III. LA POSITION DE LA COMMISSION
A. CLARIFIER LA RÉDACTION DU PROJET DE LOI
1. Expliciter la notion de « public »
L'intitulé du projet de loi vise les « citoyens » ; son dispositif lui préfère le terme de « public ». Cette hésitation relative à la terminologie reflète celles du législateur depuis une trentaine d'années. La notion de « public » a été mise en avant dans les titres des grandes lois des années 1970 : la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses dispositions d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, et la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public. Dans leur dispositif cependant, ces lois ont eu recours à d'autres termes : la première instaure le droit de « toute personne » à l'information, la seconde, celui des « personnes physiques ou morales » à connaître la motivation des décisions administratives défavorables qui leur sont opposées, tandis que la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République évoquait en son article 1 er les relations des administrations avec les « administrés ». Dans les années 2000, cette notion de « public » s'est d'ailleurs effacée au profit de celle de « citoyen », comme le montre l'intitulé de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Bien que symbolique, ce terme est inexact dans la mesure où il exclut tant les personnes morales que les non-nationaux. C'est pourquoi cette même loi utilise dans son dispositif soit la référence à « toute personne » dans son titre I er relatif à l'accès aux règles de droit et à la transparence, soit celle d'« usager » dans le titre II traitant des relations des citoyens avec les administrations.
L'usage de l'un ou l'autre de ces termes n'est pas indifférent. Le choix ainsi opéré permet de désigner des personnes différentes ou de mettre l'accent sur telle ou telle dimension de l'individu. Ainsi la notion d'« usager du service public » permet-elle d'appréhender la personne concernée non plus seulement dans sa dimension civique, ce que suggère le terme « citoyen », ou encore dans sa seule relation aux services publics administratifs, comme « administré », mais également au regard de l'ensemble de ses droits, y compris sociaux. La catégorie « usager » apparaît donc comme moins restrictive que celles d'« administré » ou de « citoyen », mais moins large que les termes « toute personne » ou « public ».
C'est cette dernière formulation que le projet de loi a adopté dans son dispositif, mais en l'utilisant dans des acceptions différentes. Au 1° du I de l'article 1 er et aux 1° et 4° du III de l'article 2, le public est compris dans sa relation avec les administrations et renvoie donc à la notion d'« usager » de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000. Le 2° du I de l'article 1 er réduit en revanche le public aux seules personnes formulant des demandes auprès de l'administration, désignées généralement par le terme « pétitionnaires ». Au contraire, le 3° du III de l'article 2 appréhende le public dans une acception plus vaste dans la mesure où tout un chacun est invité à participer à l'élaboration des actes administratifs dans le cadre des enquêtes publiques et autres procédures de consultation ouverte. Dans tous les cas néanmoins sont visées tant les personnes physiques que morales.
Sur proposition de son rapporteur, votre commission s'est donc attachée à préciser les personnes concernées lorsque cela lui est apparu nécessaire.
2. Mieux circonscrire les autorités concernées
Le projet de loi a pour objectif la simplification des relations des usagers avec toutes les administrations. C'est pourquoi il a été décidé d'utiliser une formule englobant le périmètre le plus large possible : « les administrations de l'État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes chargés d'une mission de service public ». Cette formulation présente cependant deux difficultés.
La première difficulté tient à l'ambiguïté qui pourrait naître de la double dimension des collectivités territoriales, à la fois administrations décentralisées et entités « s'administr[a]nt librement par des conseils élus et dispos[a]nt d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences », conformément au troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution. Or, lorsque le 3° du I de l'article 1 er prévoit d'élargir les possibilités de recours aux technologies pour permettre les délibérés à distance, cette disposition ne concerne que les autorités administratives. L'intention du législateur n'est donc pas d'étendre cette faculté aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales, ce qu'il convient de préciser.
En second lieu, tant les établissements publics que les « organismes chargés d'une mission de service public » excèdent les seuls services publics à caractère administratif pour englober également les services publics industriels et commerciaux. Or ceux-ci ne sont a priori pas considérés comme des administrations au sens où on l'entend généralement.
Afin de mieux circonscrire le champ des instances concernées par le projet de loi, votre commission a donc suivi la proposition de son rapporteur de reprendre la définition des autorités administratives figurant à l'article 1 er de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, qui vise plus précisément les services publics à caractère administratif ainsi que les organismes de sécurité sociale .
3. Apporter des précisions pour mieux appréhender les modifications au droit en vigueur envisagées
La communicabilité des avis préalables à l'adoption d'une décision administrative en cours d'instruction afin de permettre au demandeur de modifier ou compléter sa demande est apparue à votre commission comme une avancée majeure. C'est pourquoi elle a désiré l'inscrire directement dans la loi, ne laissant à l'habilitation que la définition des modalités de mise en oeuvre de ce principe. Elle a néanmoins souhaité que figurent dès la loi d'habilitation certaines indications permettant de mieux cerner les modifications que cela entraînerait dans le processus décisionnel. Sur proposition de son rapporteur, elle a ainsi précisé :
- que seuls les avis recueillis en vertu de dispositions législatives et réglementaires , qu'ils soient conformes ou facultatifs, seraient communicables ;
- que, conformément à l'objectif de permettre au pétitionnaire de modifier ou compléter sa demande, seul le demandeur serait destinataire de ces avis qui devraient être motivés lorsqu'ils sont défavorables .
Par ailleurs, si votre commission a approuvé l'élargissement à toutes les autorités administratives de la possibilité de recourir aux technologies pour délibérer ou rendre des avis à distance , elle a toutefois considéré qu'eu égard à la garantie des droits qu'elle constitue, la collégialité des débats devait être assurée en toutes circonstances . Sur proposition de son rapporteur, elle a ainsi invité le Gouvernement à encadrer strictement le recours à cette faculté.