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Projet de loi de finances pour 2015 : Action extérieure de l'État

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Action extérieure de l'État ( rapport général - première lecture )

D. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Le poids élevé des dépenses contraintes, principal facteur de vulnérabilité du programme

Le niveau des crédits demandés apparaît sincère, même si, comme indiqué précédemment, une vingtaine de millions d'euros de dépenses qui auraient eu vocation à figurer dans ce budget seront, en fait, pris en charge par le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

En termes de soutenabilité budgétaire, les restes à payer sont stables (156,1 millions d'euros en montant estimé à fin 2015) et concernent, pour l'essentiel, le loyer du bâtiment de la Courneuve (118,1 millions d'euros), des baux fermes de location à l'étranger (6,1 millions d'euros) ainsi que des contrats de maintenance à l'étranger pour lesquels des contrats pluriannuels ont été passés.

Néanmoins, du fait de sa structure, l'exécution de ce programme reste soumise à des aléas.

En effet, les dépenses « obligatoires » (contributions aux OI et aux OMP, loyers budgétaires, CAS pensions) pèsent 56 % des crédits demandés.

Or des incertitudes demeurent, en particulier :

- sur le format des OMP, certaines crises étant susceptibles de survenir en cours d'exercice ;

- et sur le cours du dollar. Le budget a été construit sur une hypothèse de cours de 1,36 dollar pour un euros ; au moment où votre commission des finances examine les crédits de cette mission, le cours réel s'établit à 1,25 dollar pour un euro et peu de facteurs semblent plaider pour un raffermissement notable de l'euro à court terme. Un écart de 10 centimes annulerait par exemple complètement l'économie prévue sur les contributions aux OI et aux OMP (43 millions d'euros).

2. L'avenir du CAS « Immobilier » : un pari du MAE sur trois ans

Notre ancien collègue Roland du Luart a bien décrit3(*), il y a deux ans, le mécanisme particulier de retour intégral du produit des cessions d'immeubles à l'étranger dont bénéficie le ministère, en échange notamment de sa prise en charge des dépenses de rénovation lourde.

Depuis lors, l'exercice 2014, dernière année théorique de ce régime dérogatoire, a été marqué par la prise en charge de deux dépenses supplémentaire par le CAS « Immobilier » : une contribution au désendettement fixée à 22 millions d'euros et le financement à hauteur de 10 millions d'euros de travaux de sécurisation des postes à l'étranger.

Le présent projet de loi de finances propose, en son article 22, de prolonger ce système pour trois ans, jusqu'en 2017. Néanmoins, ce même article pose le principe d'une participation forfaitaire au désendettement de ces recettes, à hauteur « d'un montant au moins égal à 25 millions d'euros par an en 2015, 2016 et 2017 ».

Le MAEDI est donc tenu de réaliser au moins 50 millions d'euros de cessions par an afin que ce système lui reste profitable (et même environ 65 millions d'euros en prenant en compte les dépenses de sécurisation des postes et de rénovation lourde qui incombent à ce CAS), ce qui présente la dimension d'un pari.

Les trois années à venir seront sans doute les dernières au cours desquelles le potentiel d'opérations à réaliser rendra ce mécanisme utile en termes d'intéressement du ministère à l'optimisation de son parc immobilier.

3. La nécessité d'adapter réellement les missions des postes diplomatiques à leur format

Au cours des trois années 2015 à 2017, l'adaptation du format des postes se poursuivra (cf. première partie du présent rapport), avec notamment la transformation de treize nouvelles ambassades en « postes de présence diplomatique », au format très réduit, qui s'ajouteront aux treize postes actuellement existant.

Un tel mouvement est nécessaire afin d'assumer le choix du Gouvernement de maintenir la présence française dans la quasi-totalité des pays du monde. Il est néanmoins indispensable que les missions de ces postes soient réellement redéfinies en conséquence.

De même, les postes dits à « missions prioritaires », également à format adapté, doivent recevoir clairement la liste desdites missions prioritaires, qui ne sauraient englober l'ensemble des missions des principales ambassades.

4. Ambassadeurs thématiques : des objections qui demeurent

Enfin, les observations formulées il y a deux ans par votre rapporteur spécial Richard Yung4(*) demeurent d'actualité.

Selon les informations transmises par le ministère, il existe toujours plus de vingt ambassadeurs de ce type, dont les conditions de nomination (parfois par une simple note de service), demeurent discutables.

Il convient qu'un débat puisse enfin avoir lieu, au Sénat, sur l'utilité réelle de ces ambassadeurs ainsi que sur le montant des crédits qui leur sont alloués.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial Richard Yung propose un amendement diminuant symboliquement les crédits du programme (150 000 euros), qui viserait les moyens de fonctionnement des ambassadeurs thématiques. Une telle initiative imposera au Gouvernement de justifier l'existence de ces postes et les conditions dans lesquelles les intéressés exercent leur activité.

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur le programme « Action de la France en Europe et dans le monde »

- Les crédits demandés au titre du programme « Action de la France en Europe et dans le monde » diminuent de 2,5 % en 2015.

- Cette baisse est principalement due à la diminution de 43 millions d'euros des contributions aux organisations internationales, sous l'effet de plusieurs facteurs (révision du barème des Nations-Unies, sortie de l'ONUDI...).

- Cette diminution pourrait néanmoins être remise en cause si le taux de change entre l'euro et le dollar (actuellement 1,25 dollar pour un euro) restait éloigné de la prévision de 1,36 dollar pour un euro.

- Plus de vingt millions d'euros de crédits liés à la rénovation lourde des postes à l'étranger et à la sécurisation de ces postes restent pris en charge par le produit des cessions immobilières hors de Franc e, au travers d'un compte d'affectation spéciale.

- Un système dérogatoire de retour du produit des cessions immobilières au ministère restera en place jusqu'en 2017. Néanmoins, le MAEDI devra participer de manière forfaitaire, à hauteur d'au moins 25 millions d'euros par an, au désendettement de la France. Une telle formule représente un véritable « pari » sur le potentiel d'optimisation qui reste encore à réaliser sur le parc immobilier à l'étranger.

- L'adaptation du format des ambassades se poursuivra entre 2015 et 2017, avec la création de treize nouveaux « postes de présence diplomatique », au format très réduit. Il est indispensable que les missions de tels postes soient bien adaptées à leur taille.

- Un amendement de réduction des crédits du programme proposé par votre rapporteur spécial Richard Yung permettra de débattre de la légitimité des « ambassadeurs thématiques » et des moyens qui leur sont octroyés.


* 3 Rapport général n° 148 (2012-2013), Tome III, annexe 1.

* 4 Rapport général n° 148 (2012-2013), Tome III, annexe 1 précité.