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Projet de loi de finances pour 2014 : Justice

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Justice ( rapport général - première lecture )

E. LA PRESSION DU TAUX DE POPULATION CARCÉRALE

1. L'évolution à la hausse du nombre de détenus depuis 2007

Au 1er juillet 2013, 68 569 personnes étaient détenues dans les établissements pénitentiaires de France44(*). Ce chiffre constitue un nouveau record.

Si la population détenue a globalement augmenté de 14 % entre le 1er janvier 2007 et le 1er  janvier 2013, cette hausse n'a toutefois pas été uniforme. Sur cette période, on distingue trois phases. La population carcérale a cru de manière importante entre le 1er janvier 2007 et le 1er janvier 2009 (+ 7 %) avant de diminuer sensiblement jusqu'au 1er janvier 2011 (- 3 %). Puis elle a de nouveau augmenté de 10 % entre le 1er janvier 2011 et le 1er janvier 2013.

Entre le 1er janvier 2013 et le 1er juillet 2013, le nombre de personnes détenues a continué de croître.

Evolution du nombre de détenus depuis le 1er janvier 2007

 

Condamnés détenus

Prévenus

Personnes détenues

 

Effectifs

Evolution

Effectifs

Evolution

Effectifs

Evolution

01/01/2007

39 919

3,4 %

18 483

-6,3 %

58 402

0,1 %

01/01/2008

44 279

10,9 %

16 797

-9,1 %

61 076

4,6 %

01/01/2009

46 319

4,6 %

15 933

-5,1 %

62 252

1,9 %

01/01/2010

45 583

-1,6 %

15 395

-3,4 %

60 978

-2,0 %

01/01/2011

44 842

-1,6 %

15 702

2,0 %

60 544

-0,7 %

01/01/2012

48 508

8,2 %

16 279

3,7 %

64 787

7,0 %

01/01/2013

50 293

3,6 %

16 454

1,1 %

66 572

2,8 %

01/07/2013

51 251

1,9 %

17 318

5,3 %

68 569

3,0 %

Source : Statistique mensuelle de la population écrouée et détenue en France, DAP/PMJ5

Une analyse plus fine selon la catégorie pénale montre que l'évolution observée est principalement due à celle des détenus condamnés avec une hausse de 16 % entre janvier 2007 et janvier 2009, un recul de 3 % entre janvier 2009 et janvier 2011, puis une nouvelle hausse de 12 % entre janvier 2011 et janvier 2013.

Les effectifs de prévenus ont, à l'inverse, connu une baisse globale ces dernières années (avec notamment - 17 % entre janvier 2007 et janvier 2010), bien que depuis le 1er janvier 2010 les effectifs repartent à la hausse (+ 7 % entre le 1er janvier 2010 et le 1er janvier 2013). La part des prévenus est ainsi passée de 32 % à 25 % entre 2007 et 2012. Sur la période récente, entre le 1er janvier 2013 et le 1er juillet 2013, le nombre de prévenus a augmenté de 5,3 %.

2. Le taux d'occupation des établissements pénitentiaires de 118,2 %

Parallèlement à l'augmentation du nombre de détenus, le nombre de places opérationnelles en détention est passé de 57 408 à 57 238, soit une réduction de 170 places, entre le 1er août 2012 et le 1er août 2013.

Le taux moyen d'occupation est donc de 118,2 % (contre 117,3 % au 1er août 2012)45(*).

Il convient toutefois de préciser que le problème de la surpopulation carcérale concerne prioritairement les maisons d'arrêts (134,5 %).

Taux moyens d'occupation selon le type d'établissement

Type d'établissement

Centre de détention

Centre pénitentiaire

Centre de semi-liberté

Etablissement pour mineur

Maison centrale

Maison d'arrêt

Taux d'occupation

94,2 %

118,7 %

99,6 %

80,7 %

85,7 %

134,5 %

Source : direction de l'administration pénitentiaire

Depuis plusieurs années, votre commission dénonce sans discontinuer les conditions de détention parfois inhumaines dans les prisons françaises, du fait de leur vétusté et d'un taux de surpopulation carcérale élevé46(*). La France est en contradiction avec les règles européennes.

La préoccupation majeure demeure, dans cette perspective, les sept établissements (Faa'a Nuutania, Gagny, Orléans, Béthune, Fontenay-le-Comte, Nîmes et La Roche-sur-Yon) dont la densité reste supérieure ou égale à 200 % et qui concernent encore 1 362 détenus.

3. Le programme immobilier pénitentiaire

Dans le budget triennal pour la période allant de 2013 à 2015, les crédits d'investissement disponibles sont affectés en priorité à la poursuite des opérations immobilières qui étaient déjà engagées (marchés signés) au mois de mai 2012, ainsi qu'aux opérations de mise en conformité les plus urgentes (notamment dans les établissements les plus vétustes, tels que le centre pénitentiaire de Nouméa). Construction neuve et réhabilitation vont de pair.

Ainsi, il a été décidé, d'une part, de revoir la fin du programme « 13 200 »47(*) et, d'autre part, de réviser à la baisse le nouveau programme immobilier (NPI) décidé par le précédent Gouvernement48(*).

Le redimensionnement de la politique immobilière pénitentiaire amène donc à envisager la programmation suivante.

Programmation de l'évolution des places en détention

Source : direction de l'administration pénitentiaire

En 2019, la France devrait être dotée de près de 63 500 places de prison. Sur ce nombre, 40 381 auront été construites après 1990. Par ailleurs, 12 234 places auront été fermées depuis 1990.

Toutefois, la lutte contre la surpopulation carcérale peut aussi passer par une révision de la politique pénale, notamment sur les courtes peines.

4. Les opérations programmées entre 2013 et 2015

Sur la période allant de 2013 à 2015, les mises en services programmées sont :

- en 2013 :

· le centre pénitentiaire d'Alençon-Condé sur Sarthe (249 places) ;

· la maison d'arrêt de Rodez (100 places) ;

· la rénovation-extension du centre de détention de Nantes (134 places) ;

· la restructuration d'un bâtiment de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis (541 places) ;

· la fin de l'extension de la maison d'arrêt de Bonneville (97 places) ;

· la fin de l'extension du centre de détention de Bédenac (80 places).

- en 2014 :

· l'ouverture du centre pénitentiaire d'Orléans Saran (768 places) ;

· l'ouverture du centre pour peines aménagées de Nouméa (80 places) ;

· le quartier nouveau concept de Longuenesse (90 places) ;

· la phase 1 de l'extension de la maison d'arrêt de Majicavo (69 places) ;

· le quartier de semi-liberté de Bois d'Arcy (60 places) ;

· l'ouverture du quartier de semi-liberté de Nanterre (90 places).

- en 2015 :

· l'ouverture de la maison centrale de Vendin le Viel (238 places) ;

· la phase 2 de l'extension de la maison d'arrêt de Majicavo (92 places) ;

· la restructuration des bâtiments centraux de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis (108 places) ;

· l'ouverture de la tripale D4 de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis (620 places) ;

· le centre pénitentiaire de Beauvais (594 places) ;

· le centre pénitentiaire de Valence (456 places) ;

· l'extension du centre pénitentiaire de Ducos (160 places) ;

· le centre de semi-liberté de Saint-Martin Boulogne (50 places) ;

· le quartier de semi-liberté de Rennes (50 places).


* 44 Ce chiffre ne tient évidemment pas compte des personnes écrouées non détenues, c'est-à-dire sous surveillance électronique ou en placement à l'extérieur sans hébergement.

* 45 L'année 2008 s'était caractérisée par un pic historique avec un taux de surpopulation de 126,5 %. Le calcul du taux au 1er août 2013 se fonde sur un nombre de détenus de 67 683, communiqué par la direction de l'administration pénitentiaire.

* 46 Voir en complément le rapport de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires : « Prisons : une humiliation pour la République ». Document Sénat n° 449 (1999-2000).

* 47 Initié par la LOPJ, le programme dit « 13 200 » comportait 10 800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires et 2 400 places dédiées à l'application de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale, en particulier pour éviter le risque de « contamination par la promiscuité » (2 000 pour les détenus majeurs et 400 dans les structures exclusivement réservées aux mineurs).

* 48 Le nouveau programme immobilier (NPI) correspondait initialement à un plan de restructuration du parc immobilier pénitentiaire. Il visait, d'une part, à assurer des conditions dignes de détention (en conformité avec les règles pénitentiaires européennes et les prescriptions de la loi pénitentiaire précitée du 24 novembre 2009) et, d'autre part, à augmenter les capacités d'hébergement de l'administration pénitentiaire. Ce programme cherchait ainsi à améliorer le taux de mise à exécution des peines d'emprisonnement prononcées par les juridictions pénales et à assurer l'encellulement individuel des personnes détenues. Il prévoyait la construction de vingt-cinq nouveaux établissements (dont deux en outre-mer), la réhabilitation de la maison d'arrêt de Paris-La Santé, la reconstruction du centre pénitentiaire de Nouméa ainsi que l'extension du centre pénitentiaire de Ducos. Concomitamment à la livraison de ces structures, la fermeture de trente-six sites était programmée.