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Projet de loi de finances pour 2014 : Ecologie, développement et mobilité durables

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Ecologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. LE PROGRAMME 113 « PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ »

1. Un programme centré sur la protection de la biodiversité

Le programme est composé de quatre actions :

- l'action 1 « Sites, paysages, publicité », qui recouvre les activités de protection et de gestion des sites classés ;

- l'action 2 « Logistique, formation et contentieux », qui regroupe les crédits relatifs aux activités supports dédiées au programme et ceux destinés au règlement des contentieux relatifs à l'ingénierie publique, à l'eau et à la nature ;

- l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité », qui rassemble les crédits concourant à la mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la nature ainsi qu'au soutien des opérateurs et autres organismes oeuvrant dans ces domaines (Agences de l'eau, parcs nationaux, Office national de la chasse et de la faune sauvage - ONCFS, Office national de l'eau et des milieux aquatiques - ONEMA...) ;

- l'action 8 « Fonds d'investissement pour la biodiversité et la restauration écologique », qui porte les crédits de paiement destinés à couvrir les dépenses engagées en 2012 et 2013 dans ce domaine. Pour mémoire, ce fonds a été créé le 20 octobre 2011 et repose sur quatre priorités : l'amélioration de la connaissance de la biodiversité, la restauration des milieux naturels dégradés, la restauration des continuités écologiques et le suivi des schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE).

2. Une préservation globale des crédits du programme par rapport à 2013

Le projet de loi de finances pour 2014 propose pour le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » une dotation stable, à hauteur de 279,7 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 0,17 % par rapport à 2013) et de 278,5 millions d'euros en crédits de paiement (+ 0,23 % par rapport à 2013).

Cependant, cette évolution générale occulte des disparités entre les différentes actions et sous-actions (cf. infra).

Du point de vue de la nature des dotations, 137,7 millions d'euros de crédits de paiement relèvent de subventions pour charges de services publics versées aux opérateurs du programme.

L'année 2014 aura pour priorité la mise en oeuvre des engagements pris par le Gouvernement pour assurer la préservation de la biodiversité, thème qui a fait l'objet d'une table ronde lors de la seconde conférence environnementale de septembre 2013. Par ailleurs, une loi-cadre sur la biodiversité est attendue en 2014, qui pourrait préciser les contours de la future Agence de la biodiversité. Cette dernière a vocation à regrouper les moyens jusqu'à présent dispersés dans différentes structures, dans un souci de rationalisation des moyens.

Les crédits du programme contribueront en particulier à la réalisation des objectifs fixés par la directive cadre « Stratégie pour le milieu marin ».

La directive-cadre 2008/56/CE sur une stratégie pour le milieu marin

Les activités marines telles que la pêche, le tourisme, et les loisirs sont tributaires de la bonne qualité des eaux. La protection des eaux marines d'Europe est assurée par une pièce maîtresse de la législation européenne, à savoir la directive-cadre « Stratégie pour le milieu marin » (2008/56/CE), dont l'objectif est de parvenir à un bon état écologique du milieu marin européen au plus tard en 2020.

La directive exige que les Etats membres élaborent des stratégies coordonnées en vue de protéger et de restaurer les écosystèmes marins d'Europe, et qu'ils veillent à garantir la viabilité écologique des activités liées au milieu marin.

Dans cette perspective, les Etats membres sont tenus d'évaluer l'état écologique de leurs eaux marines et l'impact des activités humaines sur ces eaux avant de déterminer leur « bon état écologique » sur la base de critères ayant trait à la biodiversité, à la santé des stocks de poissons, aux concentrations de contaminants et à l'eutrophisation (prolifération d'algues qui étouffent les autres organismes), à la présence d'espèces non indigènes et de déchets dans les mers et à la pollution sonore sous-marine. Des objectifs et des indicateurs sont ensuite fixés pour parvenir à ce bon état écologique et un programme de mesures est élaboré en vue de la réalisation des objectifs.

Source : site Internet de la Commission européenne

3. Une évolution contrastée des crédits selon les différentes actions du programme
a) L'action 1 « Sites, paysages, publicité »

L'action 1 représente 2,6 % des crédits du programme, pour un montant de 7,2 millions d'euros en AE (+ 10,3 % par rapport à 2013) et 6,2 millions d'euros en CP (-5,1 % par rapport à 2013).

D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, la hausse des autorisations d'engagement s'explique principalement par la nécessité de prendre en compte l'accroissement des activités dans ce domaine, notamment pour ce qui concerne la gestion de sites classés, qu'ils relèvent du patrimoine national (Grands sites de France) ou mondial (UNESCO).

b) L'action 2 « Logistique, formation et contentieux »

L'action 2 représente 2,3 % des crédits du programme, pour un montant de 6,6 millions d'euros en AE et de 6,2 millions d'euros en CP, soit des hausses respectives de 80,3 % et 70,7 %.

Cette évolution s'explique par plusieurs facteurs. D'une part, la sous-action 1 « Fonctionnement courant et logistique » connaît une progression exceptionnelle de ces dotations au titre de la contribution du programme aux dépenses d'organisation de l'exposition universelle qui se tiendra à Milan en 2015 (1,38 million d'euros en AE et 1,03 million d'euros en CP, contre 0,36 million d'euros en AE=CP en 2013).

D'autre part, la sous-action 2 « Contentieux de l'ingénierie, de l'eau et de la biodiversité » connaît une hausse des crédits affectés au règlement des contentieux (près de 1,8 million d'euros). En effet, la budgétisation détermine des prévisions de dépenses conformes à l'exécution constatée au cours des dernières années (environ 5 millions d'euros). Les dépenses de contentieux connaissent une croissance soutenue depuis 2010 en raison des procédures liées à l'ingénierie publique concurrentielle ainsi qu'à la réforme de la publicité extérieure. Au total, les crédits de cette sous-action s'élèvent à 5,18 millions d'euros contre 3,28 millions d'euros en 2013.

c) L'action 7 : « Gestion des milieux et biodiversité »

L'action 7 représente 95,1 % des crédits du programme, pour un montant de 265,9 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une baisse de 1,2 % par rapport à 2013, et de 264,1 millions d'euros en crédits de paiement, soit une réduction de 0,6 % % par rapport à 2013.

Par ailleurs, des fonds de concours et attributions de produits sont attendus à hauteur de 28,4 millions d'euros en AE et de 6,2 millions d'euros en CP, en provenance notamment des Agences de l'eau Loire Bretagne, Rhône Méditerranée Corse et Seine Normandie. Ils sont destinés majoritairement au financement d'opérations d'investissement dans le cadre de la politique de restauration de la continuité écologique11(*) des cours d'eau. Le décalage entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement s'explique par la programmation d'une opération estimée à 24 millions d'euros, sur cinq ans (2014 à 2018), par l'agence de l'eau Seine Normandie, qui échelonnera les versements des crédits sur la période.

L'évolution globale des crédits de l'action 7 occulte des différences entre les six sous-actions12(*). Les évolutions les plus significatives sont détaillées ci-après.

Les moyens affectés à la Trame verte et bleue et aux espaces protégés diminuent de 6,8 % en AE et de 5,5 % en CP. La baisse porte essentiellement sur les subventions attribuées aux parcs nationaux (- 3,6 %), aux parcs naturels régionaux et aux réserves naturelles nationales. Au total, les moyens dédiés à cette sous-action passent de 113,8 millions d'euros à 107,6 millions d'euros (CP).

A l'inverse, les moyens attribués aux milieux et espaces marins sont en progression de 2,5 % en AE et de 5,5 % en CP. Cette évolution s'explique par deux facteurs principaux :

- d'une part, la hausse de 3 millions d'euros de la subvention pour charges de service public de l'Agence des aires marines protégées (AAMP). De surcroît, l'agence bénéficiera d'un renforcement de ses effectifs, permis par un redéploiement (+ 5 ETP en provenance de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage - ONCFS). Ces renforts lui permettront de faire face à la croissance des parcs naturels marins dernièrement créés (notamment ceux du Golfe du Lion et des Estuaires picards et de la mer d'Opale) et de prendre à sa charge les nouvelles missions confiées par l'Etat (gestion du dispositif Natura 2000 en mer et mise en oeuvre de la directive-cadre stratégie pour le milieu marin en particulier).

- d'autre part, la couverture d'engagements antérieurs dans le cadre de la mise en oeuvre de la directive-cadre stratégie pour le milieu marin.

Au total, les moyens alloués à cette sous-action s'élèvent à 33,8 millions d'euros contre 32 millions d'euros en 2013 (en CP).

Par ailleurs, un redéploiement de 5 ETP est également opéré en provenance de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) au bénéfice du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), afin de permettre la mise en oeuvre des mesures de déprécarisation des personnels prévues par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 dite « loi Sauvadet », lesquelles impliquent la transformation d'emplois hors plafond en emplois sous plafond.

Enfin, les crédits attribués à la connaissance et à la préservation de la biodiversité augmentent de 2,3 % en AE et de 1,2 % en CP au profit des activités de valorisation et de mobilisation de la connaissance de la biodiversité13(*).

d) L'action 8 « Fonds d'investissement pour la biodiversité et la restauration écologique »

L'action 8 porte les crédits du Fonds d'investissement pour la biodiversité et la restauration écologique (FIBRE). Pour mémoire, le FIBRE a été créé par le décret n° 2012-228 du 16 février 2012, afin de financer des projets dans le cadre d'appels à projets réalisés au titre de la Stratégie nationale pour la biodiversité, en complément des moyens des Agences de l'eau et de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques.

L'action 8 sera dotée de 2 millions d'euros de crédits de paiement (contre 2,1 millions d'euros en 2013), qui abonderont notamment des opérations initiées en 2012 et 2013 portant sur la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques dans les espaces agricoles et forestiers, la restauration de milieux naturels dégradés, l'amélioration de la transparence écologique des infrastructures de transport et des espaces urbains et péri-urbains, et la restauration des sites dégradés.

Pour 2014, seuls des crédits de paiement sont mobilisés afin de solder une partie des engagements antérieurs passés.


* 11 La continuité écologique des milieux aquatiques se définit par la circulation des espèces et le bon déroulement des transports de sédiments.

* 12 Milieux et espaces marins ; Mesures territoriales dans le domaine de l'eau ; Trame verte et bleue - espaces protégés ; Natura 2000 ; Connaissance et préservation de la biodiversité ; Sécurité d'approvisionnement des matières premières.

* 13 Pour mémoire, la Stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) fait de la connaissance un élément clé dans l'atteinte des objectifs de conservation et de restauration de la biodiversité.