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Projet de loi de finances pour 2014 : Justice

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Justice ( rapport général - première lecture )

F. LE TRANSFÈREMENT DES DÉTENUS : UN TRANSFERT PLUS DIFFICILE QUE PRÉVU

Depuis plusieurs années, la question du transfèrement des détenus et du transfert de cette mission à l'administration pénitentiaire est évoquée. Malgré un principe désormais clairement arrêté et un processus engagé depuis 2011, cette réorganisation est aujourd'hui au milieu du gué.

1. Le principe du transfert à l'administration pénitentiaire

La réunion interministérielle du 30 septembre 2010 a acté la prise en charge par l'administration pénitentiaire de l'intégralité des missions de transfèrements et d'extractions judiciaires, ainsi que d'escorte et de garde des détenus hospitalisés en unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI)49(*). Ce transfert devait s'effectuer progressivement par région sur trois ans, entre 2011 et 201350(*).

Il a alors été décidé que le transfert de la mission au ministère de la justice correspondait à 800 ETP, en provenance de la gendarmerie (65 %) et de la police (35 %).

Parallèlement, une bascule des crédits de fonctionnement associés à ces effectifs (tenue, équipement, armement) ainsi que des crédits d'équipement en véhicules a été opérée au prorata des ETP transférés. Des véhicules de transport de détenus (VTD) ont aussi été cédés à l'administration pénitentiaire en fonction des besoins exprimés.

2. La reprise des missions d'extraction par le ministère de la justice depuis 2011

En 2011, l'administration pénitentiaire a repris les régions Auvergne, Lorraine et Basse-Normandie.

En 2012, elle a également pris en charge les régions Picardie, Franche-Comté, Champagne-Ardenne et Midi-Pyrénées.

La reprise des missions sur la CA de Versailles (soit les départements des Yvelines, des Hauts-de-Seine et du Val d'Oise), prévue avant la fin de l'année 2012, a été reportée à janvier 2013.

L'adaptation de l'administration pénitentiaire à cette nouvelle mission

Afin d'assumer la mission qui lui a été confiée, l'administration pénitentiaire a fait évoluer son mode d'organisation. Plusieurs nouvelles structures sont ainsi apparues.

Le schéma retenu pour opérer les réquisitions se fonde sur la création d'un service appelé « Autorité de régulation et de programmation des extractions judiciaires » (ARPEJ) au sein du département de la sécurité et de la détention des directions interrégionales concernées par la reprise des missions.

En tenant compte du maillage territorial des établissements pénitentiaires et de celui des juridictions à desservir, des pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ), sur lesquels sont rattachés des agents et des moyens, ont été créés.

Enfin, une mission extractions judiciaires (MEJ), directement rattachée à la sous-direction de l'état-major de sécurité de la direction de l'administration pénitentiaire, suit la reprise des missions d'extractions judiciaires.

Source : direction de l'administration pénitentiaire

3. Les difficultés organisationnelles rencontrées
a) Une obligation de spécialisation des agents

L'obligation de spécialisation des agents est liée à l'organisation même du travail dans les établissements pénitentiaires.

L'administration pénitentiaire ne peut pas « neutraliser » un poste pour effectuer une extraction judiciaire. Dans une prison, les postes sont tenus en permanence (miradors, coursives, postes de sécurité...), ce qui suppose une re-planification quotidienne du service pour gérer les éventuelles absences.

b) La nécessité de disposer de personnels formés

Les agents pénitentiaires sont formés à l'utilisation d'armes longues pour les factions en miradors. Les missions d'extractions judiciaires requièrent des habilitations à l'utilisation du bâton télescopique de protection et à l'arme de poing (Sig Sauer). Seuls des agents préalablement formés et habilités à l'usage de ces armes peuvent donc être mobilisés sur cette mission.

La question de la formation des agents renvoie à la capacité de l'ENAP à répondre au besoin. Or, cette école est par ailleurs déjà saturée dans le cadre du plan de charge de l'administration pénitentiaire (remplacement des agents admis à la retraite, création de postes pour l'ouverture des nouveaux établissements...).

c) Le maillage territorial

Le maillage territorial des établissements pénitentiaires ne coïncide pas avec celui des juridictions à desservir. Il s'agit là d'une différence notable avec le maillage des services de la police et de la gendarmerie, plus dense et se rapprochant davantage de celui des juridictions.

Cette différence oblige à parfois transporter des moyens humains et matériels auprès du lieu de mission, ce qui s'avère chronophage. Une part du temps de mobilisation des agents n'est donc pas en lien direct avec l'accompagnement de la personne détenue.

d) Une organisation plus rigide que celle de la police et de la gendarmerie

Les forces de police et de gendarmerie ont la possibilité de « détourner » un équipage effectuant de la surveillance sur la voie publique, pour l'affecter sur une mission temporaire ou assurer un renfort d'une équipe d'extraction judiciaire.

Le maillage territorial de la police et de la gendarmerie permet également de recourir rapidement à des effectifs supplémentaires, en cas d'urgence ou de nécessité de pallier une difficulté.

Mais l'administration pénitentiaire ne dispose pas de pareilles modalités d'organisation. Non seulement son maillage est moins dense, mais les personnels affectés en détention ne peuvent pas être détournés (même temporairement) de leur occupation, compte tenu des modalités de recrutement et d'emploi des agents extractions judiciaires (personnel dédié à ces missions, nécessité d'un port d'arme et donc d'une formation préalable à l'utilisation d'une arme de poing, présélection et mutation des personnels à l'issue d'une formation d'adaptation).

e) Des effectifs devant varier en fonction de l'activité judiciaire

Par nature, l'activité judiciaire implique une forte variation des besoins d'une journée sur l'autre. Cela est d'autant plus vrai que le lissage des audiences est encore perfectible.

Or, la charte des temps applicable aux personnels de surveillance51(*) a été conclue alors que cette nouvelle mission n'existait pas.

Les volumes d'heures supplémentaires constatés sur les PREJ depuis le mois de septembre 2011 (environ 130 heures à 140 heures par agent et par trimestre civil) ont donc été fortement réduits par la mise en place d'une charte des temps expérimentale et les abondements en personnels.

Cependant, les agents rencontrent encore des difficultés pour bénéficier d'une pause méridienne lorsqu'ils sont en mission d'extraction, ce qui nuit à leurs capacités d'attention et de réactivité.

La charte des temps expérimentale vise également à modifier l'organisation du temps de travail des agents des PREJ qui n'est pas en adéquation avec l'activité réelle de ces services. En effet, la spécificité des missions d'extractions judiciaires génère d'importantes phases d'attente pour les agents au sein des bases PREJ, alors même que l'accomplissement des missions d'extractions proprement dites impose de les mobiliser au-delà de leurs horaires de travail exigible. Ces temps d'attente hors mission d'extraction représentent, selon les périodes, entre 25 % et 30 % du temps travaillé par les personnels de surveillance en PREJ.

4. Les perspectives : vers un étalement du calendrier ?

Au stade actuel de la reprise des missions d'extractions judiciaires, le ministère de la justice a donc en charge sept régions administratives et les trois départements franciliens de la CA de Versailles.

Sur ces huit zones opèrent sept ARPEJ, dix-sept PREJ et 436 personnels. Ils assurent environ 25 500 extractions judiciaires annuelles, soit environ 19 % du volume annuel des réquisitions adressées par les magistrats.

Sur les 281 emplois devant être transférés du programme « Police nationale »52(*) vers le ministère de la justice, 70 ETPT ont été effectivement rendus en 2011 et 88 ETPT en 2012. En 2013, 123 ETPT restaient donc à rendre. Pour ce qui est des emplois de la gendarmerie, 292 ETPT ont été transférés à l'administration pénitentiaire et 227 ETPT demeurent au sein du programme « Gendarmerie nationale ».

Face aux difficultés rencontrées, il a été décidé, à la fin de l'année 2012, un moratoire pour 2013. Les transferts d'emplois et des nouvelles régions ont été suspendus afin d'attendre le résultat d'une évaluation demandée conjointement par les ministères de la justice et de l'intérieur.

La volonté du ministère de l'intérieur est toutefois de mettre fin au moratoire afin de poursuivre et de clore le transfert de la mission à l'administration pénitentiaire. Cette action a d'ailleurs été inscrite parmi les mesures de modernisation de l'action publique (MAP) pour le ministère de l'intérieur.

A la suite de plusieurs réunions interministérielles, un projet de reprise des régions restantes a été proposé. Il prévoit un transfert progressif entre 2014 et 2018 des régions restant à reprendre, y compris les départements et les collectivités ultra-marines.

Ce plan ne fait toutefois pas encore l'objet d'un accord définitif entre les deux ministères (intérieur et justice), le nombre d'ETPT à restituer par le ministère de l'intérieur n'étant en particulier pas encore fixé.


* 49 Jusqu'en 2010, les principales règles de répartition des compétences en matière d'escortes et de gardes des détenus étaient complexes et, au final, elles faisaient peser une charge importante sur la police et la gendarmerie. Les transfèrements administratifs, qui consistent en la conduite d'un détenu d'un établissement pénitentiaire à un autre, étaient réalisés par l'administration pénitentiaire. Dans des cas exceptionnels, lorsqu'un détenu était réputé dangereux, le concours des forces de l'ordre (police ou gendarmerie) pouvait être sollicité. Les extractions consistent à conduire les détenus de l'établissement dans lequel ils sont incarcérés jusqu'au palais de justice où ils doivent être présentés ou comparaître, et à en assurer la garde. Les translations judiciaires sont effectuées à la demande de l'autorité judiciaire. Elles résident dans le transfert des détenus d'un établissement pénitentiaire vers un autre. Les extractions et les translations judiciaires étaient intégralement assurées par la police et la gendarmerie. Le conseil de sécurité intérieure du 6 décembre 1999 avait, par ailleurs, décidé la prise en charge à 100 % par l'administration pénitentiaire des escortes médicales pour consultations. A l'instar des transfèrements administratifs, le concours des forces de l'ordre pouvait être sollicité lorsque le détenu extrait était réputé dangereux.

* 50 L'applicabilité de cet arbitrage à l'outre-mer n'a toutefois pas été formellement tranchée jusqu'à présent.

* 51 Cf. circulaire ARTT / JUSE0140105C du 27 décembre 2001.

* 52 Les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » relèvent de la mission « Sécurités ».