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Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord interne entre les représentants des Gouvernements des Etats membres de l'Union européenne relatif au 11ème fonds européen de développement

10 décembre 2014 : 11e fonds européen de développement ( rapport - première lecture )

B. DES LOURDEURS DE GESTION QUI PÈSENT SUR LES PAYS PAUVRES

Déjà dans son rapport sur l'accord de Cotonou4(*), votre commission indiquait que « l'aide européenne souffre d'une faiblesse majeure : l'excessive lenteur des décaissements ». Malgré les progrès réalisés en la matière, le dernier rapport de certification des comptes du FED montre qu'au 31 décembre 2012, seules 66 % des dotations des 8ème, 9ème et 10ème FED avaient été décaissées. Or le 8ème FED couvrait la période 1995-2000 et le 9ème la période 2000-2007. Certes, la quasi-totalité des ressources du 10ème FED ont été « engagées » au 31 décembre 2013, le taux de décaissement reste cependant de 66 % à cette date.

Sur longue période, il existe ainsi un décalage persistant, variable selon les cycles de reconstitution du fonds, entre les engagements et les paiements. A l'exception de l'année 2010, les engagements sont toujours sensiblement supérieurs aux paiements.

En 2013, dernière année du 10ème FED, les paiements sont inférieurs de presque deux milliards d'euros aux engagements, ce qui peut apparaître contradictoire en fin de programmation financière.

Engagements et paiements bruts du FED sur 1999-2013
(en millions d'euros)

Source : communication de la Commission européenne au Conseil - Informations financières sur le FED, COM (2014) 350.

En 2013, lors de l'examen par les pairs de la coopération européenne en matière de développement, les membres du Comité d'aide au développement de l'OCDE ont certes noté les mesures d'amélioration prises par l'Union européenne, mais ils ont aussi relevé qu'elle devait « alléger la charge administrative qui pèse sur ses partenaires et ses personnels afin de renforcer l'impact du programme ». Ainsi, « les partenaires et les agents de terrain conviennent que les procédures sont encore lourdes, ce qui ralentit la mise en oeuvre des programmes tout en imposant des contraintes à des partenaires disposant de capacités limitées ». Ou encore : « les processus - en particulier l'approbation et la passation des marchés - demeurent complexes et lourds. Les procédures sont longues, compliquées et ne sont pas semblables pour tous les instruments ».

C. LES DIFFICULTÉS DE PILOTAGE ET LES FAIBLESSES DE LA COORDINATION AVEC LES ETATS MEMBRES

L'examen par l'OCDE de la politique européenne de développement mettait également en avant, en 2013, la nécessité d'établir clairement les compétences de chacune des institutions de l'Union européenne, ainsi que celles des différents organes de la Commission, principalement la direction générale chargée du développement et de la coopération (DG DEVCO), le service européen d'action extérieure (SEAE) et le service d'aide humanitaire et de protection civile (ECHO).

Il évoque « un système institutionnel complexe » consécutif à la mise en place du service européen d'action extérieure par le traité de Lisbonne. Il indique notamment :

« Les institutions de l'Union européenne ont été l'objet, ces deux dernières années, d'une restructuration importante. Les risques inhérents à ces processus de changement sont notamment : (i) un partage flou des responsabilités, en particulier en ce qui concerne la programmation des activités ; (ii) la superposition ou le mauvais alignement des procédures et activités ; (iii) un manque de clarté concernant tant les personnes à contacter pour obtenir un soutien que la structure hiérarchique - aussi bien pour le personnel de terrain que pour les partenaires extérieurs - ; et (iv) une perte de compétences ».

Les ressources du FED sont gérées sous trois formes principales : une gestion centralisée par la Commission ; une gestion décentralisée, la Commission déléguant certaines tâches d'exécution à des pays tiers ; une gestion avec des organisations internationales.

Ainsi, depuis 2012, l'Union européenne et ses Etats membres tentent de mieux coordonner leurs actions, en particulier via une « programmation conjointe ». Cette programmation a certes permis une discussion et une analyse formulée en commun sur les priorités et la situation des pays ACP, mais elle ne va pas jusqu'à organiser une réelle division du travail. Sur la période 2008-2012, la Commission européenne n'a délégué la gestion de crédits aux agences des Etats membres que pour un montant de 700 millions d'euros, alors que, sur la même période, elle versait plus de 3 milliards d'euros à des organisations internationales.

Pourtant, déléguer davantage de crédits à un Etat membre pourrait avoir un intérêt politique et stratégique indéniable pour l'Europe tout en renforçant l'efficacité de l'aide. Il reste donc clairement un problème d'articulation entre les actions menées par l'Union européenne et celles menées par les Etats membres.


* 4 Rapport précédemment cité : n° 202 (2001-2002) de Mme Paulette Brisepierre, déposé le 31 janvier 2002.