Projet de loi de finances pour 2015 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines et Provisions

B. LES ENJEUX BUDGÉTAIRES POUR 2015 : UNE BAISSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL, UNE CHUTE DES INVESTISSEMENTS

1. Une mission fortement sollicitée dans la réduction des dépenses publiques

Les crédits demandés au titre de l'année 2015 pour la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » s'élèvent à 11,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 11,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Cela représente une baisse de 2,4 % en AE et 1,4 % en CP des dépenses par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2014, soit près de 277 millions d'euros en AE et 165 millions d'euros en CP , comme le montre le tableau ci-après.

Cette diminution nette des crédits marque la forte contribution de la mission à l'effort de maîtrise de la dépense publique . Cet effort s'inscrit dans la continuité de celui consenti les années précédentes : pour mémoire, la réduction des crédits prévue par la loi de finances pour 2014 était de 1,5 % en CP, soit 177 millions d'euros.

La DGFiP, qui représente 73 % du total des crédits et 83 % des emplois de la mission (110 066 ETPT sur 132 202 ETPT), apporte la plus forte contribution aux économies prévues en 2015 , soit près de 112 millions d'euros en CP, ce qui représente une baisse de 1,34 % sur un an. En AE, ce sont toutefois les crédits de la DGDDI qui affichent la plus forte baisse, soit 3,4 %.

La programmation pluriannuelle ^{1 ( * )} fait, de même, apparaître un effort soutenu de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Hors contribution au CAS « Pensions », les crédits de la mission devraient ainsi passer de 8,7 milliards d'euros en 2014 à 8,2 milliards d'euros en 2017, soit une baisse de 5,9 % . On notera également que la prévision retenue en projet de loi de finances pour 2015, soit 8,55 milliards d'euros, est inférieure à la prévision envisagée par la précédente loi de programmation des finances publiques, qui était de 8,62 milliards d'euros ^{2 ( * )} .

Plafond des crédits dans le cadre du budget triennal de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en CP, hors CAS « Pensions ») (en millions d'euros)

LFI 2014 (format 2015)	PLF 2015	Prévision 2016	Prévision 2017
8 697	8 554	8 371	8 186

Source : PLF 2015, PJLPFP 2014-2019

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est ainsi l'une des missions dont les crédits affichent la plus forte baisse dans la programmation triennale 2014-2017 , comme le montre le tableau ci-après.

Programmation triennale 2014-2017 des crédits de paiement
des missions du budget général de l'État

Source : rapport n° 55 (2014-2015) fait par Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances, sur le PLPFP 2014-2019, 29 octobre 2014

2. Un effort qui repose avant tout sur les dépenses de personnel

Les crédits affectés à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » sont composés à 77 % de dépenses de personnel , soit 8,7 milliards d'euros sur un total de 11,4 milliards d'euros. Par conséquent, les crédits de personnel représentent le principal levier de maîtrise des dépenses de la mission : une hausse d'un point de la masse salariale représente un coût supplémentaire de 90 millions d'euros.

Répartition par titre des crédits pour 2015 de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en CP) (en millions d'euros)

	PLF 2015
Titre 2 : personnel	8 720,7	77%
Autres dépenses :	2 540,7	22%
Titre 3 : fonctionnement	2 048,3	18%
Titre 5 : investissement	228,2	2%
Titre 6 : intervention	263,5	2%
Titre 7 : opérations financières	0,6	0%
Total pour la mission	11 373,0	100%

Source : projet annuel de performances, PLF 2015

En 2015, les crédits de personnel sont en baisse de 1,2 % , soit une économie de presque 105 millions d'euros. Cette forte baisse, supérieure à celle de l'année dernière (- 0,87 %). Hors CAS « Pensions », la masse salariale de la mission représente 6 013,5 millions d'euros, en baisse de 1,4 % par rapport à la loi de finances pour 2014.

Répartition par titre des crédits pour 2015 de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en euros)

	Autorisations d'engagement
	Exécution 2013	LFI 2014	PLF 2015	Variation 2015/2014
T 2 : personnel	8 739 085 316	8 825 549 934	8 720 742 247	-1,19%	-104 807 687
Autres dépenses :	2 599 647 024	2 824 057 964	2 652 238 868	-6,08%	-171 819 096
T 3 : fonctionnement	2 108 474 556	2 245 207 059	2 172 982 493	-3,22%	-72 224 566
T 5 : investissement	209 061 319	304 225 473	215 102 615	-29,30%	-89 122 858
T 6 : intervention	281 921 115	274 315 432	263 543 760	-3,93%	-10 771 672
T 7 : op. financières	190 034	310 000	610 000	96,77%	300 000
Total mission	11 338 732 340	11 649 607 898	11 372 981 115	-2,37%	-276 626 783
	Crédits de paiement
	Exécution 2013	LFI 2014	PLF 2015	Variation 2015/2014
T 2 : personnel	8 739 085 316	8 825 549 934	8 720 742 247	-1,19%	-104 807 687
Autres dépenses :	2 656 472 872	2 600 637 930	2 540 706 642	-2,30%	-59 931 288
T 3 : fonctionnement	2 138 991 736	2 039 902 172	2 048 319 181	0,41%	8 417 009
T 5 : investissement	228 615 041	291 110 326	228 233 701	-21,60%	-62 876 625
T 6 : intervention	288 675 241	269 315 432	263 543 760	-2,14%	-5 771 672
T 7 : op. financières	190 854	310 000	610 000	96,77%	300 000
Total mission	11 395 558 188	11 426 187 864	11 261 448 889	-1,44%	-164 738 975

Source : PLF 2015, loi de règlement 2013. Hors fonds de concours et attribution de produits

La baisse des crédits de personnel correspond à la suppression de 2 400 équivalents temps plein (ETP) , un chiffre comparable à celui de l'année dernière (2 424 suppressions prévues en loi de finances pour 2014). Cette baisse est principalement supportée par la DGFiP, où 2 000 ETP sont supprimés.

Répartition des effectifs de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(Plafonds exprimés en ETPT, suppressions exprimées en ETP)

	LFI 2014	Prévision 2014	PLF 2015	% des ETPT de la mission	ETP supprimés en 2015
Programme 156 - Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local	111 990	109 650	110 066	83,26%	-2 000
Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges	16 662	16 510	16 396	12,40%	-250
Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	5 824	5 649	5 740	4,34%	-150
Total pour la mission	134 476	131 809	132 202	100,00%	-2 400

Source : questionnaire budgétaire et PLF 2015

Sur l'ensemble du périmètre du ministère des finances et des comptes publics, sont 2 491 ETP qui seront supprimés en 2015. Comme le montre le tableau ci-après, le pôle économique et financier de l'État apporte donc la deuxième plus forte contribution à la baisse du schéma d'emplois en 2015, derrière le ministère de la défense et ses 7 500 suppressions de postes. Cette tendance est identique à celle des années précédentes.

Schéma d'emplois du budget général de l'État pour les années 2013, 2014 et 2015

	Nombre d'emplois supprimés (ETP)			Plafond (ETPT)
	LFI 2013	LFI 2014	PLF 2015	PLF 2015
Affaires étrangères	-184	-196	-220	14 235
Affaires sociales et santé	-186	-223	-150	10 305
Agriculture, agroalimentaire et forêt	-80	-81	-25	31 035
Culture et communication	-15	-83	15	10 961
Défense	-7 234	-7 881	-7 500	265 846
Écologie, développement durable et énergie	-614	-522	-515	33 763
Économie, industrie et numérique	-49	-24	-55	6 467
Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche	8 781	8 804	9 421	983 831
Finances et comptes publics	-2 313	-2 542	-2 491	139 504
Intérieur	-134	-289	116	278 591
Justice	480	555	600	78 941
Logement, égalité des territoires et ruralité	-662	-697	-319	12 807
Outre-mer	0	0	2	5 309
Services du Premier ministre	34	142	94	10 284
Travail, emploi et dialogue social	-141	-137	-150	9 750
Total budget général	-2 317	-3 174	-1 177	1 891 629

Source : PLF 2015

La répartition par catégorie d'emploi des ETPT prévus pour 2015 au titre de la mission est exposée dans le tableau ci-après.

Répartition par catégorie des emplois de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(Plafonds exprimés en ETPT)

Catégorie d'emploi	A+	A	B	C	Total
Programme 156	1 748	30 229	40 951	37 138	110 066
Programme 302	156	3 864	7 091	5 285	16 396
Programme 218	954	1 802	1 717	1 267	5 740
Total pour la mission	2 858	35 895	49 759	43 690	132 202

Source : projet annuel de performances, PLF 2015

3. Des gains de productivité attendus malgré des coûts de fonctionnement contraints

Les crédits de fonctionnement de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » affichent également une baisse de 3,2 % en AE, soit 72 millions d'euros .

D'après les annonces du Gouvernement, ces économies reposent avant tout sur les gains d'efficience permis par la simplification des procédures et la dématérialisation des relations avec les usagers , et notamment la télédéclaration des impôts pour l'administration fiscale, et l'automatisation du processus de dédouanement pour la douane. Certaines des cinquante nouvelles mesures annoncées lors du « Conseil de la simplification » du 30 octobre 2014 par le secrétaire d'État à la réforme de l'État et à la simplification, Thierry Mandon, auront d'ailleurs un impact sur les services relevant de la mission, notamment la déclaration fiscale simplifiée.

Toutefois, les crédits de fonctionnement affichent une hausse de 0,4 % en CP, soit 8 millions d'euros : alors que les gains d'efficience attendus de la dématérialisation et de la simplification ne produiront leurs - probables - effets qu'à moyen terme, les dépenses de fonctionnement courant, elles, continuent à augmenter de manière préoccupante .

De plus, les gains d'efficience produits par la dématérialisation et la simplification des procédures sont par définition des gains diffus, difficiles à chiffrer, et parfois compensés par la création de nouvelles procédures . Enfin, il convient de rappeler que les gains d'efficience attendus en 2014 du fait de la mise en place de l'opérateur national de paye (ONP) ne seront finalement pas constatés (cf. infra ). Pour l'ensemble de ces raisons, il convient de faire preuve de prudence sur le montant des économies attendues, et de vigilance sur le maintien de l'effort dans la durée .

4. Des programmes d'investissement achevés... ou interrompus

Alors que le Gouvernement présente les efforts de la mission comme reposant sur des économies de fonctionnement, ce sont, de loin, les crédits d'investissement qui connaissent la plus forte baisse . En proportion des crédits ouverts en loi de finances pour 2014, la baisse prévue par le projet de loi de finances pour 2015 atteint - 29,3 % en AE et - 21,6 % en CP , soit près de 89 millions d'euros en AE, et 63 millions d'euros en CP . Elle est bien plus forte, en proportion comme en valeur absolue, que celle que connaissent les crédits de fonctionnement.

Cette baisse s'explique en partie par l'arrivée à leur terme de plusieurs grands programmes d'investissement , notamment à la DGDDI.

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux voient aussi dans cette baisse le signe que les investissements sont les premières dépenses à être reportées - si ce n'est abandonnées - dans le cadre des efforts budgétaires portés par la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Il y a lieu de s'inquiéter du fait que certaines économies sur les dépenses d'investissement puissent être réalisées dans une perspective de court terme, au détriment des économies de long terme dont elles sont pourtant porteuses.

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux notent que les économies sur les crédits d'investissement résultent parfois de l'interruption de certains projets majeurs, au premier rang desquels figurent l'opérateur national de paye (ONP) et l'écotaxe (cf. infra ) : dans ce cas, il ne faut pas tant se féliciter des « économies » prévues pour 2015 que déplorer les pertes nettes, parfois très importantes, qui résultent de l'abandon de ces projets - quelles qu'en soient les raisons.

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* ¹ Projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour les années 2014 à 2019.

* ² Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.