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Projet de loi autorisant la ratification du traité sur le commerce des armes

3 octobre 2013 : Commerce des armes ( rapport - première lecture )

II. LE TCA : UN TEXTE ROBUSTE ET AMBITIEUX

A. UN SUCCÈS MAJEUR DANS L'ENCADREMENT DU COMMERCE DES ARMES

1. Un accord historique et ambitieux

Le TCA est un accord historique : pour la première fois, les États cherchent à se doter d'un même code de conduite, d'un même cadre sur cette question particulière qu'est le commerce des armements.

Il ne s'agit pas d'un traité de désarmement, ni d'un traité d'interdiction, mais d'un traité de réglementation. Il ne fournit pas d'assistance au désarmement, à la démobilisation et à la réintégration. Son objectif n'est pas non plus de résorber les tensions internes.

Ce texte est un premier pas, et même si certains ont pu souligner quelques faiblesses dans la rédaction du texte adopté, il s'agit néanmoins d'un traité qui va de l'avant, qui se pose en cadre international commun à la majorité des pays. Il est perfectible dans ses ambitions et son champ d'application.

2. Les deux objectifs de régulation du commerce légitime et lutte contre les ventes illicites

Le TCA conjugue deux dimensions : d'une part la régulation du commerce légitime entre États, principal sujet du débat, d'autre part la prévention des trafics illicites, plus consensuelle. Ainsi les objectifs de la France que les deux dimensions soient abordées sont atteints.

Néanmoins, les pays sceptiques reprochent justement ces deux points. En effet, d'après eux, les règles susceptibles de contrôle du commerce légitime entre États sont contestables. Ils estiment également que le traité est faible en matière de lutte contre les trafics illicites, notamment l'absence d'interdiction de tout transfert d'armes à des acteurs non étatiques.

Sur ce point particulier, les négociateurs français estiment que c'était impossible à intégrer, du fait de l'existence d'un marché privé légitime de l'armement : pour les particuliers dans les États au régime de détention d'armes sinon permissif du moins libéral, ou pour les sociétés de transport de fonds par exemple.

B. LA CONSÉCRATION DU DROIT INTERNATIONAL HUMANITAIRE

Situés au coeur des dispositions du traité, les articles 6 et 7 consacrent la reconnaissance d'un droit international humanitaire. Celui-ci devient en effet le critère à respecter dans l'évaluation d'une demande d'exportation.

1. Des interdictions strictes

L'article 6 prohibe toute exportation d'armement, armes classiques, munitions, pièces et composants, lorsque l'exportation :

- violerait les obligations de l'État exportateur au regard des mesures prises par le Conseil de sécurité des Nations unies. C'est le cas, notamment, des mesures d'embargos sur les armes ;

- violerait les obligations internationales résultant des accords auxquels l'État exportateur est partie, notamment concernant le transfert et trafic illicite d'armes classiques ;

- permettrait la commission de génocides, crimes contre l'humanité, attaques contre des civils, crimes de guerre, et violations graves des conventions de Genève.

Du fait de ces interdictions strictes de transfert, aucune évaluation n'est nécessaire. Néanmoins, l'application reste difficile, comme l'indiquait la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) dans son avis sur l'avant-projet de TCA en date du 21 février 2013 : comment prouver l'intention d'un État de commettre un génocide, par exemple ?

2. Une évaluation des demandes d'exportation au regard du droit humanitaire

L'article 7 considère que, pour toute demande d'exportation n'entrant pas dans le champ des exclusions de fait prévues par l'article 6, l'État exportateur doit procéder à une évaluation objective, non discriminatoire, mais la plus complète possible, de l'utilisation de ces armes.

L'État receveur de la demande doit en particulier estimer si une exportation d'armes porterait atteinte à la paix et à la sécurité, et pourrait servir à :

- commettre une violation grave au droit international humanitaire ou au droit international des droits de l'homme, ou en faciliter la commission ;

- commettre une infraction, ou en faciliter la commission, au regard des conventions ou protocoles internationaux relatifs au terrorisme ou à la criminalité transnationale auxquels l'État exportateur est partie ;

- commettre ou faciliter la commission d'actes graves de violence fondés sur le sexe, ou contre les femmes et les enfants.

S'il s'avère que c'est le cas, alors l'État doit chercher à atténuer les risques possibles. In fine, s'il considère, à l'issue de l'évaluation et après avoir examiné les mesures d'atténuation possible, qu'il existe un risque prépondérant de commission des actes précités, il ne doit pas autoriser l'exportation.

Enfin, toute autorisation peut être réexaminée s'il est avéré que de nouvelles informations sont portées à la connaissance de l'État exportateur.

Cet article, en posant explicitement le principe du droit international humanitaire et du droit international des droits de l'homme, les place au coeur du dispositif d'évaluation.

Si nous ne pouvons que nous en réjouir, les termes employés, néanmoins, laissent perplexes.

Il en est ainsi de l'adjectif « prépondérant », qui suscite des controverses. La procédure même d'évaluation des risques, par étape, se conclut sur l'expression de « risque prépondérant », qui doit empêcher l'exportation. Or, la notion de risque prépondérant, en droit international, n'existe pas. Certains États, comme la Nouvelle-Zélande, pour clarifier cette terminologie, ont déclaré qu'ils l'interprèteraient comme étant un risque substantiel4(*). Il conviendra, pour ne pas porter préjudice au Traité et pour éviter des mises en oeuvre différentes entre les États, que l'interprétation soit clarifiée et harmonisée.

Également, quid des mesures d'atténuation des risques possibles ? Elles ne sont pas explicitement énoncées, si ce n'est des « mesures de confiance ou des programmes élaborés et arrêtés conjointement par les États exportateurs et importateurs » ...


* 4 Un risque substantiel n'est ni un doute, ni une possibilité. Il n'est pas non plus, a contrario, une haute probabilité. Pour Amnesty International, « il doit être raisonnablement prévisible que les utilisateurs finaux envisagés utiliseront probablement les armes pour commettre des violations graves ou pour porter atteinte aux droits humains de manière répétitive. »