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Projet de loi de finances pour 2015 : Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (seconde partie de la loi de finances)

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (seconde partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

II. - AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

ARTICLE 35 - Autorisations de découvert

Commentaire : le présent article retrace les autorisations de découvert au titre des comptes de commerce et des comptes d'opérations monétaires.

Le I du présent article fixe les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2015, au titre des comptes de commerce, à la somme de 19 881 309 800 euros conformément à la répartition par compte donnée à l'état E annexé au présent projet de loi.

Le II du présent article fixe les autorisations de découvert accordées au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, pour 2015, au titre des comptes d'opérations monétaires, à la somme de 400 000 000 euros, conformément à la répartition par compte donnée à l'état E annexé au présent projet de loi.

Ces montants n'ont fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

TITRE II : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2015 - PLAFONDS DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS

ARTICLE 36 - Plafond des autorisations d'emplois de l'État

Commentaire : le présent article détermine le plafond des autorisations d'emplois de l'État pour 2015.

Le présent article fixe le plafond des autorisations d'emplois de l'État pour 2015. Ce plafond était, aux termes du projet de loi de finances déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, de 1 905 238 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une diminution à périmètre courant de 3 186 ETPT par rapport aux plafonds autorisés par la loi de finances initiale pour 2014. À périmètre constant, cette diminution s'élève à 1 263 ETPT.

À l'initiative du Gouvernement, ce plafond d'emplois a été diminué de 15 ETPT et porté à 1 905 223 ETPT par l'Assemblée nationale afin de tirer les conséquences des éléments détaillés ci-après.

Deux changements concernent la répartition des ETPT entre ministères.

D'une part, à compter du 1er janvier 2015, la délégation interministérielle à la Méditerranée, actuellement rattachée aux services du Premier ministre, sera placée sous l'autorité du ministre des affaires étrangères et du développement international. Ce transfert entraîne une hausse de 4 ETPT du plafond d'emplois du ministère des affaires étrangères et du développement international, et minore à due concurrence celui des services du Premier ministre.

D'autre part, 38 emplois actuellement mis à disposition de l'opérateur Atout France, rattaché au plafond d'emplois du ministère des affaires étrangères et du développement international, sont transférés sur le plafond d'emplois d'autres ministères (3 emplois sont transférés au ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et 35 emplois sont transférés sur le plafond d'emplois du ministère de l'économie, de l'industrie et du numérique).

Deux autres éléments sont relatifs à la répartition des emplois entre l'État et ses opérateurs. Un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale a repoussé au 1er janvier 2016 le transfert des activités de l'ACSé au Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET). Compte tenu du maintien de l'établissement public pour assurer la gestion 2015, il est nécessaire de rétablir un plafond d'emplois de 12 ETPT pour l'ACSé. Le plafond d'emplois des opérateurs de la mission « Politique des territoires », (article 37 du présent projet de loi de finances) est donc majoré de 15 ETPT, tandis qu'est minoré de 12 ETPT le plafond d'emplois des services du Premier ministre.

Enfin, il a été procédé à la régularisation de transferts d'emplois réalisés en projet de loi de finances pour 2015 dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, dite « Sauvadet ». Trois agents contractuels, en fonction dans des opérateurs relevant du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture », éligibles à une titularisation, ont refusé le bénéfice du concours réservé d'adjoints administratifs. Ces emplois ayant été intégrés au plafond d'emplois du ministère de la culture et de la communication dans le cadre du présent projet de loi de finances, il convenait de minorer de 3 emplois ce plafond d'emplois. Le plafond d'emplois des opérateurs a été majoré de manière symétrique.

Le plafond, tel qu'il résulte des votes de l'Assemblée nationale, est réparti comme suit, en équivalents temps plein travaillés :

I. - Budget général

1 891 614

Affaires étrangères et développement international

14 201

Affaires sociales, santé et droits des femmes

10 305

Agriculture, agroalimentaire et forêt

31 035

Culture et communication

10 958

Décentralisation et fonction publique

-

Défense

265 846

Écologie, développement durable et énergie

33 766

Économie, industrie et numérique

6 502

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

983 831

Finances et comptes publics

139 504

Intérieur

278 591

Justice

78 941

Logement, égalité des territoires et ruralité

12 807

Outre-mer

5 309

Services du Premier ministre

10 268

Travail, emploi et dialogue social

9 750

Ville, jeunesse et sports

-

II. - Budgets annexes

11 609

Contrôle et exploitation aériens

10 827

Publications officielles et information administrative

782

Total général

1 903 223

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 37 - Plafond des emplois des opérateurs de l'État

Commentaire : le présent article détermine le plafond des emplois des opérateurs de l'État pour 2015.

Le présent article est issu de l'article 64 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, dont les dispositions résultent de l'adoption d'un amendement présenté par notre collègue Michel Charasse. Le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs couvre l'ensemble des emplois rémunérés par ceux-ci à l'exception des emplois répondant cumulativement aux deux conditions suivantes :

- un contrat de travail limité dans le temps ;

- un financement intégral par des ressources propres résultant en particulier de conventions entre le financeur et l'opérateur.

Aux termes du projet de loi déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, le plafond d'emplois pour 2015 s'établissait à 397 664 équivalents temps plein (ETP), contre 391 874 ETP prévus par la loi de finances pour 2014, soit une hausse de 5 525 ETPT.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a porté ce plafond d'emplois à 397 682 ETPT (+18 ETPT).

Cette augmentation se décompose en deux sous-ensembles : d'une part, 15 ETPT sont liés à des transferts intervenus de l'État en direction des opérateurs qui sont détaillés dans le commentaire de l'article 36 du présent projet de loi de finances1(*).

3 ETPT supplémentaires résultent du lancement du programme URBACT III2(*). Ces recrutements sont, d'après le Gouvernement, intégralement financés par des crédits européens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 38 - Plafond des emplois des établissements à autonomie financière

Commentaire : le présent article détermine, pour 2015, le plafond des autorisations d'emplois des établissements à autonomie financière (EAF).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES ÉTABLISSEMENTS À AUTONOMIE FINANCIÈRE (EAF) : UN « ANGLE MORT » DU SUIVI DE L'EMPLOI PUBLIC JUSQU'EN 2009

1. Des établissements participant de l'action culturelle française dans le monde

Les établissements à autonomie financière sont définis à l'article 66 de la loi de finances pour 19743(*) qui prévoit que l' « autonomie financière pourra être conférée à des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d'enseignement situés à l'étranger et dépendant du ministère des Affaires étrangères ».

Ces établissements font donc partie du réseau d'action culturelle de la France à l'étranger.

Depuis la loi de finances initiale pour 2011, l'ensemble des crédits alloués aux établissements à autonomie financière sont regroupés au sein du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence ». L'unification de leur programme de rattachement est liée à la rationalisation du réseau d'action culturelle à l'étranger, qui s'est traduite par la constitution, dans les postes diplomatiques où préexistaient des établissements à autonomie financière (EAF), d'un dispositif unique intégrant le service de coopération et d'action culturelle (SCAC) et le ou les établissement(s) culturel(s) dans un périmètre commun - culture, francophonie et attractivité.

2. Un statut spécifique rendant nécessaire la mise en place d'un dispositif spécifique de suivi des emplois des EAF

Ces établissements ont un statut particulier qui les exclut des dispositifs de suivi de l'emploi public prévus pour l'État et pour ses opérateurs : en effet, dans la mesure où ils sont dotés de l'autonomie financière, seuls les agents expatriés affectés dans ces établissements sont comptabilisés dans le plafond des emplois rémunérés par le ministère des affaires étrangères. Les agents liés à l'établissement par un contrat de droit local en sont en revanche exclus.

Mais ces établissements ne relèvent pas non plus de la catégorie des opérateurs de l'État car ils ne disposent pas de la personnalité morale : ainsi, leurs emplois ne sont pas comptabilisés dans les plafonds d'emplois des opérateurs rattachés aux programmes du ministère des Affaires étrangères.

Cette situation conduisait à ce que les emplois des EAF ne fassent pas l'objet d'un suivi budgétaire systématisé, alors même que ces établissements sont pour une partie financés par dotation budgétaire.

B. LA DÉFINITION D'UN PLAFOND D'EMPLOIS SPÉCIFIQUE AUX ÉTABLISSEMENTS À AUTONOMIE FINANCIÈRE

L'article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 a institué, sur proposition de nos collègues Michel Charasse et Adrien Gouteyron, alors rapporteurs spéciaux des missions « Aide publique au développement » et « Action extérieure de l'État », un plafonnement spécifique aux établissements à autonomie financière et, en leur sein, aux « agents de droit local » (ADL) recrutés à durée indéterminée.

L'exclusion des agents de droit local recrutés à durée déterminée se fonde sur l'idée que ceux-ci, engagés pour une mission précise, seraient généralement davantage financés par des ressources propres dans la mesure où ils contribuent à créer de telles ressources, sous la forme par exemple de cours de langue ou de droits d'entrée à des manifestations culturelles.

Le plafonnement des seuls emplois correspondant à des contrats à durée indéterminée (CDI) vise donc tout à la fois à inciter les EAF à développer leurs ressources propres et à n'imposer le plafond d'emploi qu'aux agents qui sont, indirectement, rémunérés par l'État.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article fixe le plafond, pour 2015, des autorisations d'emplois des agents locaux recrutés à durée indéterminée au sein des établissements à autonomie financière (EAF).

Ce plafond est fixé à 3 489 équivalents temps plein (ETP), intégralement imputés sur le programme « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'État ».

***

L'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification au présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général considère que l'emploi public, au vu de son poids dans les dépenses de l'État, doit faire l'objet d'un encadrement et d'un suivi attentif.

Il est donc favorable à la reconduction pour 2015 du plafond d'emplois des établissements à autonomie financière.

Le développement, par les établissements à autonomie financière, de ressources propres importantes n'invalide pas la pertinence du plafond d'emplois : d'une part, le plafond d'emploi a justement pour vocation d'éviter que le dynamisme des ressources n'entraîne automatiquement une augmentation des dépenses de personnel. D'autre part, il convient de noter que seuls les agents en contrat à durée indéterminée sont visés par le présent plafond. L'exclusion des emplois à durée déterminée du plafond offre déjà une grande marge de souplesse aux établissements à autonomie financière dans l'exercice de leurs missions.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 39 - Plafond des emplois des autorités publiques indépendantes

Commentaire : le présent article détermine le plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes (API) dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes (AAI) dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État4(*) pour 2015.

Le présent article est issu de l'article 38 bis de la loi de finances pour 2012, résultant d'un amendement de nos collègues députés Gilles Carrez, alors rapporteur général du budget, Michel Bouvard et Louis Giscard d'Estaing.

Le dispositif proposé fixe, pour 2015, un plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes (API) dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes (AAI) dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État.

Ce plafond était, aux termes du projet de loi de finances déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, de 2 561 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une augmentation à périmètre courant de 292 ETPT par rapport aux plafonds autorisés par la loi de finances initiale pour 2014. Il faut cependant noter que le Conseil supérieur de l'audio-visuel (CSA) y est inclus pour la première année : en effet, la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 lui a conféré le statut d'autorité publique indépendante et ses effectifs ne sont donc plus comptabilisés avec ceux de l'État.

D'après le Gouvernement, à périmètre constant, le plafond serait en diminution de 12 ETPT entre 2013 et 2015.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.


* 1 Transfert des activités de l'ACSé au Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) et régularisation de transferts d'emplois réalisés en projet de loi de finances pour 2015 dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, dite « Sauvadet ».

* 2 Programme communautaire d'échange et de partage de « bonnes pratiques »n autour du développement urbain durable, entre plusieurs villes européennes.

* 3 Loi n° 73-1150 du 27 décembre 1973 de finances pour 1974.

* 4 Il convient de rappeler que, lorsqu'une AAI est dépourvue de la personnalité morale, ses effectifs sont compris dans le plafond du programme auquel elle se rattache.