlementaire, certaines décisions ne peuvent figurer dans la loi et relèveront des bureaux de vos assemblées.

La déclaration à une autorité indépendante existe depuis 1986 : c'est un acquis collectif.

L'Assemblée nationale a pris une règle importante sur le financement des partis politiques. On a trop longtemps fermé les yeux sur l'optimisation des règles de financement. Des partis politiques se sont créés, dont l'existence était seulement connue des quelques parlementaires concernés ! Il fallait mettre fin à cela, comme à l'utilisation astucieuse faite de la différence de traitement entre métropole et outre-mer. Faut-il créer des liens organiques avec la commission de contrôle des comptes de campagne ? La question mérite d'être posée. On peut aussi imaginer un registre des donations.

Je comprends votre préoccupation sur les dons par des personnes non imposables en France. Revenons-y lors de l'examen de vos amendements.

Le débat est ouvert sur les définitions. Sur les moyens, la réponse du Gouvernement est claire : les moyens de la Haute Autorité seront à la hauteur des besoins.

Je suis à la disposition du Sénat, dont j'attends les propositions avec grand intérêt.

M. Pierre-Yves Collombat . - J'ai cité les trois grandes affaires des cinq dernières années ; elles sont toutes liées à l'exécutif, aucune ne concerne le Parlement.

M. Jean-Yves Leconte . - L'article 13 prévoit l'approbation des nominations visées sauf en cas d'opposition à la majorité des trois cinquième des suffrages exprimés, dont bientôt celle du président de la Haute Autorité. En réalité, cela interdit quasiment de contester une nomination. Ne faut-il pas modifier cette règle et envisager un renforcement du pouvoir du Parlement en cette matière ?

M. Jean-Jacques Hyest . - Les conflits d'intérêts et les risques sont bien plus importants pour les élus locaux que pour les parlementaires, qui ne gèrent aucun budget. Les parlementaires impliqués dans des affaires le sont en tant qu'élus locaux. Or, la garantie de l'autonomie ne s'applique pas aux élus locaux - qui sont soumis au contrôle de légalité et à l'autorité du préfet. La gestion locale doit être contrôlée de très près.

M. Alain Vidalies, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement . - M. Hyest a répondu à M. Collombat. Il n'est pas juste de dire que les parlementaires ne sont jamais concernés.

L'inaction n'est pas une option. On ne peut ignorer la réalité, qui est terrible. A la question : « Pensez-vous que les élus sont honnêtes ou corrompus », 88 % des Français répondent « corrompus » dans un récent sondage !

M. Patrice Gélard . - Ils ne connaissent pas le sens du mot.

M. Alain Vidalies, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement . - Certains exploitent cette défiance, c'est leur fonds de commerce. La parole politique doit être à nouveau écoutée. Ignorer ce que disent les Français conduit aux résultats électoraux de Villeneuve-sur-Lot.

M. Pierre-Yves Collombat . - Commencez par inverser la courbe du chômage !

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Je ne vais pas faire acte de contrition parce qu'une personnalité nationale a fauté gravement, en étant qui plus est ministre du budget. Nous n'avons pas à nous sentir coupables.

Le Président de la République a décidé, à la suite de ces événements, de proposer ces deux projets de loi. Il nous appartient de faire la meilleure législation possible.

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 3 juillet 2013

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur. - J'aurais pu commencer ce rapport sur le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire relatifs à la transparence de la vie publique en citant l'ordonnance de 1254 par laquelle Saint Louis exigea des officiers royaux qu'ils ne reçoivent ni or, ni argent, ni bénéfice par voie indirecte ni autre chose ; je préfère rappeler l'excellent rapport de Jean-Jacques Hyest, Alain Anziani, Nicole Borvo Cohen-Seat, Pierre-Yves Collombat, Yves Détraigne, Anne-Marie Escoffier et Jean-Pierre Vial sur les conflits d'intérêts, dont s'inspirent plusieurs de mes amendements.

La réforme porte sur l'ensemble des règles de transparence et définit celles liées aux conflits d'intérêt applicables aux ministres, aux parlementaires et à certains élus. Depuis la loi organique de 1972 relatives aux incompatibilités, les parlementaires sont tenus d'adresser au bureau de leur assemblée une déclaration d'activités au début de leur mandat. Depuis la loi organique du 11 mars 1988, ils doivent également fournir une déclaration de situation patrimoniale, au début et à la fin de leur mandat. Depuis la loi du 19 janvier 1995, celle-ci est déposée à la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

Selon le projet, les parlementaires restent soumis à l'obligation de présenter une déclaration patrimoniale. Ils devront également fournir une déclaration d'intérêts et d'activité, ce qui consacrerait dans la loi les déclarations d'intérêts mises en place par les assemblées. Toute modification substantielle fera l'objet d'une nouvelle déclaration. Surtout, les deux déclarations feront l'objet d'une publicité. Le texte prévoyait initialement la publication par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Craignant des dérives, l'Assemblée nationale a prévu une faculté de consultation des déclarations de patrimoine en préfecture par tout électeur, la publication ou la divulgation des informations consultées étant passible d'une amende de 45 000 euros et d'un an de prison. Le risque de contournement est manifeste, malgré le registre de consultation envisagé à l'Assemblée nationale. Tout électeur pourra aussi faire part à la Haute Autorité de ses observations.

Cette disposition ne prend pas en compte la réalité de notre société. Je proposerai d'allonger le délai dont dispose la Haute Autorité pour vérifier les déclarations de patrimoine, en prenant en compte les éléments fournis par les services fiscaux. Je vous inviterai à supprimer les sanctions prévues en cas de divulgation des déclarations de patrimoine. Avec les moyens de communication actuels, cette interdiction serait aussi peu efficace que celle de publier des sondages le jour des élections. Ou bien le contrôle par la Haute Autorité est secret et les sanctions sont justifiées, ou bien la consultation est possible par les citoyens et il est illusoire de vouloir sanctionner d'une lourde peine toute divulgation publique, mesure d'ailleurs contreproductive puisqu'elle accroîtrait la publicité. En revanche, je vous inviterai à instaurer des sanctions en cas de diffusion mensongère. J'ai tenu compte des travaux de l'Assemblée nationale, mais sur ce point ma position est faite : ce bouclier de carton-pâte ne tiendra pas. Il en est de même du registre de consultation. Pourquoi d'ailleurs restreindre la consultation aux électeurs du département ? Les parlementaires sont les élus de la Nation.

Le texte prévoit aussi des sanctions à l'égard des parlementaires auteurs de déclarations frauduleuses ou mensongères.

La situation de patrimoine des membres du Gouvernement serait d'emblée rendue publique, comme on l'a vu récemment. Les élus et responsables publics déjà tenus de fournir une déclaration de patrimoine seraient assujettis à ces obligations renouvelées. Cette obligation concernera désormais les membres des cabinets ministériels et les collaborateurs du Président de la République, les membres des autorités administratives indépendantes, les fonctionnaires exerçant des emplois à la discrétion du Gouvernement ou nommés en conseil des ministres. Au total entre 6 000 et 7 000 personnes sont visées.

L'Assemblée nationale a souhaité que la loi fixe les mentions devant figurer dans les déclarations de patrimoine et d'intérêts ; je ne vous proposerai pas de revenir là-dessus. Elle a aussi modifié les règles concernant la déclaration patrimoniale du Président de la République, sans l'assujettir néanmoins à une déclaration d'intérêts.

Le régime des incompatibilités parlementaires a été durci pour réduire le risque de conflits d'intérêts. L'exercice d'une fonction de conseil devient incompatible avec un mandat parlementaire sauf si elle a été commencée avant celui-ci dans le cadre d'une profession réglementée. A l'inverse un parlementaire ne pourra plus bénéficier des facilités d'accès à la fonction d'avocat, ce qui semble juste.

Un parlementaire ne pourra commencer une activité professionnelle nouvelle pendant son mandat. La constitutionnalité de cette mesure est discutée. Il serait peut-être judicieux de limiter l'interdiction aux cas où la nouvelle activité provoque un risque de conflit d'intérêts, apprécié par le bureau de son assemblée.

Nous traiterons du bureau des assemblées, et nous aurons à déterminer s'il est souhaitable d'inscrire dans la loi la commission de déontologie du Sénat, présidée par Catherine Tasca, ainsi que la déontologue de l'Assemblée nationale, Noëlle Lenoir, ou de renvoyer aux dispositions internes des assemblées.

Un parlementaire ne pourra pendant son mandat ni présider une autorité administrative indépendante ni être membre de son collège, à moins d'avoir été désigné ès qualités. L'incompatibilité concerne aussi toute fonction juridictionnelle. En outre, un fonctionnaire devenant parlementaire sera placé d'office en situation de disponibilité et non plus de détachement. Je vous proposerai de suivre l'Assemblée nationale sur ces points. Le régime des incompatibilités des membres du Conseil constitutionnel est également durci. En la matière le Conseil constitutionnel sera juge et partie, mais il semble difficile de procéder autrement.

Les conflits d'intérêts sont définis comme l'interférence entre un intérêt public et un intérêt privé de nature à compromettre l'exercice impartial et objectif d'une fonction. Il m'apparaît préférable de substituer l'intégrité à l'impartialité, car un parlementaire, par définition, prend parti. De même je ne suis pas partisan de la théorie des apparences.

Mme Jacqueline Gourault . - Un délit de faciès !

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur. - Le projet définit aussi les statuts de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, ses missions et ses moyens, ainsi que les règles de déport. Sur ce dernier point il est difficile de concevoir une obligation de déport pour le Premier ministre car il doit, selon la Constitution, contresigner les actes du Président de la République. Le déport des ministres soulève aussi des difficultés.

Outre la déclaration de situation patrimoniale, les ministres se voient soumis à une vérification de leur situation fiscale lors de leur entrée en fonction. Une peine complémentaire renforcée d'inéligibilité définitive était prévue en cas de condamnation à une privation des droits civiques, civils et de famille, au nom de l'exemplarité des responsables politiques. Dans la version initiale la peine était définitive. Cette sanction paraît douteuse d'un point de vue constitutionnel. De plus les peines à vie présupposent qu'un être humain ne peut s'amender. D'autres dispositions concernent les lanceurs d'alerte...

M. Christian Cointat . - Des délateurs !

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur. - ...dont le statut est aussi précisé dans un autre texte. Je ne proposerai pas de modification et je ne voudrais pas qu'un amendement fût perçu négativement.

L'Assemblée nationale a adopté d'autres mesures sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales destinées à mettre un terme à la pratique des micro-partis...

Mme Jacqueline Gourault . - Très bien !

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur. - ...et des affiliations à des partis qui n'existent qu'outre-mer.

M. André Reichardt . - Ça existe ?

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur. - Il me paraîtrait opportun que les personnes qui auront fait un don à des partis reconnus illicites ne bénéficient plus d'avantages fiscaux.

Un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale précise que l'indemnité représentative de frais de mandat ne peut être utilisée pour financer une campagne électorale, ce qui va de soi.

Enfin, je vous proposerai que les parlementaires délégués par l'Assemblée nationale ou le Sénat pour siéger dans un organisme extraparlementaire ne puissent percevoir de rémunération à ce titre.

J'ai été cursif, car il nous reste de nombreux amendements à examiner...

M. Jean-Pierre Michel , président. - Nous poursuivrons cette réunion jusqu'à 13 heures, puis nous reprendrons de 14 h 30 à 16 h 30, et à nouveau à partir de 19 h 30.

M. François Pillet . - Cette désorganisation du travail pénalise ceux qui participent au travail du Sénat. Cette après-midi siège la commission d'enquête sur le rôle des banques dans l'évasion fiscale, que j'ai l'honneur de présider ; je ne pourrai donc discuter ici des amendements qui m'intéressent. Je suis scandalisé par cette manière de fonctionner.

M. Christian Cointat . - Vous n'êtes pas le seul !

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur. - J'en ai fait état en conférence des présidents, et auprès du Gouvernement...

M. Patrice Gélard . - Cette loi, si elle comprend des éléments utiles et nécessaires, est une loi de circonstance et n'a pas fait l'objet d'une réflexion approfondie préalable. La loi organique est intégralement mauvaise, car elle fait des parlementaires des citoyens de seconde zone, qui n'auront plus les mêmes droits que les autres et seront soumis à des contraintes qu'aucun autre citoyen n'a à supporter. Un parlementaire ne peut plus exercer librement des activités non rémunérées d'intérêt général ; il ne peut plus hériter, gagner au loto ou bénéficier d'un don sans devoir le déclarer ; il engage son conjoint, ses copropriétaires indivis, ses collaborateurs, ce qui constitue une grave atteinte à la vie privée ; il ne peut plus recevoir aucun avantage en nature ; il ne peut plus être arbitre ou médiateur dans des conflits privés - ce qui révèle un méconnaissance du monde rural, où il est courant que nous soyons appelés à arbitrer entre deux fermiers ; il ne peut plus commencer à exercer une activité professionnelle, comme reprendre l'exploitation agricole de son père si celui-ci décède ; il ne peut plus exercer une fonction de conseil, et ne pourra donc conseiller ses électeurs dans sa permanence ; il ne peut même pas prétendre au remboursement de ses frais de déplacement ou de restaurant...

Plus grave, la loi repose sur la délation et la dénonciation. Les électeurs qui auront eu accès aux déclarations en feront sur les réseaux sociaux, qui ne peuvent être ni contrôlés...

M. André Reichardt . - Très bien !

M. Patrice Gélard . - ... un usage qui ne pourra être sanctionné. La loi ordinaire porte des atteintes graves à la vie privée. L'identité du conjoint ne sera connue que si l'on est marié ou pacsé. Toute modification substantielle du patrimoine devra être déclarée à la Haute Autorité, sans que l'on en définisse le niveau. Comment distinguer les fonds provenant des indemnités versées à titre d'allocation spéciale pour frais des autres ressources du parlementaire, qu'en est-il, par exemple, de l'indemnité pour frais de représentation ? Les associations de financement et les mandataires financiers devront faire une déclaration annuelle, alors qu'ils n'existent qu'en période électorale.

Le plus grave demeure l'atteinte à la séparation des pouvoirs. Contrairement aux médecins, aux magistrats, aux architectes ou experts-comptables, les parlementaires seront les seuls à ne pas être jugés par leurs pairs, mais par une instance extérieure qui ignorera tout de leur vie - voilà une atteinte grave à la séparation des pouvoirs. La Haute Autorité devient une juridiction ; or l'absence de double degré de juridiction et de droits de la défense constitue une atteinte grave aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Outre la délation, il y a une atteinte choquante aux prérogatives des déontologues de l'Assemblée nationale et du Sénat, comme aux compétences du Conseil constitutionnel en ce qui concerne l'élection du Président de la République. En l'état actuel, il est hors de question pour nous de voter ces textes. Nous attendons avec intérêt les amendements du rapporteur.

M. Alain Anziani . - Mon interprétation est très différente. Ce texte est attendu de longue date. Déjà sous l'ancienne majorité, le groupe de travail présidé par Jean-Jacques Hyest avait insisté sur la nécessité de prévenir et de sanctionner les conflits d'intérêt. Le bureau du Sénat avait tiré les conséquences de ce travail. Nous poursuivons dans le même sens ; la véhémence de M. Gélard n'a pas lieu d'être.

M. Patrice Gélard . - Ce n'est pas la même chose !

M. Alain Anziani . - Le tableau comparatif dressé par M. Hyest dans notre rapport montrait que la France était en retard sur la plupart des pays du monde en la matière. Le coeur du texte, c'est la lutte contre les conflits d'intérêt. La publication des intérêts et des activités n'est pas une nouveauté, nous l'appliquons déjà au Sénat.

M. Jean-Jacques Hyest . - Il y a deux choses.

M. Alain Anziani . - Pour ma part, je suis hostile aux sanctions à l'encontre de ceux qui publieraient les patrimoines des élus. Il ne sert à rien d'inventer une ligne Maginot : qui va intenter une action contre le quotidien régional qui divulguerait son patrimoine ? Ce serait une erreur grossière.

M. André Reichardt . - Il suffit d'empêcher la publicité.

M. Alain Anziani . - Le groupe de travail du Sénat avait également travaillé sur les incompatibilités. Un parlementaire qui deviendrait avocat en cours de mandat ? Ce n'est pas raisonnable, chacun en a vu les travers. Il est heureux que l'on mette fin à l'exercice de fonctions de conseil par un parlementaire.

Je ne partage pas l'avis de M. Gélard sur la Haute Autorité. Un parlementaire doit être soumis à une autorité incontestable, et non jugé par ses pairs. Contrairement aux médecins ou aux avocats, nous devons rendre des comptes au peuple.

M. Jean-Jacques Hyest . - La Haute Autorité, ce n'est pas le peuple.

M. Alain Anziani . - C'est pourquoi il faut une autorité indépendante.

M. Patrice Gélard . - La Haute Autorité n'est pas indépendante !

M. Alain Anziani . - Il n'y a pas atteinte à la séparation des pouvoirs. Ce projet de loi va dans le bon sens, même s'il doit encore être amendé.

M. Pierre-Yves Collombat . - Quelle fut, comme dirait le Père Malebranche, la cause occasionnelle de ce texte ? L'erreur de casting du Président de la République dans le choix du ministre en charge de la rigueur fiscale. Et voilà l'ensemble des élus et du personnel politique mis sous haute surveillance d'une Haute Autorité, indépendante parce que non élue, des électeurs et des réseaux sociaux.

M. André Reichardt . - Absolument.

M. Pierre-Yves Collombat . - Si l'on imposait un tel traitement au citoyen lambda, les associations de défense des droits de l'homme grimperaient immédiatement aux rideaux. Mais les élus n'ont qu'à ne pas l'être...

M. André Reichardt . - Excellent !

M. Pierre-Yves Collombat . - Le texte précédent faisait quant à lui suite à l'affaire Woerth - affaire non de conflit d'intérêts mais de trafic d'influence, délit qui figure déjà dans le code pénal. Le problème ne prend pas son origine au Parlement mais au vrai siège du pouvoir dans notre République consulaire : l'Elysée et ses dépendances. La meilleure preuve que le Parlement n'a pas de pouvoir est d'ailleurs que l'on s'attaque à lui !

M. André Reichardt . - Ha !

M. Pierre-Yves Collombat . - Nous disposons déjà d'un appareil répressif impressionnant pour sanctionner les manquements à la probité, par exemple en matière de prise illégale d'intérêt. En matière de conflits d'intérêts, notre rapport révèle que le système français est plus performant que celui de nombreux pays. En Allemagne ou aux Etats-Unis, où l'on remplit des piles de formulaires, il ne se passe rien au bout du compte.

Cette marque de défiance affaiblit les élus et le Parlement. Les élus ne sont pas la source des misères du pays. La confiance reviendra quand la courbe du chômage s'inversera ! Pour ma part, je trouve ce traitement humiliant. Il faut n'avoir aucune expérience de la vie publique pour ne pas s'en inquiéter. N'ayant pas une vocation particulière pour la mortification, je ne voterai pas ce texte.

M. Philippe Bas . - J'ai été impressionné par la brillante argumentation de MM. Gélard et Collombat. C'est à la suite de la démission du ministre du budget, pris dans une affaire de fraude fiscale, que le Président de la République a annoncé une loi pour renforcer la transparence de la vie publique. Ce projet ne découle nullement des travaux de la commission Hyest, il résulte de l'affaire Cahuzac. Un ministre indélicat pourra toujours violer ses obligations de déclaration ; je ne vois rien dans le texte qui prévienne une telle situation, dramatique pour le crédit des autorités publiques et sans précédent dans l'histoire de notre République, qui en a pourtant vu d'autres...

Lors de son élection, un parlementaire ne cesse pas d'être un citoyen, il a droit à la protection de sa vie privée. Toute dérogation au droit commun doit être strictement justifiée par les impératifs de bon fonctionnement de nos institutions et proportionnée aux objectifs recherchés. Le projet de loi ne me semble pas respecter cet équilibre impératif.

Le texte de l'Assemblée nationale reste à mi-chemin sur la publicité. Les déclarations d'intérêts retraceront toute activité professionnelle dans les cinq années précédant l'élection, tout ce qui concerne des tiers, membres de la famille ou copropriétaires en indivision, de même que les intérêts moraux comme l'appartenance à des sociétés philosophiques. C'est excessif. On ne peut obtenir de tiers des éléments qu'ils ne sont nullement obligés de rendre publics. Le rapport Hyest était clair sur ce point.

Autant un salarié qui dévoile des faits répréhensibles doit être protégé contre un licenciement, autant qualifier en l'espèce les délateurs de « lanceurs d'alerte » peut conduire au pire. Le texte ne prévoit rien pour éviter une République de la délation.

Un parlementaire n'est pas une autorité publique, il ne signe pas de marché, n'embauche pas de personnel pour le compte d'une collectivité. Où sont les risques de corruption ? Il ne participe qu'à un pouvoir collégial, et ce publiquement ! Le tenir en suspicion au motif qu'il aurait exercé telle activité, parfaitement légale, fait régresser la démocratie. En soumettant les élus à la Haute Autorité, on donne un coup de canif au principe de séparation des pouvoirs. Enfin, les mesures en matière d'incompatibilités entretiennent la suspicion, alors que l'on prétend encourager la reconversion des parlementaires. Bref, ce texte régressif affaiblit le crédit des autorités publiques. Je ne le voterai pas.

M. Jean-Yves Leconte . - Je salue le rapport de M. Sueur, et je partage l'avis de M. Anziani quand il parle de ligne Maginot. Quel qu'en ait été le fait générateur, ce texte était nécessaire. L'opinion publique exige des élus exemplaires. La transparence sera l'occasion de mettre fin à certains mythes tenaces sur notre rémunération. Lors de la publication du patrimoine des ministres, le débat a été clos après deux jours. Il en sera de même pour nous.

M. André Reichardt . - Non, cela ne cessera jamais !

M. Jean-Yves Leconte . - Il nous faut être transparents si nous voulons être audibles. La séparation des pouvoirs n'est pas entamée, le rôle des bureaux des assemblées est préservé. L'exemplarité est exigée de celui qui a choisi de s'engager dans la vie publique, pas de ses proches. Les collaborateurs ne peuvent être dispensés de la déclaration d'intérêts ; il faudra envisager des contreparties en leur faveur. Une fois que nous aurons mis fin aux mythes qui nourrissent la défiance, il nous faudra renouveler l'image du Parlement et nous interroger sur ses pouvoirs - mais c'est un autre débat.

M. François Zocchetto . - Ce texte fera peut-être oublier le recrutement aux plus hautes fonctions de l'Etat d'un personnage chargé de turpitudes, il ne changera rien auprès de nos concitoyens et n'empêchera nullement les comportements déviants. Je doute fort qu'il ramène la confiance. Encore une fois, le pouvoir législatif est sommé de déférer à une injonction de l'exécutif. Après la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, cela commence à faire beaucoup.

Espérons que les Français sont prêts à accepter la diversité du personnel politique - diversité des origines, des patrimoines, des activités professionnelles, des comportements familiaux. Si le texte aboutit, à l'inverse, à une uniformisation de la représentation parlementaire, il y a de quoi s'inquiéter. La moitié des nouveaux députés sont issus des métiers de la politique, anciens collaborateurs de partis, de groupes, d'élus ou de cabinets de collectivités territoriales. Comme le Sénat n'est pas à l'abri d'une évolution similaire, à terme, le spectre du recrutement s'amenuisera considérablement. Quels seront les textes adoptés par des assemblées composées uniquement de retraités et de collaborateurs politiques ?

La question de la délation mérite que l'on y passe du temps. Notre législation n'est sans doute plus adaptée, à l'heure où les réseaux sociaux explosent.

Enfin, les conflits d'intérêts devraient constituer le coeur du texte. Je regrette que l'on vise l'activité professionnelle et non la rémunération : élus ou hauts fonctionnaires peuvent percevoir des rémunérations sans que cela corresponde à la définition stricte d'une activité professionnelle.

M. Christophe Béchu . - Ce projet n'ôte pas de droits aux parlementaires, il leur rajoute des devoirs. Pour moi, l'engagement public s'accompagne de devoirs. Evidemment, ce texte est une loi de circonstance, un écran de fumée pour faire oublier une fâcheuse erreur de casting ; évidemment, il est scandaleux de jeter les élus en pâture, de céder au populisme, mais il fallait répondre au problème. N'en déplaise à M. Leconte, je ne crois pas que l'on mette fin au moindre mythe, que l'on soit plus audible : on est dans le rite sacrificiel antique...

La loi comprend des éléments utiles, sur les micro-partis, les conflits d'intérêts ou les conditions d'inéligibilité. Ce qui me choque, ce sont tous les angles morts qui, malgré les bonnes intentions, auront des conséquences catastrophiques. Ce texte a manifestement été rédigé trop vite. On ne sera pas obligé de déclarer son adresse personnelle... mais elle sera facilement identifiable s'il s'agit d'une SCI. Il y aura dans l'appréciation du patrimoine familial une inégalité de fait entre ceux qui sont mariés et les autres. La compagne du Président de la République ne serait pas concernée, quand le soixante-douzième collaborateur de cabinet l'est ?

Hypocrite, la solution bâtarde retenue sur les conditions de la transparence cumule tous les inconvénients. A tout prendre, je préfèrerais une publication intégrale au Journal officiel. Nous serons critiqués bien plus violemment quand le patrimoine d'un parlementaire sera devenu un scoop. Déclarer un patrimoine modeste nourrira les soupçons, on nous accusera de cacher la vérité... Ce texte dessine en creux le portrait du parlementaire idéal : un vrai célibataire, sans enfants, idéalement sans profession depuis au moins cinq ans, sans engagement associatif bénévole. Et si possible de parents inconnus !

M. Alain Richard . - Nous sommes en train de rater magistralement et collectivement ce débat. Nous vivons tous avec un certain déplaisir d'être potentiellement considérés comme malhonnêtes. Je comprends la gêne de certains devant l'usage du fusil à tirer dans les coins, mais mettez-vous un instant à la place d'un citoyen de bonne foi qui écoute nos échanges : que peut-il penser de ce concert d'imprécations, sinon que vous vous cachez ? Ceux qui approuvent le projet, qui considèrent que les parlementaires ont du pouvoir, peuvent céder aux conflits d'intérêts et souhaiter être insoupçonnables, vont être noyés au milieu des numéros d'indignation ; ceux qui veulent améliorer le texte vont devoir crier aussi fort que ceux qui ne veulent rien changer, je le regrette. Prétendre qu'un parlementaire peut se lancer dans une nouvelle profession en cours de mandat ? Ce ne peut être que suspect. Faire notre police nous-mêmes, en prenant modèle sur l'ordre des avocats ? Je doute fort que cela améliore la perception du personnel politique. Nous nous sommes faits justice nous-mêmes pendant un siècle et demi, et voyez le résultat... L'exercice auquel certains se livrent apparaîtra comme une opération d'autoprotection et de dissimulation. Je le regrette, et le combattrai.

Mme Cécile Cukierman . - Merci à M. Richard d'avoir nuancé les choses. Ce texte ne remet en cause la bonne foi de personne. Il était attendu depuis des années. Parfois, ceux qui font la loi ne la respectent pas. Nous ne sommes pas un ordre professionnel, pas plus que nous ne sommes de simples citoyens. En tant qu'élus de la Nation, nous avons un devoir d'exemplarité.

Le texte n'empêche en rien un élu de gagner au loto ou d'hériter, dès lors que l'enrichissement est légal. C'est quand il est illicite que la sanction s'impose. Il faut définir le conflit d'intérêts pour mieux le sanctionner. La question des lobbies mérite également d'être posée : vu notre rythme de travail, les pressions n'en sont que plus faciles...

Enfin, la réforme ne doit pas compromettre l'élaboration d'un statut de l'élu, ni gêner la reprise d'une activité professionnelle à la fin du mandat. Envisageons une forme de validation des acquis de l'expérience pour les élus, afin d'encourager la mobilité du personnel politique.

Mme Catherine Tasca . - Je me réjouis que le législateur se saisisse de la question de la déontologie. La création de notre comité de déontologie ne date que de 2009. Je comprends les craintes et les préventions, mais il faut positiver ce texte.

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur. - Je partage la position de MM. Anziani, Leconte et Richard, et de Mmes Cukierman et Tasca : nous souhaitons améliorer ce texte quelle que soit sa cause occasionnelle. J'ai d'ailleurs, pour cela, tiré grand fruit du travail collectif du Sénat, qui a inspiré plusieurs de mes amendements.

M. Gélard ne peut dire en même temps que la loi comporte des éléments positifs, est qu'elle est intégralement mauvaise. Beaucoup de ses griefs ne sont pas fondés : ainsi, l'article L.O. 135-1 du code électoral, issu de la loi de 1988, prévoit d'ores et déjà que les députés déclarent toute modification substantielle de leur patrimoine.

M. René Garrec . - Nous l'avons tous fait.

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur. - Les mandataires financiers visés dans ce texte ne sont pas ceux des campagnes mais des partis.

M. Patrice Gélard . - Il faut le préciser !

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur. - Enfin, la Haute Autorité n'est pas une juridiction : elle ne peut prononcer de sanction et saisira le parquet.

M. Bas prétend que le texte impose de déclarer une appartenance à une société philosophique : il n'en est rien. De même pour les communautés de biens : la personne assujettie ne déclarera que sa part.

Pas de risque de corruption ? Un parlementaire, s'il ne signe pas de marché public, vote tout de même le budget de l'État, qui n'est pas mince.

M. René Garrec . - Ce n'est pas là qu'il va s'enrichir...

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur. - Combien d'amendements avons-nous vus qui provenaient manifestement d'un lobby ? Qui peut nier le conflit d'intérêts ? Les lois qui ont renforcé la transparence, sous Michel Rocard et Alain Juppé, ont donné lieu aux mêmes diatribes. Je me souviens des campagnes électorales que j'ai menées sans le premier sou, contre des adversaires qui affichaient leur portrait en quatre mètres sur trois... La loi sur le financement des campagnes électorales et des partis politiques a constitué une grande avancée.

Monsieur Zocchetto, la diversité du personnel politique est un vrai sujet. Nous pouvons sans doute améliorer les choses sur les lanceurs d'alerte, pour éviter les risques de délation, ainsi que sur les conflits liés à la rémunération.

Oui, il y a des angles morts. La position de l'Assemblée nationale sur la transparence ne tient pas la route : nous devrions pouvoir conserver l'idée d'une consultation des déclarations en nous épargnant le ridicule de prévoir des sanctions.

Au lendemain de l'affaire Cahuzac, les journalistes locaux me demandaient de déclarer la valeur de ma Laguna ; ce n'est pas parce qu'un homme a fauté gravement que je vais faire acte de contrition tous les matins. Quand le Président de la République a imposé aux ministres de déclarer leur patrimoine, la polémique n'a pas duré. Ce texte incitera à la vertu. À nous de l'améliorer, sans laisser penser à l'opinion publique que nous rejetons la transparence. C'est ainsi que l'on réconciliera les Français avec l'acte politique.

Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a poursuivi l'examen du projet de loi organique n° 688 (2012-2013) relatif à la transparence de la vie publique (procédure accélérée) et du projet de loi n° 689 (2012-2013) relatif à la transparence de la vie publique (procédure accélérée).

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article additionnel avant l'article 1er

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 13 vise à rendre inéligibles à l'Assemblée nationale et au Sénat, pour la durée de leurs fonctions, les membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, à l'instar du Défenseur des droits et de ses adjoints, ainsi que du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

En outre, cet amendement propose de retenir la dénomination de Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, de préférence à celle de Haute Autorité de la transparence de la vie publique.

L'amendement n° 13 est adopté.

Article 1er

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 14 vise, en premier lieu, à clarifier et rendre plus lisibles les dispositions relatives aux obligations déclaratives des parlementaires, en les regroupant au sein d'un nouveau chapitre du code électoral et en les répartissant, au sein de chapitre, en davantage d'articles, chacun étant plus concis. Il conserve les grandes lignes du texte, tant dans sa version initiale que dans celle adoptée par l'Assemblée nationale.

En outre, cet amendement précise que la déclaration d'intérêts et d'activités, comme la déclaration de situation patrimoniale, doit être exhaustive, exacte, sincère et certifiée sur l'honneur.

Il ajuste les rubriques de la déclaration de situation patrimoniale, que l'Assemblée a souhaité faire figurer dans la loi, pour tenir compte en particulier des catégories de produits financiers telles qu'elles sont définies par le code monétaire et financier.

Pour simplifier les règles de publicité, il prévoit que la valeur des biens communs ou indivis est mentionnée dans la déclaration à la hauteur des parts détenues par le parlementaire.

Alors qu'aujourd'hui les déclarations de revenus ou d'impôt sur la fortune peuvent déjà être demandées au parlementaire ou, à défaut, à l'administration fiscale, il prévoit que ces déclarations sont jointes à la déclaration de situation patrimoniale, dans un souci de simplification.

Cet amendement ajuste et clarifie également le contenu de la déclaration d'intérêts et d'activités. Il va ainsi dans le sens souhaité par M. Gélard en prévoyant que sont mentionnées, non pas les noms, mais les éventuelles autres activités professionnelles des collaborateurs parlementaires, étant entendu que ces informations devront faire l'objet de mises à jour ultérieures, puisque cette déclaration est déposée en début de mandat. Il supprime la mention des cadeaux ou avantages reçus par le parlementaire : outre que cette mention n'a guère de sens pour une déclaration déposée en début de mandat, un tel contrôle des cadeaux et invitations relève de la compétence des bureaux des assemblées sur leurs membres.

Alors que l'Assemblée nationale avait avancé le dépôt de la déclaration de situation patrimoniale en fin de mandat entre sept et six mois avant la fin du mandat, cet amendement la ramène entre deux et un mois avant la fin du mandat, ce qui correspond au droit actuel et qui permet de faire jouer utilement la dispense d'établir cette déclaration lorsqu'une déclaration de situation patrimoniale a été déposée à un autre titre depuis moins de six mois.

Cet amendement conserve en même temps la disposition, adoptée par l'Assemblée nationale, selon laquelle la déclaration de fin de mandat doit récapituler les revenus perçus au cours du mandat, de façon à mieux apprécier l'évolution du patrimoine. Dans ces conditions, la dispense conduirait à ce que la déclaration de fin de mandat soit réduite à la récapitulation des revenus et au commentaire des éventuels événements majeurs ayant affecté le patrimoine pendant le mandat (héritage, divorce...).

Enfin, cet amendement revient au texte initial du Gouvernement concernant la sanction de l'absence de dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale en fin de mandat, laquelle est indispensable pour apprécier l'évolution du patrimoine. Le présent amendement, comme le texte initial et comme c'est le cas pour les membres du Gouvernement, supprime cette sanction spécifique de 15 000 euros d'amende pour l'aligner sur celle prévue pour l'absence de dépôt de la déclaration de début de mandat ou de la déclaration d'intérêts et d'activités : saisine du Conseil constitutionnel, qui peut prononcer l'inéligibilité et la démission d'office.

M. Jean-Pierre Michel, président. - Cela répond en effet à toute une série d'observations faites précédemment.

Mme Hélène Lipietz . - Cet amendement a l'avantage de la clarté. Mais ne faudrait-il pas ajouter aux activités professionnelles la mention des revenus qu'elles rapportent ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - C'est déjà le cas à la fin du texte proposé pour l'article L.O. 136-6.

Mme Hélène Lipietz . - Ne faut-il pas également ajouter les biens en nue-propriété et en usufruit ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je vous propose de déposer des amendements sur le texte de la commission, par exemple sur cette question de l'usufruit.

M. Patrice Gélard . - L'obligation de déclaration des biens mobiliers n'est pas assez précise, une évaluation de ces biens serait plus intéressante, comme c'est le cas pour une succession ou pour l'ISF. Que recouvrent les « autres biens » : des biens fongibles, des biens mixtes ?

L'obligation de déclaration des fonctions bénévoles me paraît porter atteinte à la vie privée.

Enfin, une peine de trois ans d'emprisonnement me paraît excessive et pas cohérente avec le code pénal.

M. Jean-Pierre Michel, président . - La liste qui figure ici correspond exactement à la liste de la déclaration pour l'ISF.

Mme Hélène Lipietz . - Dans ce cas, pourquoi ne pas renvoyer aux dispositions relatives à l'ISF ?

M. Jean-Jacques Hyest . - Attention aux solutions trop simplistes ! Je vous rappelle que pour l'ISF, on peut déclarer une valeur forfaitaire.

M. Alain Anziani . - Le projet de loi précise concernant les fonctions bénévoles : « susceptibles de faire naître un conflit d'intérêts ».

M. Jean-Jacques Hyest . - Il ne faut pas tout mélanger, il y a une différence de nature entre la question du patrimoine et celle des conflits d'intérêts. Je propose de revenir aux conclusions du groupe de travail de notre commission et que la question des conflits d'intérêts soit réglées par des organismes ad hoc. Je ne peux donc pas être d'accord avec la proposition du rapporteur.

M. François Zocchetto . - Il n'y a pas mention des rémunérations éventuelles qui ne résulteraient pas d'une activité professionnelle ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Pour prendre en compte les différentes remarques qui ont été formulées, je propose de rectifier mon amendement sur deux points. Dresser une liste exhaustive de ses biens est en effet difficile, je propose donc de prévoir que ne soient déclarés que les biens mobiliers d'une valeur supérieure à un montant fixé par décret. Pour les fonctions bénévoles, sur la suggestion de M. Anziani, je propose de ne déclarer que les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d'intérêts.

L'amendement n° 14 ainsi rectifié est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Dans la continuité de l'amendement précédent, l'amendement n° 15 vise à clarifier les dispositions relatives à la publicité des déclarations d'intérêts et d'activités et des déclarations de situation patrimoniale des parlementaires.

En outre, il rend plus efficace la procédure suivant laquelle les déclarations de situation patrimoniale sont transmises à l'administration fiscale, afin que celle-ci transmette à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dans un délai réduit de soixante à trente jours, tous les éléments relatifs aux revenus et au patrimoine du parlementaire. Il s'agit d'éviter de laisser à l'administration fiscale une marge d'appréciation des éléments à transmettre.

Par la suite, cet amendement augmente de six semaines à trois mois le temps laissé à la Haute Autorité pour contrôler les déclarations et, le cas échéant, interroger le parlementaire, avant les formalités de publicité. Ceci n'interdit pas, évidemment, que la Haute Autorité poursuive ses contrôles au-delà de cette période initiale.

Cet amendement simplifie les conditions relatives à la mise à disposition des électeurs des déclarations de situation patrimoniale en préfecture : il n'y a pas lieu de prévoir des mesures d'adaptation pour les parlementaires d'outre-mer ou de l'étranger, car le code électoral comporte déjà des dispositions générales d'adaptation. Sont bien concernés par cette faculté de consultation tous les électeurs, et pas seulement ceux du département ou de la collectivité d'élection du parlementaire.

Il ajuste et clarifie les informations qui ne peuvent pas être rendues publiques, tant dans la déclaration d'intérêts et d'activités que dans la déclaration de situation patrimoniale.

Mme Hélène Lipietz . - Certains amendements proposent d'ouvrir la consultation non pas aux électeurs, mais aux citoyens. Peut-être devrions-nous avoir ce débat dès maintenant ?

M. Alain Richard . - Je m'interroge sur la rédaction de l'article L.O. 136-10.

En premier lieu concernant le délai réduit à trente jours dont dispose l'administration fiscale, cela ne risque-t-il pas de soulever des difficultés car tous les documents ne sont pas numérisés ? Cette question se pose d'autant plus que le texte ne précise pas la durée d'antériorité fiscale : à défaut de précision dans la loi organique, cela signifie-t-il que la Haute Autorité pourra remonter au-delà des quatre ans de droit commun ?

Le texte prévoit que la Haute Autorité peut assortir les déclarations d'appréciations, qui vaudront jugement public de ces déclarations, dans les trois mois suivants la réception des éléments. La date de publication est donc glissante. Il serait souhaitable que cette date fût fixe.

M. François Zocchetto . - La Haute Autorité n'a pas de contrainte de délai pour transmettre les déclarations à l'administration fiscale. Ne faudrait-il pas fixer un délai maximal pour la publication des déclarations de façon à ce que toutes soient publiées en même temps ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - J'ai souhaité allonger les délais dont dispose la Haute Autorité pour exercer son contrôle, ce qui m'a conduit à réduire celui de l'administration fiscale. Je suis cependant ouvert à tout amendement faisant varier ces durées, l'objectif étant d'être réaliste et de permettre à la Haute Autorité de remplir véritablement sa mission.

M. Alain Richard . - Mais après l'expiration du délai de trois mois, la Haute Autorité ne peut plus exercer son contrôle !

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Il y a effectivement un problème de rédaction dans ce cas car je ne souhaite pas que la Haute Autorité ne puisse plus exercer son contrôle passé ce délai. Je vous présenterai un amendement de précision pour la séance publique.

M. Michel Mercier . - Ne pourrait-on prévoir que l'on puisse cocher une case pour autoriser l'administration fiscale à remplir la déclaration en lieu et place du parlementaire, ce qui ferait perdre moins de temps et mettrait fin aux suspicions ?

M. François Zocchetto . - Qui dit contrôle dit droits de la défense. Je m'inquiète de la concomitance des contrôles par l'administration fiscale et la Haute Autorité. Quels seront les droits du parlementaire vis-à-vis de l'administration fiscale ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je vous rappelle d'abord que les dispositions qui figurent ici s'inspirent du droit en vigueur relatif à la Commission pour la transparence financière de la vie politique. J'attire ensuite votre attention sur le renvoi à un décret pour préciser ces dispositions. Enfin, je crains que la proposition de M. Mercier ne soit pas très bien accueillie par les syndicats de l'administration fiscale !

Mme Éliane Assassi . - Il faudrait embaucher !

L'amendement n° 15 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 16 tend à supprimer l'alinéa 51 de l'article 1er, qui dispose que : « Le fait de publier ou de divulguer, de quelque manière que ce soit, tout ou partie des déclarations de situation patrimoniale, des observations ou des appréciations prévues aux deuxième à avant-dernier alinéas du présent I est puni des peines mentionnées à l'article 226-1 du code pénal. » Cela signifie que tous les documents sont consultables, mais qu'il n'y a pas de sanction. Comme nous l'avons dit ce matin, c'est une ligne Maginot ! Il faut donc sanctionner la diffusion de publications mensongères. J'ai déposé un amendement en ce sens.

M. François Zocchetto . - Nous allons présenter un amendement visant à rendre obligatoire la publication des déclarations au Journal officiel, ce qui réglerait toutes les difficultés.

M. Alain Richard . - La publication doit aussi concerner les remarques formulées par l'intéressé sur sa déclaration.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Votre proposition, Monsieur Zocchetto, est similaire au dispositif du projet de loi initial. J'ai proposé quelque chose de différent, même si ma proposition se rapproche de votre position et de celle du Gouvernement, et bien sûr de celle du Président de la République. Compte tenu de la grande sensibilité de ce sujet à l'Assemblée nationale, j'ai essayé de présenter une rédaction qui ne s'écarte pas diamétralement de ce qu'ont voté nos collègues députés.

L'amendement n° 16 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 17 était un amendement de repli, qui m'aurait attiré les foudres de mes collègues... Je le retire avec joie !

L'amendement n° 17 est retiré.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 18 ne doit pas tomber, car nous adopterions une position de laxisme.

M. Alain Richard a suggéré, en intervenant sur l'amendement n° 16, de viser non seulement la publication d'informations mensongères, mais également la publication d'informations incomplètes. Je ne l'ai pas prévu dans mon amendement, car je m'interroge sur la situation dans laquelle un parlementaire fait une déclaration de trois pages dont seulement une est reprise dans le journal local. Doit-on prévoir une infraction pour cela ?

M. Alain Richard . - Dans ce cas, écrivons « délibérément trompeuse ».

M. Alain Anziani . - Inexacte ?

Mme Hélène Lipietz . - Dolosive ?

M. François Zocchetto . - Il faut distinguer le cas de la diffusion de fausses informations et le cas de la diffusion d'informations mensongères, c'est-à-dire avec l'intention de tromper. Pour ce dernier, il faudrait prévoir une amende d'au moins 75 000 euros !

M. Alain Anziani . - Beaucoup d'autres textes tendent déjà à réprimer la diffusion d'informations fausses ou qui portent atteinte à quelqu'un.

M. Michel Mercier . - Je tiens à préciser que ces infractions existent mais se trouvent dans le droit de la presse. Il faut donc en prévoir une en dehors du champ de ce droit, en raison des difficultés posées par les règles de prescription.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je propose la rectification suivante : « informations mensongères ou délibérément inexactes ».

Mme Catherine Tasca . - C'est redondant ! Le terme « inexactes » couvrirait l'ensemble des situations.

L'amendement n° 18 ainsi rectifié est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 19 ajuste et clarifie la liste des informations qui ne peuvent pas être rendues publiques, tant dans la déclaration d'intérêts et d'activités que dans la déclaration de situation patrimoniale. Il reformule la disposition, adoptée par l'Assemblée nationale, selon laquelle tout électeur peut formuler des observations sur ces déclarations.

M. Patrice Gélard . - Il faudrait prévoir une dotation spécifique pour que les parlementaires aient recours à un expert-comptable ! Mais cela tomberait sous le coup de l'article 40 de la Constitution...

M. Jean-Jacques Hyest . - L'intention du rapporteur est excellente, mais je tiens à rappeler que, concernant les biens immobiliers, le fichier des hypothèques ou le cadastre par exemple, sont publics ! Vous pouvez connaître le propriétaire des biens immobiliers en France...

M. Alain Richard . - Si les registres sont à jour !

M. Jean-Jacques Hyest . - Je comprends donc l'utilité pour les biens bancaires, mais pour le reste, il faut reconnaître qu'il existe déjà une certaine transparence.

Mme Éliane Assassi . - Je souhaitais demander au rapporteur pour quelle raison son amendement prévoit que le nom des usufruitiers, pour les biens en nue-propriété, et le nom des nus-propriétaires, pour les biens en usufruit, ne peuvent pas être rendus publics.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Nous sommes, comme nous l'avions rappelé dans un communiqué commun avec Jean-Jacques Urvoas, dans une volonté de prise en compte de trois éléments : la transparence, le contrôle et la vie privée. Dans ce cas, nous nous efforçons de protéger des éléments de vie privée, d'autant plus car ils concernent des personnes tierces.

L'amendement n° 19 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 20 vise à clarifier les dispositions relatives au pouvoir de contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique sur les déclarations des parlementaires et celles concernant les relations de la Haute Autorité avec l'administration fiscale.

Il prévoit explicitement que la Haute Autorité peut demander des explications, dans un délai de trente jours, à l'auteur d'une déclaration, ce que le texte initial ne prévoyait qu'implicitement et sans délai.

Concernant les déclarations de revenus ou d'impôt sur la fortune, étant entendu qu'un amendement précédemment adopté prévoit que ces déclarations sont jointes à la déclaration de situation patrimoniale lorsqu'elles concernent le parlementaire, cet amendement dispose, dans un souci de simplification, que la Haute Autorité peut directement demander ces déclarations à l'administration fiscale lorsqu'elles concernent le député, par précaution, ainsi que son conjoint, plutôt que de solliciter le conjoint puis, à défaut, l'administration fiscale, comme le prévoit l'état actuel du droit.

L'amendement n° 20 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 21 a pour objet de simplifier les dispositions relatives aux suites données en cas de manquement aux obligations déclaratives des parlementaires.

D'une part, lorsqu'une déclaration est délibérément incomplète ou mensongère, lorsqu'un parlementaire refuse de répondre à une injonction de la Haute Autorité ou lorsqu'une évolution du patrimoine demeure inexpliquée, la Haute Autorité saisit le parquet. Le présent amendement prévoit qu'en pareil cas le Bureau de l'assemblée soit informé.

D'autre part, lorsqu'une déclaration n'a pas été déposée, qu'il s'agisse de la déclaration d'intérêts et d'activités, de la déclaration de situation patrimoniale de début de mandat ou de celle de fin de mandat, la Haute Autorité saisit le Bureau de l'assemblée, qui doit saisir le Conseil constitutionnel, comme c'est le cas actuellement, pour prononcer, le cas échéant, l'inéligibilité et la démission d'office du parlementaire.

Tous les cas de manquement à la législation sont ainsi couverts.

J'insiste sur le fait que la Haute Autorité n'est pas une juridiction : elle a simplement le pouvoir de saisir la justice.

M. Alain Richard . - Je propose de rectifier cet amendement, sur la forme en insérant, dans le premier paragraphe, les termes « Haute Autorité pour la transparence de la vie publique » avant les termes : « après que le député ».

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je suis d'accord avec ce changement syntaxique.

M. Jean-Jacques Hyest . - La Haute Autorité peut saisir le Conseil constitutionnel qui pourra prononcer l'inéligibilité, comme cela existe pour les comptes de campagne. L'article L.O. 136-8 du code électoral que nous avons créé, permet maintenant au juge judiciaire, à titre complémentaire, de prononcer une peine d'interdiction d'exercer une fonction publique. Il y a donc deux types de sanction ; on peut même y ajouter le fait que le même article prévoit une peine de trois ans d'emprisonnement ou une amende de 45 000 € si une part substantielle du patrimoine, des activités ou des intérêts a été omise, ou si une évaluation mensongère du patrimoine a été faite. Je trouve que cette accumulation pose problème.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Mais la logique reste la même : quand il y a une déclaration mensongère, le dossier est transmis au parquet pour une sanction pénale et si ce n'est pas mensonger, c'est le Conseil constitutionnel qui est saisi. Cela ne change donc rien par rapport à ce qui existe aujourd'hui.

L'amendement n° 21 ainsi rectifié est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 22 précise le champ d'intervention du décret en Conseil d'État qui doit déterminer les conditions d'application des obligations déclaratives des parlementaires. L'Assemblée nationale a souhaité que cet avis soit pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

Pour ma part, je ne pense pas que ce soit absolument indispensable mais je n'y suis pas défavorable pour autant.

L'amendement n° 22 est adopté, ainsi que les amendements nos 23, 24, 25 rectifié et 26.

M. Jean-Pierre Michel , président - L'amendement n° 43 n'est pas défendu.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Cet amendement n° 43 a pour objet de faire figurer dans la déclaration de fin de mandat les pensions de retraite ou de réversion perçues et l'origine de ces versements. Je pense que cet amendement est satisfait. J'en demande donc le retrait. Dans le cas contraire, je me prononcerai contre : l'obligation figure déjà dans le texte.

L'amendement n° 43 est satisfait.

Les amendements nos 45 et 44 sont rejetés.

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 1 a pour objet de supprimer la mention du nom des collaborateurs parlementaires dans la déclaration d'intérêts des parlementaires. En effet, j'estime que cela n'a pas grand intérêt. Le sens de la disposition votée par l'Assemblée nationale est de mieux suivre les collaborateurs, dans leurs travaux ou dans leurs relations avec les groupes d'intérêts, mais un amendement est prévu pour traiter cette question.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je tiens au septième alinéa de l'amendement n° 14 qui a été adopté. Je vous assure qu'il existe des cas où les collaborateurs à mi-temps sont financés par tel ou tel groupe de pression ou par telle ou telle firme. Je connais le cas d'un assistant qui avait tous les droits des collaborateurs et qui était totalement rémunéré par une entreprise ayant des intérêts très importants dans certains sujets abordés par notre commission.

M. Alain Anziani . - Je voulais préciser qu'il existe un rapport d'un député, M. Christophe Sirugue, qui souligne ces difficultés. Je retire mon amendement.

L'amendement n° 1 est retiré.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 51 propose d'indiquer dans les déclarations d'intérêts des parlementaires les activités professionnelles déclarées par les collaborateurs. J'estime donc que cet amendement est satisfait par le septième alinéa de l'amendement n°14.

M. François Zocchetto . - Cet amendement n'est pas totalement satisfait, car Mme Hélène Lipietz maintient les noms des collaborateurs dans la déclaration d'intérêts. Or, un amendement adopté précise qu'à l'exception du nom du député, aucun autre nom ne figure sur la déclaration d'intérêts.

M. Alain Richard . - L'essentiel est de connaître l'activité du collaborateur ; il n'y a aucun intérêt à donner son nom.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'idée est de lutter contre le conflit d'intérêts. Si vous embauchez quelqu'un, il est important de connaître ses activités : il faut que ce soit déclaré. Je maintiens donc la position de considérer que l'amendement de Mme Hélène Lipietz est satisfait, au moins pour l'essentiel.

M. Jean-Yves Leconte . - S'il y a une exigence légitime et logique de transparence à l'égard des collaborateurs parlementaires, leur statut doit être parallèlement reconnu. Je proposerai donc un amendement renvoyant la question du statut des collaborateurs parlementaires aux bureaux des assemblées afin que leur statut soit précisé.

M. Alain Richard . - Je vais me faire l'écho d'un doute : dispose-t-on d'une définition du collaborateur parlementaire ? Nous signons des contrats avec des personnes et, d'autre part, il y a une pratique - qui n'est pas la mienne - d'accorder des autorisations d'accès à des personnes qui peuvent ainsi se réclamer de tel ou tel parlementaire, sans être rémunérés par eux. Quelles seront les personnes concernées alors par cette déclaration d'intérêts ?

M. Jean-Jacques Hyest . - Certains collaborateurs parlementaires sont même payés par des sociétés.

M. Jean-Pierre Michel, président . - Il y a aussi la question des collaborateurs des groupes politiques.

M. Alain Anziani . - Précisons la notion de collaborateur parlementaire : ce sont des personnes avec qui le parlementaire a conclu un contrat de travail de droit privé. Il n'y a aucun lien juridique entre ces collaborateurs et le Sénat ou l'Assemblée nationale. Les assemblées mettent simplement une enveloppe à la disposition du parlementaire pour rémunérer les collaborateurs. En cas de rupture abusive du contrat par exemple, c'est le parlementaire seul qui sera concerné et c'est le conseil des prud'hommes qui sera compétent. Enfin, en ce qui concerne les autorisations d'accès, elles ne sont valables que pour les seuls collaborateurs.

Il y a donc autant d'employeurs que de parlementaires et il est donc difficile de définir un statut pour le collaborateur parlementaire.

M. Jean-Pierre Michel, président . - Et en ce qui concerne les collaborateurs des groupes ?

M. Alain Anziani . - Les collaborateurs des groupes politiques sont des salariés du groupe.

M. Jean-Pierre Michel, président . - Il faut les inclure dans le dispositif.

M. François Zocchetto . - Je souhaite revenir sur la question de la diffusion du nom des proches, qui est une question sensible. Le nom du conjoint doit-il par exemple figurer sur la déclaration d'intérêts? S'il n'y figure pas, il n'y a pas de contrôle possible par la Haute Autorité. Mais il est interdit de diffuser les noms. Je souhaite donc savoir quels sont les noms qui doivent apparaître sur cette déclaration faite par le parlementaire à la Haute Autorité. Je souhaite aussi savoir comment la Haute Autorité fait pour les occulter, une fois son contrôle effectué ?

Mme Hélène Lipietz . - Dans un autre amendement, j'ai prévu la situation des collaborateurs des groupes.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Les noms, y compris celui du conjoint, ne sont pas requis dans la déclaration d'intérêts, mais on doit déclarer leurs activités rémunérées. En ce qui concerne les collaborateurs, je m'en tiens à ce qu'on a adopté : le nom n'est pas nécessaire, mais l'activité secondaire ou principale doit y figurer. L'amendement n° 51 est donc satisfait en ce qui concerne la déclaration des activités professionnelles mais il ne l'est pas en ce qui concerne les noms.

L'amendement n° 51 est retiré.

M. François Zocchetto . - À quel niveau le nom du conjoint sera-t-il publié ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Le nom du conjoint n'est pas publié. Dans mon cas personnel, le Sénat m'a demandé de remplir une fiche sur laquelle je devais indiquer la rémunération et les revenus de mes enfants. Je n'ai pas répondu car je ne connais pas ces chiffres et je n'ai pas l'intention de les demander. Il peut être délicat pour des parents d'enfants de 40 ans, ou même de 20 ans, de demander ces éléments. Nous devons donc être très vigilants, vétilleux même, sur les questions liées à la protection de la vie privée. Il faut que les parlementaires soient soumis à une exigence de transparence mais il ne s'agit pas de porter atteinte à leur vie privée.

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 2 a pour objet de supprimer l'obligation de mentionner les cadeaux dans la déclaration d'intérêt des parlementaires. Une disposition plus précise figure déjà dans les règlements des deux assemblées, limitant à 150 euros la valeur des cadeaux pouvant être reçus par les parlementaires. Je propose d'en rester là.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement est satisfait par l'amendement n° 14 voté tout à l'heure ; je demande donc le retrait de l'amendement n° 2.

L'amendement n° 2 est retiré.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 46 a le même objet que l'amendement n° 2. Il est donc également satisfait par l'adoption de l'amendement n° 14.

L'amendement n° 46 est satisfait.

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 3 a pour objet de permettre à tous les citoyens en âge de voter d'adresser des observations à la Haute Autorité, en remplaçant le terme d'« électeur » par celui de « citoyen de plus de dix-huit ans ». La qualité d'électeur suppose en effet une vérification et il y a le risque de créer une bureaucratie très lourde. Je propose donc l'expression de « citoyen de plus de 18 ans » ; cela permettra aussi aux personnes de nationalité étrangère d'adresser des observations à la Haute Autorité.

M. Michel Mercier . - Un citoyen n'est pas un habitant...

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - La Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen et les textes de la Révolution sont très extensifs en ce qui concerne la notion de « citoyen ». Si j'ai une certaine sympathie pour cet amendement, je me demande s'il ne serait pas mieux d'écrire : « citoyen français ». C'est le patrimoine des parlementaires français qui est en cause ici et je ne veux pas ouvrir la voie à des campagnes d'opinion démagogiques qui critiqueraient le fait que tout étranger puisse scruter le patrimoine des parlementaires.

M. Jean-Pierre Michel, président . - La citoyenneté n'est pas liée à la nationalité. En effet, il y a des étrangers qui peuvent voter en France à l'occasion des élections locales ou européennes. Si vous voulez limiter aux seuls nationaux la possibilité d'adresser des observations à la Haute Autorité, il faut le préciser.

M. Patrice Gélard . - L'amendement de M. Alain Anziani est une dénaturation du texte initial ; au départ, le dispositif était ouvert aux seuls électeurs du député ou du sénateur et non pas de tous les électeurs. Désormais il n'y a plus aucune limite. Je souhaite donc que ce soit les électeurs de chaque parlementaire qui soient seuls concernés par le dispositif, cela me semble beaucoup plus logique.

M. Christian Cointat . - Je suis du même avis que mon collègue Patrice Gélard. Si l'élu doit être transparent, c'est vis-à-vis de ses seuls électeurs. Car un citoyen non inscrit sur la liste électorale n'a pas à aller scruter le patrimoine d'un élu. C'est lorsqu'il est électeur qu'il a ce droit de regard. Voilà pourquoi je ne peux pas adopter cet amendement.

Mme Hélène Lipietz . - J'ai deux questions : peut-on être citoyen quand on a moins de dix-huit ans ? Peut-on rajouter « français » ou « européen » au terme de « citoyen » ?

M. Jean-Yves Leconte . - J'estime qu'on ne peut pas mettre un autre terme que celui d'« électeur » : on ne peut pas exclure du champ les ressortissants européens qui seraient aussi électeurs ; il y aurait un risque d'inconstitutionnalité si l'on utilisait un autre terme.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je m'en remets à la sagesse de la commission. Le terme de « citoyen français » pose effectivement un problème avec la citoyenneté européenne.

M. Alain Anziani . - Ma seule préoccupation était d'éviter une bureaucratie générée par la nécessité de vérifier la qualité d'électeur. Ne peut-on pas introduire le terme de citoyen et faire une référence aux dispositions législatives permettant aux Européens de voter ?

M. Christian Cointat . - Le terme d'« électeur » couvre toutes les situations.

M. Jean-Pierre Michel, président . - Les électeurs sont ceux qui sont inscrits sur les listes électorales, qu'ils soient de nationalité française, de la nationalité d'un pays de l'Union européenne ou, demain, de la nationalité d'un autre pays. Ce terme permet de couvrir toutes les situations. M. Alain Anziani devrait donc retirer son amendement.

M. Alain Richard . - On n'entre pas dans une préfecture comme dans un moulin. Les consultations se feront sur rendez-vous. Demander la carte d'électeur n'est pas un acte surhumain. Si on retient le terme d'« électeur », on couvre tout le champ.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Nous conserverons donc le terme « électeur » et nous invitons M. Alain Anziani à modifier son amendement pour faire référence aux dispositions permettant aux ressortissants européens de voter.

L'amendement n° 3 est retiré.

Mme Catherine Tasca . - Cet amendement n° 4 est destiné à donner une reconnaissance légale aux instances en charge de la déontologie parlementaire, qui existent déjà au sein de chaque assemblée. Celles-ci n'ont pas de pouvoir d'autosaisine ; elles sont saisies par le président ou par le bureau de l'assemblée.

Par cet amendement, il s'agit d'inscrire ces organes dans la boucle d'informations qui concerne les parlementaires.

L'amendement n° 4 s'applique aux observations écrites adressées par les électeurs à la Haute Autorité concernant les déclarations d'activités et d'intérêts des parlementaires. Il prévoit que la Haute Autorité peut faire part de ces observations au bureau de l'assemblée et à l'instance en charge de la déontologie parlementaire, avec ce souci que la préoccupation déontologique ne soit pas totalement externalisée. Je rappelle que les présidents du Sénat -Gérard Larcher puis Jean-Pierre Bel- ont pris toute une série de mesures déontologiques sans attendre la loi sur la transparence.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je suis favorable à cet amendement.

Une remarque sur sa rédaction : il faudrait remplacer le mot « instance » qui suppose plusieurs personnes, par le mot « organe ».

L'amendement n° 4 ainsi rectifié est adopté.

M. François Zocchetto . - L'amendement n° 47 est une proposition particulièrement pertinente dans la mesure où beaucoup de nos concitoyens écrivent anonymement à la Commission de contrôle.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je suis sensible à cette observation, mais cette disposition est règlementaire. Vous pouvez écrire à qui vous voulez.

M. Jean-Pierre Michel, président . - Il faut le préciser dans la loi, les lettres anonymes seront ainsi mises au panier.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je ne suis pas convaincu de la nécessité de l'écrire.

M. Christian Cointat . - Moi si.

Mme Hélène Lipietz . - C'est un très bon amendement.

L'amendement n° 47 est adopté.

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 5 a pour objet de permettre aux personnes consultant le site publiant les déclarations de réutiliser les informations qu'il contient.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Cet amendement déroge à la loi « Informatique et libertés » qui interdit la réutilisation de données personnelles lorsqu'elles sont publiées.

Le souhait de lever cette restriction pour les parlementaires part d'intentions louables, mais crée un régime d'exception. Devant la nouveauté que présente la publicité de certaines déclarations comme celle d'intérêts, y compris avec des informations relatives aux proches, il paraît prudent de conserver la règle de droit commun pour l'instant avant d'envisager la libre réutilisation par des tiers de ces données.

Je demande donc le retrait de cet amendement, sinon avis défavorable.

M. Alain Anziani . - L'« open data » est couramment pratiqué, y compris sur les sites de l'Elysée ou des ministères.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Alors, il faut que les données soient anonymisées.

L'amendement n° 5 est rejeté.

M. Gaëtan Gorce . - On a obligé beaucoup de personnes à rendre public leur patrimoine mais pas les numéros 2 et 4 de l'Etat que sont les présidents des assemblées, lesquels seront soumis à une obligation moindre qu'un secrétaire d'Etat. C'est incohérent.

L'injustice est que certains ont pu penser que l'un des deux présidents refusait cette publication pour des raisons personnelles. Cet amendement n° 49 a donc pour objet de rétablir l'objectivité du débat.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Le projet de loi comporte un volet qui s'applique aux parlementaires. Il doit s'appliquer aux présidents des assemblées qui sont d'abord des parlementaires.

L'amendement n° 49 est rejeté.

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 6 a pour objet de réduire le délai donné à l'administration fiscale pour transmettre à la Haute Autorité les informations fiscales concernant les parlementaires ainsi que d'allonger les délais dans lesquels la Haute Autorité doit exercer son contrôle.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Cet amendement est en partie satisfait par l'amendement n° 15. Je n'ai pas d'objection, je m'en remets à l'avis de la commission.

L'amendement n° 6 est retiré.

L'amendement n° 7 tombe.

L'amendement n° 8 est satisfait.

M. Alain Anziani . - Aux termes du texte, on peut consulter les déclarations de patrimoine des parlementaires sans limitation de durée. Je propose donc par l'amendement n° 9 de limiter la consultation, lorsque le parlementaire a cessé de l'être, à un délai de six mois suivant la fin de son mandat.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Cet amendement propose de façon astucieuse et cohérente avec la logique du dispositif que la déclaration de patrimoine d'un parlementaire ne soit plus consultable six mois après la fin de son mandat. Certes, cela entraînerait du travail dans les préfectures. Toutefois, cela peut poser une difficulté pour les déclarations établies en fin de mandat, qui ne seraient plus vraiment consultables.... Peut-être faudrait-il revoir la rédaction et l'intégrer dans le dispositif réécrit par mon amendement n° 15. Parce que j'ai peur qu'on dise : à partir d'un certain moment, tout est caché.

M. Alain Richard . - Le délai de six mois n'est certainement pas opérant en raison des opérations successives qui seront réalisées. Sinon un tiers ne pourrait plus faire d'observations.

M. Christian Cointat . - J'ai fait ma déclaration de fin de mandat au mois d'août pour que cela soit en ordre au terme de mon mandat. Après, c'est effacé.

M. Michel Mercier . - Il faut quand même faire un sort à part pour les chercheurs. On peut peut-être encadrer la disposition.

M. Christian Cointat . - C'est quand même des données personnelles !

M. Michel Mercier . - Je ne vois pas pourquoi on interdirait à des chercheurs de consulter des données qui concernent quand même les parlementaires.

M. Jean-Pierre Michel , président. - Il faut porter le délai de six mois à un an.

M. Alain Anziani . - Tout à fait.

L'amendement n° 9 ainsi rectifié est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - TRACFIN reçoit et enregistre les déclarations de soupçon que lui adressent un certain nombre d'acteurs professionnels (établissements de crédits, commissaires aux comptes...) qui ont l'obligation de lui signaler toute opération douteuse au titre du blanchiment d'argent ou du financement du terrorisme. Il serait curieux, compte tenu des informations qu'elle détient, de soumettre la Haute Autorité pour la transparence à cette obligation de déclaration de soupçon sur les parlementaires, comme le suggère l'amendement n° 49... Si tel devait être le cas, il conviendrait, à tout le moins, d'intégrer cette obligation de signalement dans le code monétaire et financier. Avis défavorable.

L'amendement n° 48 est rejeté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Cet amendement est en cohérence avec le précédent des mêmes auteurs. Il doit être rectifié de même.

L'amendement n° 10 ainsi rectifié est adopté.

Au cours d'une troisième séance tenue dans la soirée, la commission a poursuivi l'examen du projet de loi organique n° 688 (2012-2013), relatif à la transparence de la vie publique (procédure accélérée) et pour le projet de loi n° 689 (2012-2013), relatif à la transparence de la vie publique (procédure accélérée).

M. Jean-Pierre Michel, président . - Nous reprenons l'examen du projet de loi organique relatif à la transparence de la vie publique à l'article 2, avec l'amendement n° 27 du rapporteur.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Il s'agit d'un amendement de précision rédactionnelle, tout comme l'amendement n° 28.

Les amendements nos 27 et n° 28 sont adoptés.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 29 vise à préciser le champ de l'incompatibilité entre le mandat parlementaire et l'appartenance à une autorité administrative indépendante, adoptée par l'Assemblée nationale. Cette incompatibilité existe déjà de façon ponctuelle, mais elle serait généralisée.

L'amendement n° 29 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 30 vise à prohiber le versement de toute rémunération, indemnité ou gratification lorsqu'un parlementaire est désigné ès qualité dans un organisme extra-parlementaire.

M. Jean-Jacques Hyest . - C'était une de nos propositions, tout comme la précédente d'ailleurs.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je donne acte à M. Hyest que j'ai repris certaines des propositions qu'il avait formulées.

L'amendement n° 30 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 31 vise à traduire la proposition n° 28 du rapport d'information sur la prévention des conflits d'intérêts des parlementaires, consistant à rendre incompatibles avec le mandat parlementaire les fonctions de direction dans une entreprise recevant des fonds d'un État étranger.

L'amendement n° 31 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 32 est un amendement de clarification rédactionnelle, inspiré du rapport précité.

L'amendement n° 32 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Les dispositions proposées par l'amendement n° 33 sont issues de la proposition n° 29 du rapport d'information déjà cité.

L'amendement n° 33 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 34 est un amendement de clarification rédactionnelle.

L'amendement n° 34 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 35 vise à traduire la proposition n° 27 du rapport d'information sur la prévention des conflits d'intérêts des parlementaires : on ne peut pas être parlementaire et avoir des fonctions de direction d'un syndicat professionnel.

L'amendement n° 35 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 36 vise, dans un souci d'intelligibilité du code, à maintenir au sein de l'article L.O. 151-2 du code électoral, relatif au contrôle des incompatibilités parlementaires par les bureaux des assemblées, l'obligation de déposer la déclaration d'intérêts et d'activités établie par chaque parlementaire sur le bureau de l'assemblée à laquelle il appartient, ainsi que de signaler toute modification substantielle. Cette déclaration doit par ailleurs être transmise à la Haute Autorité.

L'amendement n° 36 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 37 est un amendement de clarification rédactionnelle et de coordination.

L'amendement n° 37 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 50 de Mme Garriaud-Maylam s'aventure sur un terrain complexe. Il concerne le cumul des mandats, entre un mandat parlementaire et un mandat de conseiller consulaire. Il n'a pas sa place dans ce texte, mais dans le projet de loi organique relatif au cumul des mandats. J'émets donc un avis défavorable.

L'amendement n°  50 est rejeté.

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 11 consiste à remplacer le mot « accepter » par le mot « occuper » à l'article L.O. 147 du code électoral, pour interdire aux parlementaires d'exercer des fonctions de membre d'un conseil d'administration ou d'un conseil de surveillance dans une entreprise qu'il lui est par ailleurs interdit de diriger en vertu de l'article L.O. 146 du code électoral.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - J'émets un avis favorable.

L'amendement n° 11 est adopté.

Article 2 bis A

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 38 est un amendement rédactionnel qui vise à aligner l'incompatibilité professionnelle absolue adoptée par l'Assemblée nationale pour les membres du Conseil constitutionnel sur celle applicable aux magistrats judiciaires.

L'amendement n°  38 est adopté.

Article 2 quater

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 39 est un amendement de conséquence.

L'amendement n°  39 est adopté.

Article 3

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 41 supprime des dispositions transitoires de l'ordonnance n° 58-1099 du 7 novembre 1958, qui n'ont plus lieu d'être.

L'amendement n°  41 est adopté.

Article 4 bis A

M. Jean-Pierre Michel, président . - Nous en venons à l'examen de l'amendement n° 52 du rapporteur.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Il s'agit d'une excellente idée émise par M. René Dosière lors de la première lecture à l'Assemblée nationale. L'article 4 bis A prévoit que les déclarations de situation patrimoniale remises par les candidats à l'élection présidentielle sont transmises à la Haute Autorité et qu'en cas d'omission substantielle ou d'inexactitudes, la Haute Autorité saisit la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques en rendant cette saisine publique. La Commission peut alors réduire le montant du remboursement auquel a droit le candidat au terme de l'élection. Il me semble toutefois qu'il y a un mélange des genres. La véracité du compte de campagne n'est pas la véracité du patrimoine du candidat. C'est pourquoi mon amendement n° 52 propose la suppression de l'article 4 bis A.

M. Alain Richard . - Je suis entièrement le raisonnement du rapporteur, car la proposition de René Dosière ne se justifie pas juridiquement. Le financement de la vie politique n'a pas sa place à l'occasion de l'examen de ce projet de loi. Ce texte va passer en express. Or, nous avons besoin de réflexion et de concertation pour mettre à jour toutes les dispositions relatives au financement électoral. Ne prenons pas le risque d'improviser sur un sujet aussi important.

L'amendement n°  52 est adopté.

Article 4 bis

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 40 rectifié est un amendement de coordination.

L'amendement n°  40 rectifié est adopté.

Article additionnel après l'article 4 bis

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 12 intègre dans la loi les conséquences du jugement du tribunal administratif de Paris en date du 23 avril 2013 enjoignant au ministre de l'intérieur de communiquer tous les documents existants sous forme électronique relatifs aux demandes d'aide financière de l'État adressées au ministère de l'intérieur, présentées au titre des crédits répartis par la commission des finances du Sénat ou de l'Assemblée nationale, pour l'année 2011. Il a, dès lors, pour objet d'assurer la publication détaillée de la réserve parlementaire, aussi bien celle accordée aux associations qu'aux autres organes concernés.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - C'est vertueux et inévitable. Je formule deux remarques techniques qui pourraient aboutir à une rectification. Il faudrait d'abord mentionner les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie et prévoir que ces informations portent sur l'année précédente, car c'est la dernière année pour laquelle le Gouvernement dispose de données fiables au jour du dépôt du projet de loi de finances fin septembre. Sous réserve de ces rectifications que je vous propose et dont le texte vous est distribué, je propose un avis favorable

M. Jean-Yves Leconte . - Il faudra aussi inclure le ministère des affaires étrangères et les sénateurs des Français établis hors de France.

M. Jean-Pierre Michel, président . - Les crédits accordés par la réserve parlementaire des parlementaires des Français établis hors de France sont prélevés sur une enveloppe spécifique.

M. Jean-Jacques Hyest . - C'est déjà prévu par l'amendement

L'amendement n° 11 ainsi rectifié est adopté.

Article 8

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 42 précise l'article 8 adopté par l'Assemblée nationale pour permettre l'application des pouvoirs de la Haute Autorité dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. Il prévoit à cet effet que l'assistance de l'administration fiscale s'entend autant de l'administration fiscale nationale que de celle relevant des collectivités d'outre-mer ou de la Nouvelle-Calédonie, qui disposent de l'autonomie fiscale.

L'amendement n° 42 est adopté.

M. Jean-Pierre Michel, président . - Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi organique relatif à la transparence financière de la vie publique, dans sa rédaction résultant des travaux de notre commission.

Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI

Article 1er

M. Jean-Pierre Sueur . - L'amendement n° 42 vise, d'une part, à substituer l'exigence d'intégrité à celle d'impartialité aux membres du Gouvernement, aux élus locaux et aux personnes chargées d'une mission de service public. L'impartialité est en effet une notion réservée traditionnellement aux fonctions juridictionnelles, et ne paraît ici pas adaptée, dans le domaine de la politique. D'autre part, elle corrige une erreur rédactionnelle.

M. Gaëtan Gorce . - Nous sommes dans le pur déclaratif. Il est évident que ceux qui occupent les fonctions évoquées doivent accomplir leur mission de manière intègre. Je trouve cette disposition à la fois redondante et choquante.

L'amendement n° 42 est adopté.

Article 2

M. Jean-Pierre Sueur . - Le projet de loi mentionne la possibilité qu'un conflit d'intérêts puisse naître de l'interférence entre un intérêt public et un autre intérêt public. Or de nombreux élus peuvent se trouver dans cette situation, lorsqu'ils sont titulaires de plusieurs mandats. Il semble que c'est bien l'intérêt privé qui est au centre de la notion de conflit d'intérêts.

L'amendement n° 43 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je ne suis pas à l'aise avec les termes « ou à paraître compromettre », qui peuvent être perçus de manière subjective, or il faut avoir une notion objective du conflit d'intérêts.

M. Alain Anziani . - Cette définition du conflit d'intérêts, incluant l'expression « ou à paraître compromettre », est tirée du rapport de M. Sauvé, qui lui-même s'est rangé à une définition européenne. C'est évidemment subjectif, il y a le problème de la preuve.

M. Alain Richard . - En outre, cette insistance pesante qui consiste à dire « de nature à compromettre ou à paraître compromettre », ça n'est pas du français. L'expression « de nature à compromettre » englobe la prise en compte de l'apparence.

L'amendement n° 44 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur . - L'amendement n° 45 supprime des termes non adaptés pour qualifier une situation de conflit d'intérêts. Une telle situation se produirait lorsque l'interférence de plusieurs intérêts est de nature à compromettre « l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ». Il ne paraît pas normal de donner ces précisions lorsque l'on parle de l'exercice des fonctions des élus, membres du Gouvernement ou personnes en charge d'une mission de service public. Il vaut mieux renvoyer à l'article 1er, plutôt que mettre sept termes pour qualifier l'exercice de ces fonctions.

L'amendement n° 45 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 46 propose de supprimer une disposition précisant qu'un décret fixe les conditions dans lesquelles les membres du Gouvernement se déportent en cas de conflit d'intérêts.

Tout d'abord, suivant la même logique qu'une décision récente du Conseil constitutionnel, la compétence du législateur sur ce sujet apparaît douteuse, dans la mesure où ce serait contraire au principe de séparation des pouvoirs. En outre, cela pose une difficulté dans la mesure où le Premier ministre doit contresigner la plupart des actes du chef de l'État en application de l'article 19 de la Constitution et où les membres du Gouvernement doivent contresigner les actes du Premier ministre. Cela paraît difficilement conciliable avec l'obligation de déport.

L'amendement n° 46 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 47 prévoit qu'un supérieur hiérarchique dont le subordonné serait en situation de conflit d'intérêts peut décharger d'un dossier cet agent, même s'il découvre par lui-même la situation de conflit d'intérêts.

L'amendement n° 47 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Au vu des nombreuses modalités d'application que l'article 1er du projet de loi appelle sur le plan règlementaire, il paraît préférable de renvoyer à un décret en conseil d'État.

L'amendement n° 48 est adopté.

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 15 propose une définition alternative de la notion de conflits d'intérêts. Il est en partie satisfait par un amendement précédemment voté par la commission.

L'amendement n° 15 tombe.

Article 2 bis

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 72 est rédactionnel.

L'amendement n° 72 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - J'ai un avis défavorable à l'amendement n° 32 s'il n'est pas retiré, car les parlementaires ne disposent pas d'un pouvoir individuel de décision et leurs délibérations sont publiques. Cela doit relever du bureau des assemblées. Par ailleurs, le rapport de M. Hyest sur les conflits d'intérêts a suggéré d'éviter de nommer un rapporteur dont la déclaration d'intérêts pouvait faire apparaître un conflit d'intérêts.

M. Alain Richard . - Je ne vois pas quel sens l'obligation de déport a dans une assemblée parlementaire. Un déport consiste à ne pas participer à un vote. Constitutionnellement, j'ai du mal à voir comment une autre instance pourrait imposer à un parlementaire de voter ou de ne pas voter.

M. François Zocchetto . - La notion de déport n'a effectivement pas de sens pour un parlementaire, dans la mesure où nous ne prenons pas de mesures exécutoires, et il n'y a pas de rapport avec une participation individuelle.

Mme Catherine Tasca . - Je pense à un cas examiné par le comité de déontologie. La suggestion du déport peut porter sur le cas de la désignation d'un rapporteur ou d'un président de commission d'enquête, mais c'est un problème interne à l'assemblée concernée.

Mme Hélène Lipietz . - Si c'est un problème interne à l'assemblée, il est normal que le bureau de l'assemblée en parle.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je m'en remets à la sagesse de la commission même si, comme M. Richard, je ne comprends pas ce que signifie la notion de déport pour les parlementaires.

L'amendement n° 32 est rejeté.

Mme Hélène Lipietz . - L'amendement n° 33 peut paraître pittoresque, mais nous le faisons déjà : il s'agirait pour les parlementaires d'indiquer la provenance ou l'inspiration des amendements.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je suis radicalement contre. Ce droit existe déjà, rien n'empêche de donner ces précisions aujourd'hui.

L'amendement n° 33 est rejeté.

Mme Hélène Lipietz . - L'amendement n° 34 rectifié propose que soit élaborée une charte de déontologie parlementaire.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je suis défavorable. Nous avons décidé d'inscrire l'organe de déontologie dans la loi. Dès lors qu'il existe, c'est à cet organe de définir des règles, cela ne relève pas de la loi.

L'amendement n° 34 rectifié est rejeté.

Mme Catherine Tasca . - Dans le même esprit que les amendements précédemment présentés, cet article confère au Bureau le pouvoir de définir les règles à suivre lorsqu'un parlementaire se trouve en situation de conflit d'intérêts. Le comité de déontologie souhaite que l'on prévoit que l'instance en charge de la déontologie donne son avis sur la définition des lignes directrices portant sur les conflits d'intérêts. Je rappelle que cet organe est consultatif et ses avis sont confidentiels.

M. Jean-Pierre Sueur . - Je suis favorable, sous réserve de la rectification déjà acceptée.

L'amendement n° 11 ainsi rectifié est adopté.

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 114 complète l'article 2 bis, concernant le pouvoir des bureaux des assemblées de définir des lignes directrices portant sur la prévention et le traitement des conflits d'intérêts. Je propose d'y ajouter les relations avec les groupes d'intérêts. C'est une réponse à un amendement déjà voté, selon lequel les cadeaux ne doivent pas figurer dans la déclaration d'intérêts. Cela doit donc être renvoyé au bureau des assemblées.

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur. - De telles dispositions ont été prises par les bureaux des assemblées en 2011. Je me demande si cela doit figurer dans la loi. Je m'en remets à la sagesse de la commission.

M. Alain Anziani . - C'est une question de cohérence.

M. François Zocchetto . - Lire dans un texte de loi que les parlementaires reçoivent des cadeaux, et qu'il faut normaliser les conditions dans lesquelles ils les reçoivent, peut paraître choquant. On a l'air d'institutionnaliser cette pratique.

L'amendement n° 114 est rejeté.

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 119 essaie de régler la question des groupes d'intérêts qui rémunèreraient, accorderaient des avantages, ou tenteraient de le faire, à un parlementaire, un membre de sa famille, un collaborateur de parlementaire ou à un membre des personnels des assemblées.

M. Michel Mercier . - C'est de la corruption.

M. Alain Richard . - C'est de la sanction administrative.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je me demande si cet amendement est bien conforme au principe de l'autonomie réglementaire des assemblées, qui a valeur constitutionnelle. Cela pose aussi le problème de la constatation des faits évoqués, la notion de groupes d'intérêt reste imprécise.

Soit on est dans le champ disciplinaire et alors la loi n'a pas à intervenir dans le pouvoir disciplinaire interne des assemblées, soit on est dans le champ pénal et alors la loi serait insuffisamment précise au regard des exigences constitutionnelles.

Mme Cécile Cukierman . - Je m'interroge sur la mention « membre de sa famille ».

M. Alain Richard . - On est dans un cas particulier de séparation des pouvoirs. Les agissements évoqués par l'amendement sont pénalement sanctionnables. Il s'agit d'une décision interne à l'assemblée et cela relève bien du règlement des assemblées, qui doit le prévoir.

M. Jean-Yves Leconte . - Il faut bien préciser qu'il ne s'agit pas d'un trafic d'influence, pour ne pas remplacer une sanction pénale par une sanction administrative.

M. Alain Anziani . - Nous ne sommes pas dans le domaine du droit pénal. Il est peut-être de l'intérêt de l'assemblée de retirer l'agrément à un groupe d'intérêts qui rémunère un collaborateur. Cela doit donc figurer dans le règlement.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Moi, je pense que cela relève des assemblées, il n'est pas besoin de le mettre dans la loi.

L'amendement n° 119 est rejeté.

Article 3

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 73 est de coordination avec les amendements adoptés sur les obligations déclaratives des parlementaires.

L'amendement n° 73 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Même chose pour les amendements nos 74 et 75, sous réserve de rectifier pour tenir compte des amendements précédents.

Les amendements n s 74 et 75 ainsi rectifiés sont adoptés.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 76 vise à supprimer, pour les ministres, l'obligation spécifique et distincte des déclarations elles-mêmes d'attester sur l'honneur de l'exhaustivité, l'exactitude et la sincérité de leurs déclarations, étant entendu que ces déclarations doivent être, comme celles des parlementaires, exhaustives, exactes, sincères ainsi que certifiées sur l'honneur.

Par cohérence, il convient de supprimer à l'article 18 du projet de loi la sanction pénale spécifique d'attestation sur l'honneur mensongère, d'autant que cette infraction pose une difficulté au regard des principes constitutionnels en matière pénale tels qu'il ont été rappelés, notamment, dans la très récente décision du Conseil constitutionnel du 28 juin 2013 qui a censuré le cumul de dispositions, desquelles il résultait que des faits qualifiés de façon identique par la loi puissent faire encourir à leur auteur des peines différentes, ainsi que dans la décision du 11 juin 2010 qui a censuré la possibilité d'une peine complémentaire automatique. En effet, l'infraction d'attestation mensongère punie de cinq ans de prison et 75 000 euros d'amende s'ajoute à celle de déclaration mensongère, punie de trois ans de prison et 45 000 euros d'amende : en cas de déclaration mensongère, l'attestation serait nécessairement elle aussi mensongère, de sorte que la seconde infraction serait en fait identique à la première et que la peine punissant la seconde infraction serait automatique.

L'amendement n° 76 est adopté, ainsi que l'amendement n° 77.

L'amendement n° 5 est satisfait.

Les amendements nos 7 et 8 sont rejetés.

Article 4

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je vous propose une série d'amendements de coordination.

Les amendements nos 78, 79, 80, 81, 82 et 83 sont adoptés.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 84 vise à supprimer la disposition modifiant la loi du 17 juillet 1978 visant à rendre incommunicables les documents élaborés ou détenus par la Haute Autorité. Cette disposition est sans rapport avec l'article 4, qui traite des conditions de publication des déclarations établies par les ministres. Un amendement ultérieur rétablit cette disposition au bon endroit du texte.

L'amendement n° 84 est adopté.

Les amendements n° s 123, 110 et 112 tombent.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je n'ai aucune objection sur le fond, mais l'amendement n° 36 est contraire à ce que l'on a adopté.

L'amendement n° 36 est rejeté, ainsi que l'amendement n° 37.

Article 5

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 85 est de coordination.

L'amendement n° 85 est adopté.

Division additionnelle après l'article 5

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement n° 6. Cette disposition a déjà été examinée.

L'amendement n° 6 est rejeté.

Article 6

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Les amendements nos 86 et 87 sont rédactionnels et de coordination, ainsi que les suivants.

Les amendements nos 86 et 87 sont adoptés.

Article 8

L'amendement n° 88 est adopté.

Article 9

L'amendement n° 89 est adopté.

Article 10

L'amendement n° 101 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Comme le projet de loi dans sa version initiale, l'amendement n° 103 vise à conserver le périmètre actuel de l'obligation de dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale pour les maires et présidents des groupements de communes. Sont aujourd'hui concernés les maires des communes de plus de 30.000 habitants et les présidents des groupements de communes de plus de 30 000 habitants. L'Assemblée nationale a souhaité abaisser ce seuil à 20 000 habitants en l'assortissant d'un critère complexe et difficile à apprécier de 5 millions d'euros de recettes ordinaires au compte administratif. Basé sur une information comptable a posteriori, ce critère rendrait incertaine l'application de l'obligation en cas de franchissement du seuil. En outre, la notion de recettes ordinaires n'est pas utilisée par la nomenclature comptable M 14 applicable aux communes et à leurs groupements.

Il est raisonnable d'en rester au texte du projet de loi.

M. François Zocchetto . - Qu'est-ce qui justifie de fixer un seuil de population ? Où est la différence entre le maire d'une commune de 50 habitants et le maire d'une commune de 100 000 habitants ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - On reste dans le droit actuel. L'Assemblée nationale a adopté un seuil de 20 000 habitants assorti d'un critère complexe.

M. Alain Richard . - Quelle est la disposition actuelle ?

MM. Jean-Jacques Hyest et Michel Mercier. - 30 000 habitants.

Mme Cécile Cukierman . - Il faut que tous soient soumis de la même façon.

L'amendement n° 103 est adopté, ainsi que les amendements n°s 105 et 107.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 106, qui concerne la sanction des publications mensongères, doit être rectifié.

L'amendement n° 106 ainsi rectifié est adopté, ainsi que les amendements nos 108 et 102.

L'amendement n° 104 est retiré.

M. Michel Mercier . - On a adopté dans le projet de loi organique un amendement analogue à cet amendement n° 9 de Mme Goulet.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Avis favorable.

L'amendement n° 9 est adopté.

Les amendements nos 115 et 116 tombent.

Mme Hélène Lipietz . - L'amendement n° 17 concerne les députés européens.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je comprends bien l'intention de Mme Lipietz, mais je me demande dans quelle préfecture devront être déposées les déclarations des députés européens, qui sont élus dans de vastes circonscriptions suprarégionales, il faut trouver un système approprié.

Mme Hélène Lipietz . - Je vous propose de préciser que la déclaration est déposée dans les préfectures de région de la circonscription d'élection.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je vous propose de retenir cette modification.

M. Alain Richard . - La déclaration des titulaires de fonctions exécutives est consultable dans les préfectures des départements. Il faut donc ajuster l'amendement.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Il faudra y retravailler pour la séance, mais on peut l'adopter.

L'amendement n° 17 ainsi rectifié est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Par cohérence avec ce que l'on a déjà adopté, avis défavorable à l'amendement n° 18.

L'amendement n° 18 est rejeté, ainsi que l'amendement n° 38.

Les amendements nos 35 et 116 sont satisfaits.

Article 11 bis A

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 49 précise l'interdiction posée par l'Assemblée nationale et résultant de la législation actuelle telle qu'interprétée par le Conseil constitutionnel saisi comme juge de l'élection en matière d'indemnité représentative de frais de mandat.

Sans bouleverser la règle fixée par l'Assemblée nationale, sont mieux distingués les indemnités et avantages en nature mis à disposition des membres du Parlement pour l'exercice de leurs mandats et qui ne peuvent, de ce fait, être utilisés à une fin électorale et les indemnités parlementaire et de fonction, dans la mesure où elles constituent la rémunération du membre du Parlement et non une aide financière ou matérielle à l'exercice de son mandat.

L'amendement n° 49 est adopté.

Article 11 bis

L'amendement n° 50 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 1 de M. Masson propose de supprimer l'article 11 bis qui n'autorise un parlementaire à se rattacher à un parti qui n'a présenté des candidats qu' outre-mer, que s'il est lui-même élu outre-mer. Il revient sur ce qu'a voté l'Assemblée nationale, pour supprimer les micro-partis. Je suis défavorable à cet amendement.

L'amendement n° 1 est rejeté, ainsi que l'amendement n° 2.

Article 11 ter

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 52 est un amendement de simplification et de précision.

L'amendement n° 52 est adopté.

M. Jean-Yves Leconte . - L'amendement n° 3 a pour objet d'exclure du champ de financement de la vie politique, les personnes qui ne sont pas citoyens français ou pour lesquelles l'administration n'a pas la capacité de vérifier l'origine des fonds versés.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Cet amendement propose de limiter aux seuls nationaux français et aux personnes ayant leur résidence fiscale en France la possibilité de donner à un parti politique français. L'intention peut se comprendre, mais l'amendement soulève des réserves. Il créerait une différence avec le financement des campagnes électorales qui peut donner lieu à des dons de personnes étrangères et il limiterait le financement, non pas public, mais privé des partis politiques, ce qui porterait une atteinte à leur libre activité, garantie à l'article 4 de la Constitution.

De plus, j'ignore si cette restriction serait jugée constitutionnelle. Je donne donc un avis de sagesse, mais j'y suis plutôt réticent.

L'amendement n° 3 est rejeté.

M. Jean-Yves Leconte . - L'amendement n° 4 abaisse de 3 000 à 400 euros le montant des dons des personnes physiques qui doivent faire l'objet d'un reçu mentionnant le nom du parti bénéficiaire, ce qui permet leur vérification par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

Cette disposition me semble être le seul moyen de permettre la vérification effective du respect de la limitation à 7 500 euros, par personne physique, des dons au bénéfice des partis politiques.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je suis favorable à cet amendement qui va dans le sens d'une plus grande transparence.

M. Alain Richard . - Quelle sera la sanction en cas de manquement ?

M. François Pillet. - Je suis stupéfait par ce que la loi doit imaginer. Les turpitudes commises ont dû être nombreuses pour que nous ayons besoin de prévoir dans la loi autant d'hypothèses de fraudes, de suspicions...

M. Alain Richard . - Je voudrais pour ma part exprimer mon inquiétude concernant la rapidité avec laquelle nous nous prononçons sur des sujets en débat depuis 25 ans. Avant de prononcer des inéligibilités, il faut prendre en considération les cas de personnes ayant commis une inadvertance, ou lorsqu'un tiers est à l'origine du manquement. Je ne peux me résoudre à légiférer ainsi.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'Assemblée nationale n'a pas prévu de sanction. Nous allons prendre le temps de le faire.

M. Alain Richard . - Peut-être serait-il nécessaire de prévoir une disposition transversale. Quand un parti ne produirait pas tous les documents obligatoires, il serait sanctionné.

L'amendement n° 4 est rejeté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 14 de M. Kaltenbach propose de publier les dons à un parti politique supérieurs à 3 000 euros. Le projet de loi permet à la CNCCFP d'obtenir une liste de ces donateurs, ce qui devrait améliorer l'efficacité de son contrôle. La publicité n'apparaît donc pas d'une grande utilité, l'essentiel étant les moyens de contrôle de la Commission, non la transparence à tout prix. Mon avis est donc défavorable.

L'amendement n° 14 est rejeté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Mon avis est le même sur l'amendement n° 19 de Mme Lipietz : demande de retrait sinon avis défavorable.

L'amendement n° 19 est rejeté.

Articles additionnels après l'article 11 ter

M. Gaëtan Gorce . - L'amendement n° 10 renvoie indirectement au débat que nous venons d'avoir sur la transparence des dons et les sanctions éventuellement applicables. La CNCCFP n'a pas d'autres moyens de sanctionner un parti que de lui retirer la capacité de bénéficier de l'aide publique directe et des avantages qui y sont liés, sous le contrôle d'ailleurs du Conseil d'État.

Pour qu'elle puisse accomplir son travail, il est utile qu'elle puisse reconstituer la situation réelle des comptes des partis, et vérifier la destination des fonds qui ont été versés et qui peuvent éventuellement aller vers des organismes privés.

Il n'est pas question d'interdire à un parti de financer des organismes privés, mais il faut que ce financement soit clairement identifié et fasse l'objet d'une convention, annexée aux comptes remis à la Commission.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Avis favorable.

L'amendement n° 10 est adopté.

M. Gaëtan Gorce . - Aujourd'hui, pour bénéficier de financements, les partis doivent faire certifier leurs comptes par deux commissaires aux comptes. Si la CNCCFP constate que les commissaires certifient des comptes qui comportent des irrégularités ou ont certifié des comptes avec des réserves à plusieurs reprises, elle ne peut que refuser l'aide directe. Elle ne peut renoncer à faire bénéficier le mandataire ou l'association de l'avantage fiscal. Cela coûte très cher à l'État.

L'amendement n° 11 a pour objet de permettre à la Commission des comptes de campagne de pouvoir assortir sa sanction d'une sanction complémentaire : le retrait du bénéfice de l'agrément. Le Conseil d'État s'était prononcé sur cette question, estimant que la Commission n'avait pas ce pouvoir, le législateur ne le lui ayant pas donné.

Cet amendement pose le problème. Il devra être retravaillé avant le vote final sur le texte car il soulève d'autres difficultés juridiques.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je suis favorable à cet amendement. Par cohérence, je vous propose de grouper cet amendement avec le précédent, ainsi que les deux suivants, dans le même article additionnel.

M. Alain Richard . - La CNCCFP dispose-t-elle d'instances spécialisées compétentes en matière de sanctions ? Dès lors qu'on lui donne un pouvoir répressif de ce type, il faut pouvoir distinguer en son sein l'autorité de sanction de l'autorité administrative indépendante. À cet effet, peut-être faudrait-il modifier substantiellement l'organisation de la commission ?

M. Gaëtan Gorce . - La CNCCFP fonctionnait ainsi jusqu'à ce que le Conseil d'État ne s'y oppose...

M. Jean-Jacques Hyest . - Il y a tout de même une difficulté. Les donateurs bénéficient d'avantages fiscaux. On ne sait pas à qui ils ont donné. Je ne sais pas comment faire... L'avantage fiscal est au donateur, pas au parti.

M. Gaëtan Gorce . - L'avantage fiscal ne peut être accordé que sous forme de reçu à un donateur par un parti qui a un agrément. Une fois cet agrément retiré, en conséquence de l'irrespect de ses obligations, il ne pourra plus délivrer cet avantage fiscal, ce que la loi ne permet pas de faire aujourd'hui.

M. Jean-Jacques Hyest . - A-t-on vraiment besoin de le préciser dans la loi ? Si on retire l'agrément au parti, de facto, il ne peut plus bénéficier de l'avantage fiscal.

L'amendement n° 11 est adopté.

M. Gaëtan Gorce . - L'idée de l'amendement n° 12 est de permettre à la CNCCFP d'accentuer ses contrôles. Aujourd'hui, elle intervient après les commissaires aux comptes. C'est donc un amendement d'appel à destination du Gouvernement, pour permettre à la Commission de juger les comptes des partis, ce qu'elle ne peut pas faire à l'heure actuelle.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Avis favorable.

L'amendement n° 12 est adopté.

L'amendement n° 13 est retiré.

Mme Hélène Lipietz . - L'amendement n° 20 permet de sanctionner plus fortement les personnes qui ne respecteraient pas la législation régissant les dons aux partis politiques.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Cet amendement souhaite ajouter une peine de privation des droits civiques, qui peut se justifier pour une infraction aux règles encadrant les dons des personnes physiques aux partis politiques.

Cependant, dans sa rédaction, l'amendement laisse à penser que la peine est automatique, ce qui est contraire à la Constitution. Je vous invite à le réécrire d'ici la séance publique et à le retirer pour l'instant.

L'amendement n° 20 est retiré.

L'amendement n° 21 est satisfait.

Mme Hélène Lipietz . - L'amendement n° 22 concerne les collaborateurs parlementaires. Il prévoit de rendre publics leurs noms et de préciser, le cas échéant, leur lien de parenté direct ou indirect avec le parlementaire. Cette reconnaissance permettrait de leur donner plus de visibilité.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Madame Lipietz, il y a ici deux sujets. Un sujet interne aux assemblées sur lequel il faut avancer : la condition des assistants et leur reconnaissance. J'avais moi-même travaillé sur cette question. Il faut poursuivre la réflexion. Il y a également un sujet lié aux conflits d'intérêts, puisqu'un collaborateur peut avoir une autre rémunération, mais ce cas est déjà prévu. La question de la publication des noms a donné lieu à un débat. On a décidé de restreindre cette publicité. Votre amendement est donc partiellement satisfait.

M. François Pillet . - Je voudrais savoir ce qu'est un « lien indirect de parenté ».

Mme Hélène Lipietz . - Il existe effectivement déjà sur le site du Sénat la possibilité pour les collaborateurs d'inscrire leur nom. Mais cette possibilité n'est que peu utilisée.

L'amendement n° 22 est rejeté.

Mme Hélène Lipietz . - L'amendement n° 23 est un clin d'oeil à mon frère. Il s'agit d'étendre aux parlementaires européens les obligations des parlementaires nationaux.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Cet amendement n'a pas de lien direct avec le texte, car il traite de pures règles électorales. Pour les obligations des députés européens en matière de transparence, l'amendement est satisfait par l'article 10 du projet de loi. Je n'y suis donc pas favorable.

L'amendement n° 23 est rejeté.

Mme Hélène Lipietz . - L'amendement n° 24 vise à obliger la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques à transmettre au procureur de la République financier les dossiers dans lesquels elle a identifié des irrégularités pouvant laisser soupçonner que certaines sommes, servant au financement d'un parti ou d'une campagne électorale, relèvent de fraudes fiscales.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - La CNCCFP a déjà une obligation de transmission au parquet des faits irréguliers au regard de la législation encadrant le financement des campagnes électorales. Cet amendement propose de l'étendre à des irrégularités de toutes sortes. Or, la CNCCFP n'a pas d'expertise particulière en ce domaine et il est délicat de lui assigner cette obligation qu'elle aurait sans doute du mal à remplir. Je vous demande donc le retrait de votre amendement. À défaut, j'y serai défavorable.

L'amendement n° 24 est retiré.

Mme Hélène Lipietz . - L'amendement n° 28 vise à exiger que toute personne représentant des intérêts publics ou privés s'inscrive dans un registre tenu par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je vois mal la Haute Autorité gérer un registre des groupes d'intérêts. Ce serait une procédure extrêmement lourde, pour une utilité qui n'est pas manifeste, alors que la mission de cette Autorité consiste d'abord à contrôler les déclarations d'intérêts et les déclarations de patrimoine.

C'est déjà complexe pour les assemblées de statuer sur ce qu'est un groupe d'intérêts... Quand nous sommes nommés rapporteurs de la commission, nous pouvons recevoir des gens en toute transparence. La liste des personnes entendues figure d'ailleurs en annexe du rapport.

Je demande donc le retrait de cet amendement, sinon j'y serai défavorable.

Mme Hélène Lipietz . - Mon amendement avait l'avantage de centraliser ce qui existe déjà, puisqu'au Sénat par exemple, les groupes d'intérêts sont listés et accrédités. Cela permettait de rendre ces informations plus accessibles pour le citoyen.

L'amendement n° 28 est rejeté.

Article 12

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 53 complète les dispositions statutaires de la Haute Autorité en introduisant des règles habituelles pour les autorités administratives indépendantes : l'interdiction d'adresser des instructions aux membres de la Haute Autorité ou pour ces derniers d'en recevoir par exemple.

L'amendement n° 53 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Avec cet amendement n° 57, je propose de reprendre une disposition adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui avait prévu que le président de chaque assemblée parlementaire nommerait deux membres et non seulement un seul au sein de la Haute Autorité.

C'est une bonne idée, car ce dispositif réintroduit un certain équilibre, mais l'amendement a été repoussé lors du vote en séance publique.

M. Alain Richard . - Je suis tout à fait convaincu par cette disposition, prévue au I de cet amendement. Il va favoriser le pluralisme. Mais le II, selon lequel seuls les anciens parlementaires ayant quitté depuis dix ans la vie publique pourraient être désignés, est une erreur si on veut capitaliser sur leur expérience.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Ce serait archaïque en effet. Je suis assez convaincu par l'argument et je vous propose de supprimer le II de l'amendement n° 57.

L'amendement n° 57 ainsi rectifié est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 54 prévoit le cas où un membre serait déchu de ses fonctions en cas d'incompatibilité, d'empêchement ou de manquement à ses obligations. Ce vote se ferait à l'unanimité des membre de la Haute Autorité moins le membre concerné.

M. Alain Richard . - Je vous propose de prévoir une majorité des trois quarts et non pas une unanimité, car sinon jamais personne ne sera poursuivi.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Ce dispositif existe déjà pour la commission du découpage électoral...

M. Alain Richard . - ... dans une autorité administrative indépendante, il y a toujours une majorité qualifiée qui est prévue, jamais une unanimité. Il faut donc une majorité des deux tiers ou des trois quarts mais pas l'unanimité.

M. Jean-Pierre Michel, président . - L'amendement n° 54 est ainsi rectifié.

L'amendement n° 54 ainsi rectifié est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 51 simplifie le dispositif prévu pour le renouvellement partiel des membres de la Haute Autorité.

L'amendement n° 51 est adopté, ainsi que l'amendement n° 55.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 56 règle la question du quorum requis pour prendre les décisions. C'est une mesure habituelle.

M. François Zocchetto . - J'ai compté onze membres de la Haute Autorité, président inclus. Dès lors, le quorum devrait être de six et non pas de quatre membres.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Vous avez raison.

L'amendement n° 56 ainsi rectifié est adopté, ainsi que l'amendement n° 58.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 59 supprime une disposition qui donnait le pouvoir à la Haute Autorité d'arrêter son propre budget. Ce n'est pas conforme à la Constitution : seul le Parlement, en tant qu'autorité budgétaire, peut fixer les crédits alloués à la Haute Autorité.

L'amendement n° 59 est adopté, ainsi que l'amendement n° 60.

Mme Hélène Lipietz . - L'amendement n° 25 modifie le mode de nomination des magistrats au sein de la Haute Autorité. Il s'agirait de les tirer au sort.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Avis défavorable.

M. Michel Mercier . - Cet amendement est contraire à l'amendement n° 58 que nous avons précédemment adopté. Il est donc devenu sans objet.

L'amendement n° 25 est rejeté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - En ce qui concerne l'amendement n° 26, qui impose une limite d'âge à 65 ans pour l'élection ou la nomination à la Haute Autorité, je suis fondamentalement en désaccord. Une telle disposition rendrait impossible par exemple la désignation de M. Jean-Marie Delarue, actuel Contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui est âgé de 68 ans. Avis défavorable.

L'amendement n° 26 est retiré.

M. Jean-Pierre Michel, président . - L'amendement n° 118 est réservé ; nous l'examinerons tout à l'heure avec l'amendement n° 113.

Article 13

L'amendement n° 61 est adopté.

L'amendement n° 27 tombe.

Article additionnel après l'article 13

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 113 a pour objet de fusionner la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques avec la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

En effet, ces deux structures ont des objectifs équivalents : en examinant les comptes de campagne, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques poursuit un objectif de transparence. Je pense que l'amendement présenté n'est pas suffisant pour organiser cette fusion, mais j'estime que cette fusion devrait être étudiée.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je pense que l'idée de simplifier les choses et de réduire le nombre d'instances est intéressante. Mais je suis perplexe à propos de cette fusion. Je pense qu'il faudrait davantage étudier cette question avant d'entreprendre cette restructuration.

Mme Catherine Tasca . - On voit bien dans cet amendement l'objectif de simplification et de rationalisation, mais cela ne va pas faciliter les choses pour la Haute Autorité...

M. Jean-Jacques Hyest . - ... certainement pas...

Mme Catherine Tasca . - ... confier à la Haute Autorité la responsabilité de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui fonctionne bien et qui a un rythme très différent de celui de la Haute Autorité, risque de compliquer la tâche de la Haute Autorité. Il serait meilleur d'attendre que cette dernière soit bien installée pour lui accorder cette nouvelle responsabilité.

Rappelons-nous ce qui s'est passé pour le Défenseur des droits : chacune des autorités concernées avait acquis une longue expérience, puis il a été décidé de les fusionner. Ici, cette mesure me semble donc imprudente.

M. Jean-Jacques Hyest . - Les missions de ces deux structures sont différentes : les procédures de vérification des comptes de campagne ont peu à voir avec les procédures visant à assurer une plus grande transparence de la vie publique. En outre, cet amendement n'abroge pas toutes les dispositions de la loi de 1988.

M. Alain Richard . - Une fusion est toujours quelque chose de plus compliqué qu'il n'y paraît. Rappelons qu'à la CNCCFP, ce sont des comptables qui vérifient des comptes, alors que le travail de la Haute Autorité sera un travail d'enquête. Je vous propose donc d'étudier la question de manière plus approfondie, dans un rapport.

M. Gaëtan Gorce . - Quand on connaît le fonctionnement des différentes instances, on ne peut qu'être favorable à leur fusion. Ce rapprochement entre la CNCCFP et la Haute Autorité a aussi un aspect symbolique : cette fusion confortera la Commission. Je pense qu'il faut aller dans le sens d'Alain Anziani, mais il est certain que cette évolution a un aspect brutal : le Sénat doit donc expliquer en quoi elle est indispensable.

M. Alain Anziani . - J'ai écouté toutes ces interventions avec beaucoup d'intérêt. Je pense qu'il faut qu'on trace une voie, la question de cette fusion mérite un travail approfondi. Je retire donc mon amendement.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'idée d'un rapport a été suggérée ; ce serait bien d'avoir une disposition législative qui pourrait fonder cette exigence. Cela pourrait être une disposition suggérant qu'un rapport soit présenté un an ou six mois après la création de la Haute Autorité sur les possibilités d'un rapprochement ou d'une fusion des deux instances. Car il vaut mieux fusionner des structures existantes.

M. Alain Anziani . - Le rapport pourrait être rendu dans un délai d'un an, à compter de l'installation de la Haute Autorité.

M. Jean-Jacques Hyest . - Mais la Haute Autorité ne sera pas tout de suite installée.

M. Jean-Pierre Michel, président . - Je vous propose de présenter un rapport relatif à la fusion des deux instances dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi.

L'amendement no 113 ainsi rectifié est adopté.

L'amendement n°  118 est retiré.

Article 14

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Avec l'amendement n° 62, je propose que ce soit le Président de la République qui soit destinataire de l'information relative à un manquement du Premier ministre à ses obligations en matière de conflits d'intérêts, de déclaration d'intérêts et de déclaration de situation patrimoniale.

L'amendement n° 62 est adopté, ainsi que l'amendement n° 63.

Article 15

L'amendement n° 64 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n°  65 prévoit que lorsque la Haute Autorité a été saisie par une personne, à propos de sa propre situation, les actes et les contrats que cette personne a passés cessent de produire leurs effets à compter de la notification de la décision de la Haute Autorité et non pas antérieurement, pour prendre en compte sa bonne foi.

L'amendement n° 65 est adopté, ainsi que l'amendement n° 66.

Article additionnel après l'article 15

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n°  67 a pour objet de limiter la non-communicabilité des documents de la Haute Autorité aux seuls documents qui relèvent de ses missions. Mais je préfère le retirer pour qu'on réfléchisse davantage.

M. Alain Richard . - si on adoptait cet amendement, cela impliquerait qu'il y aurait deux règles en matière de communication : une pour les documents relatifs aux déclarations des personnes concernées et une seconde pour les documents relatifs aux investigations menées par la Haute Autorité. Je ne comprends pas le sens de cet amendement. Les documents sont communicables après examen par la Haute Autorité, tout simplement.

L'amendement n° 67 est retiré.

Mme Hélène Lipietz . - L'amendement n°  29 a pour objet d'étendre à l'ensemble des élus l'obligation de déclarer les revenus perçus au titre d'un ou plusieurs mandats. Toutefois, je retire cet amendement.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Avis défavorable ; cet amendement fait en partie doublon avec certaines dispositions du texte ; il étend aussi à un nombre très important d'élus cette obligation déclarative, c'est disproportionné.

L'amendement n° 29 est retiré.

Article 17

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Le dispositif des « lanceurs d'alerte » est prévu dans ce projet de loi, mais également dans le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale. En bonne logique, je pense que ce dispositif ne doit être prévu que dans le projet de loi relatif à la fraude fiscale. L'amendement n°  109 a donc pour objet de supprimer le dispositif prévu par le présent projet de loi. Mais cela ne va-t-il pas être mal perçu ?

M. François Pillet . - Non, pas du tout.

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Je trouve que cet amendement fait oeuvre de cohérence. On traite la question dans son ensemble dans le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale.

M. François Pillet . - Je félicite le rapporteur pour son amendement, qui nous amenait sans lui à prendre des décisions sur des questions sur lesquelles nous n'avons pas assez réfléchi. Le Sénat est le protecteur des libertés fondamentales et je trouve que le mécanisme des lanceurs d'alerte nécessite une profonde réflexion.

M. Jean-Jacques Hyest . - Je comprends qu'un dispositif de protection des lanceurs d'alerte soit introduit en matière de fraude fiscale, mais donner à des associations des pouvoirs s'apparentant à ceux du parquet conduit à démembrer le ministère public. En l'occurrence, ce ne sont pas de lanceurs d'alerte dont il s'agit ici, mais de délateurs ! Jamais je ne voterai ce dispositif.

M. François Pillet . - Avec ce système, vous créez un nouveau métier : celui de chasseur de primes.

L'amendement n° 109 est adopté.

Article additionnel après l'article 17

Mme Hélène Lipietz . - L'amendement n°  40 a pour objet de rendre public l'arbitrage conclu par un établissement industriel et commercial.

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Avis défavorable, comme pour l'amendement n°  41.

Les amendements nos 40 et 41 sont rejetés.

Article 18

Les amendements nos 90, 91, 92, 93, 94 et 117 sont adoptés.

Mme Hélène Lipietz . - L'amendement n°  39 a pour objet de supprimer les peines prévues pour les personnes qui rendraient publiques les déclarations de patrimoine.

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Nous ne sommes pas du tout dans le cas de la répression des faits de publication ou de divulgation des déclarations consultables. Le dispositif en cause concerne des éléments ayant vocation à rester confidentiels à la Haute Autorité. Avis défavorable.

L'amendement n° 39 est rejeté.

Article 19

Les amendements nos 96 et 97 sont adoptés.

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement n° 30 frappe d'une peine d'inéligibilité de dix ans les collaborateurs de ministres lorsqu'une peine d'interdiction des droits civiques, civils et de la famille est prononcée contre eux. Cela me semble excessif. Avis défavorable.

L'amendement n° 30 est rejeté.

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 120 fixe à dix ans la peine complémentaire maximale encourue lorsque les délits pour lesquels une peine d'inéligibilité est commis par des ministres ou par des élus.

M. Michel Mercier . - Mais c'est une peine plancher !

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Je demande le retrait de cet amendement. En effet, dans sa décision n°  2007-554 du 9 août 2007, le Conseil constitutionnel a rappelé qu'une peine ne pouvait pas être automatique, en vertu des principes de nécessité et d'individualisation des peines. De plus, à l'occasion d'une décision du 11 juin 2010, le Conseil constitutionnel a censuré le principe de peine complémentaire automatique concernant l'interdiction d'inscription sur les listes électorales.

M. Alain Anziani . - Je retire cet amendement.

L'amendement n° 120 est retiré.

L'amendement n° 121 est rejeté.

Article 20

L'amendement n° 98 est adopté.

L'amendement n° 31 est rejeté.

Article 22

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement n°  69 est un amendement de précision qui reprend une suggestion proposée lors de son audition par Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État.

L'amendement n° 69 est adopté.

Article additionnel après l'article 22

L'amendement n° 122 tombe.

Article 22 bis

L'amendement n° 99 est adopté.

Article additionnel après l'article 22 bis

L'amendement n° 100 est adopté.

Article 23

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Il me paraît impossible pour les personnes devant adresser à la Haute Autorité leurs déclarations de situations patrimoniale et d'intérêts de le faire dans le délai de deux mois prévu par le texte ; je propose avec cet amendement n° 68 de porter ce délai à quatre mois.

M. François Zocchetto . - Je suis favorable à cet amendement. Mais je voudrais simplement faire remarquer que les publications des déclarations d'intérêts coïncideront avec le début de la campagne pour les prochaines élections municipales. A-t-on bien réfléchi à cette situation, d'autant que cette obligation ne sera par hypothèse pas imposée aux personnes qui ne seront que candidates ?

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - On peut en effet reporter la date de cette obligation.

Mme Hélène Lipietz . - On s'expose alors à être accusés de vouloir nous arranger entre nous pour ne pas diffuser ces déclarations.

M. Jean-Jacques Hyest . - Je m'interroge sur cette nouvelle obligation de déclarer notre patrimoine ; ne l'a-t-on pas déjà fait quand nous avons été élus ? Cette déclaration ne vaudrait-elle rien ? Qu'on fournisse à la Haute Autorité un compte rendu en cours de mandat, exposant les variations de notre patrimoine, me convient, mais je suis choqué de devoir remplir une nouvelle déclaration.

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - En tout état de cause, il faudra que les commissions parlementaires se prononcent sur les nominations à la Haute Autorité ; il est impossible que la Haute Autorité soit installée avant septembre 2014. Dans ces conditions, avec un délai de six mois, compte tenu des vérifications, la publication interviendrait en mai 2014.

M. François Zocchetto . - Il n'a pas été prévu que la Haute Autorité soit complète pour que le délai de quatre mois commence à courir. Pourtant elle doit l'être.

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Je m'engage à faire d'ici lundi deux amendements : un amendement portant de deux mois à quatre mois ; six mois est même peut-être plus prudent...

M. Michel Mercier . -...six mois ce sera très bien !

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Je m'engage à faire un amendement visant à ce que le délai ne commence à courir qu'une fois la Haute Autorité totalement constituée. En second lieu, je propose de porter à six mois le délai dans lequel les déclarations devraient être faites. Cependant, on a voté quatre mois dans la loi organique. Je vous propose donc de porter à six mois, par précaution, et de déposer un autre amendement à la loi organique, portant également à six mois ce délai.

M. Jean-Pierre Michel , président . - L'amendement est rectifié en ce sens. Lundi, un amendement portant à six mois ce délai sera déposé pour modifier le projet de loi organique en ce sens. Un autre prévoira que ce délai ne court qu'une fois la Haute Autorité installée au complet.

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - S'il y a un accord de tout le monde on peut même décider maintenant que ce délai est porté à six mois dans la loi organique, sans même déposer d'amendement lundi.

M. Jean-Pierre Michel , président . - Lundi, il n'y aura donc qu'un amendement relatif à la nécessité que l'autorité soit au complet pour que le délai commence à courir.

L'amendement n°  68 ainsi rectifié est adopté, ainsi que l'amendement n° 70.

Article 24

L'amendement n° 71 est adopté.

M. François Pillet . - On ne peut pas raisonnablement continuer à travailler de cette manière. Depuis que je suis sénateur, je suis à la commission des lois et j'en suis très honoré. Je n'ai raté que très peu de séances, et quand je l'ai fait, c'est parce que je devais assister à une autre réunion ou, comme hier, présider une commission d'enquête. Sous une autre législature, il y avait beaucoup de textes, et je l'ai critiqué, tout comme vous. Aujourd'hui ce sont les mêmes excès. En quelques heures, nous avons adopté un nombre très important d'amendements. Ce n'est plus possible de travailler de cette manière.

M. Jean-Pierre Michel , président . - Nous passons au vote sur l'ensemble du projet de loi.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés, au projet de loi organique, par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Article additionnel avant l'article 1 er

M. SUEUR, rapporteur

13

Inéligibilité parlementaire des membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Adopté

Article 1 er
Déclaration de situation patrimoniale et déclaration d'intérêts et d'activités des parlementaires

M. SUEUR, rapporteur

14

Clarification de la structure du code électoral et améliorations rédactionnelles concernant les nouvelles obligations déclaratives des parlementaires

Adopté avec modification

M. SUEUR, rapporteur

15

Clarification de la structure du code électoral et améliorations rédactionnelles concernant la publicité des déclarations

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

16

Suppression du délit de publication ou de divulgation des informations contenues dans les déclarations de situation patrimoniale des parlementaires

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

17

Interdiction de la publication ou de la divulgation des informations contenues dans les déclarations de situation patrimoniale des parlementaires

Retiré

M. SUEUR, rapporteur

18

Délit de publication ou de diffusion d'informations mensongères ou inexactes sur les déclarations de situation patrimoniale des parlementaires

Adopté avec modification

M. SUEUR, rapporteur

19

Clarification rédactionnelle concernant la publicité des déclarations

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

20

Clarification de la structure du code électoral et améliorations rédactionnelles concernant les prérogatives de la Haute Autorité pour la transparence
de la vie publique

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

21

Clarification rédactionnelle concernant les manquements aux obligations déclaratives des parlementaires

Adopté avec modification

M. SUEUR, rapporteur

22

Modalités d'application des nouvelles obligations déclaratives des parlementaires

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

23

Coordinations concernant les sénateurs

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

24

Coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

25 rect.

Délai d'entrée en vigueur des nouvelles obligations déclaratives des parlementaires

Adopté avec modification

M. SUEUR, rapporteur

26

Coordination

Adopté

Mme N. GOULET

43

Mention des pensions de retraite ou de réversion dans les déclarations de situation patrimoniale des parlementaires

Satisfait

Mme N. GOULET

45

Mention des contrats de travail de plus de cinq ans dans les déclarations d'intérêts et d'activités des parlementaires

Rejeté

Mme N. GOULET

44

Mention des pensions de retraite ou de réversion dans les déclarations d'intérêts et d'activités des parlementaires

Rejeté

M. ANZIANI

1

Suppression de la mention des collaborateurs parlementaires dans les déclarations d'intérêts et d'activités

Retiré

Mme LIPIETZ

51

Mention des activités professionnelles des collaborateurs parlementaires dans les déclarations d'intérêts et d'activités

Retiré

M. ANZIANI

2

Suppression de la mention des cadeaux dans les déclarations d'intérêts et d'activités des parlementaires

Retiré

Mme N. GOULET

46

Suppression de la mention des cadeaux dans les déclarations d'intérêts et d'activités des parlementaires

Satisfait

M. ANZIANI

3

Transmission d'observations sur les déclarations des parlementaires par les citoyens de plus de 18 ans

Retiré

Mme TASCA

4

Transmission aux assemblées des observations des électeurs sur les déclarations des parlementaires

Adopté avec modification

Mme N. GOULET

47

Conditions de transmission des observations des électeurs sur les déclarations des parlementaires

Adopté

M. ANZIANI

5

Réutilisation des informations contenues dans les déclarations des parlementaires

Rejeté

M. GORCE

49

Publication de la déclaration de situation patrimoniale des présidents des assemblées

Rejeté

M. ANZIANI

6

Ajustement des délais de contrôle des déclarations de situation patrimoniale des parlementaires avant leur mise à disposition des électeurs

Retiré

M. ANZIANI

7

Consultation des déclarations de situation patrimoniale des parlementaires par les citoyens de plus de 18 ans

Tombe

M. ANZIANI

8

Suppression du délit de publication ou de divulgation des informations contenues dans les déclarations de situation patrimoniale des parlementaires

Satisfait

M. ANZIANI

9

Limitation dans le temps après le mandat de la consultation des déclarations de situation patrimoniale des parlementaires

Adopté avec modification

Mme N. GOULET

48

Obligation de signalement à TRACFIN de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Rejeté

Mme TASCA

10

Information de l'organe interne chargé de la déontologie parlementaire en cas de manquement d'un parlementaire à ses obligations déclaratives

Adopté avec modification

Article 2
Incompatibilités parlementaires

M. SUEUR, rapporteur

27

Précision rédactionnelle

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

28

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

29

Incompatibilité entre le mandat parlementaire et l'appartenance à une autorité administrative indépendante

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

30

Interdiction de percevoir toute rémunération en cas de désignation dans un organisme extra-parlementaire

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

31

Incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions de direction dans une entreprise recevant des subventions d'un Etat étranger

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

32

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

33

Rédactionnel

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

34

Rédactionnel

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

35

Incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions de direction d'un syndicat professionnel

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

36

Conditions de dépôt de la déclaration d'intérêts et d'activités des parlementaires auprès des bureaux des assemblées

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

37

Rédactionnel et coordination

Adopté

Mme GARRIAUD-MAYLAM

50

Incompatibilité entre le mandat parlementaire et le mandat de conseiller consulaire

Rejeté

M. ANZIANI

11

Incompatibilité entre le mandat parlementaire et le mandat d'administrateur d'une société dont les fonctions de direction sont incompatibles avec le mandat parlementaire

Adopté

Article 2 bis A (nouveau)
Incompatibilités professionnelles applicables aux membres du Conseil constitutionnel

M. SUEUR, rapporteur

38

Clarification rédactionnelle

Adopté

Article 2 quater (nouveau)
Incompatibilité avec l'exercice de la profession d'avocat applicable
aux membres du Conseil constitutionnel

M. SUEUR, rapporteur

39

Suppression d'un article inutile

Adopté

Article 3
Indemnités et interdiction d'activités des membres du Gouvernement
et des anciens membres du Gouvernement

M. SUEUR, rapporteur

41

Suppression des dispositions transitoires de l'ordonnance n° 58-1099 du 7 novembre 1958

Adopté

Article 4 bis A (nouveau)

Réduction du remboursement des dépenses électorales d'un candidat à l'élection présidentielle en cas d'omission de déclaration ou de déclaration inexacte

M. SUEUR, rapporteur

52

Suppression de l'article

Adopté

Article 4 bis (nouveau)
Actualisation d'une référence au code électoral

M. SUEUR, rapporteur

40 rect.

Coordination

Adopté

Article additionnel après Article 4 bis (nouveau)

Mme ROSSIGNOL

12

Création d'une annexe au projet de loi de finances initiale retraçant l'utilisation de la réserve parlementaire

Adopté avec modification

Article 8 (nouveau)
Application des dispositions relatives à l'administration,
à la règlementation et la législation fiscale
dans les collectivités d'outre-mer et Nouvelle-Calédonie

M. SUEUR, rapporteur

42

Précision rédactionnelle

Adopté

Le sort des amendements examinés, au projet de loi, par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Article 1 er

Obligation de dignité, de probité et d'intégrité dans l'exercice des fonctions

M. SUEUR, rapporteur

42

Substitution à l'exigence d'impartialité de l'exigence d'intégrité des membres du Gouvernement, des élus locaux et des personnes chargées d'une mission de service public

Adopté

Article 2
Définition du conflit d'intérêts et obligations d'abstention

M. SUEUR, rapporteur

43

Suppression de l'hypothèse d'un conflit d'intérêts entre deux intérêts publics

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

44

Suppression de la conception subjective du conflit d'intérêts

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

45

Clarification de la définition du conflit d'intérêts

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

46

Suppression de l'obligation de déport pour les membres du Gouvernement

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

47

Conditions de gestion du conflit d'intérêts d'un agent public par son supérieur hiérarchique

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

48

Intervention d'un décret en Conseil d'Etat pour préciser les conditions de traitement des conflits d'intérêts

Adopté

M. KALTENBACH

15

Définition alternative du conflit d'intérêts

Tombe

Article 2 bis (nouveau)

Rôle des bureaux des assemblées parlementaires dans la prévention
et le traitement des conflits d'intérêts

M. SUEUR, rapporteur

72

Fixation par les bureaux des assemblées de règles en matière de conflits d'intérêts et non de lignes directrices

Adopté

Mme LIPIETZ

32

Obligation de déport pour les parlementaires

Rejeté

Mme LIPIETZ

33

Indication de la provenance des amendements

Rejeté

Mme LIPIETZ

34 rect.

Charte de déontologie parlementaire

Rejeté

Mme TASCA

111

Avis de l'organe interne chargé de la déontologie parlementaire avant la fixation par les bureaux des assemblées des règles en matière de conflits d'intérêts

Adopté avec modification

M. ANZIANI

114

Fixation par les bureaux des assemblées de règles concernant les relations avec les groupes d'intérêts et les cadeaux offerts aux parlementaires

Rejeté

M. ANZIANI

119

Fixation par les règlements des assemblées de sanctions en cas de rémunération ou d'avantage offerts par un groupe d'intérêt

Rejeté

Article 3

Déclarations de situation patrimoniale et déclaration d'intérêts des membres du Gouvernement

M. SUEUR, rapporteur

73

Clarification rédactionnelle et coordinations

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

74

Coordination

Adopté avec modification

M. SUEUR, rapporteur

75

Coordination

Adopté avec modification

M. SUEUR, rapporteur

76

Suppression de l'obligation pour les membres du Gouvernement d'établir une attestation sur l'honneur distincte de leurs déclarations

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

77

Rédactionnel et coordination

Adopté

Mme N. GOULET

5

Suppression de la mention des cadeaux dans les déclarations de situation patrimoniale des membres du Gouvernement

Satisfait

Mme N. GOULET

7

Mention des pensions de retraite ou de réversion dans les déclarations de situation patrimoniale des membres du Gouvernement

Rejeté

Mme N. GOULET

8

Mention des contrats de travail de plus de cinq ans dans les déclarations d'intérêts des membres du Gouvernement

Rejeté

Article 4

Contrôle et publication des déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts
des membres du Gouvernement

M. SUEUR, rapporteur

78

Coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

79

Coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

80

Coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

81

Clarification rédactionnelle et coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

82

Coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

83

Coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

84

Suppression d'une disposition mal placée

Adopté

M. ANZIANI

123

Ajustement des délais de contrôle des déclarations de situation patrimoniale des membres du Gouvernement avant leur publication

Tombe

M. ANZIANI

110

Transmission d'observations sur les déclarations des membres du Gouvernement par les citoyens de plus de 18 ans

Tombe

M. ANZIANI

112

Réutilisation des informations contenues dans les déclarations des membres du Gouvernement

Tombe

Mme LIPIETZ

36

Suppression du caractère non communicable des documents de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Rejeté

Mme LIPIETZ

37

Publication intégrale des documents de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Rejeté

Article 5

Assistante de l'administration fiscale à la Haute Autorité
pour la transparence de la vie publique

M. SUEUR, rapporteur

85

Coordination

Adopté

Division additionnelle après Article 5

Mme N. GOULET

6

Obligation de signalement à TRACFIN de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Rejeté

Article 6

Contrôle de la variation de la situation patrimoniale des membres du Gouvernement par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

M. SUEUR, rapporteur

86

Rédactionnel et coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

87

Clarification rédactionnelle

Adopté

Article 8

Vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement

M. SUEUR, rapporteur

88

Rédactionnel

Adopté

Article 9

Pouvoir d'injonction de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
en cas de conflit d'intérêts d'un membre du Gouvernement

M. SUEUR, rapporteur

89

Rédactionnel

Adopté

Article 10

Périmètre des autres responsables publics soumis à l'obligation d'établir
une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts

M. SUEUR, rapporteur

101

Coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

103

Maintien du périmètre actuel des élus locaux soumis à l'obligation de déclaration de leur patrimoine et de leurs intérêts

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

105

Coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

107

Coordination

Adopté

Article 11

Publicité des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d'intérêts
des autres responsables publics

M. SUEUR, rapporteur

106

Coordination

Adopté avec modification

M. SUEUR, rapporteur

108

Rédactionnel et coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

102

Suppression du délit de publication ou de divulgation des informations contenues dans les déclarations de situation patrimoniale

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

104

Coordination

Retiré

Mme N. GOULET

9

Conditions de transmission des observations des électeurs sur les déclarations

Adopté

M. ANZIANI

115

Coordination

Tombe

Mme LIPIETZ

16

Réutilisation des informations contenues dans les déclarations

Rejeté

Mme LIPIETZ

17

Publication des déclarations de situation patrimoniale des représentants français au Parlement européen

Adopté avec modification

Mme LIPIETZ

18

Publication des déclarations de situation patrimoniale des élus responsables d'exécutifs locaux

Rejeté

Mme LIPIETZ

38

Publication des déclarations de situation patrimoniale des élus responsables d'exécutifs locaux

Rejeté

Mme LIPIETZ

35

Suppression du délit de publication ou de divulgation des informations contenues dans les déclarations de situation patrimoniale

Satisfait

M. ANZIANI

116

Suppression du délit de publication ou de divulgation des informations contenues dans les déclarations de situation patrimoniale

Satisfait

Article 11 bis A (nouveau)

Interdiction de l'utilisation des dotations versées aux membres du Parlement
pour l'exercice de leur mandat à des fins électorales

M. SUEUR, rapporteur

49

Clarification de l'interdiction d'utiliser les indemnités versées pour frais de mandat pour financer une campagne électorale

Adopté

Article 11 bis (nouveau)

Modalités de répartition du financement public des partis politiques

M. SUEUR, rapporteur

50

Rédactionnel

Adopté

M. MASSON

1

Suppression de l'article

Rejeté

M. MASSON

2

Suppression de l'article

Rejeté

Article 11 ter (nouveau)

Encadrement des dons et cotisations des personnes physiques aux partis
ou groupements politiques

M. SUEUR, rapporteur

52

Simplification et précision

Adopté

M. LECONTE

3

Exclusion du financement électoral des personnes de nationalité étrangère

Rejeté

M. LECONTE

4

Abaissement du seuil de vérification des dons pour les campagnes électorales

Rejeté

M. KALTENBACH

14

Publication de la liste des dons pour les campagnes électorales

Rejeté

Mme LIPIETZ

19

Publication de la liste des dons pour les campagnes électorales

Rejeté

Articles additionnels après Article 11 ter (nouveau)

M. GORCE

10

Contrôle des transferts financiers des partis politiques à d'autres organismes

Adopté

M. GORCE

11

Suppression de l'avantage fiscal pour les dons versés aux partis dont les comptes n'ont pas été validés

Adopté

M. GORCE

12

Communication à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques des pièces comptables des partis politiques

Adopté

M. GORCE

13

Transmission à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques de la liste des donateurs des partis politiques

Retiré

Mme LIPIETZ

20

Interdiction des droits civiques pour les personnes ne respectant pas la législation relative aux dons versés aux partis politiques

Retiré

Mme LIPIETZ

21

Annexion à la loi de règlement du détail de la réserve parlementaire

Satisfait

Mme LIPIETZ

22

Publication par les assemblées des noms des collaborateurs des parlementaires et des groupes parlementaires

Rejeté

Mme LIPIETZ

23

Extension aux représentants français au Parlement européen des conditions d'éligibilité et des inéligibilités applicables aux parlementaires

Rejeté

Mme LIPIETZ

24

Obligation de signalement au parquet de certaines irrégularités par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

Retiré

Mme LIPIETZ

28

Tenue par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d'un registre des groupes d'intérêts

Rejeté

Article 12

Composition et organisation de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

M. SUEUR, rapporteur

53

Interdiction pour les membres de la Haute Autorité de recevoir des instructions et de prendre des positions publiques

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

57

Désignation par le président de chaque assemblée de deux personnalités qualifiées au sein de la Haute Autorité

Adopté avec modification

M. SUEUR, rapporteur

54

Conditions de déchéance des fonctions d'un membre de la Haute Autorité

Adopté avec modification

M. SUEUR, rapporteur

51

Simplification des conditions de renouvellement des membres de la Haute Autorité

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

55

Coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

56

Règle de quorum au sein de la Haute Autorité

Adopté avec modification

M. SUEUR, rapporteur

58

Rédactionnel

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

59

Suppression de la possibilité pour la Haute Autorité d'arrêter elle-même son budget

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

60

Rédactionnel

Adopté

Mme LIPIETZ

25

Règles de désignation des magistrats membres de la Haute Autorité

Rejeté

Mme LIPIETZ

26

Limite d'âge applicable aux membres de la Haute Autorité

Retiré

M. ANZIANI

118

Recrutement d'agents contractuels par la Haute Autorité

Retiré

Article 13

Missions et saisine de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

M. SUEUR, rapporteur

61

Rédactionnel

Adopté

Mme LIPIETZ

27

Possibilité de saisir la Haute Autorité sur la situation d'un membre de cabinet

Tombe

Article additionnel après Article 13

M. ANZIANI

113

Rapport au Parlement sur les perspectives de rapprochement entre la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Adopté avec modification

Article 14

Communication par la Haute Autorité des cas de manquements aux obligations

M. SUEUR, rapporteur

62

Information du Président de la République en cas de manquement du Premier ministre

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

63

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 15

Contrôle des activités lucratives privées susceptibles d'être exercés
pendant ou après des fonctions gouvernementales ou exécutives locales

M. SUEUR, rapporteur

64

Limitation dans le temps des réserves d'incompatibilité professionnelle édictées par la Haute Autorité

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

65

Aménagement des règles de nullité des actes des contrats conclus par une personne exerçant une activité incompatible

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

66

Précision

Adopté

Articles additionnels après Article 15

M. SUEUR, rapporteur

67

Limitation du caractère non communicable des documents de la Haute Autorité à ceux relevant de ses missions

Retiré

Mme LIPIETZ

29

Déclaration annuelle des indemnités et rémunérations des élus locaux

Retiré

Article 17

Dispositif de protection des personnes signalant un conflit d'intérêts
contre toute sanction ou discrimination à leur égard

M. SUEUR, rapporteur

109

Suppression de l'article

Adopté

Articles additionnels après Article 17

Mme LIPIETZ

40

Publication et règles d'appel des conventions d'arbitrage conclues par des personnes publiques

Rejeté

Mme LIPIETZ

41

Règles d'appel des conventions d'arbitrage conclues par des personnes publiques

Rejeté

Article 18

Sanctions pénales applicables aux infractions aux règles relatives aux déclarations
de situation patrimoniale et aux déclarations d'intérêts

M. SUEUR, rapporteur

90

Suppression du délit d'attestation sur l'honneur mensongère établie par un membre du Gouvernement

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

91

Rédactionnel

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

92

Précision rédactionnelle et coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

93

Rédactionnel

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

94

Coordination

Adopté

M. ANZIANI

117

Précision rédactionnelle

Adopté

Mme LIPIETZ

39

Suppression des sanctions en cas de publication des informations contenues dans les déclarations

Rejeté

Article 19

Instauration d'une peine d'inéligibilité de dix ans pour les membres du Gouvernement
et les élus condamnés à l'interdiction des droits civiques, civils et de famille

M. SUEUR, rapporteur

96

Suppression d'une disposition satisfaite par le droit en vigueur

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

97

Suppression de l'extension d'interdiction des droits civiques, civils et de famille au délit d'abus de biens sociaux

Adopté

Mme LIPIETZ

30

Extension aux membres des cabinets ministériels de la peine complémentaire d'inéligibilité de dix ans

Rejeté

M. ANZIANI

120

Précision rédactionnelle

Retiré

M. ANZIANI

121

Extension au délit de blanchiment de la peine complémentaire d'inéligibilité de dix ans

Rejeté

Article 20

Modification du champ d'application et alourdissement des peines encourues
pour le délit de « pantouflage »

M. SUEUR, rapporteur

98

Coordination avec le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale concernant les peines applicables au délit de « pantouflage »

Adopté

Mme LIPIETZ

31

Extension aux membres des cabinets ministériels du délit de « pantouflage »

Rejeté

Article 22

Abrogation de dispositions législatives devenant sans objet

M. SUEUR, rapporteur

69

Précision rédactionnelle

Adopté

Article additionnel après Article 22

M. ANZIANI

122

Conditions d'entrée en vigueur de la fusion entre la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Tombe

Article 22 bis (nouveau)

Coordinations au sein du livre des procédures fiscales

M. SUEUR, rapporteur

99

Coordination

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 22 bis (nouveau)

M. SUEUR, rapporteur

100

Coordination

Adopté

Article 23

Entrée en vigueur de la loi

M. SUEUR, rapporteur

68

Délai d'entrée en vigueur des nouvelles obligations déclaratives

Adopté avec modification

M. SUEUR, rapporteur

70

Rédactionnel

Adopté

Article 23 bis

Encadrement des véhicules et des avantages en nature mis à disposition au sein des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale

Article 24

Application des dispositions dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie

M. SUEUR, rapporteur

71

Précision

Adopté

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA COMMISSION

_______

- M. Alain VIDALIES, Ministre délégué chargé des relations avec le Parlement

Commission pour la transparence financière de la vie politique

- M. Jean-Marc SAUVÉ , président

Associations

- Transparency international :

• M. Daniel LEBÈGUE , président

• Mme Myriam SAVY , responsable du plaidoyer

- Anticor :

• M. Eric ALT , vice-président

• Mme Suzanne DEVALLET , membre du bureau.

- Regards Citoyens :

• M. Christophe BOUTET , membre du Conseil d'administration

• M. Benjamin OOGHE-TABANOU , membre du Conseil d'administration.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR

_______

Syndicat des magistrats des juridictions financières

- M. Daniel GRUNTZ , président

- Mme Sandrine FAIVRE-PIERRET, membre du bureau

Conseil national des Barreaux

- M. Christian CHARRIÈRE-BOURNAZEL , président

- Mme Françoise LOUIS-TREFOURET , responsable des relations avec les Pouvoirs publics

* 1 Ce rapport n° 518 (2010-2011) est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-518-notice.html

* 2 Instituée en septembre 2010 par le Président de la République, cette commission comprenait MM. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes et Jean-Claude Magendie, ancien premier président de la cour d'appel de Paris.

* 3 Dans une intervention de novembre 2011, M. Guillaume Protière relève que si l'expression de conflit d'intérêts n'apparaissait qu'une fois en 2005 dans la jurisprudence du Conseil d'État, elle est mentionnée à onze reprises en 2011, soit désormais plus que la notion de prise illégale d'intérêts qui décline concomitamment.

* 4 Le Conseil constitutionnel a estimé que « si le législateur peut prévoir des incompatibilités entre mandats électoraux ou fonctions électives et activités ou fonctions professionnelles, la restriction ainsi apportée à l'exercice de fonctions publiques doit être justifiée, au regard des exigences découlant de l'article 6 de la Déclaration de 1789, par la nécessité de protéger la liberté de choix de l'électeur, l'indépendance de l'élu ou l'indépendance des juridictions contre les risques de confusion ou de conflits d'intérêts » (CC, 30 mars 2000, n° 2000-426 DC).

* 5 CE, 27 avril 2001, n° 334396, Association Formindep.

* 6 Le contrôle des incompatibilités relève de la compétence du bureau de chaque assemblée. En cas de doute, le Conseil constitutionnel est saisi par le bureau. Ce contrôle s'opère aujourd'hui par le biais de la déclaration d'activités des parlementaires.

* 7 On se souvient de la pratique dite des « députés-fonctionnaires » sous la Monarchie de Juillet.

* 8 A contrario , un parlementaire administrateur d'une telle société avant le début de son mandat peut conserver cette fonction.

* 9 Article 98 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat.

* 10 En outre, il n'est pas possible d'être l'avocat d'une entreprise publique ou privée dont les fonctions de direction sont incompatibles avec le mandat parlementaire, sauf à l'avoir été avant le début du mandat.

* 11 La mise en oeuvre de ces incompatibilités est organisée par l'ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958.

* 12 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl08-268.html

* 13 Auparavant, la déclaration de situation patrimoniale était adressée au bureau de l'assemblée.

* 14 Ces déclarations sont consultables à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/declarations_activites_interets/index.html

* 15 Certaines informations, notamment nominatives, sont exclues de cette publicité.

* 16 Article 1 er de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

* 17 Article 2 de la même loi.

* 18 Selon le droit actuel, sauf lorsqu'une déclaration a été établie depuis moins de six mois, la déclaration de fin de mandat doit être établie entre un et deux mois avant l'expiration normale du mandat, tandis que dans les autres cas de fin de mandat, sauf le décès (démission, nomination au Gouvernement ou au Conseil constitutionnel, élection dans l'autre assemblée ou au Parlement européen, prolongation plus de six mois d'une mission temporaire confiée par le Gouvernement, déchéance, démission d'office, annulation de l'élection ou, à l'Assemblée nationale, dissolution), la déclaration doit être établie dans les deux mois qui suivent la fin du mandat.

* 19 Article L. 441-7 du code pénal.

* 20 Article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

* 21 Article 434-13 du code pénal.

* 22 Ainsi, par exemple, dans sa décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 ou dans sa décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, une des premières au titre de la question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a rappelé qu'une peine à caractère automatique portait atteinte au principe constitutionnel d'individualisation des peines.

* 23 Les règles d'estimation de l'assiette des droits de mutation à titre gratuit sont déterminées par les articles 758 et suivants du code général des impôts.

* 24 Articles L.O. 384-1, L.O. 476, L.O. 503 et L.O. 530 notamment.

* 25 L'article 226-1 du code pénal réprime le délit d'atteinte à la vie privée, comme « le fait, au moyen d'un procédé quelconque, volontairement de porter atteinte à l'intimité de la vie privée d'autrui (...) en captant, enregistrant ou transmettant, sans le consentement de leur auteur, des paroles prononcées à titre privé ou confidentiel ; (...)en fixant, enregistrant ou transmettant, sans le consentement de celle-ci, l'image d'une personne se trouvant dans un lieu privé ».

* 26 Le droit actuel ne prévoit que la communication des déclarations du parlementaire (article L.O. 135-3 du code électoral).

* 27 Le droit de communication de l'administration fiscale est défini au chapitre II du titre II de la première partie du livre des procédures fiscales. L'article L. 81 du livre indique que « le droit de communication permet aux agents de l'administration, pour l'établissement de l'assiette et le contrôle des impôts, d'avoir connaissance des documents et des renseignements mentionnés aux articles du présent chapitre dans les conditions qui y sont précisées. »

* 28 De telles incompatibilités existent déjà ponctuellement (Défenseur des droits, président de la Commission nationale de l'informatique et des libertés...).

* 29 Le nombre des organismes extraparlementaires s'élevait à 188 au 30 septembre 2012, représentant 386 mandats pour les sénateurs (303 titulaires et 73 suppléants). Ils ont donné lieu à 266 nominations au cours de l'année parlementaire 2011-2012.

* 30 Article 98 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat.

* 31 Fonctions de président, membre du conseil d'administration, directeur général et directeur général adjoint. Les fonctions permanentes de conseil auprès de ces entreprises et établissements sont aussi proscrites, dans dérogation possible.

* 32 Dérogation temporaire et limitée à l'incompatibilité établie par l'article 23 de la Constitution entre les fonctions ministérielles et le mandat parlementaire, ce « délai d'option » revêtait une importance plus grande avant la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, lorsqu'un ancien parlementaire nommé membre du Gouvernement ne retrouvait pas son siège automatiquement à l'issue de ses fonctions gouvernementales et qu'il fallait qu'il provoque à cette fin la démission de son remplaçant pour permettre l'organisation d'une élection partielle (sauf dans les cas des sénateurs élus au scrutin proportionnel).

* 33 Le Conseil constitutionnel a jugé que « le principe d'individualisation des peines [...] implique que la peine emportant l'interdiction d'être inscrit sur une liste électorale et l'incapacité d'exercer une fonction publique élective qui en résulte ne puisse être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce » (CC, 11 juin 2010, 11 juin 2010, n° 2010-6/7 QPC).

* 34 CC, 12 février 2004, n° 2004-490 DC, et CC, 15 février 2007, n° 2007-547 DC.

* 35 Dans ce dernier cas, la disposition n'est pas tant relative à une autorité administrative indépendante, ce qui n'aurait pas pour effet de l'inclure dans la catégorie de « lois de souveraineté » mais a trait à la procédure devant une commission permanente des deux assemblées parlementaires.

* 36 CC, 9 juillet 2008, n° 2008-566 DC.

* 37 CC, 11 juin 2010, 11 juin 2010, n° 2010-6/7 QPC.

* 38 CC, 9 juillet 2008, n° 2008-566 DC.

* 39 CC, 11 juin 2010, n° 2010-6/7 QPC.

* 40 CC, 9 juillet 2008, n° 2008-566 DC-1 et LO.

* 41 Il en est ainsi pour les fonctionnaires, au terme de cet article, de « la prise, par eux-mêmes ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration à laquelle ils appartiennent ou en relation avec cette dernière, d'intérêts de nature à compromettre leur indépendance ».

* 42 CC,9 août 2012, n° 2012-654 DC

* 43 Le commentaire de la décision prenait alors le soin de préciser que n'était pas en cause « la répartition entre les domaines de la loi et du règlement » mais « une atteinte portée par la loi au fonctionnement propre des pouvoirs exécutifs ».

* 44 Ces déclarations sont consultables à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/declarations_activites_interets/index.html

* 45 Application des peines prévues à l'article 226-1 du code pénal. L'article 4 ajoute que, dans le cas où le président de la Commission a connaissance de tels faits, il est tenu d'en aviser sans délai le procureur de la République.

* 46 Ces déclarations sont consultables à l'adresse suivante :

http://www.declarations-patrimoine.gouvernement.fr/

* 47 Ces déclarations ne sont pas consultables à une adresse unique. La déclaration du Premier ministre est consultable à l'adresse suivante :

http://www.gouvernement.fr/premier-ministre/declaration-d-interets

* 48 Cet avis n° 154 (2012-2013) est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/a12-154-5/a12-154-58.html#toc58

Ces obligations déontologiques regroupent et étendent les règles déjà fixées par de nombreuses circulaires du Premier ministre de 2007, 2010 et 2011.

* 49 En cas d'établissement d'une déclaration de situation patrimoniale depuis moins de six mois, les membres du Gouvernement seraient dispensés d'établir une nouvelle déclaration, comme les parlementaires.

* 50 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :

http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2009/05/cir_26333.pdf

* 51 Les délégations de signature doivent être actuellement notifiées au président de la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

* 52 A l'exclusion des représentants français au Parlement européen.

* 53 CC, 1 er mars 2013, n° 2013-4795 AN

* 54 Les dons des personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, aux partis politiques sont interdits sous toute leurs formes.

* 55 CC, 13 décembre 2012, n° 2012-658 DC

* 56 L'article 13 du présent projet de loi prévoit que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique peut agréer des associations de lutte contre la corruption, tandis que l'article 1 er du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière propose d'agréer des associations de lutte contre la corruption déclarées depuis au moins cinq ans pour exercer les droits reconnus à la partie civile pour certaines infractions en matière de manquement au devoir de probité (prise illégale d'intérêts...), de corruption et trafic d'influence et de blanchiment.

* 57 Sous réserve de la peine d'amende de 15 000 euros prévue en cas de défaut de dépôt de la déclaration de situation patrimoniale de fin de mandat.

* 58 Article 5-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 précitée.

* 59 Article 5 de la même loi.

* 60 Article 4 de la même loi.

* 61 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl08-268.html

* 62 Le Conseil constitutionnel a jugé que « le principe d'individualisation des peines [...] implique que la peine emportant l'interdiction d'être inscrit sur une liste électorale et l'incapacité d'exercer une fonction publique élective qui en résulte ne puisse être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce » (CC, 11 juin 2010, 11 juin 2010, n° 2010-6/7 QPC).

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