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Projet de loi de finances pour 2014 : Conseil et contrôle de l'État

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Conseil et contrôle de l'État ( rapport général - première lecture )

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 126 « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »

- Votre rapporteur spécial se félicite que la réforme du CESE se soit effectuée à budget constant.

- Ce programme connaît une diminution de ses crédits de paiement pour 2014 avec une enveloppe globale de 38,4 millions d'euros, soit - 0,6 % par rapport à 2013.

- Rompant avec la stabilité de ses effectifs pendant plus de vingt ans, le CESE poursuit, en 2014, la baisse de son plafond d'emplois qui s'établit désormais à 156 ETPT (soit la suppression de 3 ETPT par rapport à 2013).

- Pour la troisième année consécutive, le CESE bénéficiera d'une attribution de produits de « valorisation du Palais d'Iéna », dont les recettes devraient notamment participer au financement de la Caisse de retraites des anciens membres.

- La fonction consultative du CESE se prête mal à la logique « lolfienne » de résultat. Aussi les objectifs mesurent-ils plus une activité qu'une stratégie de performance.

- Cette année encore, il convient de saluer la qualité des réponses fournies au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial, traduisant un réel effort de la part du CESE pour compléter l'information du Parlement.

Au 10 octobre 2013, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement au questionnaire budgétaire concernant le présent programme, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

LE CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL EN 2014

III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL » (CESE)

A. LA PRÉSENTATION DU PROGRAMME

La présentation du présent programme demeure inchangée en dépit de l'enrichissement des missions du CESE consécutif de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République.

Son responsable est Jean-Paul Delevoye, président du CESE.

1. Les finalités du programme
a) Favoriser le dialogue social et la consultation des « forces vives »

Le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental » a pour finalité de permettre au CESE d'exercer les fonctions qui lui sont confiées par le titre XI de la Constitution, révisée par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008.

Le CESE est une assemblée consultative placée auprès des pouvoirs publics, chargée de représenter les principales activités du pays et de favoriser leur collaboration ainsi que d'assurer leur participation à la politique économique, sociale et environnementale de la Nation.

Il examine et suggère les adaptations économiques et sociales rendues nécessaires, notamment, par les techniques nouvelles. En outre, il promeut une politique de dialogue avec les conseils économiques et sociaux régionaux (CESR). Enfin, le CESE exerce depuis plusieurs années une action internationale par le biais de l'Association des Conseils économiques et sociaux et institutions similaires.

Au service de la démocratie participative, le CESE peut émettre des avis, sur saisine gouvernementale, sur auto-saisine et, depuis la réforme de 2008, par consultation du Parlement ou par voie de pétition, selon des modalités prévues par la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au CESE16(*).

Néanmoins, force est de constater que ces facultés demeurent marginales : une seule saisine parlementaire a été enregistrée, à l'initiative de l'Assemblée nationale17(*), et l'unique pétition citoyenne ayant recueilli les 500 000 signatures requises18(*) a été déclarée irrecevable par le bureau du CESE. À ce jour, une deuxième saisine citoyenne, pour l'éducation à la nature, à l'environnement et au développement durable, est en cours de recueil des signatures.

Cette première expérimentation a permis au CESE de prendre conscience de certaines difficultés et de relever trois insuffisances de la loi organique du 28 juin 2010 précitée en matière de pétitions citoyennes :

- les pétitions doivent être écrites, ce qui exclut le recueil numérique de signatures et se matérialise concrètement par la réception et l'archivage de centaines de cartons ;

- les pétitions n'ont pas de statut spécifique. Ainsi, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) a-t-elle considéré qu'il s'agissait de fichiers de données privées, ce qui pose la question de leur utilisation ;

- enfin, il s'agit de pétitions « sur l'honneur », interdisant toute vérification de la véracité de l'identité des signataires.

De tels écueils ne peuvent qu'attirer l'attention du législateur afin d'étudier la possibilité de perfectionner la loi organique.

b) Une structuration en trois actions

Pour mener à bien ses missions, le programme se structure en trois actions, les deux premières totalisant 96,9 % des crédits.

- Action 1 : « La représentation des activités économiques et sociales »

Correspondant à la raison d'être du CESE, cette action a pour objet de préciser les moyens nécessaires à l'exercice du mandat de ses membres. Elle comprend les crédits relatifs à leurs indemnités et au financement budgétaire de la Caisse de retraite des anciens membres du CESE, ainsi que ceux nécessaires aux déplacements des membres du Conseil.

Elle absorbe près de 70,9 % des CP du présent programme (64 % des AE).

- Action 2 : « Le fonctionnement de l'institution »

Cette deuxième action a pour but d'assurer le bon fonctionnement humain, logistique et informatique de l'institution, ainsi que l'entretien et la modernisation du Palais d'Iéna, classé pour partie monument historique, siège du CESE.

Elle représente 26 % des CP du présent programme (33,2 % des AE).

- Action 3 : « La communication et l'international »

Elle recouvre les crédits directement dédiés aux actions de communication (site internet, publications, conférences de presse, colloques et manifestations diverses), aux relations avec les CESR et à l'action internationale, cette dernière ayant été consacrée par la loi organique précitée du 28 juin 2010.

Cette action ne regroupe que 3,1 % des CP du programme (2,8 % des AE).

2. La composition du CESE

Depuis 2011, année de la pleine mise en oeuvre de la réforme, le CESE a vu sa composition profondément évoluer, notamment afin d'améliorer sa représentativité.

Les 233 membres (ou « conseillers ») du CESE, désignés pour cinq ans, renouvelables une fois, sont répartis en trois pôles : « vie économique et dialogue social » (140 membres issus de 6 groupes de représentation), « cohésion sociale et territoriale et vie associative » (60 membres issus de 7 groupes de représentation) et « protection de la nature et de l'environnement » (33 membres issus de 2 groupes de représentation).

Parmi les groupes de représentation dont sont issus les conseillers, figure celui des personnalités qualifiées, au nombre de 40, désignées par le Gouvernement19(*) et réparties au sein de chaque pôle20(*). Le groupe des entreprises publiques a été supprimé et deux nouveaux groupes ont vu le jour : « environnement et nature » et « organisations étudiantes et mouvements de jeunesse ».

Le CESE comprend également 72 personnalités associées21(*), désignées par le Gouvernement à raison de leurs qualifications.

Enfin, votre rapporteur spécial souligne que l'obligation de parité entre les hommes et les femmes exigée par la loi organique précitée a été presque atteinte puisque, pour la mandature 2010-2015, 45 % des membres sont des femmes.

3. Une autonomie de gestion et des spécificités fonctionnelles limitant l'impact de la LOLF

Le CESE bénéficie d'une forte autonomie de gestion, son organisation budgétaire et financière étant régie par deux textes : l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au CES et le décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du CES.

La comptabilité du CESE comprend :

en recettes, les fonds budgétaires retirés par ordonnance de paiement et les recettes de valorisation après attributions de produits ;

en dépenses, le montant des opérations décidées par le Président du CESE et visées par les Questeurs qui effectuent le contrôle d'opportunité et de régularité.

Certes, ses spécificités budgétaires et la nature même de ses activités n'incitent pas le CESE à se doter d'une véritable comptabilité analytique. Toutefois, lors de son audition par votre rapporteur spécial22(*), le Président Jean-Paul Delevoye a de nouveau indiqué son souhait de progresser vers la mise en place d'outils de comptabilité analytique.


* 16 Cette loi a profondément modifié l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 régissant l'organisation, le fonctionnement et les attributions du Conseil.

* 17 Le 12 octobre 2011, Bernard Accoyer, alors président de l'Assemblée nationale, a saisi le CESE sur « le coût économique et social de l'autisme ». L'avis de Mme Christel Prado a été adopté et publié le 9 octobre 2012.

* 18 Il s'agit de la pétition demandant l'avis du CESE sur l'ouverture du mariage aux couples de même sexe, déposée le 15 février 2013. Réuni le 26 février 2013, le bureau du CESE a conclu que cette pétition sollicitant l'avis du CESE sur un projet de loi n'était pas recevable au motif qu'en vertu de l'article 69 de la Constitution et de l'article 2 de l'ordonnance du 29 décembre 1958 précitée, « la saisine du CESE pour avis sur un projet de loi relève exclusivement du Premier Ministre. Celle-ci ne saurait ainsi être autorisée par voie de pétition citoyenne. » En outre, le bureau a estimé que le sujet du « mariage pour tous » ne constituait pas une question à caractère économique, social ou environnemental, au sens de l'article du premier alinéa de l'article 4-1 de l'ordonnance précitée, requis pour une saisine du CESE.

* 19 Pour la mandature 2010-2015, les personnalités qualifiées ont été nommées par le décret du 28 octobre 2010 portant nomination au CESE.

* 20 10 pour le pôle économique, 15 pour le pôle socio-culturel et associatif et 15 pour le pôle environnemental.

* 21 Au nombre de 8 par section, ces personnalités associées remplacent les 72 membres de section (ou experts) désignés par le Premier ministre, pour deux ans.

* 22 Le 16 octobre 2013.