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Projet de loi de finances pour 2014 : Justice

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Justice ( rapport général - première lecture )

N° 156

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2014, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 17

JUSTICE

Rapporteur spécial : M. Edmond HERVÉ

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 (2013-2014)

INTRODUCTION

Alors qu'un double effort d'économie de la dépense et de volonté de croissance marque le projet de loi de finances pour 2014, la mission « Justice » continue de faire partie des priorités gouvernementales.

Les principaux objectifs poursuivis par le Gouvernement concernent l'amélioration de l'accès à la justice, notamment pour les plus démunis, une nouvelle politique pénale axée sur la réinsertion et la prévention de la récidive, la modernisation de l'organisation du ministère au service des justiciables et des acteurs de justice.

Soucieux de maîtriser la dépense, le ministère de la justice s'investit dans la recherche d'une meilleure organisation et d'une meilleure performance de sa gestion : il faut souhaiter qu'une certaine stabilité des secrétaires généraux et des directeurs d'administration centrale ainsi qu'une progression de la transversalité y concourent.

Le budget de la Justice fut en 2013 un budget de redressement et de correction, en progression de 4,2 % avec la création de 480 emplois.

Celui de 2014, avec 7,8 milliards d'euros (hors fonds de concours) marque une transition, avec une augmentation des ressources de 1,7 % et la création de 555 emplois.

Ces choix servent le fonctionnement de la justice, modernisent son organisation et permettent de poursuivre la politique d'investissements immobiliers, judiciaires et pénitentiaires.

Parallèlement, ils contribuent à la diminution des dépenses grâce à la gestion des frais de justice, à la recherche d'une meilleure aide juridictionnelle (AJ), au suivi d'un pilotage plus contrôlé des chantiers immobiliers...

Avant de détailler les programmes de la mission, nous présenterons dans cette introduction ce qui nous semble être l'essentiel de certains d'entre eux.

1) Observations sur le programme « Justice judicaire »

a) Objectifs

Le programme « Justice judiciaire », pour 2014, maintient ses objectifs (Cf. pages 22-23).

Les crédits de dépenses de personnel augmentent de 1 % de 2013 à 2014, soit + 22,1 millions d'euros.

Pour 2014, 45 emplois nets sont créés, et y compris ceux-ci, 175 sont réaffectés. Ce chiffre rend compte de la création de 63 postes de magistrats, de la diminution de 42 postes de greffiers en chef, de la création de 132 postes de greffiers catégorie B et de celle de 24 postes de secrétaires administratifs.

Ces redéploiements sont rendus possibles par la création de la plateforme nationale d'interception judicaire (PNIJ), l'effectivité de Cassiopée et la réforme du Casier judicaire national.

Il faut saluer la création de la juridiction unifiée des brevets (JUB), une meilleure maîtrise des dépenses de locations immobilières et une augmentation substantielle des crédits de formation (+ 50 %) résultant de l'accroissement important du nombre d'auditeurs de justice et du recrutement d'un plus grand nombre de greffiers.

b) Le recrutement de magistrats

Le projet de budget pour 2014 annonce la création de 63 emplois de magistrats, ce qui donnera 358 entrées prévues pour 295 sorties.

Cette décision, qui fait suite à la création de 142 emplois en 2013, rompt avec un précédent regrettable puisqu'en 2010, 2011 et 2012, il n'y avait eu aucune création1(*).

Quelques observations principales méritent d'être faites.

L'effectif théorique des magistrats affectés en juridiction, en 2013, est de 7 829, l'effectif réel de 7 489. La différence s'explique notamment par l'existence de postes vacants (4,5 %), les affectations externes (250), la diminution et l'insuffisance de postes mis au concours2(*).

Pour compenser les départs à la retraite, les vacances et ne pénaliser aucun ressort, il faudrait assurer l'entrée à l'école de 250 auditeurs.

Nous relevons un particularisme : alors que la Cour de cassation bénéficie d'un effectif théorique de 220 postes, l'effectif réel est de 281. La Cour de cassation ne dispose pas de schéma d'emplois et le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) bénéficie d'une liberté de nomination. D'autre part, un magistrat peut rester en surnombre deux ans après sa retraite.

c) La situation des greffiers

Nous sommes en présence d'une fonction sensible qui conditionne la modernisation de la justice.

Le ratio magistrats-greffiers (affectés auprès d'un magistrat) s'améliore : il a baissé de 2004 à 2010 (2004 : 0,88 ; 2010 : 0,86) pour augmenter à partir de 2011 (2011 : 0,92 ; 2012 : 0,95 ; 2013 : 0,99)3(*).

A l'origine de cette hausse, la politique de transformation d'emplois de catégories C en B.

Cette opération a permis de recentrer les greffiers sur leur activité juridictionnelle et l'assistance du magistrat, activité « enrichie » par différents textes (que ce soit au pénal ou au civil).

Aujourd'hui 1 082 greffiers et 152 greffiers chef sont en stage. Ils seront opérationnels entre mars et septembre 2014.

Nous formons le voeu qu'une prochaine réforme soit bénéfique à cette profession, qu'il s'agisse d'indice ou d'activité. Un « choc de simplification » serait bienvenu : si le contentieux demeure l'apanage du magistrat, certains actes gracieux pourraient sortir du champ de ce dernier4(*).

Une question sensible demeure. Dans les dix ans à venir, 3 815 greffiers doivent partir à la retraite : pour conserver un équilibre, il faudrait recruter 250 greffiers par an5(*). En 2013, 560 greffiers ont intégré l'Ecole nationale des greffes (ENG) et ils arriveront en juridiction courant 2014-2015.

d) Les frais de justice

Nous devons nous réjouir du décret n° 2013-770 du 26 août 2013 relatif aux frais de justice qui, pour la première fois, donne une définition de la notion de frais de justice.

L'enveloppe qui leur est affectée pour 2014 atteint 457,7 millions d'euros, contre 454 millions d'euros en 2012.

Cette baisse, tout en tenant compte de mesures nouvelles relatives notamment aux frais des traducteurs et interprètes (Cf. directive n° 2010/64/UE relative à l'interprétation et à la traduction dans le cadre des procédures pénales), résulte des efforts - à poursuivre - de rationalisation, de sensibilisation, de standardisation d'organisation, de gestion et de coopération.

Le législateur ne saurait oublier sa propre responsabilité dans la croissance passée de ces frais, liée en partie à l'inflation des normes qu'il décide.

Au nombre des mesures d'économie citons, à titre d'exemple, la mise en place progressive de la PNIJ en 2014.

Cette plateforme, contrôlée et sécurisée par le ministère de la justice, devrait être sollicitée de manière très prioritaire par tous les ordonnateurs publics « d'écoute ».

2) Observations sur le programme « Administration pénitentiaire »

Madame la garde des Sceaux, ministre de la justice, a choisi de privilégier la lutte contre la récidive. Ainsi a-t-elle décidé de recruter 490 personnes pour les affecter plus spécialement à cette mission (soit 400 créations nouvelles et 90 recrutements pour compenser des départs à la retraite).

Retenant une politique fondée sur la prévention, l'aménagement des peines, la réinsertion sociale, le Gouvernement, dès 2013, a choisi de diminuer le plan immobilier pénitentiaire précédent avec, pour objectif, de disposer de 63 500 places de prison à l'horizon 2019. Au 1er juillet 2013, sur 57 238 places de prison, nous comptions 68 569 personnes écrouées (chiffre record). Le précédent gouvernement avait annoncé, en mai 2011, 70 000 places pour 2018 et, le 27 mars 2012, 80 000 places pour 2017.

Les crédits d'investissement disponibles sont affectés en priorité à la poursuite d'opérations immobilières ainsi qu'aux opérations de mise en conformité les plus urgentes (Cf. annexe 3).

Avec raison, Madame la garde des Sceaux, ministre de la justice, a décidé de ne pas recourir à la formule de partenariat public-privé (PPP) pour réaliser les futurs projets pénitentiaires. Cette formule a pris beaucoup d'ampleur (elle concerne 53 établissements pénitentiaires accueillant 49 % de la population pénale). Tout en n'étant pas condamnable par elle-même, elle participe à l'affaiblissement du principe de l'annualité budgétaire, ainsi qu'au pouvoir de contrôle parlementaire.

Ces choix retenus sont en harmonie avec une nouvelle approche du « parcours d'exécution de la peine » heureusement éclairé par le rapport de notre collègue député, Dominique Raimbourg6(*).

Il faut rendre hommage à la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire qui a préféré la notion de « parcours d'exécution de la peine » à celle de « projet d'exécution de la peine » pour bien marquer la nécessité de rechercher une évolution, un processus, une personnalisation.

Il nous revient d'instruire la société pour qu'elle comprenne les limites de « l'utopie sécuritaire » et qu'elle saisisse que la peine ne se réduit pas à la prison, pas plus que la prison ne se limite pas à « l'enfermement »7(*).

Rappelons d'ailleurs que près de 70 000 personnes sont détenues ; 200 000 condamnés sont en milieu ouvert, tout en faisant l'objet d'un suivi plus ou moins contraignant.

Nous sommes au coeur des alternatives diverses à l'incarcération et d'une conception de la peine qui cherche à sanctionner mais aussi à réparer, reconstruire, réinsérer, retrouver l'estime de soi.

3) Observations sur le programme « Protection judiciaire de la jeunesse »

Nous devons nous réjouir du nouvel effort en faveur de ce programme, qui lui permet de se retrouver en ordre de marche.

La réussite de sa mission réside dans sa capacité à coordonner, à établir des complémentarités, à réussir des partenariats compétents.

Nous devons avoir conscience d'être dans une phase de transition : un important travail de diagnostic a été engagé et notre collègue Jean-Pierre Michel, chargé d'une mission sur la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), ne manquera pas de formuler des propositions utiles.

Le présent projet de budget retient la création de 78 emplois (205 en 2013).

Ces créations n'effacent pas les effets de la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui, de 2008 à 2012, s'est traduite par une perte globale de 632 emplois. A elle seule, l'Inter région du Grand Ouest a vu ses effectifs réduits de 169 unités.

Les dépenses de fonctionnement baissent par rapport à 2013 : un supplément de 10 millions avait été retenu pour résorber les arriérés de paiement dus au secteur associatif habilité (SAH).

Aujourd'hui, le retard des paiements aux associations serait de l'ordre d'un mois. Il n'en reste pas moins que ces acteurs sont à la peine pour renouveler leurs investissements et se retrouvent fragilisés.

Si l'on associe naturellement la PJJ et les Conseils généraux, il ne faut pas oublier le lien qui unit la PJJ et la région. La région, en tant que collectivité territoriale, reste un interlocuteur du fait, notamment, de ses compétences en matière d'enseignement et de formation professionnelle. La région, en tant que niveau déconcentré de l'Etat, intéresse la PJJ, par l'intermédiaire de l'agence régionale de santé (ARS), de la direction régionale des affaires culturelles (DRAC), du Rectorat...

Il existe une « émergence régionale », nécessaire dès lors que la prospection s'impose.

Il reste à la PJJ à revenir sur le dogme du tout pénal.

A ce titre, les centres éducatifs fermés (CEF), hier très médiatisés, ne constituent qu'un dispositif parmi d'autres. En 2012, 1 528 mineurs ont été accueillis en CEF, 4 180 en hébergement traditionnel, 939 en familles (432 familles recensées). Les CEF représentent un cinquième des places d'hébergement (560 places pour un total de 2 824).

4) Observations sur le programme « Accès au droit et à la justice »

Comme dans le passé, l'aide juridictionnelle (AJ) constitue la part de très loin la plus importante de ce programme : 347,2 millions d'euros sur 369,5 millions d'euros.

L'article 69 du présent projet de loi de finances prévoit la suppression de la contribution pour l'aide juridique, instaurée par la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative et dont le produit est estimé à 60 millions.

Cette contribution de 35 euros, exigible pour chaque instance, pénalisait certains justiciables vulnérables, notamment ceux dont les ressources sont situées juste au-dessus du plafond de l'AJ.

La dépense sera prise en charge par l'Etat, du fait notamment de la réalisation de 31 millions d'euros d'économies (Cf. page 73).

Cette modification est l'occasion pour nous d'appeler à une attention particulière sur l'AJ.

Notre collègue Roland du Luart a présenté, en octobre 2007, un rapport d'information sur l'aide juridictionnelle8(*).

Beaucoup de ses diagnostics, réflexions et propositions gardent toute leur actualité.

Roland du Luart identifiait une crise de l'AJ financière et morale.

Soucieux d'un accès équitable aux tribunaux, à la justice et au droit, impératif dans une démocratie, il en appelait à la transparence, à la responsabilité, à la solidarité et à une juste rétribution.

Tous les acteurs doivent être parties prenantes.

Dès lors que l'Etat cherche, pour diverses raisons qui ont chacune leur légitimité, à réduire sa part dans le financement de l'AJ, il convient de trouver de nouvelles ressources, indépendamment des efforts de gestion et des procédures à mettre en place (telle que l'action de groupe).

La participation de l'assurance juridique de protection est fréquemment invoquée.

L'assurance de protection juridique se définit comme « une garantie de protection juridique permettant la prise en charge, en cas de litige, des frais de procédures ou la prestation de services, en vue de permettre la défense de l'assuré partie à un procès ou confronté à une réclamation ; ou le règlement amiable de son différend »9(*).

L'existence de ce contrat d'assurance est parfois ignorée de ses propres bénéficiaires et ne couvre que certains champs (le pénal en est exclu, sauf éventuellement les délits non intentionnels).

En tout état de cause, elle ne saurait être qu'un complément à l'AJ et non un substitut.

La principale proposition (n° 2) de Roland du Luart était ainsi libellée :

« Impliquer l'ensemble de la profession d'avocat autour du bon fonctionnement de l'AJ par la mise en place d'un dispositif fondé sur une participation des avocats soit en temps, « participation temps », soit par le biais d'une contribution financière, « participation financière » ».

Il assortissait ce point de vue de « protocoles de qualité », de regroupement des caisses autonomes de règlement pécuniaires des avocats (CARPA), d'un enrichissement de la formation initiale et continue des magistrats et des greffiers, d'une convention avocat-bénéficiaire....

Conclusion du rapporteur en 2007 : « une nouvelle loi s'impose ». Nous sommes en 2013 ! La demande de justice et d'AJ s'est considérablement accrue. Etablir une distinction entre avocats participants ou non à l'AJ peut prêter à beaucoup de débats et exige, de la part de chacun, une grande rigueur de gestion pour identifier, de manière comptable son activité10(*).

L'avocat, du fait même de son titre, a-t-il une obligation de solidarité ? Il peut exister aujourd'hui de fortes oppositions idéologiques.

Cette obligation, d'ailleurs, pourrait ne pas concerner que les avocats mais être étendue à d'autres professions juridiques.

*

* *

Après cette approche générale, il nous faut présenter de manière détaillée les programmes de la mission « Justice ».

Au 10 octobre 2013, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 100 % des réponses portant sur la mission « Justice » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.


* 1 En 2013, les 142 emplois correspondaient à 134 emplois pour les tribunaux de grande instance (TGI) et à 8 emplois pour les tribunaux d'instance (TI).

* 2 De 2001 à 2005, 250 postes ont été offerts à chaque concours d'entrée de l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) - 2008 : 150 ; 2011 : 180 ; 2012 : 270 ; 2013 : 214 -. Il convient de distinguer ces chiffres du nombre de nominations en qualité d'auditeurs de justice. Afin d'attirer vers la magistrature, des informations sont faites dans les universités. Les jurys devraient également s'interroger sur leurs grilles de sélection.

* 3 En 2013, nous comptons 7 886 greffiers pour 7 916 magistrats.

* 4 Deux groupes de travail, installés par Madame la garde des Sceaux, ministre de la justice, doivent faire des propositions sur l'organisation des juridictions. Au cours de nos auditions, nous avons attiré l'attention sur le logement des greffiers.

* 5 En 2014, le concours de greffier est ouvert à 250 postes.

* 6 Rapport de la mission d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale, n° 652, janvier 2013 : « Penser la peine autrement : propositions pour mettre fin à la population carcérale ». Ce rapport est à rapprocher de l'avis sur le projet de budget de l'administration pénitentiaire pour 2012 de notre collègue Jean-René Lecerf qui écrit : « l'accroissement des capacités de détention n'a d'autre effet que d'encourager de nouvelles incarcérations, à rebours de la volonté exprimée par les commissions d'enquête du Sénat et de l'Assemblée Nationale, de rompre le cercle vicieux entre l'accroissement du nombre de détenus et l'augmentation des capacités d'accueil en prison ».

* 7 Le temps carcéral est lui-même un temps diversifié dans lequel l'école par exemple doit avoir toute sa place : 25 % de la population pénale et 98 % des mineurs « ont besoin d'école ». (Cf. Les Cahiers pédagogiques » HS numérique n° 29, décembre 2012).

* 8 Sénat, rapport d'information n° 23 (2007-2008) « L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle », de Roland du Luart, fait au nom de la commission des finances.

* 9 Idem.

* 10 La conduite des barreaux peut différer. Le barreau de Rennes a mis en place une participation financière pour les avocats ne participant pas en temps à l'AJ.