Projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine

Rapports législatifs

Rapport n° 250 (2013-2014), déposé le

Rapport n° 250 (2013-2014) de M. Claude DILAIN , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 18 décembre 2013

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N° 250

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 décembre 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ,

Par M. Claude DILAIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul , président ; MM. Martial Bourquin, Claude Bérit-Débat, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, M. Robert Tropeano , vice-présidents ; MM. Jean-Jacques Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido , secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Marc Daunis, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Mireille Schurch, M. Yannick Vaugrenard .

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 14 ème législ.) :

1337 , 1542 , 1545 , 1554 et T.A. 246

Sénat :

178 et 251 (2013-2014)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, adopté par l'Assemblée nationale le 27 novembre dernier, se distingue par sa méthode comme par son ambition.

Trente ans après le rapport Dubedout et la succession de plusieurs grandes lois, il était nécessaire de refonder une politique de la ville : les dispositifs se sont additionnés, la complexité des zonages les a rendus illisibles et les politiques de droit commun ont été insuffisamment mobilisées, au profit des instruments spécifiques à la politique de la ville.

Pour ces raisons, le ministre délégué chargé de la Ville a conduit une large concertation avec l'ensemble des acteurs concernés, à laquelle votre rapporteur a été associé. La question de la participation des habitants étant une des clés de la réussite des projets, le ministre délégué a souhaité prolonger cette concertation en demandant à une sociologue, Mme Marie-Hélène Bacqué, et un responsable associatif, M. Mohamed Mechmache, de faire des propositions.

Cette démarche a permis au Gouvernement d'élaborer d'un projet de loi qui transforme la conception de la politique de la ville autour d'un objectif : clarification des dispositifs, articulation des mesures urbaines et sociales, renouvellement de la gouvernance.

Le projet de loi propose de définir une nouvelle géographie des quartiers prioritaires. À l'empilement des zonages - zones urbaines sensibles, zones de redynamisation urbaine, contrats urbains de cohésion sociale... -, définis selon des critères différents et parfois sujets à interprétation, succède un zonage unique en « quartiers prioritaires de la politique de la ville ». Ces quartiers sont délimités selon une méthode objective fondée sur les écarts de revenu nationaux et au sein de l'agglomération. C'est la meilleure manière, et la moins contestable, d'identifier les quartiers en situation de ségrégation.

À ces quartiers prioritaires sont transférés les dispositifs applicables précédemment aux zones urbaines sensibles, ainsi que les crédits spécifiques à la politique de la ville. Toutefois, ces derniers n'ont pas vocation à se substituer aux crédits de droit commun qui doivent, au contraire, porter une attention toute particulière aux quartiers prioritaires.

Cela est permis par la définition, au niveau intercommunal, de contrats de ville, tout particulièrement dans les agglomérations dotées de quartiers prioritaires. Ces contrats englobent l'ensemble des réalisations qui concourent à la politique de la ville, que les moyens proviennent de l'État, des collectivités territoriales ou des différents établissements publics. Conclus au cours de l'année 2014, ils seront le pivot de la mise en application du présent projet de loi.

À l'intérieur des quartiers prioritaires et dans le cadre des contrats de ville, un nouveau programme national de renouvellement urbain sera lancé, tandis que le présent programme national de rénovation urbaine, lancé par la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, sera conduit à son terme.

La rénovation urbaine ne saurait à elle seule résoudre des difficultés sociales qui découlent d'autres types de difficultés, de nature économique notamment, et de politiques ayant conduit, plus ou moins consciemment, à la concentration de la pauvreté dans certains quartiers. Elle a toutefois entamé une transformation de grande ampleur de ces quartiers et contribué à les réintégrer dans une ville et une société dont ils se sentaient exclus.

Les députés, tout en approuvant largement le projet de loi, en ont enrichi les dispositions, notamment sur deux points dont votre rapporteur salue l'introduction dans la loi.

D'une part, ils ont inscrit la politique de la ville dans une démarche de coconstruction, s'appuyant notamment sur l'instauration de conseils citoyens dans les quartiers prioritaires, émanant des habitants et des autres acteurs installés dans les quartiers. Cette méthode innovante en France, mais bien connue dans d'autres pays, permettra d'atteindre réellement les habitants des quartiers, et pas seulement ceux qui parlent en leur nom, afin de les associer à l'élaboration comme au suivi des contrats de ville et des projets de renouvellement urbain.

D'autre part, ils ont ajouté, parmi les critères de discrimination combattus par la loi, celui de la discrimination par l'adresse, qui touche particulièrement les habitants des quartiers relevant de la politique de la ville.

Votre commission a approuvé dans l'ensemble le dispositif proposé par le projet de loi, appréciant la simplification de la géographie prioritaire mais faisant valoir l'importance du rôle du maire dans la mise en oeuvre de la politique de la ville.

Elle complété les apports de l'Assemblée nationale tendant à favoriser la mise en place de politiques d'attributions de logements sociaux ne s'arrêtant pas aux limites des quartiers prioritaires.

Elle a également renforcé les conseils citoyens et les a rapproché des habitants en leur donnant la dénomination de « coordination citoyenne de quartier ».

C'est au total un texte à la fois complet et cohérent, qui permet de donner une nouvelle lisibilité à la politique de la ville, que votre commission a adopté et soumet à l'examen du Sénat.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UNE POLITIQUE AMBITIEUSE À L'HEURE D'UNE NÉCESSAIRE REFONDATION

A. TRENTE ANS DE POLITIQUE DE LA VILLE

La politique de la ville n'apparaît dans notre pays qu'à la fin des années 1970, souvent en réponse à des crises ponctuelles, avant de se pérenniser et de s'institutionnaliser du fait de la permanence, voire de l'accroissement des inégalités. Si les moyens qui lui ont été consacrés sont substantiels à ce jour, son bilan, quoique positif dans l'ensemble, reste toutefois en deçà des attentes qu'elle avait suscitées.

1. Une politique mise en place depuis le début des années 70

C'est alors que le « problème des banlieues » émergeait en France, au début des années 70, que la politique de la ville a été initiée à l'intention des « grands ensembles » d'habitat social. Dans un contexte de crise affectant le pays, l'accumulation des difficultés économiques et sociales pesant tout particulièrement sur les « quartiers sensibles » semblait en effet remettre en cause leur cohésion et appeler des mesures ciblées de la part des pouvoirs publics. Ainsi, en 1973, la « circulaire Guichard » limite la construction d'immeubles d'habitations de plus de 2 000 logements, tandis qu'Alain Peyreffitte formule en 1977 ses Réponses à la violence .

Cette première prise de conscience du caractère spécifique des banlieues et des réponses à apporter à leurs difficultés, relève toutefois d'une approche relativement empirique . Elle apporte au coup par coup des solutions ponctuelles à des évènements dont on pense qu'ils le resteront également. Les violences urbaines survenant à Vénissieux, en 1981, sont ainsi à l'origine de la Commission nationale pour le développement social des quartiers, dite « commission Dubebout », qui remettra deux ans plus tard un rapport fondateur intitulé « Refaire la ville ».

Les administrations déconcentrées et les élus locaux sont alors perçus comme étant les mieux à même, de par leur proximité des quartiers défavorisés, pour conduire des actions préventives ou correctrices. De plus, celles-ci sont pensées comme devant être temporaires, le temps que les quartiers concernés se « remettent à niveau ». Le cadre juridique retenu pour définir et mettre en oeuvre la politique de la ville est donc très souple au début, se limitant à quelques circulaires.

À la fin des années 80, la politique de la ville se dote d' institutions dédiées . C'est, en 1988, la création de la Délégation interministérielle à la ville, ainsi que celle du Conseil national des villes instance consultative placée auprès du Premier ministre pour conseiller le Gouvernement sur l'élaboration de la politique de la ville, le développement social urbain et les nouvelles formes de démocratie de proximité et de participation des habitants.

Ce n'est qu'au vu de la persistance des problématiques propres aux banlieues, et même de leur aggravation au début de la décennie suivante, que va émerger progressivement l'idée d'une action pérenne et institutionnalisée en leur faveur. La loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville est la première à se consacrer spécifiquement à cette problématique. La politique de la ville y est définie comme visant à rétablir la « cohésion sociale » , à lutter contre les « phénomènes de ségrégation » et à permettre la « coexistence de diverses catégories sociales » . S'inscrivant dans une politique plus large d'aménagement du territoire, elle voit déjà posé l'un de ses principes fondateurs, celui d'un partenariat entre l'État et les collectivités territoriales dans sa mise en oeuvre.

Du fait de la montée des inégalités et des violences dans les années 90, illustrée notamment par les troubles de Vaulx-en-Velin, l'action de cette politique vers la lutte contre les « phénomènes d'exclusion » est délibérément accentuée, et ce en vue de « favoriser l'insertion » des habitants de ces quartiers. C'est l'objectif de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville . Un deuxième principe fondateur de cette politique transversale est alors affirmé, celui de la mobilisation de mesures spécifiques, en sus des dispositifs de droit commun devant être prioritairement sollicités.

Bien que centrée sur les questions d'urbanisme, la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains , dite « loi SRU », établit cependant des interactions avec les thématiques propres à la politique de la ville. Élaborée autour des exigences de solidarité, de développement durable, et de renforcement de la démocratie et de la décentralisation, elle reste surtout connue pour son article 55 qui impose aux villes de plus de 3 500 habitants de disposer d'au moins 20 % de logements sociaux.

Le dernier grand texte concernant la politique de la ville remonte à une dizaine d'années, avec la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine , dite « loi Borloo ». Ses objectifs sont concentrés sur deux grandes thématiques : la réduction des écarts de développement et la résorption des inégalités sociales entre les territoires. L'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) est instituée et placée sous la tutelle du ministre en charge de la politique de la ville, afin d'assurer la mise en oeuvre et le financement du programme national de rénovation urbaine (PNRU). Un organisme de suivi, l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus), est par ailleurs créé afin de renseigner l'évolution des zonages prioritaires.

La vague d'émeutes urbaines qui agite la France au milieu des années 2000, notamment à partir de Clichy-sous-Bois, vient souligner les limites des mesures prises depuis plusieurs décennies en faveur des territoires d'exclusion. Elle seconde ou suscite l'adoption de différents textes qui, s'ils ne relèvent pas à proprement parler de la politique de la ville, traitent certaines de ses problématiques : loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, dite « loi ENL » ...

Intitulé « Une nouvelle politique en faveur des banlieues », le dernier « plan banlieue » est présenté par le précédent président de la République, M. Nicolas Sarkozy, en 2008. Cherchant à mettre en relation l'ensemble des acteurs concernés par la politique de la ville, il est annoncé après la présentation, en début d'année, du plan « Espoir Banlieues - Une dynamique pour la France » par la ministre alors chargée de la politique de la ville, Mme Fadela Amara.

2. Des résultats contrastés

Les deux derniers rapports de la Cour des comptes sur la politique de la ville - l'un en 2002 1 ( * ) , l'autre en 2012 2 ( * ) - permettent, à une décennie d'intervalle, de mesurer l'effort accompli en la matière et, surtout, l'importance des problèmes subsistants.

Dès 2002, la Haute juridiction financière souligne combien la crise des zones urbaines défavorisées « a tendance à s'étendre à de nouveaux sites et à s'aggraver, malgré les efforts déployés par les multiples acteurs - élus, responsables administratifs et associatifs - concernés par cette question ». Elle pointe ainsi une politique de la ville marquée par « l'imprécision de ses objectifs comme de sa stratégie » et par « une volonté d'affichage qui conduit à la mise en oeuvre périodique de nouveaux dispositifs » .

Est notamment stigmatisé « un empilement de procédures et un enchevêtrement des zones d'intervention, difficilement lisibles tant pour les acteurs que pour la population et d'autant plus dommageables que la dimension nécessairement interministérielle de cette politique n'était pas suffisamment prise en compte ». Quant aux résultats concrets de cette politique, la Cour peine à les décrypter du fait d'une « évaluation difficile » , car « partielle » au niveau local et « rudimentaire » au niveau national.

Le dernier rapport en date de la Cour des comptes, datant d'un an et demi à peine, constituait donc un document d'importance pour faire un nouveau point sur l'évolution de la politique de la ville au cours des années 2000, en vue éventuellement de lui donner une nouvelle inflexion. Or, le constat porté par la Haute juridiction est à nouveau ambivalent.

Après avoir rappelé le caractère très ambitieux des objectifs assignés à l'État et aux collectivités territoriales, de par la priorité accordée à la réduction des écarts de développement, le rapport met tout d'abord l'accent sur l'importance des moyens mobilisés pour la rénovation des quartiers et de l'habitat, composante majeure de la politique de la ville. 42 milliards d'investissement ont ainsi été programmés dans le cadre du PNRU.

Au final cependant, et malgré les nombreuses réformes intervenues depuis dix ans, quasiment chaque année, la Cour des comptes relève que les inégalités demeurent et que « la réduction des écarts entre les quartiers prioritaires et les villes environnantes, affichée comme la priorité de la loi du 1 er août 2003, n'a pas eu lieu » .

Ce constat général est étayé par un tableau retraçant l'évolution d'un certain nombre d'indicateurs au cours de la décennie 2000 :

ÉVOLUTION DES ÉCARTS ENTRE LES HABITANTS DES ZONES URBAINES SENSIBLES (ZUS) ET HORS ZUS

Indicateur

Période

ZUS

Hors ZUS

Taux de chômage des 15-59 ans

2003

17,2 %

8,7 %

2010

20,9 %

10,3 %

Revenu fiscal moyen des ménages

2002

10 769

Nd

2008

12 615

22 532

Part des personnes vivant sous le seuil de pauvreté (954 € mensuels)

2006

30,5 %

11,9 %

2009

32,4 %

12,2 %

Taux de réussite au brevet

2004-2005

68,3 %

80,9 %

2009-2010

74,1 %

85,1 %

Source : Cour des comptes, d'après les rapports de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus) de 2004 à 2011.

Ce tableau montre bien à la fois la progression de l'inactivité dans les ZUS, dans un contexte général d'aggravation du chômage, mais aussi l'augmentation de la pauvreté, les deux indicateurs étant d'ailleurs étroitement liés.

Les chiffres les plus récents, communiqués par l'Onzus dans son rapport de 2012, confirment ces évolutions inquiétantes. S'il y est fait état de progrès dans certains domaines particuliers (en matière d'éducation ou d'atteinte aux biens, notamment), d'autres connaissent au contraire une aggravation. « Les évolutions récentes révèlent en outre une dégradation de la situation de ces quartiers par rapport au reste du territoire » est-il indiqué dans le rapport. C'est le cas notamment pour ce qui est de l'emploi, qui continue de reculer entre 2010 et 2011, de façon « sensible » chez les actifs de 25 à 49 ans et « de plus en plus importante » chez les seniors, tandis que le chômage est « nettement à la hausse » chez les femmes.

B. UNE POLITIQUE DEVENUE TROP COMPLEXE ET INSUFFISAMMENT COORDONNÉE AVEC LES POLITIQUES DE DROIT COMMUN

1. Un enchevêtrement des différents zonages

Si elle cible également des individus, la politique de la ville a été conçue avant tout comme « territorialisée ». Elle s'applique à des périmètres clairement identifiés, au moyen d'une série de critères très précis, qui donnent ce qu'il est convenu d'appeler la « géographie prioritaire » de la politique menée.

C'est la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire qui a créé les trois types de zones enchâssées sur lesquelles la politique de la ville repose depuis maintenant dix-huit ans :

- les zones urbaines sensibles (ZUS), caractérisées par « la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi ». Il en existe aujourd'hui 751, incluant environ 4,4 millions d'habitants ;

- les zones de redynamisation urbaine (ZRU), sous-périmètre des ZUS, désignant des espaces confrontés « à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique ». On en dénombre 416, comprenant 2,9 millions d'habitants ;

- les zones franches urbaines (ZFU), sous-périmètre des ZRU, créées dans les quartiers de plus de 10 000 habitants « particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la délimitation des ZRU ». Leur délimitation est opérée « en tenant compte des éléments de nature à faciliter l'implantation d'entreprises ou de développement d'activités économiques ». Au nombre de 100, elles regroupent 1,3 million d'habitants.

À chacune de ces zones sont attachés des avantages particuliers au titre de la politique de la ville, fiscaux ou sociaux, pour la plupart, tels que des abattements d'impôts ou des réductions de charges. Ils visent en effet à alléger les contraintes pesant sur leurs opérateurs économiques afin de les inciter, en leur conférant un avantage par rapport au reste du territoire, à s'installer dans ces espaces urbains.

C'est donc sur ces zones qu'ont vocation à s'appliquer les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS). Depuis leur entrée en vigueur en 2007, ils ont en effet pour objet de regrouper et de coordonner l'ensemble des mesures de cohésion sociale - spécifiques à la politique de la ville -, mais aussi et même prioritairement, de droit commun, dont peuvent bénéficier ces territoires.

Cependant, le décalque entre CUCS et ZUS n'est pas parfait , puisque le nombre de CUCS (2 496) excède largement celui de ZUS (751). Ce sont donc pas moins de 70 % des quartiers ciblés par les CUCS qui ne sont pas classés en ZUS.

Si ce zonage en ZUS permet de déterminer l'éligibilité des dispositifs constituant le coeur de la politique de la ville, il sert également de support à d'autres volets connexes à cette politique. C'est le cas du périmètre d'application du dispositif de rénovation urbaine, le PNRU, qui a vocation à s'appliquer sur les ZUS, même s'il peut également traiter, sous certaines conditions, les zones situées sur le pourtour 3 ( * ) . Les mesures en faveur de la rénovation urbaine portées par le PNRU sont - comme celles liées à la cohésion sociale - rassemblées et ordonnées au sein des CUCS.

Il ressort de cette multiplicité de zonages et de mesures légales et contractuelles s'y appliquant un « enchevêtrement » de dispositifs se recoupant en grande partie, mais pas totalement, chacun ayant sa logique propre. La Cour des comptes, qui soulignait déjà de façon critique cette construction peu lisible dans son rapport de 2002, a réitéré ses remarques dans son dernier rapport sur la politique de la ville, en 2012 et regretté que l'absence d'harmonisation « affecte la lisibilité de la politique de la ville pour les acteurs de terrain ».

2. Un volet « rénovation urbaine » largement salué, mais restant à achever

Créé par la loi du 1 er août 2003 précitée, le programme national de rénovation urbaine (PNRU) avait pour objectif de restructurer profondément les quartiers urbains souffrant de dysfonctionnements majeurs. Fixant les principes et modes opératoires de ce programme essentiel pour la rénovation des banlieues, ce texte en a également délégué la mise en oeuvre à un organisme spécifique : l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

a) Une transformation des quartiers au bénéfice de ses habitants

Le volet « rénovation urbaine » de la politique de la ville, porté par l'ANRU, fait l'objet d'un bilan globalement favorable pour la décennie passée.

D'un point de vue quantitatif , environ 27 000 opérations ont ainsi été menées dans près de 600 quartiers sensibles, dans le cadre d'un programme doté de plus de 12 milliards d'euros de subventions publiques pour près de 45 milliards d'euros d'investissements.

Quatre types d'actions différentes peuvent être réalisées sur un financement ANRU, allant de la démolition des immeubles d'habitation les plus vétustes et de la reconstruction de nouveaux ensembles, à la modernisation de ceux existants. Ainsi, dans le cadre des conventions sous l'égide du PNRU, 144 692 logements ont été déconstruits, 140 842 ont été produits, 318 834 ont été réhabilités et 354 091 ont fait l'objet d'une « résidentialisation ».

La totalité de l'enveloppe allouée à l'ANRU au titre du PNRU était affectée aux conventions conclues avec les porteurs de projet locaux fin avril 2013. S'y sont rajoutés d'importants cofinancements provenant, pour les plus importants, des maîtres d'ouvrage (42,6 %), de villes et de leurs groupements (13,2 %), des régions (5,8 %) et des départements (4,1 %). Près de 60 % des livraisons programmées dans le cadre du programme ont à ce jour été livrées, tandis que plus des trois quarts des subventions sont désormais engagées et près de la moitié payée.

D'un point de vue plus qualitatif , le dernier rapport d'évaluation mené par l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus) 4 ( * ) détaille à la fois les succès et les limites du programme.

Au titre des premiers, il relève le « plébiscite » dont il a fait l'objet de la part des habitants des quartiers rénovés, et l'amélioration de leur image dans l'esprit des résidents. Les chantiers, très nombreux, ont remodelé le paysage urbain et le cadre de vie des usagers. Les conditions de logement se sont largement améliorées et ont été adaptées aux besoins des principaux intéressés, même si ces derniers ont préféré le neuf et se sont parfois montrés déçus de la réhabilitation.

Les quartiers ayant bénéficié du PNRU ont retrouvé de leur attrait. L'offre s'est étoffée et améliorée, tant sur les segments du neuf que de l'ancien, dans le logement intermédiaire comme dans le logement social, dans la location comme dans l'accession à la propriété. Si cette attractivité « n'est pas achevée », note l'Observatoire, le PNRU a toutefois eu pour effet de retourner une tendance que certains pensaient irréversible.

L'offre de services et d'équipements urbains s'est étoffée substantiellement, que ce soit à travers la réimplantation de commerces dans des espaces qui avaient été désertés, le maintien des services publics et l'appui aux établissements scolaires. Une véritable « trame urbaine », substrat indispensable à une vie de quartier digne de ce nom, s'est peu à peu reconstituée dans nombre d'endroits.

Le lien entre les quartiers et leur environnement urbain a été par ailleurs renforcé, en cherchant à désenclaver des zones autrefois isolées du reste de la ville. Les anciennes voiries internes des cités et, au-delà, les projets de transport en commun connectant les zones urbaines ont été soutenus, bien qu'ils ne relevaient pas du PNRU en tant que tels.

Le rapport ne fait pas l'impasse sur les échecs, ou tout au moins les limites du PNRU, que n'ont d'ailleurs pas manqué de relever les sociologues spécialisés dans les problématiques urbaines.

Au titre de ceux-ci, l'objectif de mixité sociale, introduit dans la politique de la ville par la loi du 1 er août 2003 précitée, a été contrarié par l'hostilité de certains résidents. Les démolitions et les relogements ont permis de répondre pour partie à cet objectif, mais sans dépasser le périmètre d'un immeuble ou d'une cité. Les ménages les plus en difficulté n'ont pas suffisamment été suivis dans la durée.

b) Un financement problématique du fait d'un désengagement de l'État

Le financement du PNRU, via l'ANRU, est marqué par un retrait progressif de l'État au profit d'autres co-financeurs, et notamment de l'Union d'économie sociale et du logement (UESL), qui gère la participation des employeurs à l'effort de construction (Peec). Cette dernière, créée en 1943 sous le nom de « 1 % logement », a pris le nom d'« Action logement » en 2009.

La loi du 1 er août 2003 précitée avait posé le principe d'un financement paritaire de l'ANRU par l'État et par le « 1% logement ». Cependant, l'État s'est depuis désengagé, notamment avec la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion. Le financement de l'ANRU est à présent quasi entièrement assuré par Action logement .

Ce retrait de l'État est particulièrement problématique car il survient à un moment où un « pic de paiement » est atteint, du fait d'une accélération des engagements contractés par l'Agence. C'est ce qu'il est convenu d'appeler la « bosse de l'ANRU », dont rend compte le graphique ci-dessous.

PROGRAMMATION DES PAIEMENTS ANNUELS DE L'ANRU
SUR LA PÉRIODE 2004-2020 (EN MILLIONS D'EUROS)

Source : Anru

Le recours à des « expédients » est désormais privilégié par l'État pour boucler les plans de financements. Le « plan de relance » du précédent gouvernement avait assuré un financement exceptionnel à hauteur de 350 millions d'euros pour les années 2009 et 2010, mais des difficultés de trésorerie sont réapparues dès 2011.

La loi de finances pour 2011 a cherché à y remédier en créant un fonds alimenté 5 ( * ) à hauteur de 340 millions d'euros chaque année, permettant à l'Agence de disposer de ressources suffisantes jusqu'en 2013. Mais, ainsi que le souligne un rapport sénatorial sur le projet de loi de finances pour 2012 6 ( * ) , « cette solution de financement n'est cependant que temporaire et de nouvelles difficultés devraient apparaître dès 2014, alors même que le Gouvernement prévoit le lancement d'un PNRU II ».

3. Une gouvernance insuffisante

L'absence de pilotage efficient de la politique de la ville constitue l'une des critiques les plus couramment émises à l'encontre de cette dernière. Les administrations nationales y ont conservé un rôle majeur, au détriment de leurs services déconcentrés. De la même façon, les communes ont conservé un rôle central alors que leurs groupements avaient été définis par la loi du 1 er août 2003 précitée comme l'échelon pertinent d'intervention au niveau local.

a) Un pilotage national altéré par des structures multiples et peu coordonnées

La gouvernance nationale de la politique de la ville a été marquée par une multiplication des acteurs, sans qu'une véritable coordination interministérielle permette d'en réguler l'action.

Jusqu'à 2003, elle était assurée par la Délégation interministérielle à la ville (DIV), sous l'autorité du Comité interministériel des villes (CIV) - constitué des ministres intéressés par la politique de la ville -, et en consultant le Conseil national des villes (CNV).

La loi du 1 er août 2003 précitée a modifié notablement cette architecture en créant l'ANRU et en lui confiant un rôle opérationnel essentiel. S'y est ajoutée, avec la loi du 31 mars 2006 précitée, l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé). La DIV s'est vu confier la tutelle de ces deux agences, avant d'être remplacée en 2009 par un secrétariat général du CIV.

La coordination de toutes ces structures, auxquelles viennent s'ajouter celles des services déconcentrés et des collectivités, exige un pilotage affirmé à l'échelle national. Or, selon les termes de la Cour des comptes, « celui-ci semble globalement insuffisant pour garantir la cohérence de l'effort engagé en faveur des quartiers ».

Au plus haut niveau, on compte en effet onze ministres ayant eu pour compétence la politique de la ville depuis 2002. Et ce n'est qu'en 2010 qu'a été créé un ministère de plein exercice pour ce portefeuille. Le CIV s'est réuni très épisodiquement, et sa capacité à s'imposer - ainsi que celle de son secrétariat général - s'est avérée assez faible. Quant aux deux agences, elles voient certaines de leurs interventions se recouper avec le SG-CIV, leurs attributions respectives n'ayant pas été suffisamment précisées.

Enfin, au niveau déconcentré, les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS) sont restées des « acteurs mineurs », le relai de l'État n'y étant assuré que par les six préfets délégués à l'égalité des chances nommés en 2006 dans les départements les plus affectés par les problèmes urbains.

b) Une contractualisation insuffisante entre l'État et les collectivités territoriales

Le partenariat entre l'État et les collectivités dans la mise en oeuvre de la politique de la ville est au coeur de sa philosophie fondatrice . Les contrats signés entre ces deux catégories de personnes publiques visent à fédérer les acteurs autour d'approches communes. L'attachement profond de tous ces derniers à la démarche contractuelle est d'ailleurs ressorti clairement de la concertation nationale « Quartiers, engageons le changement ».

Le code général des collectivités territoriales, dans ses articles L. 5215-20 et L. 5216-5, pose le principe de la contractualisation, tandis que la loi du 1 er août 2003 précitée renvoie à des conventions pluriannuelles passées entre l'ANRU et les collectivités. L'instrument programmatique de rencontre de ces différentes institutions et de leurs interventions est le CUCS , élaboré à l'initiative des maires - ou des présidents de leurs groupements - et des préfets de département.

Sur le terrain, l' instrument contractuel n'a pas eu tous les effets escomptés . Créés pour coordonner les outils ressortant de la cohésion sociale et ceux portant sur la rénovation urbaine, ils n'ont pas réellement réussi à intégrer ces derniers, et se sont réduits à la gestion opérationnelle des crédits spécifiques de la politique de la ville.

En outre, et dans une approche plus institutionnelle, les CUCS n'auraient pas été en mesure de fédérer les acteurs locaux au même degré que les contrats de ville qu'ils avaient remplacés. Les conseils généraux et régionaux, notamment, n'en sont signataires que dans respectivement 34 % et 21 % des cas. Et ce bien qu'ils détiennent des compétences essentielles pour la mise en oeuvre de la politique de la ville, en matière sociale et économique.

c) L'intercommunalité, grande absente de la mise en oeuvre à l'échelon local

L'essence même de la politique de la ville la prédispose à s'appliquer à une échelle intercommunale : du fait tant de la transversalité des champs abordés que de leur extension géographique, elle ne peut être cloisonnée quartier par quartier, ni commune par commune. Aussi cette politique est-elle obligatoire pour deux des trois catégories d'EPCI : les communautés d'agglomérations et les communautés urbaines.

Pourtant, et alors qu'il avait été présenté comme le niveau le plus adapté de mise en oeuvre des CUCS, l' échelon intercommunal a été largement court-circuité . Selon la Cour des comptes, l'intercommunalité n'a « toujours pas trouvé sa place », ce qui in fine « entrave la coopération nécessaire entre collectivités d'un même bassin de vie ». Ainsi, seuls 40 % des CUCS associent des EPCI.

La première explication de cette absence remarquable tient, en négatif, à la sur-présence de l'échelon communal , qui n'a pas toujours « joué le jeu » de l'intercommunalité sur ces problématiques. « Il est difficile de dessaisir les villes centres de leurs moyens d'action en matière de politique de la ville en raison de leur poids, de leur rôle historique (...) et de la mise en place récente d'une intercommunalité intégrée », font valoir les hauts magistrats.

Dans la plupart des cas, l' intérêt communautaire se restreint à des domaines délimités . L'EPCI est certes signataire des projets de la politique de la ville l'intéressant, est associé aux structures de pilotage, mais ne reçoit pas délégation de la dotation de solidarité urbaine (DSU), que conserve la commune, et ne dispose pas des moyens humains suffisants. De sorte que malgré un intérêt souvent affiché pour ces dossiers, l'intercommunalité « gère fréquemment une coquille vide », souligne la Cour des comptes.

En outre, l'État n'a rien fait pour arranger ce déséquilibre, en privilégiant le dialogue avec les communes pour mettre en oeuvre la politique de rénovation urbaine. Bien que l'échelon intercommunal ait été mis en avant lors de la conception du PNRU, les dispositifs contractuels se sont positionnés sur le traitement de quartiers, sans aller jusqu'à prendre en compte les relations qu'ils entretenaient au-delà des frontières communales.

d) Une participation citoyenne encore largement anecdotique

La volonté d'instaurer une participation des habitants est une constante des discours et des lois portant sur la politique de la ville.

Force est pourtant de constater que les habitants ont souvent le sentiment de ne pas être réellement associés aux décisions qui concernent leur quartier et parfois leur habitat même. Le dernier rapport d'évaluation de l'Onzus sur le PNRU 7 ( * ) n'en fait pas mystère : « la participation des habitants est relevée comme un point faible ».

Pourtant, les structures de concertation, en théorie du moins, existent. Les maisons de quartier , gérées par des collectivités territoriales - municipalités, généralement - ou par des associations, peuvent mener des activités au profit des populations locales.

Créés par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, dite « loi Vaillant », les conseils de quartier , quant à eux, sont obligatoires dans les communes de plus de 80 000 habitants 8 ( * ) . Composés de personnalités représentatives des associations et des habitants, mais aussi d'élus municipaux, ils constituent des lieux d'information, de débats et de réflexions sur la vie de quartier et ses projets d'aménagement. À ce titre, ils peuvent être consultés par les municipalités pour les questions touchant à la politique de la ville, voire saisir ces dernières.

Cependant, ces structures n'ont pas été pleinement sollicitées par les acteurs de la politique de la ville, tandis que les habitants des quartiers s'en sont souvent désintéressés.

L'Onzus commence ainsi par reconnaître la bonne volonté en la matière des collectivités et des bailleurs, avant de souligner son aspect très formel . La concertation a, le plus souvent, consisté pour les maitres d'ouvrage à présenter unilatéralement leurs projets une fois élaborés, et à recueillir les observations des habitants. Elle n'est pas allée jusqu'à réfléchir de façon approfondie et continue à leur définition, ni - encore moins - aux moyens d'atteindre les objectifs de cohésion les sous-tendant.

Pour la Cour des comptes, ce sont des « opérations de communication » qui ont pris le pas sur des démarches véritables de concertation. Les hauts magistrats citent la « crise de l'offre de participation » et le « manque de reconnaissance de l'expression citoyenne » également pointés par un rapport du Conseil national des villes sur la démocratie locale et la participation des habitants 9 ( * ) .

D'une façon plus globale, l' affaiblissement des corps intermédiaires , lieux d'apprentissage de la démocratie et du faire-ensemble, voire du vivre-ensemble, a pesé de façon négative dans l'investissement des populations. Ces relais naturels, et quasi quotidiens, de l'expression locale, n'ont plus joué le rôle central qui a longtemps été le leur dans les quartiers populaires. L'anonymat et l'individualisme y sont devenus la norme, cassant le lien qui reliait leurs habitants à l'ensemble des autres acteurs, publics et privés.

Il ne s'agit pas de remettre en cause la volonté, souvent sincère, des élus et des professionnels de laisser toute sa place à la parole des habitants, mais ils font face à des contraintes techniques et juridiques complexes. De plus, comme certains l'ont fait remarquer à votre rapporteur, ils constatent parfois que les procédures de concertation sont monopolisées par un petit nombre d'intervenants , au lieu d'amener à une véritable expression des besoins et des souhaits de la majorité des habitants.

Pour prendre l'exemple d'un projet de renouvellement urbain, il peut paraître difficile, en raison de la complexité des procédures de financement, d'impliquer la population dès le début : on peut craindre de faire naître des espoirs qui risqueront d'être déçus par la suite si les financements ne sont pas accordés.

Mais si la concertation se limite à l'organisation de quelques réunions d'information une fois le projet approuvé par le comité national d'engagement de l'ANRU, les habitants peuvent avec quelques raisons anticiper que leur voix ne portera guère : les options laissées à leur appréciation devront s'inscrire dans des choix techniques et financiers déjà négociés et difficiles à infléchir. La concertation ne cherche alors, en pratique, qu'à rendre les projets le plus acceptables possible de sorte que, bien souvent, la participation dépasse rarement le stade de l'information ou de la consultation en France 10 ( * ) .

Il existe pourtant d'autres moyens, connus notamment dans des pays anglo-saxons, pour parvenir à une participation plus active de la population. Ces pays réfléchissent à - et expérimentent - une « démocratie participative » ou « organisation communautaire » 11 ( * ) réunissant les personnes vivant dans un même quartier.

Ces procédures sont souvent vues en France, à tort, comme l'expression d'un « communautarisme » dérogeant à l'universalité des règles de la République. Il s'agit au contraire d'atteindre les individus eux-mêmes pour leur permettre d'exprimer leurs besoins avant la prise de décision.

Elles sont aussi perçues comme une source de délégitimation des élus locaux, que le suffrage universel a investis d'une mission de représentation des citoyens. Votre rapporteur souligne au contraire qu'une participation bien conçue, en rapprochant les autorités locales des préoccupations de la population, renforce la légitimité des décisions publiques prises par la suite.

Les habitants et les personnes qui travaillent quotidiennement dans les quartiers ont, par leur expérience, une connaissance des problèmes que ne peuvent avoir les experts extérieurs : la maîtrise technique de ces derniers doit pouvoir s'enrichir des solutions pratiques et concrètes qu'imaginent les habitants, de manière à renforcer l'efficacité des projets.

Cela n'est toutefois possible, selon votre rapporteur, que si la participation associe les habitants ou les autres acteurs implantés localement (associations, acteurs économiques) dès la phase de conception des projets.

4. Un volet économique négligé

La question du chômage est particulièrement prégnante dans les ZUS, où le taux d'inactivité est en moyenne le double de celui du reste du territoire. Or, la situation ne s'est pas améliorée ces dernières années, les jeunes étant particulièrement touchés. Comme l'a souligné la Cour des comptes dans son rapport de 2012 précité sur la politique de la ville, les acteurs de la politique de l'emploi se sont « insuffisamment tournés vers les publics des quartiers prioritaires », et les publics y résidant n'ont pas été considérés comme prioritaires.

Les clauses d'insertion sont censées constituer un instrument privilégié de la dynamisation économique et du retour à l'emploi dans les quartiers concernés par la politique de la ville. La loi du 1 er août 2003 précitée précise en effet que les investissements réalisés dans le cadre du PNRU doivent concourir à l'insertion professionnelle des habitants des ZUS.

Une charte nationale d'insertion, venue intégrer cette exigence dans le programme, s'impose au porteur de projet et à l'ensemble des maîtres d'ouvrage. Constituant une des contreparties aux apports financiers de l'ANRU, elle impose la signature d'un plan local d'application fixant un objectif minimum de 5 % du nombre total d'heures travaillées dans le cadre des investissements financés par l'ANRU et de 10 % des embauches effectuées. Pour parvenir à ces objectifs, peuvent être introduits dans les marchés publics des « clauses sociales » garantissant la prise en compte de l'impératif d'insertion.

Si le cadre posé par le législateur pour favoriser l'activité professionnelle dans les zones urbaines défavorisées est bien structuré, il n'a pas pour autant permis d'inscrire l'effort d'insertion dans la durée. Certes, selon le rapport d'évaluation précité de l'Onzus sur le PNRU, les clauses d'insertion ont été un moyen d'intéresser l'ensemble de la population des ZUS aux chantiers entrepris. Elles ont été respectées, et même dépassées, 16,6 millions d'heures d'insertion ayant été réalisées. Mais, relève l'Observatoire, ont manqué les relais nécessaires pour que cette remise en selle « permette une insertion durable ».

Le Comité interministériel des villes du 19 février 2013 a décidé l'expérimentation pour une durée de trois ans d'un dispositif dit d'« emplois francs » censé pallier ces problèmes d'inactivité et de sous-emploi dans ces secteurs urbains. Il vise à faciliter l'embauche en CDI de jeunes de moins de 30 ans, qu'ils soient ou non qualifiés, dès lors qu'ils vivent dans un quartier situé en ZUS et font état d'une durée de recherche d'emploi d'au moins 12 mois au cours des 18 derniers mois. Ainsi, une aide de 5 000 euros est versée aux employeurs embauchant ce type de salarié.

Le Gouvernement a entendu faire de ce dispositif un axe important de son action territorialisée pour l'emploi, en portant le nombre de sites éligibles de 10 à l'origine, à 43 dès le mois d'octobre dernier, tous figurant dans la future géographie prioritaire de la politique de la ville. Il a prévu de financer 5 000 de ces contrats en 2013 et 10 000 sur trois ans.

5. Une évaluation partielle et perfectible

Le principe général d'évaluation de la politique de la ville a constamment été affirmé comme essentiel à son succès. Des anciens contrats de ville aux CUCS actuels, l'approche contractuelle a toujours pris garde à définir des objectifs détaillées, et à y associer des indicateurs précisément définis.

Pourtant, dès le début des années 2000, les carences en ce domaine sont déjà soulignées par plusieurs travaux, et notamment par le rapport de la Cour des comptes de 2002 précité. Au-delà des principes généraux ayant présidé à leur élaboration, les CUCS n'ont pas intégré les objectifs et indicateurs qui en auraient permis un suivi fin et actualisé. L'évaluation de ces instruments centraux de la politique de la ville s'est rapidement restreinte à la vérification formelle de la publication des circulaires de mise en oeuvre.

L'État n'a pas su imposer de méthodes d'évaluation normées, qui auraient été reprises par les collectivités et auraient permis de consolider l'ensemble des études réalisées. Dès lors, une pluralité de démarches de suivi ont été menées en parallèle au niveau central, sans lien avec celles réalisées sur le terrain par les collectivités, les initiatives « se multipliant sans systématiquement se rejoindre », selon la Cour des comptes.

La création de l'Onzus , par la loi du 1 er août 2003 précitée, a constitué une inflexion appréciable dans l'évaluation de la politique de la ville. Selon la haute juridiction financière, elle a marqué « un progrès majeur, objectivant la situation des habitants des quartiers sensibles ». Le travail réalisé par cet observatoire a été unanimement salué pour sa qualité et sa précision, et a permis d'apprécier l'évolution de la situation des ZUS au regard des objectifs qui avaient été fixés dans la loi du 1 er août 2003.

Cependant, les analyses réalisées par l'Onzus ne sont pas encore de nature à satisfaire l'exigence de suivi que requiert une politique aussi complexe que celle de la ville. En effet, elles ne permettent de renseigner qu'une minorité - 32 sur 71 - des indicateurs généraux définis dans l'annexe de la loi du 1 er août 2003.

En outre, la mise en place d'une autre d'instance d'évaluation, le comité d'évaluation et de suivi (CES) de l'ANRU , en 2004, est venu compliquer le paysage de l'évaluation. Les deux institutions ont en effet travaillé de façon relativement isolée, selon des approches différentes mais sur des thématiques se recoupant largement.

Le fait d'avoir confié à l'Onzus, en 2011, un rôle de coordination de l'ensemble des travaux concernant la politique de la ville, a constitué un progrès notable. Il n'en reste pas moins que la rationalisation des structures réalisant ces travaux doit être poussée plus avant pour mettre à disposition des décideurs les tableaux de bord synthétiques indispensables au pilotage d'une telle politique.

C. LES GRANDES ORIENTATIONS DE LA RÉFORME

Le projet de loi ne rompt pas brutalement avec le dispositif encadrant actuellement la politique de la ville. Il en reprend la philosophie générale, tout en adaptant ses instruments aux évolutions rencontrées dans les espaces urbains de façon à les rendre plus efficients, ainsi qu'en clarifiant ses dispositifs.

1. La simplification de la géographie prioritaire autour d'un critère unique

À un zonage complexe et difficilement lisible, auxquels sont attachés des régimes différents, le projet de loi entend substituer une géographie prioritaire resserrée sur un cadre d'intervention unique permettant de concentrer les financements de façon optimale.

Le texte abroge donc, passée une période transitoire, les différents types de zonage existants (ZUS, ZRU 12 ( * ) ) pour les remplacer par des « quartiers prioritaires » dont la définition a donné lieu à une longue concertation. La référence à une pluralité d'indicateurs synthétiques laisse place désormais à un unique indicateur - en sus du nombre d'habitants pris en compte : l'écart de développement économique et social par rapport à une double référence, nationale et locale.

C'est le niveau de revenu qui permettra de préciser cet écart de développement. Il s'agit en effet d'un élément simple, accessible, objectif, précisément quantifiable et surtout présentant une étroite corrélation avec l'ensemble des critères jusqu'alors utilisés.

Sur cette base, le territoire métropolitain sera découpé en carrés de 200 mètres de côté, qui feront apparaître le degré de difficultés auxquels sont confrontés leurs habitants. Par construction, un millier de quartiers prioritaires, selon l'étude d'impact, seront identifiés (contre près de 2 500 quartiers actuellement en CUCS) et serviront de support au déploiement des actions menées au titre de la politique de la ville.

Ce nouveau zonage permettra de redéployer les crédits spécifiques de la politique de la ville, relevant du programme 147, pour les concentrer sur des territoires réduits et ainsi améliorer leur efficacité. L'utilisation de ces financements se fera dans le cadre des contrats de ville, qui prendront le relai des CUCS à partir de 2015.

2. Des contrats de ville englobant, au niveau géographique pertinent, l'ensemble des aspects de la politique de la ville

Ces contrats de ville « nouvelle formule » vont recevoir, via le texte, une base légale qui devrait renforcer leur statut et garantir leur portée. Ils constitueront l'ossature centrale de la politique de la ville dans sa déclinaison à l'échelle locale, en fédérant l'ensemble des acteurs concernés autour de projets communs menés dans l'intérêt des quartiers prioritaires et de leurs habitants.

Cette contractualisation refondée devrait permettre de mieux coordonner les volets « cohésion sociale » et « rénovation urbaine » de la politique de la ville, afin de maximiser leur effet sur les territoires ciblés. Elle sera articulée avec l'ensemble des plans, schémas et programmes visant ces derniers au titre d'autres politiques. Et les contrats entreront en vigueur au 1 er janvier 2015 pour une période de six ans, ce qui en aligne la durée sur celle du mandat municipal et met les élus en mesure de mieux en porter les engagements.

Dans cette même logique de transversalité, leur pilotage sera assuré à l' échelle intercommunale , dans une démarche de concertation la plus large. À cet effet, les communautés de commune se voient ouvrir la possibilité de détenir une compétence en matière de politique de la ville, dans des termes identiques à ceux prévus pour les communautés urbaines et les communautés d'agglomération.

Outre l'EPCI, l'État et ses établissements publics, les collectivités (communes et leurs groupements, départements et régions), mais aussi tous les acteurs institutionnels (Caisse des dépôts et consignations, organismes d'habitation à loyer modéré, sociétés d'économie mixte de logement social, organismes de protection sociale et autorités organisatrices de transports), ainsi que la société civile à travers des conseils citoyens, seront partie à la mise en oeuvre des contrats de ville.

3. La réaffirmation de l'utilisation prioritaire des moyens de droit commun

Si le principe du recours prioritaire aux politiques de droit commun existe bien dans le dispositif actuel, il n'a pas été systématiquement respecté, les crédits spécifiques de la politique de la ville étant mobilisés sans rechercher si des financements ordinaires pouvaient être sollicités.

Le projet de loi réaffirme ce principe en l' inscrivant dans la loi , dans la définition même de la politique de la ville. Elle est ainsi présentée comme recourant « en premier lieu (aux) actions relevant des politiques publiques de droit commun ». Ce n'est que « lorsque la nature des difficultés le nécessite » qu'elle est peut légitimement mobiliser « les instruments qui lui sont propres ».

Cette réorientation est initiée et soutenue de façon affirmée par le Gouvernement . Ainsi, le ministre délégué à la ville a-t-il signé, au cours de l'année 2013, plusieurs conventions interministérielles tendant à territorialiser les politiques sectorielles pour concentrer les moyens de droit commun dans les quartiers prioritaires.

Les contrats de ville seront construits en respectant ce mécanisme de « double ressort ». Alors que les CUCS n'ont contenu que très peu, voire aucun engagement portant sur le droit commun, ces contrats de nouvelle génération seront tenus de les privilégier. L'expérimentation initiée en 2011 sur 33 sites à cet effet, qui doit s'étendre jusque fin 2014, sera à cet égard une source d'enseignements pour favoriser les bonnes pratiques en la matière.

4. Une participation plus effective des habitants et des acteurs installés localement pour davantage de résultats

Le projet de loi propose une nouvelle approche en matière de participation des habitants.

Votre rapporteur souligne à cet égard l'intérêt des propositions faites à cet égard par le rapport rédigé, à la demande du ministre délégué chargé de la ville, par Mme Marie-Hélène Bacqué et M. Mohamed Mechmache , qui pose les conditions du développement d'un véritable « pouvoir d'agir » pour les habitants des quartiers concernés par la politique de la ville.

Ce rapport met en évidence la nécessité non seulement de reconnaître les structures à travers lesquelles les habitants peuvent faire porter leur voix, mais aussi de leur donner des moyens (locaux, formation, soutien...) qui rendront plus effective leur participation, par exemple en leur permettant de faire appel, de leur propre initiative, à des experts extérieurs.

Si toutes les propositions de ce rapport, qui pour certaines dépassent le cadre de la politique de la ville, ne peuvent être mises en oeuvre dans le cadre du présent projet de loi, votre rapporteur note que ses orientations ont inspiré les dispositions relatives à la participation des habitants et en particulier à la « coconstruction », qui s'appuie sur l'instauration de conseils citoyens dans les quartiers prioritaires. Ces conseils se distinguent des conseils de quartier en ce qu'ils émanent des habitants et autres acteurs locaux : les élus n'y seront pas présents. Ils contribueront à donner à tous les habitants non seulement un cadre, mais aussi des moyens pour s'exprimer et faire valoir leurs besoins de manière autonome et constructive.

Votre rapporteur fait observer que la coconstruction n'est pas la codécision : il reviendra aux autorités issues du suffrage universel de prendre les décisions de puissance publique. À son sens, cette coconstruction devrait d'ailleurs s'appuyer sur une véritable « co-formation » permettant de faire remonter vers les professionnels et les décideurs les connaissances et solutions élaborées par les habitants 13 ( * ) .

5. Une démarche évaluative rationalisée

Afin de redonner aux responsables politiques et administratifs des instruments de pilotage fin, le projet de loi rationalise les structures et procédures d'évaluation. Il substitue à cet effet aux deux institutions actuelles - l'Onzus et le CES de l'ANRU - une instance d'évaluation nationale unique , qu'il place auprès du ministre de la ville. Le socle en est ainsi gravé dans la loi, ce qui assied sa légitimité et garantit sa pérennité.

De ce rapprochement est attendu une meilleure articulation des volets urbain et social de la politique de la ville, jusqu'à aujourd'hui trop compartimentés. D'un point de vue financier, des économies de fonctionnement sont également à prévoir.

Cet observatoire aura pour tâche de suivre les moyens déployés par l'ensemble des politiques publiques concourant à la politique de la ville, et non pas seulement à ceux dédiés à cette dernière. Son travail permettra de vérifier si l'objectif de mobilisation prioritaire des mesures et financements de droit commun, ressortant d'autres ministères que celui de la ville, aura bien été atteint.

Cette nouvelle instance d'évaluation voit en outre ses missions élargies par rapport à la somme de celles exercées jusqu'ici par les deux structures précitées. Son champ d'analyse devra dépasser l'observation de la situation des zones urbaines à un instant t, pour s'intéresser également aux « trajectoires » de leurs résidents, dans une approche plus dynamique. Cela devrait permettre notamment de pallier le défaut de suivi des populations les plus démunies, qui avait été pointé dans le cadre du précédent dispositif.

Dans le même esprit, il lui reviendra de faire porter ses mesures sur les « unités urbaines », et non plus seulement sur les quartiers. Cela lui permettra d'assurer un suivi dans la durée des territoires qui sortiront de la géographie prioritaire, dans la logique du dispositif de veille par ailleurs mis en place.

6. Un financement demeurant problématique

Les crédits concourant à la politique de la ville, qui financeront un champ resserré de territoires à travers le contrat de ville, continueront à provenir de différentes sources. La question de leur évolution et de leur pérennisation reste ouverte, le projet de loi n'apportant pas de précisions sur ce point et renvoyant aux textes financiers ou aux négociations sociales.

Ils continueront tout d'abord de résulter du programme 147 « Politique de la ville » en loi de finances. Cette enveloppe spécifiquement dédiée à la politique de la ville est en baisse structurelle. Les crédits consommés ont ainsi été réduits de 852,9 millions d'euros en 2008 à 503,7 millions en 2013. Gels et régulations budgétaires récurrents en cours d'exercice n'ont pas contribué à stabiliser ces moyens spécifiques, qui devraient continuer à diminuer, à 492,7 millions d'euros en loi de finances pour 2014, si le projet de loi de finances était adopté en l'état.

Les crédits de la rénovation urbaine , et bientôt du nouveau PNRU, interviendront également pour une part importante. Sur les 20 milliards d'euros d'investissement que représentera le PNRU II, 5 milliards d'euros de concours financiers proviendront de l'ANRU, selon les prévisions du texte. Une négociation devra s'engager entre l'État et les partenaires sociaux pour déterminer leur contribution respective à cet effort financier. Il résulte des discussions déjà menées que la participation de la PEEC, à travers Action logement, diminuera progressivement jusqu'à devenir nulle à partir de 2016.

Par ailleurs, une nouvelle dotation « politique de la ville » est appelée à remplacer l'actuelle dotation de développement urbain (DDU), dont le montant annuel est de 75 millions d'euros. Afin de renforcer l'implication des EPCI dans la politique de la ville, elle sera directement allouée aux EPCI signataires de contrats de ville, et le cas échéant aux communes. Instrument à part entière de cette politique intervenant au bénéfice des territoires prioritaires, elle fera l'objet d'un rapport remis au Parlement dans le cadre du débat budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2015.

Enfin, les fonds européens structurels et d'investissement devront être sollicités autant que possible, à tout le moins davantage que lors de la précédente programmation. Sur la période 2007-2013, le Fonds social européen (FSE) a contribué à hauteur de 90 millions d'euros au financement national de la politique de la ville, soit 2 % de l'ensemble des crédits mobilisés dans cette action, contre respectivement 535 millions d'euros et 7 % pour le Fonds européen de développement régional (FEDER).

II. LE PROJET DE LOI ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE PROJET DE LOI INITIAL

Le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale comprenait 18 articles répartis en trois titres .

Le titre I er « Dispositions de programmation » comprend 3 articles :

- l' article 1 er définit les principes et le cadre de la politique de la ville et institue l'observatoire national de la politique de la ville ;

- l' article 2 prolonge de deux ans le programme national de rénovation urbaine, décide le lancement d'un nouveau programme national de renouvellement urbain et complète les missions et le financement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine ;

- l' article 3 prévoit la définition, dans un rapport, des conditions dans lesquelles sera instituée une dotation « politique de la ville ».

Le titre II « Des instruments et de la gouvernance de la politique de la ville » comprend 3 chapitres.

Le chapitre I er « De la géographie prioritaire » comprend un unique article 4 qui fixe les critères de détermination des quartiers prioritaires de la politique de la ville, en remplacement des zones urbaines sensibles.

Le chapitre II « Des contrats de ville » comprend un unique article 5 qui prévoit les modalités de mise en oeuvre de la politique de la vile par des contrats de ville conclus à l'échelle intercommunale.

Le chapitre III comprend 4 articles :

- l' article 6 prévoit la prise en compte de la politique de la ville par les contrats de développement territorial non encore signés ;

- l' article 7 prévoit que les collectivités territoriales communiquent à l'observatoire national de la politique de la ville les éléments nécessaires à l'accomplissement de ses missions ;

- l' article 8 précise les modalités d'exercice de la compétence « politique de la ville » au niveau intercommunal ;

- l' article 9 rend obligatoire la mise en place d'un mécanisme de solidarité dans les grands établissements publics de coopération intercommunale.

Le titre III « Dispositions diverses, finales et transitoires » comprend 9 articles :

- l' article 10 assure une continuité de financement du PNRU et fixe les modalités de maintien des avantages antérieurement reconnus dans les quartiers sortants de la géographie prioritaire ;

- l' article 11 met fin à l'exonération de cotisations patronales dont bénéficient les entreprises nouvellement créées en zones de redynamisation urbaine ;

- l' article 12 met fin à la réduction à zéro du taux du droit de mutation attaché aux ZRU ;

- l' article 13 prévoit le retrait de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances du groupement d'intérêt public de l'Agence du service civique ;

- l' article 14 adapte l'application de certaines mesures du texte à la collectivité d'outre-mer de Polynésie française, du fait du principe de spécialité législative présidant à son organisation administrative ;

- l' article 15 tend à transférer à la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville les avantages dont bénéficient aujourd'hui les zones urbaines sensibles ;

- l' article 16 tire les conséquences du déploiement de la nouvelle géographie prioritaire en supprimant, dans la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les mentions relatives aux ZUS et aux ZRU, et en renvoyant aux quartiers prioritaires de la ville ;

- l' article 17 , tirant les conséquences des articles 1 er et 3 du projet de loi, vise à supprimer certaines dispositions de lois n'étant plus justifiées au regard du nouveau dispositif législatif porté par ce texte ;

- l' article 18 précise les dates d'entrée en vigueur de certaines dispositions du projet de loi.

B. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. Titre Ier « Dispositions de programmation »

À l' article 1 er , les députés ont précisé que la solidarité avec les quartiers défavorisés devait être locale et pas seulement nationale.

Ils ont également complété la liste des objectifs visés par la politique de la ville.

Ils ont enfin introduit la notion de « co-construction », sur laquelle doit s'appuyer la politique de la ville.

Après l'article 1 er , les députés ont introduit un article 1 er bis qui crée un nouveau critère de discrimination en fonction du lieu de résidence.

À l' article 2, ils ont amélioré les modalités du PNRU concernant son articulation avec les autres dispositifs, concernant notamment la lutte contre la dégradation des copropriétés et le travail sur l'habitat indigne, ainsi que concernant la participation des habitants.

Ils ont également demandé la remise d'un rapport sur les conditions de renforcement des emplois d'avenir dans les zones urbaines sensibles et les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Après l'article 2, ils ont inséré un article 2 bis qui inclut les projets de renouvellement urbain parmi les projets devant faire l'objet d'une concertation et complète les modalités de concertation avec les locataires lors d'opérations d'amélioration ou de construction-démolition de logements sociaux.

À l' article 3 , ils ont précisé que, parmi les contrats de ville, seuls ceux qui portent sur un territoire comprenant des quartiers prioritaires rendent leurs EPCI et communes signataires éligibles à la dotation « politique de la ville ».

2. Titre II « Des instruments et de la gouvernance de la politique de la ville »

À l' article 5 , les députés ont précisé les modalités d'association des habitants, ajouté dans les contrats de ville l'obligation de prévoir les moyens d'ingénierie et une structure chargée d'en mesurer et évaluer les résultats. Ils ont également prévu que les contrats de ville constituent une des dimensions territoriales des contrats État-région.

Ils ont prévu une sanction pour les EPCI qui ne signent pas un contrat de ville et ont mieux distingué les compétences de l'EPCI de celles du maire.

Après l'article 5, ils ont inséré :

- un a rticle 5 bis qui prévoit l'installation de conseils citoyens dans chaque quartier prioritaire afin d'assurer la participation des habitants, des représentants des associations et des acteurs économiques à l'élaboration et au suivi des contrats de ville ;

- un article 5 ter qui prévoit la conclusion d'une convention intercommunale sur l'attribution de logements sociaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les modalités d'accompagnement dans les projets de renouvellement urbain ;

- un article 5 quater qui demande la remise d'un rapport sur la création d'une fondation permettant de financer des actions portées par les habitants au bénéfice des quartiers prioritaires ;

Les députés ont supprimé l' article 6 .

À l' article 8 , ils ont prévu que l'annexe aux budgets locaux relative aux engagements pris dans le contrat de ville doit distinguer les moyens relevant de la politique de la ville de ceux qui relèvent du droit commun. Ils ont également ajouté parmi les missions des collectivités territoriales la lutte contre les discriminations et la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes.

Par ailleurs, ils ont donné aux communes comportant des quartiers prioritaires la possibilité de prendre en charge la création d'un service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population lorsque l'initiative privée est défaillante. Ils ont aussi prévu l'insertion d'un volet « cohésion sociale et urbaine » dans le projet commun de développement et d'aménagement de l'espace établi par un EPCI qui comprend des quartiers prioritaires.

Enfin, ils ont précisé la liste des éléments faisant partie de la compétence « politique de la ville » pouvant être exercée par les EPCI.

À l' article 9 , ils ont prévu que l'instauration d'une dotation de solidarité communautaire ne serait obligatoire, dans une communauté urbaine, une métropole ou un EPCI signataire d'un contrat de ville, que si celle-ci n'a pas élaboré, en prolongement du contrat de ville, un pacte financier et fiscal de solidarité visant à réduire les disparités de charges et de recettes entre les communes membres.

Après l'article 9, ils ont inséré :

- un article 9 bis qui instaure un dispositif de veille active pour les quartiers qui sortiront du zonage de la politique de la ville ;

- un article 9 ter qui entérine la dissolution de l'Agence nationale pour la cohésion et l'égalité des chances.

3. Titre III « Dispositions diverses, finales et transitoires »

À l' article 10 , les députés ont amélioré l'articulation entre projets de rénovation urbaine et les autres dispositifs.

Après l'article 10, ils ont inséré un article 10 bis qui tend à renforcer les modalités d'information des locataires par les bailleurs, et de concertation entre ces deux types d'acteurs, dans le cadre des conventions d'utilité sociale.

Après l'article 12, ils ont inséré :

- un article 12 bis qui prévoit le retrait de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances du groupement d'intérêt public de l'Agence du service civique ;

- un article 12 ter qui ajuste les missions de l'Établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) en fonction de la suppression des contrats urbains de cohésion sociale.

À l' article 14 , ils ont étendu aux communes et EPCI de Polynésie française l'obligation de présenter un rapport sur leur situation au regard de la politique de la ville en cas de signature d'un contrat de ville.

À l' article 15 , ils ont remplacé la liste des dispositions législatives à modifier par une disposition générique visant l'ensemble des dispositions législatives concernant les zones urbaines sensibles.

Après l'article 16, ils ont inséré un article 16 bis (nouveau) qui prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport étudiant les mesures qui seraient susceptibles d'inciter à la création d'emplois et d'entreprises dans les quartiers.

À l' article 17 , ils ont prévu l'abrogation de certaines dispositions relatives à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé).

III. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR VOTRE COMMISSION

Votre commission a adopté des amendements tendant à c larifier l'organisation du titre I er :

- en regroupant l'article 1 er et l'article 3 dans un titre I er « Politique de la ville » ;

- en regroupant les articles 2 et 2 bis dans un titre I er bis intitulé « Nouveau programme national de renouvellement urbain » ;

- en déplaçant l'article 1 er bis au début du titre III.

1. Titre Ier « Dispositions de programmation »

À l' article 1 er , votre commission a réaffirmé les principes de mobilisation prioritaire des moyens de droit commun et de coconstruction, en précisant que celui-ci se fonde sur la co-formation en plus de l'instauration des conseils citoyens. Elle a également précisé les objectifs en matière d'accès aux soins et affirmé explicitement la mission d'évaluation de l'observatoire national de la politique de la ville.

À l' article 2 , votre commission a adopté la dénomination « nouveau programme de renouvellement urbain » et précisé les catégories d'opérations qui en feront partie. Elle a aussi permis au conseil d'administration de l'ANRU de fixer des règles spécifiques au renouvellement urbain pour la construction et la réhabilitation de logements. Elle a enfin supprimé la demande de rapport relatif aux emplois d'avenir.

Votre commission a supprimé, à l' article 2 bis , l'exigence d'une nouvelle réunion d'information.

À l' article 3 , qu'elle a déplacé après l'article 1 er , elle a précisé que la nouvelle dotation « Politique de la ville » remplacerait la dotation de développement urbain, dont il convenait donc, à l'article 17, de maintenir le fondement juridique. Elle a également supprimé la mention selon laquelle le rapport formule toute proposition de nature à renforcer l'efficacité à l'échelle intercommunale du dispositif adopté.

2. Titre II « Des instruments et de la gouvernance de la politique de la ville »

Votre commission a clarifié la rédaction de l' article 4 , prévoyant l'actualisation de la liste des quartiers prioritaires l'année du renouvellement général des conseils municipaux.

À l' article 5 , elle a précisé que le maire était chargé de la mise en oeuvre, dans le cadre de ses compétences, du contrat de ville sur le territoire de la commune. Elle a aussi supprimé la disposition prévoyant une sanction à l'égard des intercommunalités qui ne signent pas un contrat de ville.

À l' article 5 bis , elle a renommé les conseils citoyens en « coordinations citoyennes de quartier » et prévu que ces dernières pourront faire appel à des personnalités extérieures.

Votre commission a réécrit l' article 5 ter afin de le recentrer sur l'élaboration d'une convention intercommunale relative aux politiques d'attributions en vue de favoriser la mixité sociale et de contribuer à la réduction des inégalités entre les territoires.

Elle a confirmé la suppression de l' article 6 .

À l' article 8 , votre commission a appliqué aux métropoles la modification apportée par le présent article à la définition du contenu de la compétence « politique de la ville » pour les communautés de commune, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.

3. Titre III « Dispositions diverses, finales et transitoires »

À l' article 12 ter , votre commission a permis à l'EPARECA d'intervenir à proximité d'un quartier prioritaire si la requalification de celui-ci le nécessite et a adopté une disposition sécurisant le bon achèvement des interventions de l'établissement engagées antérieurement à la réforme de la géographie prioritaire sur les territoires qui en sortiraient du fait de la loi.

Elle a réécrit la « disposition balai » prévue par l' article 15 afin de sécuriser les coordinations juridiques opérées par cet article.

Enfin, votre commission a supprimé l' article 16 bis , prévoyant un rapport du Gouvernement sur le développement économique des questions relevant de la politique de la ville, afin d'éviter un doublon.

Elle a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE Ier DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION
Article 1er Politique de la ville

La commission a tout d'abord, sur proposition de son rapporteur, adopté un amendement modifiant l'intitulé du titre I er , qui est renommé « Politique de la ville » L'organisation du titre I er est ensuite clarifiée.

Commentaire : cet article définit les principes et le cadre de la politique de la ville et institue l'observatoire national de la politique de la ville.

I. Le droit en vigueur

La politique de la ville a fait l'objet de plusieurs lois importantes qui ont proclamé les grands principes de cette politique ainsi que ses objectifs, et désigné ses acteurs .

• La loi n° 91-663 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville (loi LOV) proclame dès ses premiers mots le « droit d'accès à la ville », reprenant un concept développé par le sociologue français Henri Lefebvre. Elle définit les acteurs de cette politique que sont les collectivités territoriales, leurs établissements publics et l'État. La politique de la ville doit tendre à la cohésion sociale et faire disparaître les phénomènes de ségrégation. Les mesures prévues par cette loi s'appliquent en particulier à éviter la concentration de logements sociaux dans certains quartiers.

• La loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville définit la politique de la ville et du développement social urbain, qui a pour objectifs la diversité de l'habitat, la mixité sociale, la lutte contre les phénomènes d'exclusion dans l'espace urbain et enfin l'insertion professionnelle, sociale et culturelle pour les populations habitant dans des grands ensemble ou des quartiers d'habitat dégradé. Les acteurs de cette politique sont l'État et les collectivités territoriales.

• Enfin, la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, sans définir explicitement la politique de la ville dans son article 1 er , indique dans son annexe 1 que « la politique de la ville se justifie par l'objectif de réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers, et de « retour au droit commun ». ». L'article 1 er définit des programmes d'action menés par l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics en vue de réduire les inégalités sociales et les écarts de développement entre les territoires. Ces programmes fixent des objectifs en termes de développement économique et social, d'habitat, de services publics, d'éducation et de sécurité.

La loi précitée du 1 er août 2003, dans l'esprit instauré par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), a prévu sa propre évaluation et a fixé à cette fin une liste précise d'objectifs et d'indicateurs annexés à la loi. Ces objectifs et indicateurs étaient répartis en plusieurs catégories :

- emploi et développement économique : réduire les disparités territoriales et améliorer l'accès à l'emploi ;

- améliorer l'habitat et l'environnement urbain ;

- santé : développer la prévention et l'accès aux soins ;

- améliorer la réussite scolaire ;

- sécurité et tranquillité publiques ;

- mobiliser les services publics.

Afin de mesurer ces indicateurs, l'article 3 de la loi du 1 er août 2003 a institué un Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus), chargé de mesurer les évolutions constatées et d'évaluer les effets des moyens spécifiques mis en oeuvre par rapport à ces objectifs et indicateurs.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 1 er présente d'abord, au début de son I , l'objet de la politique de la ville, ses acteurs publics et son mode de mise en oeuvre :

- l'objet de la politique de la ville est défini comme la cohésion urbaine et la solidarité nationale envers les quartiers défavorisés ;

- les acteurs publics de la politique de la ville sont l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, avec l'objectif d'assurer l'égalité entre les territoires, de réduire les écarts de développement entre les quartiers défavorisés et leurs unités urbaines et d'améliorer les conditions de vie des habitants. La notion d'écart de développement sera reprise à l'article 4 comme critère unique de détermination des quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

- ces différents acteurs mettent en oeuvre la politique de la ville au moyen de contrats de ville, définis à l'article 5.

L'article présente ensuite, dans ses alinéas 4 et 5, des objectifs de politique publique visés par la politique de la ville. On peut les ramener à plusieurs objectifs généraux : lutte contre les inégalités de tous ordres et les discriminations, amélioration des conditions de vie, intégration urbaine et sociale et équilibre territorial.

Il précise ensuite, dans l'alinéa 4, que la politique de la ville mobilise en premier lieu les actions relevant des politiques publiques de droit commun : ce n'est que lorsque la nature des difficultés le nécessite qu'elle met en oeuvre les instruments qui lui sont propres.

Dans son II , le présent article institue un observatoire national de la politique de la ville. En remplacement de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus), dont l'article 17 prévoit la suppression (voir infra ), cet observatoire mobilisera des données et des statistiques sur les résidents des quartiers afin de mesurer l'évolution de leur situation en termes de trajectoire résidentielle, d'inégalités et d'écarts de développement. D'une manière générale, cet observatoire mesurera l'atteinte des objectifs de la politique de la ville par rapport aux moyens mobilisés. Il remettra un rapport annuel au Gouvernement.

Enfin, le III prévoit une participation renforcée des habitants. D'une part, la politique de la ville doit s'appuyer sur les initiatives des habitants. D'autre part, l'association avec les habitants doit concerner aussi bien la définition des actions que leur mise en oeuvre.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

• Lors de l'examen en commission , les députés ont largement amendé l'article 1 er .

Sur la proposition de la commission du développement durable saisie pour avis, ils ont précisé, au premier alinéa, que la politique de la ville assure une solidarité non seulement nationale, mais aussi locale .

À l'initiative de M. François Pupponi, rapporteur au fond, ils ont remplacé la référence à l'agglomération par une référence à l'unité urbaine , mieux définie sur le plan statistique. Rappelons que l'INSEE définit une unité urbaine comme « une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants ».

Sur la proposition du Gouvernement, ils ont proposé que les contrats de ville s'articulent avec les contrats État-région conclus en application de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification.

Les contrats de plan État-régions ont été instaurés par l'article 11 de la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, afin de favoriser l'articulation du plan national avec les plans régionaux créés par cette même loi.

Après quatre générations de contrats de plan de 1984 à 2006 et une génération de contrats de projets État-région de 2007 à 2013, le Premier ministre a annoncé le 11 septembre 2013 le lancement d'une nouvelle génération de contrats de plan État-région pour la période 2014-2020.

La liste des objectifs visés par la politique de la ville a été considérablement étoffée à l'initiative de plusieurs députés ainsi que du Gouvernement. Ils ont précisé que la politique de la ville :

- vise à lutter contre les fractures économiques, et pas seulement sociales et territoriales ;

- favorise la réussite éducative et l'accès aux soins ;

- vise à garantir aux habitants des quartiers défavorisés une égalité « réelle » et pas seulement formelle d'accès aux droits, services et équipements publics ;

- recherche l'égalité dans l'accès à l'éducation et à la culture ;

- vise à agir pour l'amélioration de l'habitat ;

- tend à garantir l'accès à l'emploi par les politiques d'insertion professionnelle, sociale et culturelle ;

- agit sur la formation professionnelle ;

- vise à accentuer l'accessibilité des quartiers en transports en commun ;

- vise à reconnaître et à valoriser l'histoire, le patrimoine et la mémoire des quartiers ;

- s'accompagne de mesures permettant de stimuler le développement économique et la création d'entreprises ;

- favorise l'intégration sociale des habitants par une politique de l'emploi et de la formation professionnelle ;

- concourt à la lutte contre la précarité énergétique ;

- lutte contre les discriminations liées au lieu de résidence ou à l'origine réelle ou supposée.

Ils ont également supprimé le III pour inscrire dans le I une description plus précise des modalités d'association avec les habitants . Sur la proposition du rapporteur, il est précisé  que la politique de la ville s'inscrit désormais dans une démarche de co-construction avec les habitants , les associations et les acteurs économiques, dans le cadre des conseils citoyens. Un débat important a eu lieu en commission sur la notion de co-construction et de codécision.

Ils ont enfin précisé les attributions du nouvel observatoire national de la politique de la ville .

D'une part, sur la proposition du rapporteur, ils ont précisé qu'il serait indépendant dans sa manière d'apprécier la mise en oeuvre des politiques en faveurs des quartiers prioritaires, qu'il apporterait son concours aux structures locales d'évaluation et remettrait son rapport annuel au Parlement tout en le rendant public.

D'autre part, à l'initiative de Mme Catherine Coutelle et le groupe socialiste, républicain et citoyen, ils ont prévu que l'observatoire aurait aussi pour mission l'analyse spécifique des discriminations et inégalités entre les femmes et les hommes, en produisant des données sexuées, car l'ajout du critère du sexe ou du genre dans les statistiques permet dans bien des cas de mieux comprendre les mécanismes conduisant aux inégalités entre les femmes et les hommes.

• Lors de l'examen en séance publique , les députés ont principalement, sur la proposition du rapporteur, réécrit les dispositions relatives aux objectifs visés par la politique de la ville , dans un souci de plus grande lisibilité mais en conservant dans l'ensemble les objectifs retenus dans le texte de la commission. Ont également été rajoutés une référence aux fractures numériques, sur la proposition du Gouvernement, et un objectif de revitalisation de l'offre commerciale à l'initiative de M. Razzi Hammadi et le groupe socialiste, républicain et citoyen.

Cette liste d'objectifs occupe désormais les alinéas 4 à 14 de l'article 1 er .

Ils ont également, sur la proposition du rapporteur, remplacé l'expression « données sexuées » par l'expression « données par sexe ».

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que la politique de la ville est une action de lutte pour réduire et supprimer les situations de ségrégation que connaissent certains quartiers urbains .

Il approuve donc pleinement la définition proposée de la politique de la ville à l'alinéa premier, qui entre dans ce cadre. Il souligne que la solidarité envers les quartiers en situation de ségrégation , comme l'indique cet alinéa, doit avoir toute sa place aussi bien au niveau national que local : lorsqu'un quartier en situation de ségrégation urbaine fait partie d'une agglomération dynamique, il est normal que la solidarité entre les quartiers s'exerce d'abord au niveau de cette agglomération, qui dispose non seulement de la capacité financière mais aussi de la connaissance fine du territoire qui lui permettra d'agir le plus efficacement possible avec les communes concernées.

La liste d'objectifs de politique publique présentée aux alinéas 4 à 14 a laissé perplexes certaines personnes que votre rapporteur a auditionnées : un grand nombre de ces objectifs relèvent en effet également, souvent à titre principal, d'autres politiques que la politique de la ville. Il conviendra donc de prendre en compte, pour évaluer si ces objectifs ont ou non été atteints, l'ensemble des actions relevant des politiques de droit commun en plus des instruments spécifiques de la politique de la ville.

• Votre commission a approuvé de manière générale les orientations retenues par le présent article pour la politique de la ville, tout en apportant quelques adaptations.

Outre des amendements tendant à améliorer la rédaction du texte, votre commission a décidé, sur la proposition de votre rapporteur, de ramener, avant cette liste d'objectifs, deux principes importants posés par l'article 1 er : la mobilisation prioritaire des moyens de droit commun et le principe de coconstruction. Elle a également précisé que la coconstruction s'appuyait, en plus de la mise en place des conseils citoyens, sur la co-formation (voir supra , Exposé général ).

Votre commission a également, sur la proposition de Mme Valérie Létard, ajouté à l'objectif d'amélioration d'accès aux soins celui de développement de la prévention et de promotion de l'éducation à la santé .

Elle a enfin, sur la proposition de votre rapporteur, précisé les attributions de l'observatoire national de la politique de la ville de manière à indiquer explicitement qu'il contribue à l' évaluation de la mise en oeuvre des politiques en faveur des quartiers prioritaires.

Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié.

Article 1er bis A (nouveau) Dotation « politique de la ville »

Commentaire : cet article prévoit la définition, dans un rapport, des conditions dans lesquelles sera instituée une dotation « politique de la ville ».

Votre commission, afin de clarifier l'organisation du texte, a souhaité transférer dans le présent titre « Politique de la ville » le contenu de l'article 3 du texte transmis par l'Assemblée nationale, tout en apportant certaines modifications à son contenu (voir infra , article 3).

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 1er bis (articles 1er et 2 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation du droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, articles L. 1132-1 et L. 1133-5 [nouveau] du code du travail, articles 225-1 et 225-3 du code pénal) Discrimination en fonction du lieu de résidence

Commentaire : cet article crée un nouveau critère de discrimination en fonction du lieu de résidence.

I. Le droit en vigueur

L'article 225-1 du code pénal caractérise les discriminations comme des distinctions opérées entre les personnes selon 19 critères : origine , sexe , situation de famille , état de grossesse , apparence physique , patronyme , état de santé , situation de handicap , caractéristiques génétiques , moeurs , orientation ou identité sexuelle , âge , opinions politiques , activités syndicales , appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie , une nation , une race ou une religion déterminée.

Les discriminations sont soumises, en application de l'article 225-2 du même code, à une sanction de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende, notamment lorsqu'il s'agit d'un refus de fourniture de biens ou de service, de l'entrave à une activité économique ou d'une discrimination dans les relations de travail.

Le Défenseur des droits est chargé de lutter contre les discriminations sur la base de ces 19 critères, dans le domaine de l'emploi, du logement, de l'éducation et de l'accès aux biens et services.

L'Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus) a réalisé une étude, fin 2011 et début 2012, sur l'accès à l'entretien d'embauche pour des candidats à un poste dans le secteur de la restauration, en utilisant la méthode du « testing » 14 ( * ) .

Il ressort de cette étude que les curriculum vitae (CV) localisés à Paris ont plus de chances d'accéder à l'entretien d'embauche que les CV localisés dans le département de Seine-Saint-Denis. À la discrimination en fonction du département de résidence s'ajoute, de manière moins systématique, une discrimination en fonction du quartier, pour les candidats issus de quartiers défavorisés par rapport à la moyenne du département.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont, sur la proposition de M. Daniel Goldberg et le groupe socialiste, républicain et citoyen, introduit cet article additionnel qui complète dans le droit les dispositions relatives aux discriminations en incluant la discrimination en fonction du lieu de résidence.

Il rajoute ce critère :

- dans la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation du droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations : d'une part au premier alinéa de l' article 1 er qui définit les discriminations directes, et d'autre part au 2° de l' article 2 qui interdit les discriminations en matière d'affiliation et d'engagement dans une organisation syndicale ou professionnelle, d'accès à l'emploi, d'emploi, de formation professionnelle et de travail, ainsi que de conditions de travail et de promotion professionnelle ;

- à l' article L. 1132-1 du code du travail , qui interdit les discriminations à l'embauche ou en matière de sanctions professionnelles, de rémunérations et de parcours professionnel. Est toutefois inséré un article L. 1133-5 (nouveau) qui exclut du champ des discriminations les mesures prises en faveur des personnes résidant dans certaines zones géographiques et visant à favoriser l'égalité de traitement ;

- à l' article 225-1 du code pénal , qui définit de manière générale les discriminations entre les personnes physiques ou morales, qui sont soumises à sanction pénale en application de l'article 225-2. L' article 225-3 , qui exclut l'application de la sanction, est toutefois complété, d'une part afin de permettre l'application de discriminations liées au lieu de résidence lorsque la personne en charge de la fourniture d'un bien ou service se trouve en situation de danger manifeste, d'autre part pour préciser que les mesures prises en faveur des personnes résidant dans certaines zones géographiques et visant à favoriser l'égalité de traitement ne constituent pas une discrimination.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur salue l'introduction du lieu de résidence parmi les critères caractérisant une situation de discrimination.

Tout en étant conscient de la difficulté pratique à reconnaître et à faire sanctionner judiciairement un cas de discrimination, il fait observer que cette difficulté est la même pour les autres cas de discrimination. De plus, l'étude précitée de l'Onzus montre qu'il est possible, avec la méthode du testing , de faire apparaître, au moins statistiquement, la réalité de la discrimination territoriale. Il est donc important de compléter avec ce critère la définition pénale des discriminations.

Il rappelle que la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), dans sa délibération n° 2011-121 du 18 avril 2011, avait recommandé l'intégration du critère de l'adresse comme critère de discrimination prohibé, sauf motif légitime, en des termes juridiques qui sont repris par le présent article.

• Votre commission n'a pas apporté de modifications de fond aux dispositions de cet article . Par souci de cohérence de l'organisation du texte, toutefois, elle a formellement supprimé l'article afin de le réintroduire au début du titre III (voir infra , article 10 A).

Votre commission a supprimé l'article 1 er bis .

Avant l'article 2, votre commission a adopté un amendement tendant à insérer un titre Ier bis intitulé « nouveau programme national de renouvellement urbain », comprenant les articles 2 et 2 bis.

Article 2 (articles 6, 7, articles 9-1 à 9-3, 10-3 et 10-4 [nouveaux], 11 et 12 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, article 5 de la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 portant création des emplois d'avenir) Nouveau programme national de renouvellement urbain

Commentaire : cet article prolonge de deux ans le programme national de rénovation urbaine, décide le lancement d'un nouveau programme national de renouvellement urbain et complète les missions et le financement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a lancé le programme national de rénovation urbaine (PNRU) et créé, pour contribuer à la réalisation de ce programme, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

• Le PNRU a pris la suite des grands projets de ville (GPV) lancés au cours des années 1990.

Les articles 6 à 9 , constituant le chapitre II « Programme national de rénovation urbaine » du titre I « Politique de la ville et rénovation urbaine » de la loi du 1 er août 2003 précité, définissent ce programme :

- l'article 6 prévoit que le PNRU vise à restructurer les quartiers classés en zone urbaine sensible (ZUS) et, à titre exceptionnel, « ceux présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues ».

La restructuration peut comprendre des opérations d'aménagement urbain, de réhabilitation, de résidentialisation, de démolition et de production de logements, ainsi que la création, la réhabilitation et la démolition d'équipements publics ou collectifs, la réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale, ou tout autre investissement concourant à la rénovation urbaine ;

- l'article 7, dans la version résultant de plusieurs modifications successives, fixe à 12 milliards d'euros, affectés à l'ANRU, les moyens financiers consacrés à la mise en oeuvre du PNRU entre 2004 et 2013. Ces moyens proviennent de contributions versées, notamment, par l'État et l'Union d'économie sociale du logement, ainsi que d'une contribution de 350 millions d'euros de l'État au titre de l'accompagnement des projets ;

- l'article 8 prévoit que la Caisse des dépôts et consignations participe au financement du PNRU par l'octroi de prêts ainsi que sur ses fonds propres ;

- l'article 9 précise que le coût des opérations à la charge des collectivités ou de leurs groupements peut, après déduction des aides publiques directes ou indirectes, être inférieur à 20 % du montant total prévisionnel de la dépense subventionnée.

• Les articles 10 à 17 , constituant le chapitre III « Agence nationale pour la rénovation urbaine », instituent l' ANRU et précisent ses modalités d'intervention et de gouvernance.

En particulier, l'agence contribue (article 10) à la réalisation du PNRU dans tous les quartiers visés à l'article 6 précité. Elle accorde des concours financiers aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux organismes publics et privés qui conduisent des opérations concourant à la rénovation urbaine. Elle peut passer des conventions pluriannuelles avec ces collectivités et organismes, la réalisation des projets prenant souvent plusieurs années. Elle adopte une charte d'insertion. Un alinéa prévoit également que, pour chaque opération, un accord de gestion urbaine de proximité est signé entre les parties aux conventions signées avec l'ANRU, les associations de proximité et les services publics.

À titre exceptionnel, sur demande des autorités locales et avec accord ministériel, l'agence peut assurer la maîtrise d'ouvrage de tout ou partie des projets.

Les articles 10-1 et 10-2 confient à l'ANRU la mise en oeuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) qui, comme votre rapporteur en a obtenu la confirmation, n'est affecté par le présent projet de loi ni dans sa définition, ni dans son financement.

L'article 11 définit la gouvernance de l'ANRU, dotée d'un conseil d'administration composé à part égales d'une part de représentants de l'État, d'autre part de représentants des autorités locales, des organismes professionnels et agences publiques ainsi que de personnalités qualifiées. L'Agence peut, par signature d'une convention, déléguer aux autorités locales de niveau au moins intercommunal la gestion de ses concours financiers. Ces autorités peuvent subdéléguer cette gestion à des organismes publics ayant vocation à conduire des projets de rénovation urbaine.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article modifie la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 précitée.

• S'agissant du PNRU , elle modifie les articles 6 et 7 pour reporter de 2013 à 2015 la date de fin du programme national de rénovation urbaine.

Elle insère surtout, après le chapitre II consacré au premier PNRU, un chapitre II bis intitulé « Programme national de renouvellement urbain » et composé de trois articles 9-1, 9-2 et 9-3.

L' article 9-1 prévoit que le nouveau PNRU, qui traite de « renouvellement » urbain et non plus de « rénovation » urbaine, se place désormais dans le cadre fixé par les contrats de ville (voir infra , article 5). Il couvre la période 2014-2024 et intervient :

- en faveur de la requalification des quartiers prioritaires au sens de l'article 4 de la présente loi (voir infra ). Il vise en priorité les quartiers présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants, dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de la ville, sur proposition de l'ANRU ;

- à proximité de ces quartiers si la requalification des quartiers prioritaires le nécessite.

Le programme comprend le même type d'opérations que le PNRU (voir la description supra de l'article 6 de la loi du 1 er août 2003), en y ajoutant une participation au traitement des copropriétés dégradées .

L' article 9-2 affecte à l'ANRU des moyens à hauteur de 5 milliards d'euros pour la mise en oeuvre du PNRU, provenant notamment des recettes déjà mentionnées dans l'article 12 de la loi du 1 er août 2003.

Les recettes de l'ANRU sont, au titre de l'article 12 de la loi du 1 er août 2003 :

- les subventions de l'État ;

- les contributions de l'Union d'économie sociale du logement (UESL) ;

- les subventions de la Caisse des dépôts et consignations ;

- le produit des emprunts qu'elle est autorisée à contracter ;

- la rémunération des prestations de service de l'agence, les produits financiers, les produits de la gestion des biens entrés dans son patrimoine et le produit de la vente des biens et droits mobiliers et immobiliers ;

- les dons et legs ;

- exceptionnellement, en 2011, 2012 et 2013, une fraction du produit de la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage, affecté à la Société du Grand Paris.

L' article 9-3 applique au nouveau PNRU les articles 8 (participation de la Caisse des dépôts et consignations au financement du PNRU) et 9 (possibilité pour les autorités locales de financer moins de 20 % du montant de la dépense subventionnée) de la loi du 1 er août 2003.

• S'agissant de l'ANRU , un article 10-3 (nouveau) précise dans son I que l'Agence contribue à la réalisation du nouveau PNRU .

Les modalités sont identiques au premier PNRU concernant l'attribution de concours financiers, l'établissement de conventions pluriannuelles et les types d'opérations concernées par les financements.

En plus de la charte d'insertion, l'Agence doit élaborer une charte nationale de concertation qui définira les exigences auxquelles doivent satisfaire, en matière de concertation, la conception et la mise en oeuvre du programme. Les mesures de gestion urbaine de proximité sont placées dans le cadre fixé par les contrats de ville.

Enfin, la possibilité pour l'ANRU de conduire, dans certains cas, la maîtrise d'ouvrage de certains projets est reconduite pour le nouveau PNRU.

Le même article 10-3 attribue dans son II une compétence nouvelle à l'Agence, qui est habilitée à intervenir dans les opérations d'aménagement et de renouvellement urbains en créant des filiales ou en acquérant des participations dans des entreprises intervenant dans ces domaines.

L' article 11 (gouvernance de l'ANRU) de la loi du 1 er août 2003 est adapté pour s'appliquer au nouveau programme national de renouvellement urbain.

L' article 12 , qui énumère les ressources de l'Agence, est complété par trois nouvelles ressources :

- les produits des participations qu'elle détient dans des sociétés ;

- les concours financiers de la caisse de garantie du logement locatif social ;

- les contributions issues du fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation et destiné au développement et à l'amélioration du parc de logements locatifs sociaux. Ce fonds est géré par la Caisse de garantie du logement locatif social.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

• Lors de l'examen en commission , les députés ont prévu, sur la proposition du rapporteur, que le PNRU s'articule avec les actions menées par d'autres acteurs sur l'habitat privé, ce qui vise notamment les copropriétés dégradées. Sur la proposition de M. Jean-Philippe Mallé et le groupe socialiste, républicain et citoyen, ils ont prévu qu'il contribue à l'amélioration de la performance énergétique des logements.

Ils ont également prévu l'association des habitants au PNRU lors de sa définition comme lors de lors sa mise en oeuvre et de son évaluation, sur la proposition de M. Christophe Bouillon et le groupe socialiste, républicain et citoyen.

S'agissant de l'ANRU, ils ont prévu qu'elle passe des conventions pluriannuelles avec les EPCI compétents, en plus des collectivités et des organismes destinataires de ses subventions (rapporteur), que les subventions accordées par l'Agence sont modulées en fonction de la situation financière et fiscale des EPCI et des communes (commission des finances). Ils ont inséré, sur la proposition du Gouvernement, un article 10-4 dans la loi du 1 er août 2003 précitée, qui autorise l'Agence à promouvoir son expertise à l'international.

• Lors de l'examen en séance , les députés ont adopté des amendements tendant à :

- prévoir que la production de logements locatifs sociaux financée dans le cadre du PNRU s'effectue dans les unités urbaines auxquelles appartiennent les quartiers concernés par ce programme sur proposition de M. Franck Montaugé et le groupe SRC ;

- préciser explicitement que l'articulation avec les actions sur l'habitat privé concerne l'action visant à prévenir la dégradation des copropriétés (rapporteur) ou à traiter de l'habitat indigne sur proposition de M. Serge Letchimy et plusieurs de ses collègues ;

- ajouter la transition écologique des quartiers parmi les objectifs du PNRU, en plus de l'amélioration de la performance énergétique sur proposition du Gouvernement ;

- associer les représentants des associations et des acteurs économiques au PNRU, en plus des habitants sur proposition de M. Razzi Hammadi et le groupe SRC et prévoir la mise en place d'une maison du projet dans chaque projet de renouvellement urbain sur proposition du Gouvernement ;

- ajouter les actions portant sur l'histoire et la mémoire des quartiers parmi les actions qui peuvent faire l'objet de concours financiers de l'ANRU sur proposition de Mme Pascale Boistard et le groupe SRC ;

Les députés ont également ajouté un II dans le présent article afin de rajouter, dans l'article 5 de la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 sur les emplois d'avenir, un alinéa demandant au Gouvernement, avant le 30 mars 2014, la remise d'un rapport sur les conditions de renforcement des emplois d'avenir dans les zones urbaines sensibles et les quartiers prioritaires de la politique de la ville sur proposition de M. Jean-Marc Germain.

IV. La position de votre commission

Votre commission a approuvé la définition du nouveau PNRU.

Votre rapporteur note avec satisfaction la disparition de la possibilité prévue par l'article 6 de la loi du 1 er août 2003 d'intervenir, en principe à titre exceptionnel, dans des quartiers ne relevant pas du zonage . Le nouveau PNRU ne prévoit en effet des interventions hors du périmètre des quartiers prioritaires que si la requalification de ceux-ci l'exige et à leur proximité : il peut s'agir par exemple de créer ou de réhabiliter un équipement public ou commercial situé en lisière du quartier et qui bénéficiera à ses habitants.

Il approuve également l'intégration dans le PNRU du traitement des copropriétés dégradées , de manière à compléter, dans les quartiers prioritaires, les mesures prévues par le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, actuellement en discussion au Parlement.

• Votre commission, sur la proposition de votre rapporteur, a adopté la dénomination « nouveau programme national de renouvellement urbain » (NPNRU) afin de mieux distinguer le nouveau PNRU du premier PNRU, institué par la loi du 1 er août 2003.

Elle a également, sur la proposition de Mme Valérie Létard, deux amendements précisant :

- d'une part que les opérations d'aménagement urbain incluent la création et la réhabilitation des espaces publics ;

- d'autre part que le NPNRU comprend des opérations de création , et pas seulement de réhabilitation et de démolition, d'équipements publics ou collectifs .

Votre commission a, sur la proposition de votre rapporteur, complété le I du présent article afin d'insérer, après l'article 14 de la loi du 1 er août 2003 précitée, un article 14-1 (nouveau) qui permet au conseil d'administration de l'ANRU de fixer des règles spécifiques au renouvellement urbain pour la construction et la réhabilitation de logements, comme il le fait déjà pour les autres subventions (aménagements, équipements...), étant entendu que le règlement général de l'ANRU est sanctionné par l'État au moyen d'un arrêté ministériel.

Enfin votre commission, sur la proposition de votre rapporteur, a supprimé le II du présent article , qui modifiait la loi du 26 octobre 2012 portant création des emplois d'avenir afin de demander la remise d'un rapport sur les conditions de renforcement de ces emplois dans les quartiers relevant de la politique de la ville, considérant que cette demande n'avait pas de lien avec l'objet de l'article.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (article L. 300-2 du code de l'urbanisme et article 44 quater de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière) Concertation avec les habitants lors des opérations de renouvellement urbain ou d'amélioration ou de construction-démolition de logements sociaux

Commentaire : cet article inclut les projets de renouvellement urbain parmi les projets devant faire l'objet d'une concertation et complète les modalités de concertation avec les locataires lors d'opérations d'amélioration ou de construction-démolition de logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

L' article L. 300-2 du code de l'urbanisme soumet à concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées :

- l'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou du plan local d'urbanisme (PLU) ;

- la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) ;

- les opérations d'aménagement ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d'État.

Par ailleurs, l' article 44 quater de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière prévoit, à la charge du bailleur, l'organisation d'une concertation avec les représentants des locataires ou, à défaut, avec les locataires eux-mêmes, avant toute opération d'amélioration, ayant une incidence sur les loyers ou les charges locatives, ou de construction-démolition. Cette concertation a lieu dans le cadre du conseil de concertation locative s'il existe.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique , les députés ont, sur la proposition du rapporteur, inséré cet article additionnel qui prévoit ou améliore la concertation avec les habitants et autres parties prenantes locales :

- en ajoutant les projets de renouvellement urbains parmi les opérations soumises à concertation en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ;

- en renforçant l'exigence de concertation avec les locataires ou leurs représentants prévue par l'article 44 quater de la loi du 23 décembre 1986 précitée. D'une part, le bailleur devra organiser une réunion de concertation avec les locataires ; d'autre part, il devra organiser une nouvelle réunion d'information une fois le projet élaboré.

III. La position de votre commission

Votre commission a approuvé le présent article, moyennant une mise en cohérence , proposée par votre rapporteur, avec la rédaction actuelle de l'article 44 quater précité de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. En effet, il ne paraissait pas nécessaire de prévoir l'organisation par le bailleur d'une nouvelle réunion d'information, dans la mesure où le droit existant permet de mieux toucher l'ensemble des locataires en disposant que le bailleur dresse un bilan de la concertation et en informe les locataires.

Votre commission a adopté l'article 1 er bis ainsi modifié.

Article 3 Dotation « politique de la ville »

Commentaire : cet article prévoit la définition, dans un rapport, des conditions dans lesquelles sera instituée une dotation « politique de la ville ».

I. Le droit en vigueur

Créée par la loi de finances pour 2009 et codifiée aux articles L. 2334-40 et L. 2334-41 du code général des collectivités territoriales, la dotation de développement urbain (DDU) bénéficie aux 100 villes 15 ( * ) les plus défavorisées en fonction d'un indice synthétique, qui prend en compte la proportion de population résidant dans des quartiers inclus dans les zones prioritaires de la politique de la ville, le revenu fiscal moyen des habitants de ces quartiers et le potentiel financier.

Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale exerce la compétence en matière de politique de la ville, il peut, sur décision du préfet, recevoir la dotation de développement urbain pour le compte des communes concernées.

L'utilisation relève de ces crédits relève d'une convention conclue entre les autorités locales et le préfet de département, en vue de la réalisation de projets d'investissement ou d'actions dans le domaine économique et social.

Le montant de la DDU était de 75 millions d'euros dans la loi de finances pour 2013. Elle était répartie en deux enveloppes :

- une première enveloppe, d'un montant de 50 millions d'euros, est répartie entre les cent premières communes classées en fonction de leur indice synthétique ;

- la seconde enveloppe, d'un montant de 25 millions d'euros, est répartie entre les cinquante premières communes classées en fonction du même indice synthétique.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article 3 envisage la création d'une dotation budgétaire intitulée « dotation politique de la ville » . Afin d'en déterminer les modalités, il demande au Gouvernement de remettre au Parlement, avant le 1 er septembre 2014, un rapport qui précise notamment :

- l'éligibilité à cette dotation des EPCI et des communes signataires d'un contrat de ville ;

- les modalités de répartition et d'usage de cette dotation ;

- les modalités de détermination de la liste des EPCI bénéficiaires de cette dotation ;

- les modalités et les critères de ressources et de charges utilisés pour la répartition de cette dotation ;

- les objectifs et conditions d'usage de cette dotation, dans le cadre du contrat de ville ;

- les dispositions spécifiques pour les départements et collectivités d'outre-mer.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission , les députés ont, sur la proposition du Gouvernement, laissé ouverte la liste des futurs bénéficiaires de la dotation « politique de la ville », sans la limiter explicitement aux EPCI.

Lors de l'examen en séance publique , ils ont précisé, sur la proposition du rapporteur, que, parmi les contrats de ville, seuls ceux qui portent sur un territoire comprenant des quartiers prioritaires rendent leurs EPCI et communes signataires éligibles à la dotation « politique de la ville ».

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve la création d'une véritable dotation « politique de la ville », en remplacement de la dotation de développement urbain, que les conditions de mise en oeuvre apparentent plutôt à une subvention.

• Votre commission, dans le cadre de la réorganisation du titre I er proposée par votre rapporteur, a déplacé le présent article après l'article 1 er (voir supra , article 1 er bis A), tout en apportant, outre une amélioration rédactionnelle, deux modifications à son contenu :

- il est précisé que la dotation « politique de la ville » remplacera la dotation de développement urbain (rapporteur), tout en supprimant à l'article 17 (voir infra ) la disposition qui prévoit d'ores et déjà la suppression de la DDU. Le texte présentait en effet un déséquilibre, la DDU étant supprimée du droit existant - avec, certes, une entrée en vigueur différée -, tandis que la dotation « politique de la ville » ne faisait l'objet que d'un rapport. Il reviendra à un texte ultérieur, tel que la loi de finances pour 2015, de procéder d'une part à la suppression formelle de la DDU et d'autre part à la création de la dotation « politique de la ville » ;

- la mention selon laquelle le rapport formule toute proposition de nature à renforcer l'efficacité à l'échelle intercommunale du dispositif adopté a été supprimée par l'adoption d'un amendement de Mme Mireille Schurch et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen).

Sur le plan formel, votre commission a donc supprimé le présent article pour en transférer le contenu , ainsi modifié, dans un article additionnel 1 er bis A.

Votre commission a supprimé l'article 3.

TITRE II DES INSTRUMENTS ET DE LA GOUVERNANCE
DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
CHAPITRE IER De la géographie prioritaire
Article 4 Quartiers prioritaires de la politique de la ville

Commentaire : cet article fixe les critères de détermination des quartiers prioritaires de la politique de la ville, en remplacement des zones urbaines sensibles.

I. Le droit en vigueur

L' article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire détermine un zonage de la politique d'aménagement du territoire fondé sur plusieurs catégories de territoires : zones d'aménagement du territoire, territoires ruraux de développement prioritaire, zones urbaines sensibles, bassins d'emploi à redynamiser, zones de restructuration de la défense et régions ultrapériphériques françaises.

Les zones urbaines sensibles (ZUS) sont caractérisées, aux termes de cette loi, par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi. La liste des zones urbaines sensibles est fixée par décret et doit être actualisée tous les cinq ans.

Parmi les zones urbaines sensibles, certaines zones sont qualifiées de zones de redynamisation urbaine (ZRU), confrontées à des difficultés particulières en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique (nombre d'habitants du quartier, taux de chômage, proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme, potentiel fiscal des communes intéressées).

De plus, certaines ZRU reçoivent la qualification de zones franches urbaines (ZFU) : il s'agit de quartiers de plus de 10 000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des ZRU.

Ces critères sont adaptés dans les collectivités d'outre-mer, en fonction des caractéristiques de ces territoires.

Les ZUS sont la cible prioritaire de la politique de la ville. Le décret n° 96-1156 du 26 décembre 1996 modifié a fixé une liste de 751 zones urbaines sensibles, parmi lesquelles on trouve 416 zones de redynamisation urbaine 16 ( * ) . Les ZFU sont au nombre de 100.

Les ZUS rassemblent 4,7 millions d'habitants, soit environ 7,5 % de la population française.

Enfin, les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), mis en place en 2007, bénéficient de crédits spécifiques gérés par l' Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé). Ils sont au nombre de 2 492.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article définit un nouveau zonage de la politique de la ville , qui a vocation à remplacer les zones urbaines sensibles.

• Le I prévoit que les nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville sont :

- situés en territoire urbain et comprennent un nombre minimal d'habitants ;

- sont caractérisés par un critère unique d'écart de développement économique et social, qui remplace les différents critères utilisés précédemment.

L'écart de développement économique et social est apprécié en se référant à l'écart entre le revenu moyen du quartier et à la fois, d'une part, le revenu moyen national et, d'autre part, celui de l'agglomération dont relève le quartier.

Dans les départements et collectivités d'outre-mer, toutefois, plusieurs critères sociaux, démographiques, économiques ou relatifs à l'habitat pourront toujours être pris en compte.

Le nouveau zonage, précisé par décret en Conseil d'État, entrera en vigueur au plus tard le 1 er janvier 2015.

• Le II précise que la liste des quartiers prioritaires , établie par décret, est actualisée , si la rapidité des évolutions observée le justifie, dans l'année qui précède les élections municipales . En outre-mer, l'actualisation pourra avoir lieu tous les trois ans, ce qui permet de prendre en compte l'évolution démographique rapide de territoires comme la Guyane et Mayotte.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont pas apporté de modification de fond à cet article.

Ils ont seulement, lors de l'examen en commission et sur la proposition du rapporteur, remplacé la référence à l'agglomération par une référence à l'unité urbaine, notion définie avec plus de précision sur le plan statistique.

IV. La position de votre commission

Votre commission a approuvé le recours à un « critère unique » , fondé sur les écarts de revenu par rapport au territoire national et à l'agglomération, pour délimiter les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Ayant animé, avec Mme Nicole Klein, préfète de Seine-et-Marne, le groupe de travail « Nouvelle géographie prioritaire » dans le cadre de la concertation nationale sur la réforme de la politique de la ville, v otre rapporteur a pu apprécier la pertinence de ce critère qui résume très correctement tous les autres en évitant certains biais. Il s'agit de plus d'un critère objectif , ce qui garantira la transparence et la rigueur de la définition des quartiers prioritaires.

L'étude d'impact indique que les quartiers seront délimités selon la méthode développée par l'INSEE du « carroyage » : le territoire sera découpé en carreaux de 200 mètres de côté. Bien entendu, cette délimitation pourra être corrigée de façon marginale pour inclure l'ensemble d'un quartier ou, au contraire, exclure des terrains non habités.

Les crédits relevant du programme budgétaire 147 « Politique de la ville », actuellement déployés dans les quartiers couverts par un CUCS, ont vocation à être concentrés sur les nouveaux quartiers prioritaires.

• Votre commission a, sur la proposition de votre rapporteur, modifié le II du présent article afin de :

- prévoir que l'actualisation de la liste des quartiers prioritaires aurait lieu l'année du renouvellement général des conseils municipaux , et non l'année précédente, en cohérence avec l'entrée en vigueur de la présente loi qui devrait avoir lieu en 2014 ;

- clarifier la rédaction de manière à préciser que le rythme d'actualisation serait bien d'une fois tous les six ans à l'exception des départements et collectivités d'outre-mer, où elle pourrait avoir lieu tous les trois ans si la rapidité des évolutions observées le justifie.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

CHAPITRE II Des contrats de ville
Article 5 Contrats de ville

Commentaire : cet article prévoit les modalités de mise en oeuvre de la politique de la ville par des contrats de ville conclus à l'échelle intercommunale.

I. Le droit en vigueur

La politique de la ville, qui intervient au plus près des quartiers tout en exerçant une solidarité au niveau national, a utilisé de manière naturelle l'outil du contrat depuis les années 1980 avec les conventions de développement social des quartiers (DSQ), les contrats de ville des années 1990 et 2000 et, depuis 2007, les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS).

Le contrat urbain de cohésion sociale est un contrat passé entre l'État et les collectivités territoriales. Il engage chacun des partenaires à mettre en oeuvre des actions concertées pour améliorer la vie quotidienne des habitants dans les quartiers connaissant des difficultés. Il est élaboré à l'initiative conjointe du maire ou du président de l'EPCI et du préfet de département.

Signés initialement pour une période de trois ans (2007-2009), ils ont été prorogés plusieurs fois et leur date de fin est actuellement prévue pour la fin 2014. Le nombre de contrats signés est de 497, dont 30 en outre-mer.

Le CUCS prend en compte à la fois les politiques structurelles développées par les communes et/ou EPCI en direction des quartiers et les actions spécifiques conduites au sein même de ces quartiers. Il doit ainsi assurer la cohérence de l'ensemble des dispositifs existant sur le territoire quelle que soit leur échelle d'intervention...

Le contrat s'articule autour de 3 axes :

- un projet global de cohésion sociale visant les objectifs définis dans les articles 1 et 2 de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er aout 2003 ;

- des programmes d'actions pluriannuels déclinant ce projet sur cinq champs prioritaires : accès à l'emploi et développement économique, amélioration du cadre de vie, réussite éducative, citoyenneté et prévention de la délinquance, santé ;

- les modalités de mise en oeuvre, de suivi, d'évaluation et de révision du contrat à mi-parcours.

L'intégration, la lutte contre les discriminations et l'accompagnement de la jeunesse sont des objectifs pris en compte de façon transversale.

Source : Secrétariat général du CIV, Contrats urbains de cohésion sociale (CUCS)

Sur les 497 CUCS, seuls 204 ont été signés au niveau intercommunal, le plus souvent en commun avec la signature des communes membres.

Par ailleurs, selon le secrétariat général du CIV, « un nombre limité de CUCS ont été signés par les conseils régionaux (21 %), et par les conseils généraux (34 %). Les autres signataires importants sont les CAF (42 %), les bailleurs sociaux (26 %), et dans une moindre mesure la Caisse des Dépôts et Consignations (4 %). »

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article prévoit dans son I la conclusion de contrats de ville à l'échelle intercommunale . Les signataires sont d'une part l'État et ses établissements publics, d'autre part les communes et EPCI à fiscalité propre concernés.

De manière optionnelle, les contrats de ville peuvent être signés par les régions et les départements ainsi que par d'autres acteurs de la politique de la ville ou des politiques territoriales : Caisse des dépôts et consignations, organismes HLM, sociétés d'économie mixte, organismes de protection sociale, chambres consulaires et autorités organisatrices de transport.

L'article prévoit également la concertation avec les habitants et les représentants des associations et des entreprises.

Les contrats de ville sont signés après chaque renouvellement général des conseils municipaux pour une durée de six ans, ou au plus tard l'année suivante. Ils peuvent être actualisés au bout de trois ans si nécessaire.

Les signataires doivent s'engager à mettre en oeuvre les actions de droit commun qui concourent à la réalisation des objectifs de la politique de la ville. Enfin, ces contrats s'inscrivent dans les orientations définies au niveau intercommunal ou communal pour le développement du territoire.

Le II prévoit, par dérogation, que le périmètre des contrats de ville peut être différent en Île-de-France , sur la proposition du préfet de région.

Comme l'a indiqué le ministre délégué, M. François Lamy, lors des débats à l'Assemblée nationale, ce périmètre pourrait être celui des futurs « conseils de territoire », dont la création est prévue par le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, actuellement en cours d'examen au Parlement.

Le III prévoit, toujours pour prendre en compte les spécificités de ces territoires, que les contrats de ville pourront être conclus au niveau communal dans les départements et collectivités d'outre-mer .

Le IV précise le contenu des contrats de ville dans les territoires comprenant un ou plusieurs quartiers prioritaires au sens de l'article 4 (voir supra ). Ils devront fixer des objectifs chiffrés engageant les signataires, les actions à conduire et leurs modalités opérationnelles.

Ils devront également préciser les moyens humains et financiers mobilisés au titre des politiques de droit commun, d'une part et des instruments spécifiques de la politique de la ville, d'autre part. Ils préciseront enfin des indicateurs permettant de mesurer les résultats obtenus.

Les contrats de ville s'articulent également avec le programme national de renouvellement urbain : ils fixent en effet les orientations et le cadre de référence pour la passation des conventions ANRU, prévues par l'article 2 (voir supra ).

Il est enfin précisé que ces contrats intègrent les actions prévues par l'ensemble des plans, schémas ou contrats visant les quartiers prioritaires de manière à en garantir la cohérence.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission , les députés ont adopté plusieurs amendements du rapporteur :

- laissé ouverte la liste des organismes qui peuvent signer le contrat de ville ;

- précisé les modalités d'association des habitants, représentants des associations et acteurs économiques au PNRU, ainsi que la mise en place d'une instance de pilotage ;

- prévu que les objectifs des contrats de ville devaient se placer dans le respect des domaines définis à l'article 1 er pour la politique de la ville ;

- ajouté dans les contrats de ville l'obligation de prévoir les moyens d'ingénierie sur proposition de M. Gille et le groupe socialiste, républicain et citoyen et une structure chargée de mesurer et évaluer les résultats du contrat sur proposition du rapporteur ;

- précisé que les contrats de ville constituent une des dimensions territoriales des contrats État-région sur proposition du Gouvernement.

Ils ont également, sur la proposition du rapporteur, complété l'article par un V qui instaure un prélèvement de 5 euros par habitant sur les EPCI comportant un quartier prioritaire qui n'ont pas signé un contrat de ville . Ce prélèvement est appliqué lors du reversement par l'État aux autorités locales des taxes et impositions perçues pour leur compte, ainsi que sur les versements effectués à partir du compte d'avances aux collectivités territoriales.

En séance publique , sur la proposition du rapporteur, les députés ont mieux distingué les compétences de l'EPCI et celles du maire : ils ont confié à l'EPCI une compétence d'orientation et de coordination des contrats de ville, et au maire la charge de contribuer à la mise en oeuvre des actions définies par le contrat de ville.

Ils ont également retiré les dispositions relatives à la participation des habitants pour les regrouper dans l'article 5 bis (voir infra ).

III. La position de votre commission

Votre rapporteur porte un regard très favorable sur la définition des nouveaux contrats de ville.

Le niveau intercommunal (ou, en Île-de-France, un périmètre tel que celui qui est envisagé pour les conseils de territoire) est particulièrement pertinent pour la mise en oeuvre d'une politique qui vise à réduire les écarts de développement au sein d'une agglomération.

Il approuve également la volonté de réunir en un seul contrat les différentes dimensions de la politique de la ville : aussi bien le volet social, actuellement porté par l'Acsé, que la dimension de renouvellement urbain.

Il souligne enfin la nécessité de bien préciser dans ces contrats ce qui relève des politiques de droit commun et ce qui est apporté en supplément , et non en substitution, par les moyens spécifiques de la politique de la ville.

• Votre commission a apporté plusieurs modifications au présent article, outre quatre améliorations rédactionnelles ou de clarifications proposées par votre rapporteur ainsi que par Mme Valérie Létard :

Elle a précisé , sur la proposition de Mme Mireille Schurch et les membres du groupe CRC, que le maire était chargé de la mise en oeuvre , dans le cadre de ses compétences, du contrat de ville sur le territoire de la commune , votre commission ayant insisté sur le rôle incontournable que jouent sur le terrain le maire mais aussi l'ensemble du conseil municipal.

Elle a aussi, sur la proposition de Mme Mireille Schurch et les membres du groupe CRC, d'une part, et de Mme Valérie Létard d'autre part, supprimé la disposition prévoyant une sanction à l'égard des intercommunalités qui ne signent pas un contrat de ville . Votre rapporteur a soutenu cette suppression faisant valoir qu'une sanction automatique présentait des difficultés juridiques certaines, tout en souhaitant parvenir à un dispositif garantissant que certaines intercommunalités ne puissent pas bloquer la conclusion d'un contrat de ville.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 5 bis Conseils citoyens

Commentaire : cet article prévoit l'installation de conseils citoyens dans chaque quartier prioritaire afin d'assurer la participation des habitants, des représentants des associations et des acteurs économiques à l'élaboration et au suivi des contrats de ville.

I. Le droit en vigueur

La participation des habitants a toujours été un objectif affirmé par les différentes politiques de la ville qui se sont succédé depuis le dispositif « Habitat et vie sociale » à la fin des années 1970.

Pourtant, les différentes études, comme l'observation de terrain, montrent une insatisfaction permanente à l'égard de la possibilité des habitants d'être réellement associés à l'élaboration et à la conduite des projets, et pas simplement informés une fois que les décisions sont prises.

Votre rapporteur considère que la participation ne doit pas être vue comme un obstacle et une source de délais supplémentaires, mais comme une possibilité d'améliorer le projet comme d'éviter des risques de blocages ou d'insatisfaction ultérieurs. L' « expertise d'usage » des habitants, si les pouvoirs publics et les opérateurs apprennent à la recueillir, doit permettre d'infléchir les projets afin de les rendre non seulement plus acceptables, mais plus efficaces.

« Les effets sociaux des opérations de rénovation urbaine apparaissent d'autant plus limités que celles-ci n'ont pas été conduites de manière participative. Or les évaluations et les recherches réalisées dans de nombreux pays ont montré que l'implication des résidents dans la conception et la conduite de projets d'aménagement dans les quartiers pauvres pouvait favoriser leur ancrage sur place par leur contribution active à la vie sociale et à la valorisation du quartier, et amorcer une dynamique individuelle et collective de promotion sociale, en facilitant la construction de normes partagées, la restauration de la confiance en soi des résidents (ainsi qu'entre ceux-ci et les pouvoirs publics) et, plus globalement, l'élévation de leur capital social. »

Renaud Epstein, La rénovation urbaine -
Paris, Presses de Sciences Po, mars 2013, p. 199.

Les acteurs français de la politique de la ville témoignent souvent de leur étonnement lorsqu'ils constatent le niveau élevé de participation qui est de règle dans d'autres pays européens ou dans les deux Amériques.

De nombreux ouvrages et études, partant de l'observation des pays étrangers mais aussi de l'expérience des acteurs associatifs en France, ont proposé des voies pour améliorer la participation des habitants.

Une note d'analyse du Centre d'analyse stratégique 17 ( * ) , organe rattaché au Premier ministre, proposait même en septembre 2012 de mettre en place des « budgets participatifs de quartier », de garantir la qualité du débat public (diversification des publics, coformation...) et de permettre aux habitants de développer leur « pouvoir d'agir ».

Le ministre délégué chargé de la ville, M. François Lamy, a confié en janvier dernier, dans le prolongement de la concertation sur la réforme de la politique de la ville, une mission à Mme Marie-Hélène Bacqué, sociologue, et M. Mohamed Mechmache, responsable associatif, afin de clarifier les débats et de formuler des propositions d'amélioration des dispositifs de participation. Mme Bacqué et M. Mechmache ont remis un rapport riche de 30 propositions, soumis à une conférence de citoyens et dont plusieurs ont inspiré le présent texte.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

• Lors de l'examen en commission , les députés ont, sur la proposition du Gouvernement, inséré cet article additionnel qui instaure des conseils citoyens dans chaque quartier prioritaire.

Le contrat de ville prévoit la mise en place de ce conseil citoyen qui comprend trois catégories de membres, tous ancrés dans le quartier : habitants, représentants des associations et acteurs locaux du quartier.

Le conseil citoyen a une mission de participation à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation du contrat de ville. Des représentants des conseils citoyens participent à toutes les instances de pilotage du contrat de ville, y compris à celles relatives aux projets de renouvellement urbain.

Ils doivent recevoir un local, des moyens et des actions de formation déterminés par le contrat de ville. Enfin, l'État apporte son concours à leur fonctionnement.

• Lors de l'examen en séance publique , les députés ont, par coordination et sur la proposition du rapporteur :

- inséré au début de l'article la mention de l'association des parties prenantes aux contrats de ville, par transfert depuis l'article 5 ;

- limité l'instauration des conseils citoyens aux contrats de ville conclus sur des territoires comprenant des quartiers prioritaires.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur soutient l'instauration des conseils citoyens , qui se rapprochent de la proposition relative aux « tables locales de concertation » formulée par le rapport Bacqué-Mechmache. Ces conseils pourront constituer le cadre d'une véritable participation des habitants et des autres parties prenantes à l'élaboration comme à la conduite des contrats de ville, sans remettre en cause le rôle des collectivités territoriales et de l'État dans la décision finale, ni celui des opérateurs sur la définition technique des projets.

Il souligne l'importance de donner à ces structures, comme il est prévu dans le présent article, des moyens financiers, notamment des locaux et des actions de formation, sans lesquels elles ne pourront pas réellement exercer leurs missions.

• Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a :

- renommé les conseils citoyens en « coordinations citoyennes de quartier » . Cette appellation, qui a été proposée à votre rapporteur par plusieurs personnes reçues en audition, reflète leur ancrage du côté des citoyens et évitera des confusions avec les conseils de quartier, qui relèvent d'une logique différente ;

- prévu que ces coordinations citoyennes de quartier pourront faire appel à des personnalités extérieures dans les domaines relevant de leur compétence. Votre rapporteur considère en effet qu'il est important que les habitants puissent bénéficier de l'aide d'experts extérieurs, par exemple sur des questions d'urbanisme, de politique du logement ou de renouvellement urbain, et qu'il convient, de manière générale, d'encourager les échanges directs entre les experts et universitaires d'une part, et les habitants et associations des quartiers d'autre part.

Votre commission a adopté l'article 5 bis ainsi modifié.

Article 5 ter Convention intercommunale du logement social

Commentaire : cet article prévoit la conclusion d'une convention intercommunale sur l'attribution de logements sociaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les modalités d'accompagnement dans les projets de renouvellement urbain.

I. Le droit en vigueur

La procédure d'attribution de logements sociaux est caractérisée par la multiplicité des acteurs , en raison notamment du système de réservations. Plusieurs collectivités publiques ou organismes contribuant au financement du logement social peuvent proposer des candidats, même si le bailleur dispose d'un pouvoir d'appréciation : contingent préfectoral, plafonné à 30 % dont 5 % au plus réservés aux fonctionnaires ; contingent communal, limité à 20 % ; collecteurs du 1 % logement ; contingent propre des organismes HLM... 18 ( * )

Or il paraît nécessaire d'éviter une concentration trop grande de logements sociaux dans certains quartiers, notamment s'agissant de ceux attribués au titre du droit au logement opposable (DALO). Votre rapporteur a ainsi proposé, avec son collègue Gérard Roche, de limiter les attributions effectuées au titre du DALO dans les zones en rénovation urbaine afin de favoriser la mixité sociale 19 ( * ) .

Cet objectif est inscrit dans la loi : l' article L. 441 du code de la construction et de l'habitation affirme que l'attribution des logements locatifs sociaux doit favoriser « la mixité sociale des villes et des quartiers ».

L' article L. 441-1-1 du même code prévoit la possibilité d'élaborer un accord collectif intercommunal, qui doit respecter la mixité sociale des villes et des quartiers. Cet accord, qui concerne les EPCI compétents en matière d'habitat, est facultatif.

Au niveau départemental, l' article L. 441-1-2 prévoit la conclusion d'un accord collectif entre le préfet et les organismes disposant d'un patrimoine locatif social. Cet accord définit des engagements d'attribution de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales.

Enfin, s'agissant de la mise en oeuvre du droit au logement opposable, la commission de médiation prévue à l' article L. 441-2-3 peut désigner certains demandeurs comme prioritaires et devant obtenir un logement en urgence. Le préfet définit alors, en application du septième alinéa du II de cet article, le périmètre au sein duquel ces logements doivent être situés, après avis des maires des communes concernées et en tenant compte des objectifs de mixité sociale définis par l'accord collectif intercommunal ou départemental.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

• Lors de l'examen en commission , les députés ont, sur la proposition du Gouvernement, inséré cet article additionnel qui prévoit la conclusion, dans le prolongement du contrat de ville, d'une convention intercommunale sur l'attribution de logements sociaux dans les quartiers prioritaires.

Cette convention est conclue entre l'État, les communes, l'EPCI compétent en matière d'habitat, le département et les acteurs du domaine du logement social : bailleurs, associations de locataires, organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction (comités interprofessionnels du logement).

La convention doit préciser en premier lieu, en lien avec le contrat de ville, les objectifs et modalités d'attribution de logements sociaux et de mutation dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Elle doit aussi contenir les modalités de relogement et d'accompagnement social dans le cadre des projets de renouvellement urbain, ainsi que les modalités de la coopération entre les bailleurs sociaux et les titulaires des droits de réservation.

Elle précise également, suite à un sous-amendement présenté par le rapporteur, des objectifs en matière de création de structures d'hébergement d'urgence ou transitoires, ainsi que les modalités de concertation avec les locataires.

Enfin, la convention détermine, à l'intérieur des quartiers prioritaires de la politique de la ville, des secteurs géographiques dont le préfet tiendra compte pour proposer le périmètre dans lequel seront attribués des logements au titre du DALO (voir supra ).

La convention doit être prise en compte par l'accord collectif département ainsi que, lorsqu'il existe, par l'accord collectif intercommunal. Cet accord peut même se substituer à la convention si les signataires potentiels de celle-ci donnent leur accord.

III. La position de votre commission

L'attribution de logements sociaux aux personnes les plus défavorisées dans des quartiers eux-mêmes en situation de ségrégation urbaine constitue une sorte de « double peine » pour ces personnes qui ont au contraire besoin, au-delà du logement, du meilleur accès possible aux services publics, qu'il s'agisse de transports, de soin ou d'accès à l'emploi.

Votre rapporteur approuve donc le pas proposé par le présent article dans le sens d'une amélioration des procédures d'attribution des logements sociaux, en parallèle aux dispositions du projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), actuellement en cours de discussion, qui visent à rendre la procédure de demande de logement social plus lisible et plus efficace.

Il rappelle que, sur proposition de M. François Pupponi, l'article 18 du projet de loi ALUR, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale puis par le Sénat en première lecture, prévoit que le préfet tient compte de la situation des zones urbaines sensibles lorsqu'il propose, dans le cadre de la procédure de médiation, le périmètre au sein duquel doivent être situés les logements proposés aux demandeurs prioritaires.

• Votre commission, sur la proposition de votre rapporteur, a réécrit le présent article afin d'en préciser la rédaction et d'en renforcer la portée.

Il est proposé de retirer de l'objet de la convention intercommunale relative aux politiques d'attributions en vue de favoriser la mixité sociale et de contribuer à la réduction des inégalités entre les territoires les mentions de la concertation locative et des structures d'hébergement, qui n'entrent pas dans ce cadre.

Les associations d'insertion sont dorénavant consultées préalablement à la signature de la convention. Il en va de même des associations de locataires qui ne peuvent pas être mises sur le même plan que les signataires de la convention (État, collectivités, bailleurs, collecteurs), ces derniers étant tous titulaires de droits de réservation sur le parc social et donc directement en charge des politiques d'attributions.

La promotion de la mixité sociale nécessite la mise en place de politiques d'attributions ne s'arrêtant pas aux limites des quartiers prioritaires, aussi l'échelle d'application de la convention est-elle étendue à l'ensemble du territoire intercommunal.

Enfin, en cohérence avec le critère retenu pour la nouvelle géographie prioritaire, les objectifs fixés par la convention s'apprécient au regard de la concentration de pauvreté et doivent respecter la mise en oeuvre du droit au logement opposable et les engagements pris dans les accords collectifs départementaux et intercommunaux.

Votre commission a adopté l'article 5 ter ainsi modifié.

Article 5 quater Fondation des quartiers

Commentaire : cet article demande la remise d'un rapport sur la création d'une fondation permettant de financer des actions portées par les habitants au bénéfice des quartiers prioritaires.

I. Le droit en vigueur

L'une des difficultés rencontrées par les associations, notamment dans les quartiers défavorisés, est l'accès à des financements permettant d'assurer leur fonctionnement.

L'obtention de subventions auprès des collectivités suppose que les associations s'inscrivent dans des objectifs poursuivis par ces dernières ; quant aux fondations privées, l'accès à leur financement dépend de la capacité des responsables associatifs à les approcher.

Le rapport précité de Mme Bacqué et M. Mechmache sur le « pouvoir d'agir » des habitants propose en conséquence la création d'une « fondation pour la solidarité sociale », financée par des sources publiques et privées, qui centralise des donations de toutes natures afin de soutenir des associations oeuvrant pour la solidarité et l'engagement social, en priorité en direction des populations les plus vulnérables ou victimes de discriminations.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

• Lors de l'examen en commission , les députés ont, sur la proposition de M. Yves Blein, inséré cet article additionnel qui demande au Gouvernement d'étudier, dans le cadre d'un rapport, la possibilité de créer une Fondation des quartiers .

Cette fondation aurait pour mission, sur le périmètre d'un contrat de ville, d'apporter aux habitants un soutien matériel indépendant des pouvoirs publics. Elle réunirait des entreprises et pourrait être administrée paritairement par les habitants et les donateurs.

L'examen d'un dossier par la fondation devrait avoir reçu au préalable un avis favorable du conseil citoyen.

• Lors de l'examen en séance publique , les députés ont, sur la proposition du même député, simplifié cet article en prévoyant seulement la remise d'un rapport définissant les missions fondamentales de la fondation et l'obligation de respecter les valeurs de liberté, d'égalité, de fraternité et de laïcité. La fondation devra avoir un mode de gouvernance assurant son indépendance vis-à-vis des pouvoirs publics et associant les habitants à sa gestion.

III. La position de votre commission

Votre commission a approuvé la création d'une telle fondation, susceptible de favoriser les initiatives et le développement du « pouvoir d'agir » des habitants des quartiers.

Votre commission a adopté l'article 5 quater sans modification.

CHAPITRE III De la gouvernance de la politique de la ville
Article 6 Prise en compte de la politique de la ville dans les contrats de développement territorial

Commentaire : cet article prévoit la prise en compte de la politique de la ville par les contrats de développement territorial non encore signés.

I. Le droit en vigueur

Les contrats de développement territorial sont des outils de planification et de programmation concernant le développement économique, urbain et social de territoires définis comme stratégiques sur le périmètre du Grand Paris, prévus par l'article 21 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris

En particulier, le quatrième alinéa du I de l'article 21 précité prévoit que les contrats de développement territorial définissent « les objectifs et les priorités en matière d'urbanisme, de logement, de transports, de déplacements et de lutte contre l'étalement urbain, d'équipement commercial, de développement économique, sportif et culturel, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages et des ressources naturelles ».

L'état d'avancement des contrats de développement territorial

D'après l'Institut d'aménagement et d'urbanisme d'Île-de-France 20 ( * ) :

- vingt-deux CDT sont en cours de réflexion ou d'élaboration ;

- deux périmètres ne sont pas encore définis.

Quatorze territoires ont signé des accords-cadres (documents fixant les grandes orientations des futurs contrats), douze territoires ont validé leur CDT, dont trois ont fait l'objet d'une enquête publique, un nouvel accord et trois CDT supplémentaires devraient être validés d'ici la fin 2013.

L'enquête publique doit être lancée au plus tard le 31 décembre 2013, en application de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article modifie le quatrième alinéa du I de l'article 21 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 précitée en précisant que les contrats de développement territorial non encore signés définissent en outre des objectifs et des priorités en matière de politique de la ville .

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Cet article a été supprimé par les députés lors de l'examen en commission, sur la proposition du rapporteur et de la commission du développement durable.

Celui-ci a fait valoir qu'il introduirait une différence de traitement entre les CDT déjà signés au moment de la promulgation de la loi et les autres.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur constate que la plupart des CDT ont d'ores et déjà été signés ou sont dans un stade d'élaboration avancé. L'ajout proposé par cet article dans sa version d'origine, compte tenu du calendrier d'examen du texte, serait donc particulièrement limité.

Votre commission a confirmé la suppression de cet article.

Article 7 Communication d'information des collectivités territoriales envers l'observatoire national de la politique de la ville

Commentaire : cet article prévoit que les collectivités territoriales communiquent à l'observatoire national de la politique de la ville les éléments nécessaires à l'accomplissement de ses missions.

I. Le droit en vigueur

L' article 3 de la loi du 1 er août 2003 précitée, qui institue l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus), prévoit l'obligation, pour l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics respectifs, de communiquer à celui-ci les éléments nécessaires à l'accomplissement de sa mission , sous réserve de l'application des dispositions législatives imposant une obligation de secret.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article reprend, concernant les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les dispositions de l'article 3 de la loi du 1 er août 2003, en tirant les conséquences du remplacent de l'Onzus par l'observatoire national de la politique de la ville prévu à l'article 1 er .

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification de fond.

IV. La position de votre commission

Votre commission a approuvé la transmission par les collectivités à l'Observatoire des données nécessaires à l'accomplissement de ses missions.

Votre rapporteur souligne, même si cela ne relève pas nécessairement de la loi s'agissant de relations internes à l'administration d'État, qu'il reviendra également aux services concernés des différents ministères de communiquer à l'Observatoire les données dont ils disposent, concernant l'application des différentes politiques dans les quartiers concernés par la politique de la ville.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (articles L. 1111-2, L. 2251-3, L. 2313-1, L. 2564-19, L. 5214-1, L. 5214-16, L. 5214-23-1, L. 5215-1, L. 5215-20, L. 5215-20-1, L. 5216-1 et L. 5216-5 et L. 5217-4 du code général des collectivités territoriales) Gouvernance locale de la politique de la ville

Commentaire : cet article précise les modalités d'exercice de la compétence « politique de la ville » au niveau intercommunal.

I. Le droit en vigueur

Le deuxième alinéa de l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales prévoit la réalisation d'un rapport annuel sur les actions menées en matière de développement social urbain (rapport DSU), dans les communes ayant conclu avec l'État un contrat d'objectifs et de moyens relevant de la politique de la ville ou ayant bénéficié de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale. Ce rapport est présenté devant les assemblées délibérantes des communes ainsi que de leurs établissements publics de coopération intercommunale compétents. Il retrace l'évolution des indicateurs relatifs aux inégalités, les actions entreprises sur les territoires concernés et les moyens qui y sont affectés.

Par ailleurs, le code général des collectivités territoriales définit la compétence « politique de la ville » en incluant d'une part les dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale, d'autre part les dispositifs locaux de prévention de la délinquance. Cette compétence est exercée avec cette définition à titre obligatoire :

- par les communautés urbaines créées après la date de promulgation de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (article L. 5215-20) ;

- par les métropoles (article L. 5217-4) ;

- par les communautés d'agglomération , dans la mesure où l'intérêt communautaire est présent (article L. 5216-5).

S'agissant des communautés de communes , leurs compétences, définies à l'article L. 5214-16 du même code, n'incluent pas la politique de la ville.

D'une part, la communauté de communes exerce certaines compétences de droit à la place des communes membres (aménagement de l'espace, actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté). D'autre part, elle exerce des compétences dites optionnelles , relevant d'au moins un des six groupes suivants :

- protection et mise en valeur de l'environnement ;

- politique du logement et du cadre de vie ;

- création, aménagement et entretien de la voirie ;

- construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ;

- action sociale d'intérêt communautaire ;

- tout ou partie de l'assainissement.

Les communautés de communes les plus intégrées bénéficient, par application de l'article L. 5214-23-1, d'une dotation d'intercommunalité bonifiée .

Elles doivent pour cela remplir certaines conditions et en particulier exercer quatre des sept groupes de compétences suivants :

- développement économique ;

- aménagement de l'espace communautaire ;

- création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ;

- politique du logement social d'intérêt communautaire et action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ;

- collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;

- développement et aménagement sportif de l'espace communautaire ;

- assainissement collectif et assainissement non collectif.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article modifie le code général des collectivités territoriales.

Dans son 1° , il prévoit, à l'article L. 1111-2 de ce code, la présentation d'un nouveau rapport « politique de la ville » .

D'une part, le rapport DSU ne devra être présenté que dans les communes ayant bénéficié de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, et non plus dans les communes ayant conclu un contrat avec l'État.

D'autre part, les communes et EPCI ayant conclu un contrat de ville au titre de l'article 5 de la présente loi devront présenter un nouveau rapport portant sur la situation de la politique de la collectivité au regard de la politique de la ville, les actions menées et les orientations et programmes de nature à améliorer cette situation. Il est également prévu un débat sur ce rapport.

Une commune bénéficiant de la DSU et ayant signé par ailleurs un contrat de ville devra donc présenter les deux rapports.

Dans son 2° , il modifie l'article L. 2313-1 du même code, qui porte sur la publicité des budgets et des comptes des communes, pour prévoir la réalisation , par les EPCI et les communes signataires de contrats de ville , d'une annexe budgétaire consacrée aux recettes et dépenses correspondant aux engagements pris dans le cadre de ces contrats.

Le 3° ajoute la politique de la ville parmi les blocs de compétences dont certaines doivent être transférées au niveau intercommunal . Cette compétence est définie comme comprenant les dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale, ainsi que les dispositifs locaux de prévention de la délinquance.

Le 4° ajoute la même compétence « politique de la ville » dans la liste des compétences qui, en application de l'article L. 5214-23 du même code, peut donner droit à une dotation d'intercommunalité bonifiée.

Le 5° modifie l'article L. 5215-20-1 qui définit les compétences obligatoires des communautés urbaines existant avant la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Il ajoute la politique de la ville parmi les compétences que ces communautés urbaines doivent exercer, en reprenant la définition prévue à l'article L. 5215-20 pour les autres communautés urbaines.

Enfin le 6° modifie l'article L. 5216-5 afin de donner aux communautés d'agglomération une pleine compétence en matière de politique de la ville , sans exiger la constatation d'un intérêt communautaire, sauf dans les départements et collectivités d'outre-mer pour lesquels l'intérêt communautaire demeure nécessaire.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

• Lors de l'examen en commission , les députés ont  prévu, sur la proposition de Mme Catherine Coutelle et le groupe SRC que les données incluses dans le rapport sur le développement social urbain, ainsi que les données incluses dans le rapport sur les actions de politique de la ville présenté par les communes et EPCI ayant conclu un contrat de ville, sont sexuées .

Ils ont également, sur la proposition du rapporteur, instauré une consultation, le cas échéant, des conseils citoyens sur le contenu du rapport sur les actions de politique de la ville. Ils ont enfin précisé, à l'initiative du rapporteur et de la commission des finances, que l'annexe aux budgets locaux relative aux engagements pris dans le contrat de ville , créée par le présent article, doit distinguer les moyens relevant de la politique de la ville de ceux qui relèvent du droit commun .

• Lors de l'examen en séance publique , les députés ont

- ajouté parmi les missions de l'ensemble des collectivités territoriales la lutte contre les discriminations et la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes sur proposition de Mme Catherine Coutelle et plusieurs de ses collègues ;

- remplacé la mention « sexué » par la mention « présenté par sexe » sur proposition du rapporteur ;

- donné aux communes comportant des quartiers prioritaires la possibilité, comme c'est déjà le cas pour les communes rurales, de prendre en charge la création d'un service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population lorsque l'initiative privée est défaillante sur proposition de M. François Asensi et plusieurs de ses collègues ;

- prévu l'insertion d'un volet « cohésion sociale et urbaine » dans le projet commun de développement et d'aménagement de l'espace établi par un EPCI qui comprend des quartiers prioritaires sur proposition de MM. Michel Piron et Arnaud Richard. Cette disposition ne s'applique toutefois aux communautés de communes, par sous-amendement du Gouvernement, que si elles exercent la compétence « politique de la ville » instituée par le présent projet de loi ;

Ils ont également, sur la proposition du Gouvernement, précisé la liste des éléments faisant partie de la compétence « politique de la ville » pouvant être exercée par les EPCI, à savoir :

- l'élaboration du diagnostic du territoire et la définition des orientations du contrat de ville ;

- l'animation et la coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale, ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;

- les programmes de soutien à la mise en oeuvre des actions des communes.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve le renforcement de l'exercice de la compétence « politique de la ville » réalisé par le présent article. Il s'agit d'une conséquence nécessaire de la signature des contrats de ville à l'échelle de l'intercommunalité.

Cette compétence devra donc être exercée obligatoirement, avec une définition plus précise, dans l'ensemble des intercommunalités, sauf éventuellement dans certaines communautés de communes où la politique de la ville ne nécessite pas toujours une action au niveau intercommunal.

• Outre trois amendements apportant des améliorations rédactionnelles et de coordination juridique, votre commission a, sur la proposition de votre rapporteur, appliqué aux métropoles visées par l'article L. 5217-4 du code général des collectivités territoriales la modification apportée par le présent article à la définition du contenu de la compétence « politique de la ville » pour les communautés de commune, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.

Pour mémoire, la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui a créé le statut des métropoles actuellement en vigueur, leur a attribué à l'article L. 5217-4 précité, de plein droit et en lieu et place des communes membres, une compétence « politique de la ville » dont le contenu est identique à celle qui est attribué aux communautés urbaines par l'article L. 5215-20 du même code.

Votre rapporteur souligne qu'une coordination sera nécessaire après la promulgation du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, qui modifie en profondeur le statut des métropoles et dont l'examen n'était pas terminé au moment où votre commission a examiné le présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 (article 1609 nonies C du code général des impôts) Solidarité au sein des intercommunalités

Commentaire : cet article rend obligatoire la mise en place d'un mécanisme de solidarité dans les établissements publics de coopération intercommunale les plus importants.

I. Le droit en vigueur

La dotation de solidarité intercommunale (DSC) a été créée en 1992 et codifiée à l'article VI de l'article 1609 nonies C du code général des impôts. Celui-ci prévoit que les métropoles, les communautés d'agglomération et certaines grandes communautés de communes peuvent instaurer une dotation de solidarité communautaire . Cette dotation permet de réaliser une péréquation entre les communes membres de l'intercommunalité, voire à destination d'EPCI à fiscalité propre limitrophes. Elle est répartie en fonction de l'importance de la population et du potentiel fiscal ou financier par habitant, des critères supplémentaires pouvant être fixés librement par le conseil communautaire.

Le deuxième alinéa de ce VI prévoit que les communautés urbaines sont tenues d'instituer cette dotation de solidarité communautaire . Les critères de répartition doivent inclure l'écart de revenu et de potentiel fiscal ou financier moyens par habitant entre la commune et l'EPCI.

La dotation de solidarité intercommunale a connu un succès limité et il a été constaté que sa définition demeure relativement peu contraignante, ce qui limite dans bien des cas son effet péréquateur.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article étend l'obligation d'instituer une dotation de solidarité communautaire à tout EPCI signataire d'un contrat de ville au sens de l'article 5.

Comme pour les communautés urbaines, le montant et les critères de répartition sont fixés par le conseil communautaire statuant à la majorité simple.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission , les députés ont réécrit entièrement le dispositif sur la proposition du rapporteur.

D'une part, ils ont exclu les métropoles de l'application du premier alinéa du VI de l'article 1609 nonies précité du code général des impôts, pour les inclure dans le dispositif du deuxième alinéa.

D'autre part, ils ont prévu, dans ce deuxième alinéa, que l'instauration d'une dotation de solidarité communautaire ne serait obligatoire , dans une communauté urbaine, une métropole ou un EPCI signataire d'un contrat de ville, que si celle-ci n'a pas élaboré , en prolongement du contrat de ville, un pacte financier et fiscal de solidarité visant à réduire les disparités de charges et de recettes entre les communes membres.

Ainsi, l'EPCI concerné devra, d'une manière générale, définir des objectifs de péréquation et de renforcement de la solidarité en matière financière et fiscale entre ses communes membres sur la durée du contrat de ville. Ces objectifs pourront prendre la forme :

- soit d'un pacte financier et fiscal de solidarité. Ce pacte tiendra compte des efforts de mutualisation des recettes et des charges réalisés par ailleurs : transferts de compétences, attributions de compensation 21 ( * ) , utilisation des fonds de concours et de la dotation de solidarité communautaire, critères de répartition des ressources issues du nouveau fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) ;

Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales

Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), mis en place en 2012, est le premier mécanisme national de péréquation horizontale entre d'une part les intercommunalités et les communes les plus favorisés et d'autre part les intercommunalités et les communes les moins favorisées.

Les ensembles intercommunaux (composés d'un EPCI et de ses communes membres) ou les communes isolées dont le potentiel financier agrégé par habitant est supérieur à 0,9 fois le potentiel financier agrégé par habitant moyen constaté au niveau national contribuent au FPIC. Le potentiel financier agrégé est un nouvel indice synthétique d'évaluation de la richesse locale.

Le mécanisme devrait monter en charge de manière progressive pour atteindre 2 % des ressources fiscales communales et intercommunales à partir de 2016, soit plus d'un milliard d'euros.

- soit, à défaut, d'une dotation de solidarité communautaire dont 50 % au moins du montant devra être réparti en fonction de critères de péréquation.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve l'institution d'un mécanisme garantissant le renforcement de la péréquation au sein des grands établissements publics de coopération intercommunale.

D'une part le pacte financier et fiscal de solidarité est une solution souple pour les territoires, permettant d'articuler l'ensemble des dispositifs ayant un effet péréquateur. D'autre part, lorsque la dotation de solidarité communautaire sera instituée, la rédaction proposée garantira mieux qu'aujourd'hui le caractère péréquateur de cette dotation.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 9 bis Dispositif de veille active

Commentaire : cet article instaure un dispositif de veille active pour les quartiers qui sortiront du zonage de la politique de la ville.

I. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont, sur la proposition du Gouvernement, inséré cet article additionnel qui instaure un dispositif de « veille active » en faveur des quartiers qui, suite à l'instauration de la nouvelle géographie prioritaire, sortiront à compter du 1 er janvier 2015 du zonage de la politique de la ville. Ce dispositif est mis en place par l'État et les collectivités territoriales.

En particulier, les quartiers concernés pourront être couverts par un contrat de ville selon les modalités prévues au I de l'article 5, c'est-à-dire sans les prescriptions spécifiques aux intercommunalités qui comportent des quartiers prioritaires.

Les moyens mobilisés seront ceux qui relèvent des politiques de droit commun et non les moyens spécifiques de la politique de la ville, qui seront concentrés sur les quartiers prioritaires.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur, tout en étant favorable au resserrement et à la clarification de la géographie prioritaire proposée par l'article 4 du présent projet de loi, est sensible à la nécessité d'éviter une sortie brutale du dispositif pour les autres quartiers.

Il note que, en premier lieu, certains dispositifs fiscaux, tels que les zones franches urbaines, produisent des effets qui perdurent sur plusieurs années même lorsque le dispositif n'est plus accessible aux nouveaux arrivants, ce qui permet de lisser la réduction des aides sur plusieurs années.

Il porte en second lieu un regard favorable sur le dispositif de veille active, qui permettra dans le cadre des contrats de ville de prendre en compte de manière fine la situation de ces quartiers afin d'éviter qu'ils ne remplissent à nouveau les critères de la politique de la ville quelques années plus tard.

Votre commission a adopté l'article 9 bis sans modification.

Article 9 ter Dissolution de l'Agence nationale pour la cohésion et l'égalité des chances

Commentaire : cet article entérine la dissolution de l'Agence nationale pour la cohésion et l'égalité des chances.

I. Le droit en vigueur

L' Agence nationale pour la cohésion et l'égalité des chances (Acsé) a été créée à la suite de la crise des banlieues de l'automne 2005. La loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances a institué cet établissement en remplacement du Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD).

L'Acsé vise à renforcer l'efficacité de l'action de l'État en faveur des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville, de l'intégration des personnes immigrées et issues de l'immigration et de la lutte contre les discriminations. Elle gère l'essentiel des crédits spécifiques consacrés par l'État à la politique de la ville et à la politique d'intégration et de lutte contre les discriminations. Elle a également la responsabilité du service civil volontaire, de la lutte contre l'illettrisme et de la gestion du fonds interministériel de prévention de la délinquance.

Elle intervient tout particulièrement dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS). Son budget est de 320 millions d'euros en 2013.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont, sur la proposition du Gouvernement, inséré un article additionnel prévoyant la dissolution de l'Agence nationale pour la cohésion sociale (Acsé) et la réintégration de ses activités, biens, droits et obligations dans le périmètre de l'État.

Cette mesure constitue une conséquence de la décision prise par le gouvernement dans le Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique du 17 juillet dernier, de créer un Commissariat général à l'égalité des territoires, qui regroupera l'Acsé, le secrétariat général du Comité interministériel des villes (SG-CIV) et la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (Datar).

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve la création du Commissariat général à l'égalité des territoires, qui permettra à l'administration centrale de se forger une culture de l'aménagement du territoire aussi bien urbain que rural.

Il ne peut donc qu'approuver la réintégration de l'Acsé au sein de l'administration centrale, mais insiste pour la préservation , au sein du futur Commissariat, d'un pôle Ville qui sera à même de poursuivre les actions entreprises et de continuer à fournir des interlocuteurs aux acteurs locaux.

Votre commission a adopté l'article 9 ter sans modification.

TITRE III DISPOSITIONS DIVERSES, FINALES ET TRANSITOIRES
Article 10 A [nouveau] (articles 1er et 2 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation du droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, articles L. 1132-1 et L. 1133-5 [nouveau] du code du travail, articles 225-1 et 225-3 du code pénal) Discrimination en fonction du lieu de résidence

Commentaire : cet article crée un nouveau critère de discrimination en fonction du lieu de résidence.

Afin de clarifier l'organisation du texte, votre commission a déplacé l'article 1 er bis au début du titre III, sans apporter de modification à son contenu (voir supra , commentaire de l'article 1 er bis ).

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 10 (articles L. 302-1, L. 302-4, L. 313-3, L. 441-3, L. 442-3-1, L. 482-1, L. 442-3-3 et L. 482-3 du code de la construction et de l'habitation) Nouvelles modalités de financement du PNRU et maintien d'avantages dans les territoires sortants de la géographie prioritaire

Commentaire : cet article assure une continuité de financement du PNRU et fixe les modalités de maintien des avantages antérieurement reconnus dans les quartiers sortants de la géographie prioritaire.

I. Le droit en vigueur

• Le financement du PNRU par l'ANRU se fait au moyen de diverses ressources, dont les contributions de l'Union des entreprises salariées pour le logement (UESL) au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC).

Les conditions de cette participation sont fixées par la section 1 (Participation des employeurs à l'effort de construction) du chapitre III (idem) du titre I er (Mesures tendant à favoriser la construction d'habitations) du livre III (Aides diverses à la construction d'habitations et à l'amélioration de l'habitat - Aide personnalisée au logement) du code de la construction et de l'habitation.

Ainsi, l'article L. 313-3 de ce code affecte les ressources de la PEEC à diverses catégories d'emplois, dont la mise en oeuvre du PNRU, dans son d).

• Certains avantages spécifiques pour les locataires de logements sociaux sont actuellement attachés à la géographie prioritaire de la politique de la ville, au terme de certaines dispositions du code de la construction et de l'habitation :

- exemption du supplément de loyer - dit « sur-loyer » - pouvant être réclamé au locataire dès lors que ses revenus excèdent les plafonds de ressources exigés pour l'attribution d'un logement social (article L. 441-3) ;

- conservation du droit au maintien dans les lieux pour le locataire ayant refusé trois offres de relogement faites par le bailleur en cas de sous-occupation du logement, que celui-ci soit une société d'économie mixte (SEM) de construction et de gestion de logements sociaux (article L. 442-3-1), ou un organisme d'habitations à loyer modéré (HLM) (article L. 482-1) ;

- conservation du droit au maintien dans les lieux pour le locataire dont les ressources sur deux années consécutives sont au moins deux fois supérieures aux plafonds de ressources pour l'attribution de logements sociaux, que le bailleur soit une SEM du même type (article L. 442-3-3) ou un organisme HLM (article L. 482-3).

II. Le texte du projet de loi initial

Le 1° tire les conséquences de la création d'un nouveau PNRU, pour ce qui est de son mode de financement. Il étend ainsi au PNRU 2 l'utilisation de la PEEC au financement du PNRU 1, actuellement prévue par le d) de l'article L. 313-3 précité.

Cela permettra de garantir à l'ANRU de disposer, tant pour la poursuite et l'achèvement du PNRU 1 que de la mise en oeuvre du PNRU 2, des contributions de l'UESL, dont le montant et les modalités dépendront ensuite de négociations à venir entre l'État et l'Union.

Le 2° et le 3° prévoient une suppression progressive des avantages spécifiques de la politique de la ville pour les territoires sortant de la géographie prioritaire, en permettant à leurs titulaires au jour du déploiement du nouveau zonage d'en conserver le bénéfice par la suite. Une certaine continuité de droits entre l'ancien et le nouveau système est de ce fait assurée.

Il est ainsi précisé que les mesures prévues aux articles L. 441-3, L. 442-3-1, L. 482-1, L. 442-3-2 et L. 482-3 continuent à ne pas s'appliquer aux locataires de logements sociaux qui habitent, au plus tard au 31 décembre 2014, dans des ZUS non classées en quartier prioritaire de la politique de la ville à partir du 1 er janvier 2015.

L'entrée en vigueur de ces 2° et 3° est fixée par l'article 18 du projet de loi à la date fixée par le décret en Conseil d'État mentionné au I de l'article 4 dudit projet, et au plus tard au 1 er janvier 2015.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

En séance publique , les députés ont adopté un amendement de M. Michel Piron et les membres du groupe UDI visant à améliorer l'inscription des projets de rénovation urbaine en cours, ainsi que des futurs projets de renouvellement urbain, dans les politiques locales de l'habitat.

Pour ce faire, deux nouveaux paragraphes ont été introduits au début de l'article 10 du projet de loi, qui tous deux modifient le code de la construction et de l'habitation :

- le 1° A complète l'un des objectifs des programmes locaux de l'habitat (PLH) énumérés à l'article L. 302-1 dudit code, objectif consistant à préciser les actions et opérations de rénovation urbaine et de renouvellement urbain, en y ajoutant la prise en compte du relogement des habitants et des objectifs des politiques de peuplement ;

- le 1° B complète la liste des cas de recours à la procédure de modification simplifiée des PLH déjà adoptés, prévue à l'article L. 302-4 du même code et réalisée par l'organe délibérant de l'EPCI compétent, en y ajoutant la prise en compte des objectifs des projets à la fois de rénovation urbaine et de renouvellement urbain.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve le contenu de cet article, qui devrait tout d'abord permettre de mieux coordonner les PLH et le PNRU, ancienne et nouvelle génération, et donc de mieux articuler les volets « habitat » et « rénovation urbaine » de la politique de la ville. Bien qu'étroitement liés en théorie, ceux-ci avaient fait l'objet de mises en oeuvre relativement peu cohérentes ou concertées dans le cadre du PNRU1.

Il sera ainsi possible de localiser l'offre de logements sociaux en fonction des contextes locaux, de faciliter les relogements et de concevoir une stratégie efficace de diversification de l'habitat dans les quartiers concernés par les projets de rénovation urbaine et de renouvellement urbain. Seront par ailleurs mises en cohérence les politiques de peuplement mises en place par la convention intercommunale prévue à l'article 5 bis avec la stratégie de l'habitat définie dans les PLH.

Par ailleurs, cet article pérennise utilement le système de financement paritaire actuellement existant pour le PNRU, en prévoyant explicitement qu'il continuera de s'appliquer au nouveau programme national de renouvellement urbain. Votre rapporteur tient ici à souligner le désengagement de l'Etat du financement de l'ANRU, et la prise en charge croissante de celui-ci par les employeurs dans le cadre d'Action logement.

Enfin, votre commission approuve le maintien des avantages spécifiques de la politique de la ville pour les territoires sortant de la géographie prioritaire pour l'ensemble de leurs titulaires au jour où sera mis en oeuvre le programme de renouvellement urbain.

• Votre commission n'a modifié le présent article que, sur la proposition de votre rapporteur, pour introduire la dénomination « nouveau programme de renouvellement urbain » déjà retenue à l'article 2.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 10 bis (article L. 445-1 du code de la construction et de l'habitation) Renforcement de l'information et de la concertation des locataires par les bailleurs dans le cadre des conventions d'utilité sociale

Commentaire : cet article tend à renforcer les modalités d'information des locataires par les bailleurs, et de concertation entre ces deux types d'acteurs, dans le cadre des conventions d'utilité sociale.

I. Le droit en vigueur

L' article L. 445-1 du code de la construction et de l'habitation oblige les organismes HLM à conclure avec l'État une convention d'utilité sociale pour six ans.

Introduite en 2009, elle constitue une déclinaison locale des objectifs de la politique nationale du logement en termes de développement de l'offre et de mise en oeuvre du droit au logement.

Rédigée sur la base du plan stratégique de patrimoine de l'organisme, et tenant compte des programmes locaux de l'habitat, cette convention a pour objet de préciser :

- la politique patrimoniale et d'investissement de l'organisme (plan de mise en vente des logements, constructions) ;

- la politique sociale de l'organisme, développée dans le cahier des charges de gestion sociale (plan d'actions pour l'accueil des populations sortant des dispositifs d'accueil, d'hébergement et d'insertion) ;

- la politique de l'organisme pour la qualité du service rendu aux locataires.

Chaque aspect de la politique de l'organisme fait l'objet d'engagements et d'objectifs dont le respect est évalué à l'aide d'indicateurs par département ou par segment de patrimoine.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

En séance publique , les députés ont adopté un amendement du rapporteur introduisant un article additionnel 10 bis afin de renforcer les modalités d'information des locataires par les bailleurs, et de concertation entre ces deux types d'acteurs, dans le cadre des conventions d'utilité sociale.

Le 1° complète le cinquième alinéa de l'article L. 445-1 précité, qui oblige les organismes HLM à intégrer dans les conventions d'utilité sociale un énoncé de leur politique patrimoniale et d'investissement, de façon à préciser que ce denier doit comporter des mesures d'information à l'égard des locataires en cas de vente, cession ou fusion.

Le 2° insère un nouvel alinéa, après le cinquième alinéa précité, intégrant un nouvel élément dans les conventions d'utilité sociale, à savoir les modalités de la concertation locative avec les locataires, dans le cadre fixé par l'article 44 bis de la loi du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière, dite « loi Méhaignerie ».

Cet article 44 bis intime en effet aux bailleurs sociaux d'élaborer un plan de concertation locative avec des représentants des locataires, qui définit les modalités pratiques de la concertation applicables aux immeubles et ensembles immobiliers de leur patrimoine.

Enfin, le 3° procède à un ajustement formel à la fin de l'article L. 445-1 précité pour tenir compte de l'insertion du nouvel alinéa.

III. La position de votre commission

Votre commission juge positivement l'introduction par les députés de cet article, qui devrait permettre de renforcer l'information des locataires dans le cadre des conventions d'utilité sociale, et d'améliorer les relations qu'ils entretiennent avec les bailleurs.

Votre commission a adopté l'article 10 bis sans modification.

Article 11 (article L 131-4-2 du code de la sécurité sociale) Suppression de l'exonération de cotisations sociales patronales attachée aux zones de redynamisation urbaine

Commentaire : cet article met fin, au 1 er janvier prochain, à l'exonération de cotisations patronales dont bénéficient les entreprises nouvellement créées en zones de redynamisation urbaine.

I. Le droit en vigueur

Les zones de redynamisation urbaine (ZRU), sous-ensemble des ZUS, ont été définies par la loi du 14 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la ville. Elles font l'objet d'un régime particulièrement favorable en raison de leur taux de chômage élevé, de leur large proportion de personnes non diplômées et de leur faible potentiel fiscal communal.

Afin d'y encourager l'implantation d'activités susceptibles de les redynamiser, elles bénéficient ainsi d'aides spécifiques pour celles de leurs entreprises nouvellement créées respectant certaines conditions communes (compter plus de 50 salariés après l'embauche et n'avoir pas licencié dans l'année précédant l'embauche).

La plupart de ces aides ont progressivement été supprimées. C'est le cas notamment pour la plus importante d'entre elles, le dispositif d'exonération d'impôt sur les bénéfices prévu par l'article 44 sexies du code général des impôts, que la loi du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a maintenu pour les seules zones de revitalisation rurale (ZRR), ainsi que pour la partie des ZRU située également en ZFU.

Ne restent aujourd'hui que deux mesures incitatives à l'implantation en ZRU. Il s'agit, pour ce qui concerne l'article 11 du projet de loi, de l'exonération de cotisations patronales (hors cotisations d'accident du travail) pendant douze mois civils, prévue par l'article L. 131-4-2 du code de la sécurité sociale. Totale pour les rémunérations inférieures ou égales à 1,5 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), elle décroit pour les rémunérations inférieures à 2,5 fois ledit salaire.

L'autre mesure, consistant en une réduction du taux du droit de mutation, est pour sa part traitée par l'article 12 du projet de loi.

II. Le texte du projet de loi initial

Cet article, ainsi que l'article 12, tire les conséquences de la suppression des ZRU par l'article 16 du projet de loi, en mettant fin à la première des deux mesures spécifiques qui y restaient attachées.

Est donc supprimée la référence aux ZRU dans l'article L. 131-4-2 précité, qui désormais ne s'appliquera plus qu'aux ZRR.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

IV. La position de votre commission

Votre commission souscrit à la suppression de l'une des deux mesures incitatives encore attachées aux ZRU, dans la logique de leur suppression à venir et de leur remplacement par une nouvelle géographie prioritaire.

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12 (article 722 bis du code général des impôts) Suppression de la réduction du taux du droit de mutation attaché aux zones de redynamisation urbaine

Commentaire : cet article met fin, au 1er janvier prochain, à la réduction à zéro du taux du droit de mutation attaché aux ZRU.

I. Le droit en vigueur

L' article 722 bis du code général des impôts prévoit la seconde des deux mesures d'incitation à l'implantation en ZRU continuant d'exister, à savoir la réduction à 0 % du taux de mutation pour l'acquisition d'un fonds de commerce ou de clientèle.

En vertu de cet article, ce taux, qui est normalement de 2 % du droit de mutation, est en effet réduit à néant pour toute acquisition de ce type réalisée en ZRU, en ZFU et en ZRR.

II. Le texte du projet de loi initial

Comme à l'article 11 du texte, cet article tire les conséquences de la suppression des ZRU par son article 16, en mettant fin à la seconde des deux mesures spécifiques qui y restaient attachées.

Est donc supprimée la référence aux ZRU dans l'article L. 722 bis précité, qui désormais ne s'appliquera plus qu'aux ZFU et ZRR.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

IV. La position de votre commission

De la même façon que pour le précédent article, votre commission souscrit à la suppression de la seconde des deux mesures incitatives encore attachées aux ZRU, dans la logique de leur suppression à venir et de leur remplacement par une nouvelle géographie prioritaire.

Votre commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 12 bis (article L. 120-2 du code du service national) Retrait de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances de l'Agence du service civique

Commentaire : cet article prévoit le retrait de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances du groupement d'intérêt public de l'Agence du service civique.

I. Le droit en vigueur

L' Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) est chargée de la conduite et du financement des actions menées en faveur de la cohésion sociale et de l'égalité des chances, dans le cadre de la politique de la ville, ainsi que des actions de prévention de la délinquance et des discriminations.

L'article 9 ter du projet de loi, introduit par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, prévoit la dissolution de cette agence au plus tard le 1 er janvier 2015, et le transfert de ses biens, droits, obligations et activités à l'État.

Or, l'Acsé est partie, depuis la loi du 10 mars 2010 relative au service civique, au groupement d'intérêt public (GIP) portant création de l'Agence pour le service civique.

Le douzième alinéa de l'article L. 120-2 du code du service national, tel qu'il résulte de la loi du 10 mars 2010 précitée, prévoit en effet sa constitution par l'État, l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP) et l'association France Volontaires.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

A l'initiative de la commission des affaires économiques, les députés ont introduit cet article additionnel qui tire les conséquences de la suppression de l'Acsé par l'article 9 ter .

Il supprime à cet effet la référence à l'Acsé comme membre de l'Agence du service civique, mentionnée au douzième alinéa de l'article L. 120-2 précité.

En conséquence de quoi ladite Agence du service civique ne sera plus composée que de l'INJEP et de France Volontaires.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve le retrait de l'Acsé de l'Agence du service civique, dès lors que le principe de la dissolution de l'Acsé a été posé antérieurement dans le texte.

Votre commission a adopté l'article 12 bis sans modification.

Article 12 ter (article L. 325-1 du code de l'urbanisme) Adaptation des missions de l'Établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux à la suppression des contrats urbains de cohésion sociale

Commentaire : cet article ajuste les missions de l'Établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux en fonction de la suppression des contrats urbains de cohésion sociale.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 325-1 du code de l'urbanisme prévoit la création, le statut et les missions de l' Établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA).

Le troisième alinéa lui assigne pour objet de favoriser l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux dans les ZUS, dans les territoires faisant l'objet d'un CUCS et dans ceux retenus au titre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD).

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

À l'initiative du Gouvernement, les députés ont, en commission des affaires économiques, tiré les conséquences de la suppression par le projet de loi des CUCS, en supprimant la référence qui y est faite à l'article L. 325-1 précité.

L'EPARECA n'exercera donc plus ses activités que dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et dans ceux retenus au titre du PNRQAD.

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit à cet article, qui tire logiquement les conséquences de la substitution des quartiers prioritaires aux CUCS dans la définition des missions de l'EPARECA.

Elle a adopté , sur la proposition de votre rapporteur, un amendement qui tend :

- d'une part à permettre à l'EPARECA, comme le prévoit l'article 2 du présent projet de loi pour l'ANRU, d'intervenir à proximité d'un quartier prioritaire si la requalification de celui-ci le nécessite ;

- d'autre part à sécuriser le bon achèvement des interventions de l'établissement engagées antérieurement à la réforme de la géographie prioritaire sur les territoires qui en sortiraient du fait de la loi.

Votre commission a adopté l'article 12 ter ainsi modifié.

Article 13 Adaptation de certaines dispositions du projet de loi à la collectivité de Saint-Martin

Commentaire : cet article tend à adapter l'application de certaines mesures du texte à la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin, du fait du principe d'identité législative présidant à son organisation administrative.

I. Le droit en vigueur

Selon les prévisions de l'article LO-6311 du code général des collectivités territoriales issu de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin se substitue à la région et au département de la Guadeloupe et à la commune de Saint-Martin. En l'absence d'échelon communal à Saint-Martin, les dispositions du projet de loi intéressant les communes ou leurs établissements doivent donc faire l'objet d'une adaptation juridique.

Si la collectivité de Saint-Martin peut être substituée à la commune, son organisation budgétaire et comptable relève d'une disposition de loi organique, comme le prévoit l'article 74 de la Constitution. Ainsi, selon l'article LO-6314-3 du code général des collectivités territoriales, la collectivité de Saint-Martin est compétente, depuis juillet 2007, en matière de fiscalité et, depuis 2012, en matière d'urbanisme, de construction, de logement et d'habitat.

Il résulte de ces spécificités propres à la collectivité de Saint-Martin que les dispositions du texte visant à modifier le code général des impôts et du code de la construction et de l'urbanisme ne peuvent lui être appliquées.

II. Le texte du projet de loi initial

Cet article fait donc une application spécifique de certaines dispositions du texte à la collectivité de Saint-Martin, pour tenir compte de l'originalité de son organisation administrative.

Dans son I , il tient compte du fait que la collectivité de Saint-Martin n'est pas découpée, comme en métropole, en communes et EPCI y étant associés, en régions et en départements : elle s'est en effet substituée à l'ensemble de ces niveaux de collectivités, en vertu de la loi organique du 21 février 2007 précitée. Par conséquent, le I remplace, dans tout le texte, les références à ces niveaux de collectivités par des références à la collectivité de Saint-Martin et ses établissements publics.

Le II écarte quant à lui l'application de certaines dispositions du texte à la collectivité de Saint-Martin, du fait de ses compétences propres précitées dans certaines matières législatives. Ainsi, ne sont pas applicables à cette collectivité :

- l'article 8, qui précise la gouvernance locale de la politique de la ville ;

- l'article 9, qui prévoit une généralisation de la DSU à l'ensemble des signataires des contrats de ville ;

- l'article 10, qui assure une continuité de financement du PNRU et fixe les modalités de maintien des avantages antérieurement reconnus dans les quartiers sortants de la géographie prioritaire ;

- l'article 12, qui supprime la réduction du taux du droit de mutation attaché aux ZRU ;

- les deuxième et troisième alinéas de l'article 15, qui tirent les conséquences de l'évolution de la géographie prioritaire en remplaçant, dans toutes les dispositions législatives en vigueur, la référence aux ZUS par une référence aux nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

- le 4° de l'article 17, qui abroge, à compter du 1 er janvier 2014, l'article 1318 A ter du code général des impôts, permettant aux collectivités territoriales et à leurs groupements dotés d'une fiscalité propre d'instituer un abattement de 30 % appliqué à la valeur locative des locaux affectés à l'habitation situés dans certains immeubles collectifs.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modifications à cet article.

IV. La position de votre commission

Votre commission souscrit à cette nécessaire adaptation du projet de loi aux spécificités d'organisation administrative de Saint-Martin, découlant de son statut spécial au regard de la constitution et de la loi organique.

• Votre commission a simplement adopté un amendement retirant la référence, dans le II de cet article, aux deuxième et troisième alinéas de l'article 15, qui ont été supprimés par l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14 (articles L. 2313-1, L. 5842-22 et L. 1811-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Adaptation de certaines dispositions du projet de loi à la Polynésie française

Commentaire : cet article adapte l'application de certaines mesures du texte à la collectivité d'outre-mer de Polynésie française, du fait du principe de spécialité législative présidant à son organisation administrative.

I. Le droit en vigueur

La Polynésie française est soumise au pri ncipe de spécialité législative , signifiant que les articles de loi lui étant applicables, et les adaptations éventuelles à cette applicabilité, doivent être explicitement mentionnés.

II. Le texte du projet de loi initial

Conformément au principe de spécialité législative, cet article précise donc les articles expressément applicables à la Polynésie française, dans son I, et les adaptations dont d'autres articles doivent faire l'objet pour lui être applicables, dans ses II à IV.

Le I fait application de la loi à la Polynésie française en ce qui concerne :

- l'article 1 er , portant refondation du cadre général de la politique de la ville ;

- l'article 4, réformant la géographie prioritaire de cette politique ;

- l'article 7, prévoyant la communication par les collectivités et leurs groupements à l'observatoire national de la politique de la ville des éléments nécessaires à son activité ;

- les 3° et 6° de l'article 8, relatifs à l'annexe des dépenses effectuées dans le cadre des contrats de ville et à l'exercice par les communautés de communes et les communautés d'agglomération des dispositifs contractuels en matière de politique de la ville.

Le II fait application à la Polynésie française de l'article 5, créant une nouvelle génération de contrats de ville, sous réserve de certaines adaptations liées à l'inexistence des régions et des départements dans cette collectivité, à ses compétences propres dans des domaines intéressant la politique de la ville (santé, habitat, éducation, etc.) et, enfin, à l'inapplicabilité de la loi du 1er août 2003 précitée.

Ainsi, les contrats de ville sont conclus entre l'État et ses établissements publics d'une part, et la Polynésie française, la commune et les EPCI d'autre part (1°). La Polynésie française se substitue, par ailleurs, aux départements et aux régions pour la signature de ces contrats (2°). Enfin, l'alinéa de l'article 5 relatif aux passations des conventions réalisées dans le cadre du nouveau PNRU n'est pas applicable à la Polynésie française (3°).

Le III substitue également la Polynésie française aux départements et régions dans la disposition de l'article 8 exigeant des EPCI et des communes signataires des contrats de ville qu'ils présentent annuellement, en annexe de leur budget, les recettes et dépenses correspondant aux engagements pris dans le cadre de ces contrats.

Le IV prévoit diverses modifications à l'article L. 5842-22 du code général des collectivités territoriales, afin de tirer les conséquences de la modification de l'article L. 5214-16 du même code par le 3° de l'article 8 du projet de loi relatif aux dispositifs contractuels en matière de politique de la ville. En effet, ces deux articles du code général des collectivités territoriales sont liés, le premier prévoyant les spécificités de l'application du second à la Polynésie française.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques , les députés ont adopté un amendement du rapporteur visant à étendre aux communes et EPCI de Polynésie française l'obligation de présenter un rapport sur leur situation au regard de la politique de la ville en cas de signature d'un contrat de ville.

L'article 8 du projet de loi modifie le deuxième alinéa de l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales en prévoyant une telle obligation, à la charge du maire et du président de l'EPCI, dès lors qu'ils sont signataires d'un contrat de ville.

Or, cet article n'est pas applicable en tant que tel aux communes de Polynésie française et à leurs groupements. Les députés ont souhaité le leur appliquer, en créant un article propre, inséré dans le livre VIII (Communes de la Polynésie française) du code général des collectivités territoriales.

Le rapport prévu doit préciser l'état de la collectivité au regard de la politique de la ville, les actions qu'elle mène sur son territoire et les programmes de nature à améliorer cette situation. Il fait l'objet d'un débat au sein du conseil municipal et du conseil communautaire. Un décret prévoit son contenu et ses modalités d'élaboration.

Les conseils de citoyen - créés par l'article 5 bis du projet de loi - présents sur le territoire concerné doivent être préalablement consultés, et les conseils municipal et communautaire informés des résultats de cette consultation.

En séance publique , les députés ont adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur.

IV. La position de votre commission

Comme pour la collectivité de Saint-Martin, votre commission approuve l'adaptation du projet de loi aux spécificités de la Polynésie française, découlant du principe de spécialité législative présidant à son organisation.

• Elle a seulement adopté , sur la proposition de votre rapporteur, un amendement de clarification rédactionnelle et un autre amendement supprimant des coordinations juridiques qui n'étaient plus nécessaires dans le texte transmis par l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 15 Transfert aux quartiers prioritaires de la politique de la ville des avantages attachés aux zones urbaines sensibles

Commentaire : cet article tend à transférer à la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville les avantages dont bénéficient aujourd'hui les zones urbaines sensibles.

I. Le droit en vigueur

La géographie prioritaire de la politique de la ville repose actuellement sur les ZUS, auxquelles certains avantages sont accordés au terme des codes et lois.

C'est ainsi qu'il y est fait référence, notamment, dans le code de la construction et de l'habitation, dans le code général des impôts, dans le code de la santé publique, dans le code de l'éducation, dans le code du travail, dans le code de la sécurité intérieure, dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et dans la loi du 1 er août 2003 précitée.

Or, ces références n'ont plus de raison d'être, du fait de la suppression par le projet de loi de ces zones et de leur remplacement par une nouvelle géographie prioritaire, basée sur un découpage en quartiers prioritaires.

II. Le texte du projet de loi initial

Cet article vient donc substituer la dénomination de « quartier prioritaire » à celle de « ZUS » dans toutes les dispositions législatives en vigueur. Il pose le principe général de ce remplacement, tout en précisant qu'il s'applique « notamment » à certaines dispositions, dont il dresse une liste :

- les articles L. 441-3, L. 442-3-1, L. 482-1, L. 442-3-3 et L. 482-3 du code de la construction et de l'habitation, concernant notamment les logements locatifs sociaux (deuxième alinéa) ;

- les articles 1388 bis et 199 undecies A du code général des impôts, relatifs à l'abattement de 30% de taxe foncière sur les propriétés bâties et aux réductions d'impôt accordées pour certains investissements réalisés outre-mer (troisième alinéa) ;

- l'article L. 5125-11 du code de la santé publique, relatif à la procédure d'ouverture d'une pharmacie d'officine (quatrième alinéa) ;

- les articles L. 632-6 et L. 634-2 du code de l'éducation, concernant notamment le lieu de pratique de l'activité médicale par les étudiants internes ayant signé un contrat d'engagement de service public (cinquième alinéa) ;

- les articles L. 5134-100 et L. 5134-102 du code du travail, visant en particulier les contrats de travail régissant les activités d'adultes-relais (sixième alinéa) ;

- l'article L. 132-4 du code de la sécurité intérieure, relatif au conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance mis en place par le maire (septième alinéa) ;

- l'article 88 de la loi du 16 janvier 1984 précitée, permettant à une collectivité comportant au moins une ZUS de demander à être classée dans une catégorie démographique supérieure (huitième alinéa 8) ;

- l'article 15 de la loi du 1 er août 2003 précitée, qui permet aux communes de moins de 20 000 habitants dont la moitié habite dans une ZUS d'être exclues à leur demande de l'application de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, notamment en matière de mise à disposition, d'aménagement et d'entretien des aires d'accueil (neuvième alinéa).

Au terme du I de l'article 18, cet article entre en vigueur à la date fixée par le décret en Conseil d'Etat mentionné au I de l'article 4, et au plus tard le 1 er janvier 2015.

En outre, un décret est attendu pour remplacer la référence aux ZUS par une référence aux nouveaux quartiers prioritaires dans toutes les dispositions règlementaires concernées, également nombreuses.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

En séance publique , les députés ont adopté deux amendements :

- l'un du rapporteur, précisant au début de l'article que le remplacement, à chaque occurrence, du terme « ZUS » par celui de « quartier prioritaire de la politique de la ville » se fait « sous réserve de la présente loi » ;

- l'autre, de M. Jean-Marie Tétart et plusieurs de ses collègues, tend à simplifier la rédaction de l'article, en ne retenant qu'un principe général de substitution du terme « quartier prioritaire de la politique de la ville » à celui de « ZUS » pour l'ensemble des dispositions législatives concernées.

IV. La position de votre commission

Sur le principe, votre commission approuve bien évidemment le remplacement, à chaque occurrence, de la dénomination de « ZUS » par celle de « quartier prioritaire de la politique de la ville ». Elle va en effet permettre le transfert vers les seconds des avantages aujourd'hui attachés aux premières, et ainsi assurer la continuité des dispositifs entre les deux systèmes de géographie prioritaire.

• Elle a, sur la proposition de votre rapporteur, réécrit l'article afin de rendre plus souple cette « disposition balai » en fonction des contextes dans lesquels les dispositions législatives font référence aux ZUS et d'éviter que ce remplacement ne soit effectué dans certaines dispositions pour lesquelles le présent projet de loi prévoit un régime de transition visant spécifiquement les ZUS qui ne seront pas retenues comme quartiers prioritaires.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16 (article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire) Modification de la référence à la géographie prioritaire dans la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire

Commentaire : cet article tire les conséquences du déploiement de la nouvelle géographie prioritaire en supprimant, dans la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les mentions relatives aux ZUS et aux ZRU, et en renvoyant aux quartiers prioritaires de la ville.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a créé les zones de redynamisation urbaine (ZRU), sous-ensemble des ZUS, et leur a attaché des avantages particuliers. Elle a défini ces ZRU comme des zones « confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques commerciales et d'un indice synthétique ». Il en existe aujourd'hui 416, comprenant 2,9 millions d'habitants.

Or, la géographie prioritaire nouvellement créée par le projet de loi met fin à ce type de zones - ainsi que les ZUS qui les contiennent, et les ZFU qu'elles contiennent - au profit d'un zonage unique, les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Il importe donc d'adapter en conséquence la loi du 4 février 1995 précitée.

II. Le texte du projet de loi initial

Cet article modifie donc l'article 42 de la loi du 4 février 1995 précitée, qui crée une géographie prioritaire où figurent les ZRU, mais aussi les ZUS et les ZFU.

Le 1° remplace, dans ledit article 42, la référence aux ZUS par une référence aux quartiers prioritaires de la politique de la ville, de la même façon que cela est fait par l'article 15 dans divers codes et lois.

Le 2° renvoie la définition de cette nouvelle géographie prioritaire à celle qui en est faite à l'article 4 du projet de loi.

Le 3° supprime les alinéas dudit article 42 faisant référence aux ZRU.

Enfin, le 4° supprime le renvoi aux critères de détermination de ces ZRU opéré pour déterminer le périmètre des ZFU.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article, si ce n'est de façon purement formelle, sans que cela fasse l'objet d'amendement, à des fins de clarification légistique.

IV. La position de votre commission

Votre commission souscrit aux adaptations réalisées par cet article au sein de la loi du 4 février 1995 précitée, en ce qu'elle permet de mettre un terme à l'ancienne géographie prioritaire et d'y substituer la nouvelle, de façon complémentaire avec les ajustements opérés par l'article 15.

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article 16 bis Rapport sur les mesures permettant la création d'emplois et d'entreprises dans les quartiers

Commentaire : cet article additionnel prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport étudiant les mesures qui seraient susceptibles d'inciter à la création d'emplois et d'entreprises dans les quartiers.

I. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques , les députés ont adopté un amendement de M. Henri Jibrayel prévoyant la remise par le Gouvernement au Parlement, dans les six mois de l'adoption du texte, d'un rapport s'attachant aux diverses mesures qui permettraient de susciter la création d'emplois et d'entreprises dans les quartiers.

Ce rapport devrait s'appuyer sur le rapport d'information de MM. Michel Sordi et Henri Jibrayel sur les ZFU 22 ( * ) . Ce rapport, qui dresse un bilan dans l'ensemble positif de ce dispositif, pointe ses limites et invite à le pérenniser, tout en simplifiant ses instruments et en repensant la logique de zonage.

Ce rapport devrait par ailleurs s'appuyer sur le rapport attendu du Conseil économique, social et environnemental (Cese). Afin d'évaluer la pertinence de la suppression des ZFU et de l'opportunité du maintien de certaines dispositions fiscales, le Cese a en effet été saisi par le Premier ministre, à l'issue du comité interministériel des villes du 19 février 2013. Il est ainsi chargé d'étudier la pertinence économique de ces dispositifs, et d'engager une réflexion plus globale sur les instruments les mieux adaptés à une politique territoriale d'aide à la création d'entreprise et de développement économique pour les quartiers prioritaires.

II. La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement, sur le principe, l'idée de mener une étude approfondie sur les mesures les mieux à même de recréer une dynamique économique et d'emploi dans les quartiers couverts par la politique de la ville.

Elle fait toutefois valoir que, comme le rappelle le texte même de cet article, le Cese rendra prochainement, à la demande du Gouvernement, un rapport sur le développement économique dans les quartiers relevant de la politique de la ville, sujet qui a aussi été traité dans des rapports parlementaires tels que celui de MM. Michel Sordi et Henri Jibrayel déjà cité.

Il ne paraît donc pas nécessaire de demander un autre rapport portant sur le même sujet et votre commission a supprimé le présent article. Il faut laisser l'évaluation suivre son cours avant soit de proroger le dispositif actuel, soit d'en créer un nouveau.

Votre commission a supprimé l'article 16 bis .

Article 17 (articles 1er et 2 de la de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville ; 1er de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville ; 1 er à 3, 5 et l'annexe 1 de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 1518 A ter du code général des impôts ; L. 2334-40 et L. 2334-41 du code général des collectivités territoriales) Abrogation de diverses dispositions législatives

Commentaire : tirant les conséquences des articles 1 et 3 du projet de loi, cet article vise à supprimer certaines dispositions de lois n'étant plus justifiées au regard du nouveau dispositif législatif porté par ce texte.

I. Le droit en vigueur

• Trois lois ayant trait à la politique de la ville sont venues en préciser la définition, depuis le début des années 1990. Il s'agit de la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville, de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville et de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Cette multiplicité de sources de définition de la politique de la ville ne facilite pas sa lisibilité. Ce d'autant plus que le projet de loi, dans son article 1 er , en livre une nouvelle définition très détaillée.

• L'article 1518 ter A du code général des impôts, qui résulte de la loi du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, a autorisé les collectivités territoriales et leurs EPCI à fiscalité propre à mettre en place un abattement de 30 % à la valeur locative de locaux affectés à l'habitation issus de la transformation de locaux dans les communes où se trouve une ZUS.

Or, ce dispositif fiscal avantageux n'a pas donné les résultats escomptés, fait l'objet d'une faible utilisation et repose sur les ZUS, qui ont vocation à disparaître.

• Inséré par la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales crée une dotation de développement urbain (DDU), que l'article L. 2334-41 adapte aux communes des départements d'outre-mer.

Cette dotation vise à compléter la logique de péréquation poursuivie dans le cadre de la DSU. Elle permet de financer des projets d'investissement ou des actions dans le domaine économique et social en lien avec les objectifs poursuivis par la politique de la ville.

Elle concerne les 100 communes les plus en difficulté, de 5 000 habitants au moins, parmi celles éligibles à la DSU et ayant conclu une convention avec l'ANRU. En 2013, une centaine de communes en rénovation urbaine en ont profité, pour un montant de 75 millions d'euros, dont une quote-part au profit des villes d'outre-mer.

Or, le projet de loi prévoit d'instaurer une dotation spécifique à la politique de la ville, liée à la signature de contrats de ville, à compter de 2015.

II. Le texte du projet de loi initial

Les 1°, 2° et 3° suppriment les dispositions qui, au sein des trois lois précitées relatives à la politique de la ville, y apportent une définition. Il s'agit des articles 1 er et 2 de la loi du 13 juillet 1991 précitée, de l'article 1 er de la loi du 14 novembre 1996 précitée et des articles 1 er à 3, 5 et de l'annexe 1 de la loi du 1 er août 2003 précitée.

Désormais, la seule définition de la politique de la ville ayant cours en droit positif sera donc celle portée par l'article 1 er du projet de loi, ce qui simplifie et clarifie grandement sa présentation et sa compréhension.

Figure parmi les dispositions supprimées l'article portant création de l'Onzus (article 3 de la loi du 1 er août 2003), celui-ci ayant vocation à être remplacé par un nouvel observatoire au terme du projet de loi.

Le 4° met fin à l'abattement prévu à l'article 1518 ter A du code général des impôts précité.

Enfin, le 5° abroge les articles L. 1334-40 et L. 1334-41 du code général des collectivités territoriales précité, instaurant la DDU.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Sur proposition du Gouvernement, les députés ont, en commission des affaires économiques , adopté un amendement étendant la liste des dispositions abrogées par cet article à la section 6 du chapitre du chapitre I er du titre II du livre I er du code de l'action sociale et des familles, au 1 er janvier 2015.

Cet amendement tire les conséquences de la dissolution de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), prévue par l'article 9 ter du projet de loi, en abrogeant les dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives à celle-ci.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve l'abrogation par cet article de ces diverses dispositions législatives. Elle permet en effet de clarifier les objectifs de la politique de la ville et d'instaurer un nouvel observatoire, de mettre fin à un dispositif fiscal devenu inopportun, d'instituer une dotation spécifique à cette politique et de tirer les conséquences de la suppression de l'Acsé.

Votre commission a, sur la proposition de votre rapporteur :

- supprimé la disposition prévoyant l'abrogation des dispositions législatives qui fondent la dotation de développement urbain , puisque le présent texte prévoit seulement la remise d'un rapport sur la dotation « Politique de la ville » qui la remplacera (voir supra , commentaire de l'article 3) ;

- supprimé une mention relative à l'entrée en vigueur d'un alinéa afin de la transférer, par harmonisation rédactionnelle, à l'article 18 (voir infra ) ;

- supprimé , par coordination juridique, certaines références faites dans le droit existant à l'Acsé , qui est supprimée par le présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18 Entrée en vigueur de différentes dispositions du projet de loi

Commentaire : cet article précise les dates d'entrée en vigueur de certaines dispositions du projet de loi.

I. Le texte du projet de loi initial

Le I renvoie à la date fixée par le décret en Conseil d'Etat mentionné au I de l'article 4, et au plus tard le 1 er janvier 2015, l'entrée en vigueur :

- des a et c du 1° de l'article 2, substituant à la référence aux quartiers classés en ZUS une référence aux quartiers classés en ZUS avant la publication de la loi qui résultera du présente texte ou dans les agglomérations dont ils font partie ;

- des 2° et 3° de l'article 10, mettant fin à certains avantages spécifiques pour les locataires de logements sociaux actuellement attachés à la géographie prioritaire de la politique de la ville ;

- de l'article 15, substituant le terme de « quartiers prioritaires de la ville » à celui de « ZUS » dans certains codes et lois ;

- et des 1° et 2° de l'article 16, procédant à une même substitution dans la loi du 4 février 1995 précitée et renvoyant la définition de cette nouvelle géographie prioritaire à celle qui en est faite à l'article 4 du projet de loi.

Le II prévoit une entrée en vigueur au 1 er janvier 2014 pour les articles 11 et 12, relatifs à la suppression des avantages spécifiques attachés aux entreprises créées en ZRU.

Le III reporte au 1 er janvier 2015 l'entrée en vigueur des 3° et 4° de l'article 16, supprimant des références aux ZRU dans la loi du 4 février 1995 précitée, et du 5° de l'article 17, supprimant les articles du code général des collectivités territoriales créant la DDU.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

En commission des affaires économiques , les députés ont adopté un amendement du Gouvernement supprimant le II. Celui-ci mettait fin dès le 1 er janvier 2014 aux avantages encore attachés aux ZRU. Or, le calendrier d'examen parlementaire du texte ne permet pas son adoption définitive avant cette date. Aussi était-il donc nécessaire d'actualiser l'entrée en vigueur de ces dispositions, en les fixant à la date d'entrée en vigueur de la loi.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à la fixation de la date d'entrée en vigueur de ces dispositions telle que précisée par cet article. Elle permettra en effet d'assurer une jonction harmonieuse des régimes actuel et futur de la politique de la ville.

• Elle a adopté , sur la proposition de votre rapporteur, un amendement qui prévoit l'entrée en vigueur de l'article 12 ter à la même date que celle d'autres articles dont l'application dépend de la définition de la nouvelle géographie prioritaire, et qui prend en compte des modifications réalisées à l'article 17 (voir supra ).

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

* * *

Au cours de sa réunion du mercredi 18 décembre 2013, la commission des affaires économiques a adopté l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

EXAMEN EN COMMISSION

Ville et cohésion urbaine - Examen du rapport et du texte de la commission

Au cours de sa réunion du mercredi 18 décembre 2013, la commission examine le rapport et le texte sur le projet de loi n° 178 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

M. Claude Dilain, rapporteur . - Le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, adopté par l'Assemblée nationale le 27 novembre dernier, est le premier texte législatif de grande ampleur dans le domaine de la politique de la ville depuis dix ans.

Dès 1991, la loi d'orientation pour la ville a posé les principes de cette politique. Celle du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville a défini, à l'intérieur des zones urbaines sensibles créées l'année précédente, des zones de redynamisation urbaine et des zones franches urbaines, plusieurs fois reconduites par la suite. Avec la loi du 1er août 2003, c'est le lancement du programme national de rénovation urbaine ou PNRU, avant que soient lancés en 2007 les contrats urbains de cohésion sociale.

Des dispositifs de natures différentes - exonérations fiscales ou sociales, subventions pour travaux, contractualisation, crédits spécifiques ou de droit commun... - se sont ainsi superposés au cours des années sur des périmètres variables, sans que tous démontrent leur efficacité.

Aussi, l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus) comme la Cour des comptes dressent-ils un bilan contrasté de la politique de la ville. Si la rénovation urbaine a transformé certains quartiers, les écarts de développement demeurent et les taux de chômage des quartiers défavorisés, bien souvent, ne se sont pas rapprochés de ceux des autres quartiers.

Peut-être a-t-on assigné des objectif trop larges à une politique dont les crédits, même en y incluant ceux de la rénovation urbaine, demeurent modestes au regard de l'ampleur de la tâche. Une politique de la ville ne saurait compenser les insuffisances des autres politiques ni résoudre, à elle seule, les handicaps dont souffrent ces quartiers, qu'il s'agisse de l'isolement par rapport aux réseaux de transport, du manque de services publics ou de l'insuffisance des moyens scolaires.

Il faut toutefois distinguer les points positifs. Des améliorations concernant la petite délinquance et les incivilités. Surtout, le programme national de rénovation urbaine ou PNRU rend aux logements, comme aux abords des immeubles et aux espaces publics, une dignité qui est essentielle au vivre-ensemble. Cette dimension est difficile à mesurer dans des statistiques, mais les enquêtes auprès des habitants montrent un taux de satisfaction très élevé à l'issue des travaux : la majorité d'entre eux considère que la vie a évolué en bien dans leur quartier. Les habitants qui résident à proximité de ces quartiers approuvent aussi très majoritairement la rénovation urbaine.

Il est donc important de préserver et de poursuivre cette politique tout en corrigeant ses défauts : c'est, je crois, ce que propose ce projet de loi.

Un mot sur la méthode : il faut saluer la concertation importante, même si elle n'a pas forcément fait la une des médias, organisée par le ministre auprès de l'ensemble des acteurs de la politique de la ville. J'y ai été personnellement associé. Nul doute que cette concertation est l'une des raisons du soutien, dans l'ensemble, très large constaté auprès de ces acteurs au cours des auditions que j'ai conduites. Personne ne remet en cause les grandes orientations, même si des divergences de vue existent sur les modalités de mise en oeuvre.

Le projet de loi tente donc de répondre aux principales critiques adressées à la politique de la ville au cours de ces quinze ou vingt dernières années.

Première critique : la multiplicité des zonages, source de complexité pour les professionnels et les élus, pour ne pas dire d'obscurité lorsque les critères manquaient d'objectivité. Le texte propose de définir un niveau unique de zonage, les « quartiers prioritaires de la politique de la ville », en fonction d'un critère simple et objectif : les écarts de revenu entre les quartiers concernés et une double référence, à la fois nationale et au niveau de l'agglomération. Les moyens seront recentrés sur les quartiers qui en ont le plus besoin. Comme l'a fait observer la Cour des comptes, la France compte actuellement près de 2 500 zones prioritaires, contre 392 en Allemagne, 40 aux Pays-Bas, 39 en Grande-Bretagne et 17 en Espagne.

Le critère unique est objectif et englobant, comme l'ont montré les études universitaires. La comparaison avec les niveaux national et local permet d'identifier des territoires urbains en situation de ségrégation.

Deuxième critique : la mise en retrait des politiques de droit commun. Trop souvent les crédits accordés à la politique de la ville ont laissé croire que les politiques de droit commun pouvaient s'engager un peu moins dans les quartiers. Or ces crédits n'ont jamais eu pour objectif de remplacer l'action des politiques d'éducation, de transport, de sécurité, d'emploi... mais au contraire de les compléter pour réduire les inégalités d'accès des populations de ces quartiers aux services publics dans leur ensemble. Le projet de loi prévoit, dans le cadre de la politique de la ville, qu'un contrat unique mobilisera et rendra lisible l'ensemble des moyens consacrés à ces quartiers. Le contrat unique réconciliera ainsi l'urbain et l'humain, qui ont été artificiellement séparés.

Troisième critique : la politique de la ville, trop souvent, ne s'est pas faite au niveau de la ville, mais au niveau de la commune. La plupart des agglomérations urbaines sont constituées de plusieurs communes, avec parfois des écarts de développement importants. L'intercommunalité, qui est le cadre institutionnel le plus proche de la ville telle qu'elle est vécue par les habitants, doit être le lieu de mise en place d'une solidarité effective. C'est ce que propose le projet de loi en prévoyant notamment que les contrats de ville seront conclus au niveau intercommunal, ce qui n'empêche pas le maire d'en être le maître d'oeuvre au niveau communal.

Quatrième critique : la rénovation urbaine, voire la politique de la ville dans son ensemble, se serait faite sans les principaux intéressés, les habitants eux-mêmes. La remarque m'en a souvent été faite, même si les pratiques locales ont varié selon l'engagement des élus. Certes, les habitants n'ont pas les compétences techniques d'un aménageur, mais ils ont une connaissance intime des lieux, par leur pratique quotidienne, et des solutions, qui doivent être mieux prises en compte pour la réussite même des projets. Leur implication doit avoir lieu dès la conception et pas seulement par des réunions d'information organisées une fois que le projet est déjà validé. Il est proposé ici de créer des conseils citoyens qui émanent des habitants et leur permettront, de manière plus efficace et constructive que les procédures actuelles, de faire remonter leurs préoccupations et leurs propositions.

Le projet de loi décline ces grandes orientations en trois titres.

Le titre I er comprend des dispositions générales ou de programmation. Il s'agit surtout des grands principes de la politique de la ville, ainsi que du PNRU.

L'article 1 er pose le cadre de la politique de la ville, définie comme une politique de cohésion urbaine et de solidarité, nationale et locale, envers les quartiers défavorisés. Il institue l'observatoire national de la politique de la ville qui remplacera l'Onzus et le comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU.

Les députés ont introduit la notion de « co-construction », sur laquelle doit s'appuyer la politique de la ville. Cette évolution me paraît particulièrement importante et innovante. La co-construction s'appuie sur les conseils citoyens dont nous parlerons plus loin ; je vous proposerai qu'elle s'appuie également sur la co-formation, c'est-à-dire la possibilité pour les professionnels et les élus de s'appuyer aussi sur les connaissances et les solutions réunies par les habitants eux-mêmes. Ces conseils devront donner la parole aux habitants et non à ceux qui trop souvent s'expriment en leur nom dans les réunions publiques. Enfin la co-construction n'est pas la codécision : la décision finale reviendra toujours aux élus locaux.

Les députés ont également, dans un article additionnel 1 er bis , ajouté le lieu de résidence parmi les critères de discrimination qui peuvent faire l'objet d'une sanction pénale.

L'article 2 prolonge de deux ans le programme national de rénovation urbaine et décide le lancement d'un nouveau programme national de renouvellement urbain. Il complète également les missions et le financement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Les députés ont inséré un article 2 bis qui affirme le principe de la concertation autour des projets de renouvellement urbain ainsi que, concernant les locataires, lors des opérations d'amélioration ou de construction-démolition de logements sociaux.

Enfin, l'article 3 prévoit la définition, dans un rapport, des conditions dans lesquelles sera instituée une dotation « politique de la ville » (DPV) qui remplacera l'actuelle dotation de développement urbain (DDU).

Le titre II est consacré à la réforme du zonage et à la gouvernance territoriale de la politique de la ville.

L'article 4 prévoit que les nouveaux quartiers prioritaires seront caractérisés par un nombre minimum d'habitants - car on reste bien en territoire urbain - et un écart de revenu de ces habitants par rapport à une double référence : à la fois nationale et locale. Cette double référence est essentielle : la politique de la ville s'adresse à des quartiers en situation de ségrégation urbaine, qui doivent donc bénéficier aussi bien d'une solidarité locale, de la part des communes voisines plus favorisées, que nationale.

Ce critère unique a été critiqué, mais j'ai pu constater pendant les travaux préparatoires à l'élaboration du projet de loi qu'il résumait efficacement les critères traditionnellement utilisés. De plus, il est objectif et facilitera les mises à jour ultérieures de la carte des quartiers prioritaires. Si ce critère permet d'identifier des quartiers auxquels on ne s'attendait pas forcément, à Amiens, Auch ou Guéret, c'est qu'il y avait dans ces quartiers des difficultés qui justifient effectivement un recours aux outils de la politique de la ville. A l'inverse, certains quartiers sortiront de la politique de la ville : il faut s'en réjouir car c'est un signe d'amélioration de leur situation !

L'article 5, qui est aussi l'un des axes essentiels de la réforme, concerne les nouveaux contrats de ville. Ils vont remplacer les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) avec une double ambition : rassembler l'ensemble des dispositifs qui contribuent à améliorer la situation des quartiers - aussi bien les moyens des politiques dites de droit commun que les crédits et outils spécifiques de la politique de la ville ; et mettre en oeuvre cette politique au niveau le plus pertinent qui est celui de l'intercommunalité.

Les députés ont inséré un article 5 bis qui prévoit l'instauration de conseils citoyens : émanant des habitants et non des pouvoirs publics, ces conseils doivent être le lieu qui permettra le développement d'une parole des habitants à la fois plus riche et mieux informée que dans les procédures actuelles. Ces conseils devront être associés aux contrats de ville dès leur élaboration. Je vous proposerai de les dénommer « coordination citoyenne de quartier » afin de marquer leur ancrage du côté des habitants, associations et acteurs locaux.

Je vous soumettrai un amendement de clarification de l'article 5 ter , qui favorise la coordination au niveau intercommunal des politiques d'attributions des logements sociaux en vue de favoriser la mixité sociale et de contribuer à la réduction des inégalités entre les territoires.

L'article 5 quater introduit le principe d'une Fondation des quartiers. Cette proposition me paraît particulièrement intéressante pour faciliter la conduite de projets issus de l'initiative des habitants, dans le respect des principes républicains. La création de cette fondation a été proposée par le rapport Bacqué-Mechmache, demandé par le ministre délégué chargé de la ville pour améliorer les dispositifs de participation et favoriser le développement du « pouvoir d'agir » des citoyens.

Je serai plus bref sur les articles suivants qui sont souvent des articles de conséquence des grands choix effectués dans les premiers articles du texte.

L'article 6, qui prévoyait la prise en compte de la politique dans les contrats de développement territorial (CDT) du Grand Paris, a été supprimé au motif que cela venait un peu tard, certains CDT ayant déjà été signés et d'autres étant bien avancés. Quant à l'article 7, il prévoit simplement la communication par les collectivités au nouvel Observatoire des données nécessaires à l'accomplissement de sa mission.

L'article 8 précise et formalise l'attribution de la compétence « politique de la ville » aux différents niveaux de collectivité : compétence obligatoire pour les communautés urbaines et les communautés d'agglomération, compétence optionnelle pour les communautés de communes. Je vous proposerai de faire les mêmes modifications pour les métropoles - une coordination technique sera certainement nécessaire avec le projet de loi sur les métropoles.

Un mécanisme de solidarité devra être instauré dans les grands EPCI en application de l'article 9. Le texte d'origine prévoyait l'obligation de mettre en place la dotation de solidarité communautaire, mais les députés ont prévu la possibilité de définir plutôt un pacte financier et fiscal de solidarité, qui peut avoir une portée plus large.

Les quartiers qui sortent de la géographie prioritaire bénéficieront, grâce à l'article 9 bis , d'un dispositif de veille active, passant notamment par la possibilité de conclure des contrats de ville.

L'article 9 ter , pour sa part, prévoit la dissolution de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), car elle est regroupée avec la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (Datar) et le secrétariat général du Comité interministériel des villes au sein d'un Commissariat général à l'égalité des territoires.

Le titre III contient des dispositions diverses, finales et transitoires.

L'article 10 assure la continuité des modes de financements entre le PNRU 1 et le nouveau PNRU.

On peut noter également - un amendement porte sur ce point - que le dispositif d'exonération du paiement d'un surloyer, pour les locataires de logements sociaux qui dépassent le plafond de ressources, sera pérennisé dans les ZUS pour les locataires qui en bénéficient déjà.

En revanche, la suppression des zones de redynamisation urbaine (ZRU) et des avantages qui leur sont attachés est entérinée par les articles 11 et 12.

Les articles 12 bis et 12 ter tirent les conséquences du projet de loi pour certains organismes publics, tandis que les articles 13 et 14 en adaptent les dispositions aux spécificités des collectivités de Saint-Martin et de la Polynésie française. L'article 15 réalise les coordinations juridiques nécessaires pour transférer aux nouveaux quartiers prioritaires les dispositions législatives relatives aux ZUS et les articles 16, 17 et 18 contiennent d'autres dispositions d'adaptation, d'abrogation ou relatives à l'entrée en vigueur de certaines dispositions du projet de loi.

Il faut enfin mentionner l'article 16 bis , dans lequel les députés ont souhaité demander la remise d'un rapport sur la création d'emplois et d'entreprises dans les quartiers.

Je vous proposerai par ailleurs un nombre assez élevé d'amendements qui tendent soit à clarifier l'organisation du texte, soit à effectuer des coordinations rendues nécessaires par les modifications effectuées à l'Assemblée nationale. Une loi qui simplifie le droit est souvent, par elle-même, complexe parce qu'elle doit effectuer un grand nombre de coordinations juridiques.

Le dispositif proposé par le projet de loi est en effet remarquablement clair en lui-même : un seul zonage, une meilleure articulation des différentes politiques au sein des contrats de ville, un pilotage intercommunal et la poursuite du programme « phare » de la politique de la ville, à savoir le programme de renouvellement urbain.

C'est ce texte que je propose à notre commission d'améliorer encore pour le soumettre à l'examen du Sénat.

M. Daniel Raoul, président . - Je vous remercie, mon cher collègue, pour la qualité de votre intervention et votre implication dans l'analyse de ce projet de loi. Je passe maintenant la parole aux commissaires présents.

M. Roland Courteau . - Le texte qui vient de nous être présenté propose des mesures sensées permettant de répondre aux problèmes récurrents qui se posent à la politique de la ville, dont la réussite implique l'association des habitants. À cet égard, si l'instauration de conseils d'habitants me paraît méritoire, je m'interroge toutefois sur la méthode suivie pour les constituer.

M. Daniel Dubois . - Je reconnais que l'élaboration de ce projet de loi a donné lieu à une réelle concertation et que l'unicité du critère dont il propose la mise en oeuvre est un gage d'équité. Trois questions demeurent cependant en suspens. D'une part, l'équilibre de l'utilisation des crédits de droit commun, qui risque de se voir concentrée sur certaines parties du territoire, au détriment d'autres. D'autre part, l'évolution de la dotation de développement urbain (DDU) une fois mis en oeuvre le contrat unique, dont le financement est de droit commun. Enfin, l'aspect opérationnel des conseils de citoyens dont les modalités d'organisation doivent être précisées et dont je crains, fort de mon expérience comme opérateur de la politique de la ville, que leur association en amont des décisions que doivent prendre, en définitive, les élus, constitue une importante difficulté.

Néanmoins, ce texte nous paraît apporter une amélioration certaine aux conditions de mise en oeuvre de la politique de la ville, dont le financement tend à impliquer de plus en plus les collectivités locales.

M. Martial Bourquin. - Le dispositif proposé par le projet de loi permet d'améliorer ce qui existe, en assurant une plus grande homogénéisation des programmes via la définition de critères englobant. Il permet également de lutter contre les ségrégations en s'appuyant sur l'ensemble des politiques de droit commun.

Néanmoins, je réitère devant vous le regret que j'avais exposé au ministre lors de sa dernière audition : les villes sont les grandes absentes de ce projet de loi, alors même que leurs élus sont impliqués dans la vie quotidienne de nos concitoyens et les premiers interlocuteurs du secteur associatif. Atteindre les objectifs ambitieux fixés par le projet de loi implique d'associer les villes. Le Sénat, en sa qualité de représentant des collectivités locales, doit veiller à ce que cette réalité soit prise en compte par le texte que nous examinons actuellement.

M. Michel Bécot. - Je formulerai tout d'abord deux remarques sur le dispositif proposé par ce projet de loi. D'une part, si je suis favorable à la création de conseils citoyens dans les ZUS, celle-ci me paraît une entreprise de longue haleine ; je me demande comment concilier cette démarche de long terme avec la réponse aux besoins exprimés, qui s'avèrent de plus en plus pressants ! D'autre part, je pense également qu'il importe de remettre la ville au coeur du dispositif car, en définitive, c'est toujours vers la mairie que les habitants se tournent en cas de problème. Je dois cependant reconnaître que ce texte conduit à un certain nombre d'avancées favorables à la politique de la ville.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Je souscris à l'avis de mes collègues quant à l'ampleur de la concertation à laquelle a donné lieu l'élaboration du projet de loi dont les objectifs exigent la mobilisation de moyens conséquents. Je partage également le souci, exprimé par notre collègue Martial Bourquin, de ne pas occulter le rôle des communes et surtout des élus dans la mise en oeuvre de la politique de la ville.

Si l'instauration de conseils citoyens devrait garantir aux habitants des quartiers un lieu où s'exprimer sur les programmes qui les concernent, le pouvoir décisionnaire doit cependant être préservé pour les seuls élus, qui sont responsables devant les citoyens. Dans ces conseils devront être représentés les organes participant à la politique de la ville afin d'assurer une meilleure articulation avec les décisions prises au niveau communal.

Je reviendrai également sur la durée fixée pour les contrats de ville avec les habitants : il faudrait que soit conduite une évaluation périodique de l'évolution des différents quartiers concernés durant les six années retenues par le projet de loi.

Enfin, il faut encourager l'implantation de l'artisanat et des commerces de proximité dans les quartiers qui relève d'une démarche citoyenne, au-delà des chiffres d'affaires prévisionnels. La politique de la ville doit trouver des moyens pour renforcer l'attractivité de ces quartiers et favoriser de telles implantations.

M. Alain Bertrand. - J'ai peur que le projet de loi ignore les villes de petite dimension et les territoires ruraux. Je prends comme exemple ma propre commune, où nous avons édifié une maison de quartier et rénové un grand nombre d'Hlm : je crains que la mise en oeuvre des nouveaux dispositifs proposés n'entraîne la fin des subventions à nos démarches, qui ont pourtant été couronnées de succès ! Par ailleurs, je demeure dubitatif quant à la notion de démocratie participative et à sa traduction dans la politique de la ville.

M. Joël Labbé . - Il faut s'assurer que le dispositif issu de cette prochaine loi ne mette pas en péril les actions qui ont déjà été engagées. Cibler est certes important, mais accompagner ce qui a déjà été lancé l'est tout autant !

M. Marc Daunis. - Ce projet de loi me semble poser un double problème. D'une part, il peut laisser le sentiment aux élus qui ont affronté les problèmes de la politique de la ville d'être lésés, faute d'un soutien accordé aux investissements qui doivent être gérés dans la durée. Il faut ainsi que les politiques de droit commun accompagnent les initiatives prises localement dont les réussites, quand elles existent, sont toujours précaires.

D'autre part, j'ai entendu les craintes de voir disparaître la commune comme un échelon pertinent de la politique de la ville. Mais la réussite de cette politique implique que l'intercommunalité assure la coordination des programmes et des actions conduites. Cela étant dit, les conseils de quartier me paraissent également favoriser le rôle de l'échelon communal et surtout des élus appelés à y siéger, tant ceux-ci assurent le relai des décisions arrêtées dans le cadre de la politique de la ville auprès de la population. Si la démocratie participative, via la co-construction des projets, me paraît un facteur de réussite, il est essentiel, me semble-t-il, que l'intercommunalité respecte les différents rythmes suivis lors de la mise en oeuvre des programmes à l'échelle communale.

Mme Valérie Létard. - Je salue l'excellent travail conduit par notre rapporteur et reconnais à mon tour l'ampleur de la concertation engagée à l'occasion de l'élaboration de ce projet de loi.

J'aurai cependant un certain nombre de remarques. D'une part, que vont gagner les territoires jusque-là considérés comme prioritaires avec la mise en oeuvre de politiques de droit commun ? Dans ma circonscription, le rôle de l'agglomération, qui s'est vue confier la maîtrise d'ouvrage de la politique de la ville qui concerne de nombreux domaines, comme la lutte contre les violences interurbaines ou les dispositifs de réussite éducative, préfigure le contrat unique proposé par le projet de loi que nous examinons. Si ce contrat met fin à la disparité de traitement entre les territoires ruraux et urbains, encore faut-il que soient dégagés des crédits spécifiques pour soutenir les programmes mis en oeuvre dans les quartiers prioritaires. Il me paraît ainsi important que soient intégrés les contrats locaux passés avec les maires dans le contrat unique, qui doit donc être élargi.

La période de six ans me semble également trop courte pour conduire une stratégie de requalification urbaine d'envergure,  puisque trois ans en moyenne sont déjà nécessaires pour réaliser le diagnostic des besoins !

Si la consultation des habitants est une bonne chose, encore faut-il que celle-ci soit en adéquation avec la singularité des territoires. Plutôt que de conduire à un dispositif uniforme en la matière, la prochaine loi ne pourrait-elle pas réaffirmer cette nécessité de la consultation citoyenne, tout en laissant aux contrats uniques toute latitude pour en définir les modalités en phase avec les réalités locales ?

Je préconise également une meilleure traçabilité du financement de la politique de la ville, qui passe par la création d'une nouvelle fonction comptable respectant le principe de libre administration des collectivités locales. Certes, ses modalités relèvent de la voie réglementaire, mais je souhaite qu'au cours de l'examen de ce texte en séance publique, nous abordions cette thématique.

Je m'interroge en outre sur la somme des cinq milliards d'euros qui devront être mobilisés pour conduire le nouveau PNRU. Enfin, je préconise que soit désormais incluse une charte de peuplement dans les prochains contrats de rénovation urbaine.

Mme Mireille Schurch . - Je voudrais tout d'abord remercier le rapporteur pour son travail.

S'agissant de la co-construction, nous sommes très vigilants sur le rôle des villes, et avons d'ailleurs déposé un amendement pour renforcer les prérogatives des maires. Ne serait-il pas opportun de prévoir la présence de conseillers municipaux dans les conseils de quartier ? Je précise que nous ne sommes pas opposés à cette structure, dont la mise en place est nécessaire, même si elle va mettre du temps.

Vous avez souligné, Monsieur le rapporteur, le lien entre urbain et humain, je l'ai bien noté. Sachant que le concept d'urbain contient déjà en lui-même une dimension humaine.

La mise en oeuvre du PNRU a donné lieu à plus de destructions que de constructions. Il faudrait inverser cette tendance dans le nouveau PNRU. Nous avons un amendement sur ce point.

Le rôle du département ne devrait-il pas être davantage affirmé et précisé dans le texte ?

Avez-vous plus d'informations sur la future dotation de la politique de la ville ? Le texte indique que 5 milliards d'euros seront mobilisés, mais où les trouvera-t-on ?

M. Claude Dilain , rapporteur . - Merci, chers collègues, pour vos interventions ; elles illustrent la grande connaissance qu'ont les membres de notre commission de ces problématiques.

La DSU a présenté, dès son origine, une ambiguïté. Dans ses textes fondateurs, elle vise au rattrapage des villes ayant des recettes structurellement plus faibles que la moyenne, indépendamment de la politique de la ville. Le projet de loi tente d'en sortir, sans modifier la DSU, mais en la distinguant bien de la DPV. Par ailleurs, un rapport sur l'utilisation des deux dispositifs est attendu. Je suis favorable à la localisation géographique des politiques publiques, mais appliquons la aussi sur les politiques de droit commun, et non pas uniquement sur la DSU.

En ce qui concerne les conseils citoyens, il me semble que nous aurions tous intérêt, en tant qu'élus, à revoir nos pratiques et à mieux associer les citoyens aux projets d'aménagement et de rénovation urbains. Les décisions concernant directement les habitants de quartiers en géographie prioritaire ne doivent plus leur être assénées brusquement, mais donner lieu à leur participation active. C'est pourquoi le texte propose de créer ces conseils, sans pour autant préciser leur mode d'organisation et de fonctionnement, afin de les adapter aux circonstances locales. Et le projet de loi ne va pas jusqu'à la co-décision, la responsabilité de cette politique continuant bien de relever, en dernier ressort, des élus.

Pour ce qui est de l'échelle territoriale, il faut à la fois prévoir une intervention au niveau intercommunal, auquel doivent être conçues la plupart des mesures, tout en traitant équitablement chacune des communes concernées. Il existe d'ailleurs une unanimité de la part des maires pour considérer que cette échelle est pertinente pour la mise en oeuvre de la politique de la ville. Mais le maire en demeure bien le pivot central, et un amendement de notre collègue Mireille Schurch le souligne d'ailleurs.

Les territoires sortants ne sont pas encore connus, à l'heure actuelle, mais ils devraient être peu nombreux. Le modèle de carroyage retenu a fait ressortir l'existence de quartiers victimes de ségrégation dans certaines petites villes, ce qui légitime leur traitement par la politique de la ville. Un dispositif de veille active permettra de suivre les quelques villes sortantes, et celles parmi ces dernières qui le souhaitent pourront être parties au contrat de ville. Mais elles ne bénéficieront plus du programme 147 « Politique de la ville », crédité de 500 millions d'euros.

Les contrats de ville seront conclus pour une période de six ans, ce qui constitue une amélioration par rapport au système précédent. Ainsi, les ZUS, créées en 1995, n'ont jamais fait l'objet de révision.

Enfin, s'agissant de la reconstruction, le bilan du PNRU est de 0,96, soit quasiment une reconstruction pour une démolition.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Titre I er

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 28 vise à modifier l'intitulé du titre I er .

L'amendement n° 28 est adopté.

Article additionnel avant l'article 1 er

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 1 émet une demande de rapport sur l'inscription en loi de finances d'un objectif de réduction des inégalités territoriales.

Cet objectif est une préoccupation constante du Gouvernement, qui a même créé un ministère de l'égalité territoriale. Le présent projet de loi y contribue pour ce qui concerne les zones urbaines. Le rapport demandé n'envisage que la solution des dotations et subventions alors qu'il y a bien d'autres manières de réduire les inégalités, par exemple en encourageant le développement des activités économiques et ou réorientant les différentes politiques de droit commun.

L'amendement n° 1 est retiré.

Article 1 er

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 2 vise à inscrire la mention selon laquelle la politique de la ville est une politique de cohésion sociale, et pas seulement urbaine.

Il s'agit là d'un objectif de puissance publique qui est pris en compte par la politique de la ville dans le cadre des territoires concernés par cette politique. L'article 1 er précise que la politique de la ville lutte contre les fractures économiques et sociales, qu'elle favorise la mixité sociale. Cet amendement est donc satisfait sur les territoires concernés par la politique de la ville.

L'amendement n° 2 est retiré.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 3 vise à assigner comme objectif de la politique de la ville de mettre fin, et non de réduire, les écarts de développement.

Il paraît difficile, à l'échelle d'une agglomération, de parvenir à un développement strictement égal. D'une manière générale, cet amendement, en posant un objectif trop ambitieux, risque de créer les conditions d'une déception future.

L'amendement n° 3 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 30 est de précision.

L'amendement n° 30 est adopté.

M. Claude Dilain , rapporteur . - L'amendement n° 29 vise à rappeler les principes de mobilisation des politiques de droit commun et de co-construction au début de l'article 1 er du texte de loi.

L'amendement n° 29 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° COM-23 inscrit dans l'article 1 er les objectifs de prévention et de promotion de l'éducation à la santé.

L'amendement n° 23 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 31 vise à introduire la co-formation parmi les éléments constitutifs de la démarche de co-construction qui doit guider la politique de la ville.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Encore faut-il que ce concept soit explicité : attention à ne pas introduire trop de termes techniques qui rendent nécessaire une nouvelle formulation !

L'amendement n° 31 est adopté.

M. Claude Dilain , rapporteur . - L'amendement n° 32 vise à clarifier les compétences du futur observatoire de la politique de la ville.

L'amendement n° 32 est adopté.

L'article 1 er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 1 er bis

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 33, dans un souci de clarification rédactionnelle, propose la réorganisation des articles du titre I er , en déplaçant l'article 1 er bis avant l'article 10.

L'amendement n° 33 est adopté.

Article 2

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 34 tend à insérer un titre I er bis portant sur le nouveau programme national de renouvellement urbain.

L'amendement n° 34 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 35 propose de préciser le nom du nouveau programme national de renouvellement urbain, en cohérence avec l'exposé des motifs du projet de loi, afin de mieux le distinguer du programme national de rénovation urbaine actuellement en vigueur.

L'amendement n° 35 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 24 précise le texte de l'article 2 en indiquant que la création et la réhabilitation des espaces publics peut faire partie des opérations d'aménagement urbain. Il me paraît important de faire figurer cette attribution dans le texte de la loi.

L'amendement n° 24 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 25 précise, parmi les missions de l'ANRU, la création d'espaces d'activité économique et commerciale.

L'amendement n° 25 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 4 vise à inscrire dans le texte de loi que le prochain PNRU assignera comme obligation de construire deux logements pour la destruction de chaque logement.

Une telle disposition, dont l'intention me semble louable, me semble irréaliste.

L'amendement n° 4 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 5 vise à obtenir du Gouvernement qu'il étudie la possibilité de l'instauration d'un prêt à taux zéro par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) pour le financement du nouveau PNRU.

Une telle disposition me semble impossible à mettre en oeuvre, puisqu'accorder des prêts à des taux très inférieurs au rendement du Livret A est, pour la CDC, intenable économiquement.

L'amendement n° 5 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 7 vise à interdire à l'ANRU la faculté de créer des filiales ou de prendre des participations.

Une telle disposition risque d'obérer la capacité de l'ANRU à mettre en oeuvre le nouveau programme d'investissement d'avenir (PIA).

L'amendement n° 7 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 8 tend à associer les associations de consommateurs au conseil d'administration de l'ANRU.

Je partage, certes, la volonté de renforcer la participation des habitants, mais ne faudrait-il pas plutôt privilégier la nomination de représentants de locataires au titre des personnalités qualifiées, voire du collège « logement social » ?

L'amendement n° 8 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 6 vise à rappeler les obligations de l'État en matière de financement de la politique de la ville et, plus spécifiquement, de la rénovation urbaine.

Je ne peux qu'en partager le souhait. Pour autant, un tel amendement pourrait avoir comme effet de limiter le recours à d'autres financements sans garantir, par lui-même, l'augmentation des financements de l'État.

L'amendement n° 6 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 36 tend à répondre à la situation à laquelle sera confronté le nouveau programme national de renouvellement urbain qui sera conduit par l'ANRU. En ce sens, il propose de permettre à son conseil d'administration de fixer des règles spécifiques au renouvellement urbain pour la construction et la réhabilitation des logements, comme il le fait déjà pour les autres subventions. Cet amendement précise également le lien essentiel entre les aides de l'ANRU, les prêts de la CDC et le bénéfice de l'aide personnalisée au logement (APL).

M. Michel Bécot. - Je suis également favorable à ce dispositif, qui tend à simplifier les démarches des porteurs de projet.

L'amendement n° 36 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 37 vise à supprimer une demande de rapport qui relève de la loi du 26 octobre 2012 portant création des emplois d'avenir. En plus, les questions abordées par ce rapport, dont nous demandons l'abrogation, devraient être prises en compte dans le rapport d'évaluation annuel prévu par la loi sus- mentionnée.

M. Daniel Raoul , président. - Vous connaissez ma sensibilité à la suppression de toute démarche inutile, et partant, de tout rapport sans intérêt !

L'amendement n° 36 est adopté ; en conséquence, l'amendement n° 9 devient sans objet.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2 bis

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 38 propose la suppression de la mention selon laquelle le bailleur organise une nouvelle réunion d'information, qui est à certains égards moins contraignante que le bilan de la concertation entre bailleur et locataire déjà instauré par l'article 44 quater de la loi du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière.

L'amendement n° 38 est adopté.

L'article 2 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 41 propose de réorganiser les articles du titre I er , dans un souci de cohérence.

L'amendement n° 41 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 39 tend à ajouter, dans le rapport sur la dotation « politique de la ville », la mention selon laquelle celle-ci remplace la dotation de développement urbain. L'amendement n° 40 est, quant à lui, rédactionnel.

Les amendements n° s 39 et 40 sont adoptés.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 10 tend à supprimer, dans les orientations du futur rapport sur la dotation « politique de la ville », la référence à des propositions de nature à renforcer l'efficacité à l'échelle intercommunale du dispositif, car cela présuppose en quelque sorte des conclusions.

L'amendement n° 10 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 42 propose d'actualiser, tous les six ans, hors outre-mer, la liste des quartiers prioritaires, pendant l'année du renouvellement général des conseils municipaux.

L'amendement n° 42 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 11 propose de supprimer l'obligation de conclure des contrats de ville à l'échelle intercommunale.

L'adoption de cet amendement conduirait à laisser isolées les communes défavorisées et réduirait, de fait, leur capacité à améliorer la situation de leurs quartiers.

L'amendement n° 11 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 21 vise à rendre obligatoire la signature des contrats de ville par les départements et les régions.

Bien que persuadé de l'importance de l'association des départements et des régions aux contrats de ville, je demeure sceptique quant à une telle obligation, qui aurait pour effet d'ajouter de la confusion à l'agencement des acteurs et à leurs relations au service de la politique de la ville. On risque ainsi, en multipliant le nombre de signatures obligatoires, de rendre plus complexe l'élaboration des contrats de ville.

Mme Valérie Létard . - Les dispositifs proposés par la loi doivent-ils demeurer incitatifs ou devenir coercitifs ? Il nous faudra, lors de l'examen du texte en séance publique, débattre de cette alternative !

L'amendement n° 21 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 43 est de clarification.

L'amendement n° 43 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 12 propose de préserver le rôle des communes dans la mise en oeuvre des contrats de ville en mentionnant expressément que le maire est chargé de la mise en oeuvre de ces contrats sur le territoire de la commune.

J'y serais favorable sous réserve de plusieurs rectifications, tendant à ne viser que le sixième alinéa de l'article 5, à mettre l'expression « des contrats de ville » au singulier et à préciser que cette attribution du maire s'exerce dans le cadre de ses compétences.

Mme Mireille Schurch . - L'amendement est rectifié en ce sens.

L'amendement n° 12 rect. est adopté.

Les amendements n° s 44 et 45 de clarification sont adoptés.

M. Claude Dilain, rapporteur . - Je demande le retrait de l'amendement n° 13, qui tend à instituer une instance de pilotage dédiée au contrat de ville.

Mme Mireille Schurch . - Je le maintiens !

L'amendement n° 13 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - Je demande le retrait de l'amendement n° 14 qui propose la suppression de la faculté laissée au préfet de région, en Ile-de-France, de proposer des contrats de ville sur des périmètres différents de ceux des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Mme Mireille Schurch. - Je le maintiens également.

L'amendement n° 14 est rejeté.

L'amendement n° 45 de clarification est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - Je suis favorable au dispositif proposé par les amendements n° s 15 et n° 27, qui visent à supprimer la sanction qui frappe les EPCI, comprenant un quartier prioritaire, s'ils ne sont pas signataires d'un contrat de ville. Je souhaite cependant qu'un mécanisme soit précisé d'ici à la séance publique pour éviter les situations de blocage qui peuvent se faire jour dans certains EPCI.

Les amendements n° s 14 et 27 sont adoptés.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 5

M. Claude Dilain, rapporteur . - Je suis défavorable au dispositif proposé par l'amendement n° 16 qui interdit, sauf accord du maire, d'attribuer au titre du droit au logement opposable (DALO) un logement sur le territoire d'une commune dans laquelle le nombre de logements sociaux représente plus de 50 % du nombre de résidences principales.

L'amendement n° 16 est rejeté.

Article 5 bis

M. Claude Dilain, rapporteur . - Je propose avec cet amendement n° 47 de renommer les conseils de citoyens en « coordinations citoyennes de quartier. »

M. Daniel Raoul , président . - Il est vrai que la précédente expression pouvait prêter à confusion, mais celle-ci n'est-elle pas trop technocratique dans sa formulation ?

L'amendement n° 47 est adopté.

L'amendement n° 48 est retiré.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 49 prévoit la possibilité, pour les coordinations citoyennes, de faire appel à des personnalités extérieures en raison de leur expertise.

L'amendement n° 49 est adopté

L'article 5 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5 ter

M. Claude Dilain, rapporteur . - Cet amendement clarifie les objectifs, la mise en oeuvre et la rédaction de l'article 5 ter , qui crée une convention intercommunale relative aux politiques d'attribution en vue de favoriser la mixité sociale et de contribuer à la réduction des inégalités entre les territoires.

Mme Valérie Létard. - Il importe, à cette occasion, de rappeler l'importance des chartes de peuplement pour qu'un tel dispositif, plus exhaustif, soit plus efficace, depuis les diagnostics sur lesquels il s'appuie jusqu'à la livraison des logements construits.

L'amendement n° 50 est adopté.

L'article 5 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5 quater

M. Claude Dilain, rapporteur . - Je suis défavorable à la préconisation de l'amendement n° 17 qui interdit à la fondation des quartiers de bénéficier d'éventuelles donations du secteur privé. En effet, il me paraît important qu'une telle fondation puisse bénéficier du soutien d'acteurs qui ne sont pas forcément reconnus aujourd'hui par les acteurs publics.

L'amendement n° 17 est rejeté.

L'article 5 quater est adopté sans modification.

Article 6

La suppression de l'article 6 est maintenue.

Article 7

L'article 7 est adopté sans modification.

Article 8

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 51, outre une précision de rédaction, propose dans un souci de clarification administrative d'inclure le rapport sur les DSU dans le rapport « politique de la ville » dont l'article 8 prévoit l'élaboration.

L'amendement n° 51 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - Les amendements n° S 52 et 53 visent respectivement à apporter une amélioration rédactionnelle et à corriger une erreur matérielle.

Les amendements n° s 52 et 53 sont adoptés.

M. Claude Dilain, rapporteur . - Je suis défavorable à la suppression de la compétence optionnelle « politique de la ville » pour les communautés de commune et les modifications apportées à cette compétence pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines que propose l'amendement n° COM-18.

L'amendement n° 18 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 54 modifie la compétence « politique de la ville » des métropoles, de la même manière que le projet de loi le fait pour les communautés urbaines. Ceci rendra nécessaire une coordination avec le projet de loi relatif aux métropoles en cours d'adoption.

Mme Valérie Létard. - Mais comment des métropoles de grande étendue sont-elles capables de mettre en oeuvre des politiques de proximité ? Je m'abstiens sur cet amendement.

M. Claude Dilain, rapporteur . - Bien entendu, les métropoles pourront le déléguer aux conseils de territoires.

L'amendement n° 54 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

L'article 9 est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 9

M. Claude Dilain, rapporteur . - Je suis défavorable au dispositif proposé par l'amendement n° 19, qui fixe comme objectif, pour toute réforme des dotations ou de la fiscalité locale, de dégager 1,5 milliard d'euros supplémentaires pour les dotations de péréquation des communes. En effet, il me paraît difficile, dans un projet de loi limité à la politique de la ville, de prévoir une réforme globale de la dotation globale de fonctionnement.

L'amendement n° 19 est rejeté.

Article 10

M. Claude Dilain, rapporteur . - Par coordination avec un amendement précédemment adopté, l'amendement n° 55 tend à préciser le nom du nouveau programme national de renouvellement urbain en cohérence avec l'exposé des motifs du projet de loi et de manière à le distinguer de l'actuel programme national de rénovation urbaine.

L'amendement n° 55 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . - Le dispositif proposé par l'amendement n° 20, qui prévoit l'exonération du paiement du surloyer les habitants résidant dans les villes composées d'un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville ou d'une zone urbaine sensible sortant de la géographie prioritaire, conduit à étendre ce dispositif à l'ensemble des communes et non plus à le limiter aux quartiers prioritaires. Il me paraît difficile d'accepter une telle extension !

L'amendement n° 20 est rejeté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 11

L'article 11 est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 11

M. Claude Dilain, rapporteur . - Je ne suis pas favorable à la possibilité laissée aux autorités organisatrices du transport de recevoir des données relatives à la mobilité domicile-travail que propose l'amendement n° 52. D'ailleurs, cet amendement, qui avait déjà été adopté dans le cadre du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale, finalement rejeté par le Sénat, me paraît hors-sujet.

M. Michel Bécot . - Cette démarche participait cependant à la politique de cohésion sociale !

L'amendement n° 52 est rejeté.

Articles 12 et 12 bis

Les articles 12 et 12 bis sont adoptés sans modification.

Article 12 ter

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 56 tend à adapter les missions de l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA).

L'amendement n° 56 est adopté.

L'article 12 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 13

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 57 est de pure coordination.

L'amendement n° 57 est adopté.

L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 14

M. Claude Dilain, rapporteur . - Les amendements n° s 58 et 59 sont respectivement de clarification et rédactionnel.

Les amendements n° s 58 et 59 sont adoptés.

L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 15

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 60 est rédactionnel.

L'amendement n° 60 est adopté.

L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 16

L'article 16 est adopté sans modification.

Article 16 bis

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 61 tend à supprimer cet article : il ne paraît pas nécessaire, alors que le Conseil économique, social et environnemental (Cese) rendra prochainement, à la demande du Gouvernement, un rapport sur le développement économique dans les quartiers relevant de la politique de la ville, de demander un autre rapport portant sur le même sujet, par ailleurs traité dans plusieurs rapports parlementaires.

L'amendement n° 61 est adopté.

En conséquence, l'article 16 bis est supprimé.

Article 17

M. Claude Dilain, rapporteur . - Les amendements n °s 62, 64 et 63 sont respectivement des amendements de conséquence par rapport à un autre amendement adopté précédemment, d'harmonisation rédactionnelle et de coordination juridique.

Les amendements n° s 62, 64 et 63 sont adoptés.

L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 18

M. Claude Dilain, rapporteur . - L'amendement n° 65 opère diverses coordinations juridiques.

L'amendement n° 65 est adopté.

L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux du Sénat.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission, les groupes UMP et UDI-UC s'abstenant.

Le sort des amendements est repris dans le tableau ci-dessous.

TITRE I ER

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

28

Intitulé du titre I er .

Adopté

Article(s) additionnel(s) avant Article 1 er

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme SCHURCH

1

Demande de rapport sur l'inscription en loi de finances d'une réduction des inégalités territoriales

Retiré

Article 1 er

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme SCHURCH

2

Mention selon laquelle la politique de la ville est une politique de cohésion sociale et pas seulement urbaine.

Retiré

Mme SCHURCH

3

Objectif de mettre fin aux, et non de réduire, les écarts de développement.

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

30

Amendement de précision.

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

29

Inscription des principes de mobilisation des politiques de droit commun et de coconstruction.

Adopté

Mme LÉTARD

23

Objectif de prévention et de promotion de l'éducation à la santé

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

31

Introduction du principe de co-formation dans la démarche de coconsruction qui ??? la politique de la ville.

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

32

Compétence d'évaluation de l'observatoire national de la politique de la ville.

Adopté

Article 1 er bis (nouveau)

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

33

Réorganisation des articles du titre I er .

Adopté

Article 2

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

34

Réorganisation des articles du titre I er .

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

35

Précision sur la dénomination du PNRU.

Adopté

Mme LÉTARD

24

Indication selon laquelle la création et la réhabilitation des espaces publics peut faire partie des opérations d'aménagement urbain.

Adopté

Mme LÉTARD

25

Possibilité pour l'ANRU de contribuer à la création et pas seulement à la réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale.

Adopté

Mme SCHURCH

4

Construction de deux logements pour la destruction de chaque logement.

Rejeté

Mme SCHURCH

5

Etude par le Gouvernement de la possibilité d'instauration d'un prêt à taux zéro pour le financement du PNRU.

Rejeté

Mme SCHURCH

7

Suppression de la possibilité donnée à l'ANRU de créer des filiales ou de prendre des participations.

Rejeté

Mme SCHURCH

8

Participation des associations de consommateurs au comité d'administration de l'ANRU.

Rejeté

Mme SCHURCH

6

Financement de l'ANRU en priorité par des subventions de l'Etat.

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

36

Modalités de fixation des aides de l'ANRU.

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

37

Suppression d'une demande de rapport.

Adopté

Mme SCHURCH

9

Élargissement du rapport relatif au renforcement des emplois d'avenir à un rapport sur le désenclavement par l'emploi des territoires prioritaires.

Satisfait ou sans objet

Article 2 bis (nouveau)

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

38

Suppression d'une mention organisant la concertation du bailleur avec les locataires.

Adopté

Article 3

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

41

Réorganisation des articles du titre I er .

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

39

Ajout dans le rapport sur la dotation « Politique de la ville », de la mention selon laquelle celle-ci remplace la dotation de développement urbain.

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

40

Amendement rédactionnel.

Adopté

Mme SCHURCH

10

Suppression, dans le rapport sur la dotation « Politique de la ville », des propositions de nature à renforcer l'efficacité à l'échelle intercommunale du dispositif.

Adopté

Article 4

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

42

Actualisation tous les six ans, hors outre-mer, de la liste des quartiers prioritaires.

Adopté avec modification

Article 5

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme SCHURCH

11

Suppression de l'obligation de conclure les contrats de ville à l'échelle intercommunale.

Rejeté

M. VINCENT

21

Signature obligatoire des contrats de ville par les départements et les régions.

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

43

Amendement de clarification.

Adopté

Mme SCHURCH

12

Suppression de l'attribution à l'EPCI de l'élaboration du diagnostic, de la définition des orientations et du suivi du contrat de ville.

Adopté avec modification

M. DILAIN, rapporteur

44

Amendement rédactionnel.

Adopté

Mme LÉTARD

26

Précision selon laquelle un seul contrat de ville est conclu au niveau de l'agglomération.

Adopté

Mme SCHURCH

13

Élaboration par l'instance de pilotage du diagnostic du territoire et de la définition des orientations et représentation équilibrée des conseils municipaux au sein de cette instance de pilotage.

Rejeté

Mme SCHURCH

14

Suppression de la possibilité, en Île-de-France, pour le préfet de région de proposer des contrats de ville sur des périmètres différents de ceux des EPCI.

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

45

Amendement de clarification.

Adopté

Mme SCHURCH

15

Suppression de la sanction à l'encontre des EPCI comprenant un quartier prioritaire qui ne signent pas un contrat de ville.

Adopté

Mme LÉTARD

27

Suppression de la sanction à l'encontre des EPCI comprenant un quartier prioritaire qui ne signent pas un contrat de ville.

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 5

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme SCHURCH

16

Interdiction, sauf accord du maire, d'attribuer au titre du DALO un logement sur le territoire d'une commune dans laquelle le nombre de logements sociaux représente plus de 50 % du nombre de résidences principales.

Rejeté

Article 5 bis (nouveau)

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

47

Renommage des conseils citoyens en « coordinations citoyennes de quartier ».

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

48

Participation des habitants à l'élaboration des premiers contrats de ville.

Retiré

M. DILAIN, rapporteur

49

Possibilité, pour les coordinations citoyennes, de faire appel à des personnalités extérieures en raison de leur expertise.

Adopté

Article 5 ter (nouveau)

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

50

Convention intercommunale relative aux politiques d'attributions de logements.

Adopté

Article 5 quater (nouveau)

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme SCHURCH

17

Suppression du rapport sur la Fondation des quartiers.

Rejeté

Article 8

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

51

Inclusion du rapport rédigé par les communes et intercommunalités sur la dotation de solidarité urbaine dans le nouveau rapport sur la politique de la ville.

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

52

Amendement rédactionnel.

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

53

Correction d'une erreur matérielle.

Adopté

Mme SCHURCH

18

Suppression de la compétence optionnelle « politique de la ville » pour les communautés de commune et des modifications apportées à cette compétence pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

54

Compétence « politique de la ville » pour les métropoles.

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 9

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme SCHURCH

19

Objectif fixé à toute réforme des dotations ou de la fiscalité locale, de dégager 1,5 milliard d'euros supplémentaires pour les dotations de péréquation des communes.

Rejeté

Article 10

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

55

Précision sur la dénomination du PNRU.

Adopté

Mme SCHURCH

20

Maintien du dispositif d'exemption du paiement de surloyer dans les ZUS qui ne seront pas classées en quartiers prioritaires.

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après Article 11

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. BÉCOT

22

Possibilité, pour les autorités organisatrices du transport, de recevoir des données relatives à la mobilité domicile-travail.

Rejeté

Article 12 ter (nouveau)

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

56

Adaptation des missions de l'EPARECA.

Adopté

Article 13

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

57

Amendement de coordination.

Adopté

Article 14

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

58

Amendement de clarification.

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

59

Amendement rédactionnel.

Adopté

Article 15

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

60

Amendement rédactionnel.

Adopté

Article 16 bis (nouveau)

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

61

Suppression de l'article.

Adopté

Article 17

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

62

Amendement de conséquence de l'amendement n° 39 : suppression de l'abrogation du fondement juridique de la dotation de développement urbain.

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

64

Regroupement à l'article 18 des dispositions différant l'entrée en vigueur de certaines dispositions.

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

63

Coordinations juridiques.

Adopté

Article 18

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. DILAIN, rapporteur

65

Coordinations diverses.

Adopté

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

I - AUDITION EN COMMISSION

Mardi 10 décembre 2013 :

- M. François Lamy , ministre délégué auprès de la ministre de l'égalité des territoires et du logement.

II - AUDITIONS DU RAPPORTEUR

Jeudi 28 novembre 2013 :

- Établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) : M. Thierry Febvay , directeur général ;

- Union sociale pour l'habitat (USH) : Mmes Béatrix Mora , directrice du service des politiques urbaines et sociales, et Marianne Louis , chargée de mission auprès du président.

Vendredi 29 novembre 2013 :

- Association « Ville et banlieue » : M. Renaud Gauquelin , président, et Mme Sylvie Thomas , déléguée générale ;

- Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) : M. Philippe Schmit , inspecteur général ;

- Cour des comptes : Mme Sylvie Esparre , conseiller maître ;

- Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) : MM. Pierre Sallenave , directeur général, et Franck Caro , directeur de la stratégie et du développement des programmes, et Mme Anne Peyricot , directrice des relations institutionnelles ;

- Comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU : MM. Fabrice Peigney , secrétaire général, Yazid Sabeg , président du CES et président du comité de suivi Communications et Systèmes, et Pierre Pommelet , membre du CES et ingénieur général des Ponts et Chaussées ;

- Association des départements de France (ADF) : Mmes Gisèle Stievenard , vice-présidente, et Marylène Jouvien , chargée des relations avec le Parlement, et M. Augustin Rossi , conseiller en charge de la politique de la ville ;

- Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) : Mmes Isabelle Rougier , directrice générale, Sylviane Bourguet , adjointe au directeur général adjoint en charge des politiques d'intervention, et Laurence Nion , chargée des relations avec le Parlement ;

- Cabinet de M. François Lamy, ministre délégué à la Ville : MM. Sébastien Jallet , directeur adjoint du cabinet, Camille Vielhescaze , conseiller territoires, et Arnaud Anantharaman , conseiller développement urbain, et Mme Joëlle Boneu-Merckaert , conseillère cohésion sociale.

Mardi 3 décembre 2013 :

- Fédération des entreprises publiques locales (FEPL) : Mmes Isabelle Deluc-Charles , responsable du pôle intermétiers, et Hélène Le Rai , responsable du département aménagement et développement économique ;

- Association des maires des grandes villes de France (AMGVF) : MM. Michel Destot , président, Maurice Vincent , sénateur de la Loire, Serge Grouard , député du Loiret et maire d'Orléans, Christian Lalu , directeur général, et Emmanuel Heyraud , directeur cohésion sociale et développement urbain ;

- Fondation Abbé Pierre : M. Patrick Doutrligne , délégué général ;

- Observatoire des zones urbaines sensibles (Onzus) : Mme Valérie Darriau , responsable du département des études statistiques et systèmes d'information.

Jeudi 5 décembre 2013 :

- Aclefeu : M. Mohamed Mechmache , président ;

- Comité interministériel des villes (SG-CIV) : MM. Raphaël Le Mehaute , secrétaire général, Eric Briart , secrétaire général adjoint, et Grégory Valot , responsable du département Acsé, contractualisation, et Mme Anne Beauchesne , chargé de mission auprès du sous-directeur interministérialité opérateur ;

- Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) : M. Eric Thuillez , directeur général ;

- Conseil économique, social et environnemental (CESE) : Mme Isabelle Roudil , rapporteure de l'avant-projet de loi, et M. Philippe Méraud , administrateur de la section de l'aménagement durable des territoires ;

- Caisse des dépôts et consignations (CDC) : Mme Odile Renaud-Basso , directrice générale adjointe, MM. Stéphane Keïta , directeur du développement territorial et du réseau de la Caisse des dépôts, et Eric Le Marec , directeur de projet urbain à la direction du développement territorial et du réseau, et Mme Marie-Michèle Cazenave , directrice adjointe des relations institutionnelles et de la coopération européenne et internationale.

Vendredi 6 décembre 2013 :

- Faculté de droit et de sciences politiques de Nantes : M. Renaud Epstein , sociologue ;

- Inter-réseaux des professionnels du développement social urbain (IRDSU) : MM. Khalid Ida Ali , président du réseau Champagne, Seydou M'Bay , président du réseau Picard, et Etienne Varaud , vice-président, et Mme Claire Lemeunier , administratrice et responsable du réseau Val de Marne ;

- Collectif Pouvoir d'Agir : MM. Pascal Aubert , coordinateur, et Guillaume Coti ;

- Assemblée des communautés de France (ADCF) : M. Nicolas Portier , délégué général.

* 1 La politique de la ville : rapport au président de la République suivi des réponses des administrations et des organismes intéressés, rapport de la Cour des comptes, février 2002.

* 2 La politique de la ville : une décennie de réformes, rapport de la Cour des comptes, juillet 2012.

* 3 En application des dispositions de l'article 6 de la loi du 1 er août 2003 précitée.

* 4 Dix ans de Programme national de rénovation urbaine : bilan et perspectives, rapport de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles, mars 2013.

* 5 Par, d'une part, une fraction de la part variable de la cotisation additionnelle versée par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), ainsi que par une contribution sur le potentiel financier des bailleurs estimée à 175 millions, et d'autre part, une fraction du produit de la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage, prévue pour financer le Grand Paris.

* 6 Ville et logement, rapport pour avis n° 109 (2011-2012) de M. Luc Carvounas, fait au nom de la commission des affaires sociales.

* 7 Voir supra .

* 8 Et facultatifs dans celles entre 20 000 et 80 000 habitants.

* 9 La démocratie locale et la participation des habitants , rapport du Conseil national des villes, janvier 2012.

* 10 Pour mémoire, la sociologue américaine Sherry R. Arnstein a identifié dans la pratique huit niveaux de participation, regroupés en trois catégories : « non-participation » (manipulation, « thérapie »),  « participation symbolique » (information, consultation, décision tenant compte de l'avis des citoyens), « pouvoir citoyen » (partenariat, délégation de pouvoir, contrôle citoyen).

* 11 Le terme « démocratie participative » aurait été introduit par le philosophe américain Arnold Kaufman (Human Nature and Participatory Democracy, 1960), mais les pratiques de « community organizing » étaient expérimentées dès les années 1940 par Saul Alinsky à Chicago, où l'actuel président des États-Unis Barack Obama a lui-même été un « community organizer ».

* 12 Le dispositif actuel relatif aux ZFU arrive à expiration fin 2014. Le gouvernement a indiqué être en réflexion pour la définition d'un régime de soutien au développement des activités économiques, qu'il s'agisse de la poursuite du dispositif ou de la mise en place d'un dispositif nouveau.

* 13 La notion de co-formation et de croisement des savoirs et des pratiques est notamment proposée en France par l'association ATD Quart Monde.

* 14 Effets de quartier, discrimination territoriale et accès à l'emploi , étude réalisée par réalisée par Mathieu Bunel, Emilia Ene, Yannick L'Horty et Pascale Petit pour l'Onzus.

* 15 Le projet de loi de finances pour 2014, dans sa version adoptée en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale le 13 décembre 2013, porte à 120 le nombre de communes pouvant bénéficier de la DDU.

* 16 Voir l' Atlas des zones urbaines sensibles (système d'information géographique du secrétariat général du Comité interministériel des villes).

* 17 Marion Carrel, Noémie Houard, La participation des habitants : trois pistes pour rénover la politique de la ville , Centre d'analyse stratégique, note d'analyse n° 278, septembre 2012.

* 18 Voir le rapport des groupes de travail de la concertation sur les attributions de logements sociaux, remis à Mme Cécile Duflot, ministre de l'Égalité des territoires et du Logement, le 22 mai 2013.

* 19 Le droit au logement opposable à l'épreuve des faits , rapport d'information n° 621 (2011-2012) de MM. Claude Dilain et Gérard Roche, fait au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, déposé le 27 juin 2012.

* 20 Site web de l'IAU-IdF, Les contrats de développement territorial .

* 21 L'attribution de compensation a pour objectif d'assurer la neutralité budgétaire du passage à la taxe professionnelle unique et des transferts de compétences à la fois pour l'EPCI et pour ses communes membres. Les modalités d'évaluation et de versement sont fixées aux IV et V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts.

* 22 Rapport d'information n° 1023 (14 ème législature) de MM. Michel Sordi et Henri Jibrayel, fait au nom de la commission des affaires économiques, sur les zones franches urbaines.

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