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Projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique

11 juillet 2013 : Justice : garde des sceaux et magistrats du ministère public ( rapport - deuxième lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture le projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique.

Ce texte a pour objectif de clarifier les compétences respectives du garde des sceaux et des magistrats du parquet, en restituant au ministre de la justice la responsabilité d'animer la politique pénale, et en renforçant l'indépendance fonctionnelle du ministère public dans l'exercice de l'action publique.

En première lecture, le Sénat a substantiellement renforcé les moyens dont dispose le garde des sceaux pour conduire la politique pénale déterminée par le Gouvernement et veiller à la cohérence de son application sur le territoire de la République, missions qui lui sont confiées par l'article 30 du code de procédure pénale.

À cette fin, il a supprimé l'obligation de publier les instructions générales que le garde des sceaux adresse aux magistrats du ministère public, estimant que l'efficacité de la politique pénale pouvait, dans certaines hypothèses, nécessiter une discrétion absolue.

Au terme de vifs débats, il a également supprimé l'interdiction faite au garde des sceaux d'adresser aux magistrats du ministère public des instructions dans des affaires individuelles, jugeant nécessaire de donner au ministre les moyens d'agir en cas de carence du parquet.

Le texte qui résulte des travaux en deuxième lecture de l'Assemblée nationale est un texte de compromis. S'il réintroduit l'interdiction des instructions dans les affaires individuelles du garde des sceaux, il conserve certains apports du Sénat, au premier rang desquels, la suppression de la publicité des instructions générales.

Votre commission a, par conséquent, estimé qu'un équilibre acceptable avait ainsi été trouvé.

I. UN TEXTE DE COMPROMIS...

A. LA SUPPRESSION DE LA PUBLICITÉ DES INSTRUCTIONS GÉNÉRALES MAINTENUE

La question de la publicité à donner aux instructions générales que le garde des sceaux peut adresser aux magistrats du ministère public a occupé une place importante dans les débats qui se sont tenus au sein des deux assemblées.

Dans le projet de loi initial, l'article 1er reprenait la rédaction de l'article 30 du code de procédure pénale en vigueur, en élargissant le champ d'application des instructions générales, par la suppression de leur limitation au domaine de l'action publique. Elles pourraient désormais concerner tous les aspects de la politique pénale, y compris la prévention.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait prévu une obligation de publicité générale et absolue de ces instructions.

Votre commission n'était pas revenue sur cette précision lors de l'établissement de son texte. Cependant, sensible aux arguments développés par le président Jacques Mézard, qui s'était inquiété de voir publier des instructions relatives aux intérêts supérieurs de l'État, elle avait donné un avis favorable à l'amendement qu'il avait déposé avec plusieurs de ses collègues du groupe RDSE, admettant que ces instructions ne soient pas rendues publiques si des motifs impérieux d'ordre public s'y opposaient.

En séance publique, le 4 juillet 2013, le Gouvernement a déposé un amendement, qui a été adopté, supprimant purement et simplement cette obligation de publicité. Votre rapporteur, M. Jean-Pierre Michel s'était montré, à titre personnel, favorable à cette disposition, rappelant cependant que lors de l'établissement de son texte, la commission des lois avait repoussé une proposition identique qu'il avait lui-même portée.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, en deuxième lecture, suivant son rapporteur, est revenue sur cette suppression. Elle n'a cependant pas repris sa rédaction de première lecture, qui prévoyait une publicité systématique des instructions générales. Elle a posé le principe de l'obligation de publicité, en l'assortissant d'une série d'exceptions : « si cette publicité est de nature à porter atteinte à la sûreté de l'État, à la sécurité publique ou au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou des investigations préliminaires à de telles procédures ».

Cependant, en séance publique, le 10 juillet 2013, à la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement, l'obligation de publier les instructions générales a de nouveau été supprimée, entrainant ainsi le retour à la rédaction issue des travaux du Sénat.