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Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord interne entre les représentants des Gouvernements des Etats membres de l'Union européenne relatif au 11ème fonds européen de développement

10 décembre 2014 : 11e fonds européen de développement ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 10 décembre 2014, sous la présidence de M. Jacques Gautier, vice-président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le rapport de M. Henri de Raincourt et de Mme Hélène Conway-Mouret et le texte proposé par la commission sur le projet de loi n° 118 (2014-2015) autorisant l'approbation de l'accord interne entre les représentants des Gouvernements des Etats membres de l'Union européenne, réunis au sein du Conseil, relatif au financement de l'aide de l'Union européenne au titre du cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 conformément à l'accord de partenariat ACP-UE et à l'affectation des aides financières destinées aux pays et territoires d'outre-mer auxquels s'appliquent les dispositions de la quatrième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteur. - Dès le traité de Rome en 1957, la Communauté économique européenne a créé un « Fonds de développement pour les pays et territoires d'outre-mer ». Il faut dire qu'à l'époque, ces PTOM, pas encore indépendants, recouvraient une grande partie de l'Afrique... La France a fortement milité à l'époque pour intégrer dans le processus européen ses colonies d'alors ; comme les autres pays fondateurs étaient moins concernés, le fonds a été institué hors du cadre de droit commun de la CEE.

Après le mouvement d'indépendance, la Communauté européenne a conclu avec les Etats d'Afrique, de Caraïbes et du Pacifique (ACP) des conventions de coopération régulièrement renouvelées : Yaoundé dès 1963, Lomé à partir de 1975 puis Cotonou depuis 2000. Au fil des années, ce partenariat s'est consolidé et élargi, notamment aux aspects commerciaux et politiques. Aujourd'hui, l'accord de Cotonou regroupe les 28 Etats membres de l'Union européenne et 78 Etats ACP.

Le Fonds européen de développement constitue à la fois le bras financier de l'accord entre l'Union européenne et les Etats ACP et le principal instrument dont l'Union dispose en matière d'aide au développement. Il est institué dans un accord international spécifique, renouvelé périodiquement, et c'est ce texte que nous sommes aujourd'hui amenés à examiner.

Il institue le 11ème FED qui couvre la période 2014-2020 et qui s'inscrit dans la continuité du précédent. Ses objectifs sont : « l'éradication de la pauvreté, le développement durable et l'intégration progressive des Etats ACP dans l'économie mondiale ». En outre, il doit accorder « un traitement particulier aux pays les moins avancés ».

Les ressources du FED s'élèveront à 30,5 milliards d'euros sur la période, ce qui représente un montant stable par rapport à la programmation précédente, en tenant compte du fait que le 11ème FED couvre sept exercices contre six pour le précédent fonds. Certains estiment que ce montant global n'est pas suffisant mais préserver ce niveau d'aide dans le contexte de crise économique en Europe constitue déjà un effort qui ne doit pas être négligé.

Comme le FED n'est pas inclus dans le budget européen, il obéit à des règles spécifiques fixées par l'accord lui-même, notamment en ce qui concerne le niveau de contribution financière des Etats membres de l'Union. Il faut rappeler que, dans le premier FED, la France et l'Allemagne finançaient à parité 69 % du fonds (34,4 % chacun), l'Allemagne ayant accepté d'accompagner la France qui était à l'époque la principale intéressée. Peu à peu, les clés de répartition des contributions se sont rapprochées de celles du budget de l'Union européenne.

Pour le 11ème FED, l'Allemagne sera le premier contributeur (20,6 %), la France le deuxième (17,8 %) puis viennent logiquement le Royaume-Uni et l'Italie. Ainsi, la contribution française devrait s'élever à 5,4 milliards d'euros au total soit environ 776 millions par an. Notre contribution au FED représente le quart des crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Cette nouvelle programmation financière poursuit donc la tendance à la « normalisation » du FED. D'une part, sa durée été étendue à sept ans pour que son terme corresponde à celui de la programmation financière de l'Union européenne. D'autre part, on l'a vu à l'instant, les clés de répartition se rapprochent de celles du budget général. Ces deux éléments permettent d'envisager, comme l'a d'ailleurs annoncé la Commission européenne, une budgétisation du FED pour la prochaine période de programmation, à compter de 2021.

Ce débat, à peu près aussi vieux que le FED, est très important pour trois raisons :

- financièrement, la budgétisation abaisserait encore la contribution de la France ;

- ensuite, elle renforcerait la transparence, le contrôle et la visibilité du FED, notamment vis-à-vis du Parlement européen ;

- surtout, elle accroîtrait la cohérence et la coordination des différents instruments dont dispose l'Union européenne en matière de développement.

Ce dernier point est le plus décisif. Aujourd'hui, les instruments d'aide extérieure de l'Union européenne sont éparpillés : le FED représente un peu moins du tiers de cette aide ; le reste est financé directement par le budget communautaire. Les principaux instruments en sont :

- l'instrument européen de voisinage (15,4 milliards pour 2014-2020) qui est destiné aux pays voisins (Méditerranée, Caucase et Moyen-Orient) ;

- l'instrument européen de préadhésion (11,7 milliards) qui apporte un soutien financier aux pays candidats ;

- l'instrument européen pour la démocratie et les droits de l'Homme (1,3 milliard) qui est destiné à tous les pays tiers ;

- l'aide humanitaire (6,6 milliards) ;

- ou encore l'instrument contribuant à la stabilité et à la paix (2,3 milliards).

Si l'on peut comprendre que ces différents instruments suivent des objectifs spécifiques, il en va différemment de « l'instrument de financement de la coopération au développement ». Celui-ci ne se distingue fondamentalement du FED que par son champ géographique : il vise également à lutter contre la pauvreté et couvre les pays en développement à l'exception de ceux couverts par le FED ou par l'instrument de voisinage. Il est doté de 19,7 milliards d'euros, soit environ les deux tiers des ressources du FED.

Si la commission européenne assure bien la gestion quotidienne du FED comme des autres instruments, il n'en reste pas moins que ce fonds et l'instrument de financement de la coopération au développement sont régis par des règles de procédure différentes, ce qui ne peut qu'ajouter complexité et lourdeur tant en interne que pour les acteurs extérieurs.

On ne peut donc que se réjouir du rapprochement progressif du FED et du budget communautaire, même s'il faut encore attendre 2021 pour voir atteint, le cas échéant, cet objectif.

Les ressources du FED se répartiront en trois grandes catégories.

Tout d'abord, 29 milliards (soit 95 %) seront alloués aux Etats ACP, dont 21 milliards pour les programmes nationaux de chacun de ces Etats, 3,3 milliards pour leur coopération régionale et 3,6 milliards pour des sujets d'intérêt suprarégional. La part de l'aide allant aux pays les moins avancés passera de 76 % dans le 10ème FED à 80 % et la part allouée aux pays fragiles augmentera également sensiblement. En outre, les seize pays pauvres prioritaires définis par la France bénéficieront de 5,9 milliards d'euros, soit 20 % des ressources du FED, et cinq de ces PPP feront partie des dix pays les plus aidés (il s'agit du Burkina Faso, de la RDC, du Mali, du Niger et de Madagascar). Cette répartition géographique des crédits du FED correspond donc aux priorités de la France, ce dont il faut se féliciter. Dans le cadre de la volonté de concentrer l'aide pour en renforcer l'efficacité, trois secteurs principaux seront financés : l'agriculture et la sécurité alimentaire ; la gouvernance ; l'énergie.

Ensuite, 365 millions iront aux pays et territoires d'outre-mer. À ce titre, le FED contribuera au développement, pour la France, de la Nouvelle-Calédonie, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Wallis-et-Futuna et de la Polynésie.

Enfin, 1 milliard sera versé à la Commission européenne au titre des dépenses administratives. Ces frais de gestion représentent 3,4 % du montant total du FED, ce qui demeure raisonnable pour ce type de fonds. Dans le budget général de l'Union, les dépenses administratives représentent 6,4 % de la programmation financière 2014-2020.

Traditionnellement, le FED distribue très majoritairement des subventions, ce qui restera le cas pour 2014-2020. Depuis 2003 cependant, une partie des ressources est attribuée à la Banque européenne d'investissement (BEI) pour promouvoir, grâce à des prêts ou à des garanties, le secteur privé et lutter contre la pauvreté. Dans le 11ème FED, cette « facilité d'investissement » gérée par la BEI s'élève à 1,1 milliard d'euros, enveloppe à laquelle la BEI devra ajouter 2,6 milliards d'euros de prêts sur ses ressources propres.

En outre, dans un document adopté en mai 2012 « Accroître l'impact de la politique de développement : un programme pour le changement », l'Union européenne a décidé de moderniser ses outils de financement, notamment en orientant une partie des crédits vers des mécanismes combinant subventions et prêts afin de créer un effet de levier. Pour cela, l'Union apporte des dons à des fonds fiduciaires, cela existe par exemple sur les infrastructures en Afrique, et ces fonds prêtent aux pays ou aux organisations régionales, ce qui permet de financer des projets beaucoup plus volumineux.

M. Henri de Raincourt, rapporteur. - Le ministère des affaires étrangères a commandé en 2013 une évaluation de la contribution de la France au FED, conduite par un cabinet de conseil extérieur qui a récemment rendu ses conclusions. Celles-ci sont globalement positives tant sur le FED que sur la place de la France, mais elles reprennent aussi des critiques régulièrement formulées à l'encontre du FED.

Côté positif, la masse critique du FED permet un impact important sur les projets de développement. En outre, ses ressources se sont progressivement concentrées sur moins de secteurs d'intervention et sa « ligne politique » apparaît plus claire pour les pays partenaires.

Le FED n'obéit pas au principe d'annualité, ce qui permet une meilleure efficacité de l'aide, mais rend également confuse l'exécution budgétaire car les différents FED se superposent. Aujourd'hui encore, la Commission continue d'exécuter des crédits correspondant au 9ème FED qui s'est terminé en 2007.

Par ailleurs, depuis 2012, l'Union européenne et ses Etats membres tentent de mieux coordonner leurs actions, en particulier via une « programmation conjointe ». Cette programmation a certes permis une discussion et une analyse formulée en commun sur les priorités et la situation des pays ACP, mais elle ne va pas jusqu'à organiser une réelle division du travail. Il est en particulier frappant de constater que, sur la période 2008-2012, la commission européenne n'avait délégué la gestion de crédits aux agences des Etats membres que pour un montant de 700 millions d'euros, alors que, sur la même période, elle versait plus de 3 milliards d'euros à des organisations internationales. Verser de telles sommes (environ 15 % du FED) aux organisations multilatérales apparaît comme une solution de facilité, même si cela peut être à nouveau justifié par l'effet de levier ; a contrario, il nous semble que déléguer les crédits à un Etat membre pourrait avoir un intérêt politique et stratégique indéniable pour l'Europe tout en renforçant l'efficacité de l'aide.

Il reste donc clairement un problème d'articulation entre les actions menées par l'Union européenne et celles menées par les Etats membres. Une meilleure coordination et un réel partage des tâches ressort plus, il est vrai, de la pratique que de l'accord lui-même... La question de la coopération se pose au niveau central mais aussi au niveau de chaque Etat ACP où le dialogue entre la délégation de l'Union et les Ambassades est assez hétérogène selon les personnalités et les engagements des uns et des autres.

Par ailleurs, même si la France n'est pas nécessairement un modèle en la matière, on peut s'inquiéter de l'organisation du pilotage de l'aide européenne. À la suite de la création par le traité de Lisbonne du service européen pour l'action extérieure, celui-ci partage avec la direction générale de la commission européenne chargée du développement et de la coopération la responsabilité de cette politique. Le SEAE est censé s'occuper de la stratégie et la DG-DEVCO de la gestion, mais la répartition des rôles n'est évidemment pas aussi tranchée et il existe une réelle difficulté à faire coexister les deux structures, placées sous des autorités différentes en raison du statut tout à fait particulier du SEAE. On peut également citer un autre organe de la commission, le service d'aide humanitaire et de protection civile de la Commission (ECHO) qui n'est pas rattaché à DEVCO.

Dans sa revue 2012 de la politique européenne de développement, le CAD de l'OCDE évoquait ainsi « un partage flou des responsabilités ». Il relevait aussi « des procédures encore lourdes qui ralentissent la mise en oeuvre des programmes tout en imposant des contraintes à des partenaires disposant de capacités limitées », ainsi que « des processus complexes et lourds concernant l'approbation et la passation des marchés ».

La principale critique régulièrement faite au FED réside donc dans sa lourdeur et sa gestion bureaucratique. Les acteurs du développement mettent souvent en avant les délais très longs de décaissement effectif des subventions du FED. Certaines mesures ont été prises au fil des années pour améliorer cette situation mais ce constat reste assez partagé, la Commission européenne restant souvent plus attachée au respect des procédures qu'au résultat sur le terrain. Ces lourdeurs sont surtout des handicaps pour les pays partenaires qui doivent mettre en place, quand ils le peuvent, des ressources humaines incroyables pour répondre aux demandes de la Commission et constituer les dossiers de demande de subvention.

Il serait particulièrement utile, sans sacrifier le contrôle et la lutte contre la fraude, de simplifier sensiblement ces procédures comptables qui détournent de facto des crédits d'intervention vers de la gestion administrative.

Quelques mots enfin sur une discussion qui a eu lieu entre les Etats membres durant les négociations en ce qui concerne les critères d'allocation et de conditionnalité de l'aide. Certains pays voulaient privilégier un petit nombre de critères macroéconomiques et mettre sensiblement l'accent sur les résultats du pays. La France a estimé que la question des besoins du pays devait rester centrale et ne pas être occultée par celle des performances. Il s'agit là aussi d'un débat ancien, qui a retrouvé une actualité avec les crises récentes au Mali, en Centrafrique ou au Burkina Faso. Si les questions de gouvernance, de droits de l'Homme ou de performance des pays sont essentielles, il faut aussi veiller à éviter de faire peser sur les populations une « double peine », qui serait profondément injuste.

En conclusion, nous vous proposons d'adopter le projet de loi autorisant la ratification de l'accord mettant en place le 11ème FED. Cette nouvelle programmation financière va dans le bon sens : elle se rapproche d'une budgétisation complète et ses priorités géographiques et sectorielles correspondent assez largement à celles de la France. Certes, la gestion du FED reste perfectible et pourrait être simplifiée pour améliorer l'efficacité de l'aide. En outre, la coopération entre la Commission européenne et les Etats membres pourrait être plus intense et la Commission pourrait tout de même privilégier la délégation de crédits aux agences des Etats membres plutôt qu'aux organisations multilatérales.

Quelques mots toutefois sur le calendrier. L'accord entre l'Union et les Etats ACP a été formellement signé en juin 2013, ce qui est relativement tardif par rapport à la date d'entrée en vigueur qui, je vous le rappelle, est le 1er janvier 2014. Ce retard est lié aux très difficiles négociations qui ont eu lieu sur le cadre financier général 2014-2020 car, pour la première fois, les deux exercices de négociations étaient liés, ce qui est par ailleurs positif.

Toutefois, le Gouvernement a mis une année entière avant de déposer le projet de loi de ratification. Déposé courant juillet dernier, ce projet a été adopté par l'Assemblée nationale le 20 novembre et inscrit à l'ordre du jour de notre assemblée la semaine prochaine, le 18 décembre. La France sera l'un des derniers Etats membres à ratifier cet accord, alors même que la politique de développement devrait être l'une de nos priorités. Heureusement, un dispositif transitoire faisant appel à des reliquats de crédits a été mis en place pour faire la jonction entre la fin du 10ème FED et l'entrée en vigueur effective du 11ème FED, mais ce dispositif arrive au bout de ses capacités financières.

Notre commission regrette, depuis de très nombreuses années, l'important décalage qui existe entre la signature d'un accord par le Gouvernement et sa ratification, le Parlement étant cantonné à la portion congrue et souvent obligé d'examiner le projet de loi dans un délai extrêmement restreint. Je sais que le Président de la commission réfléchit à cette question ; ce texte constitue un nouvel exemple montrant que notre système administratif de ratification des traités peut s'améliorer...

Enfin, nous devons statuer sur la demande du Gouvernement d'examiner ce texte en procédure simplifiée en séance publique. En raison de tous les éléments indiqués précédemment, notamment le fait que ce 11ème FED ne nous pose pas de difficulté particulière, nous vous proposons d'accéder à cette demande. Nous aurons de toute manière de nombreuses occasions de revenir, dans les années à venir, sur le fonds européen de développement qui mobilise une part importante de notre aide et des crédits de la mission « Aide au développement ».

M. Joël Guerriau. - Je retiens notamment de votre présentation la nécessité d'alléger la gestion bureaucratique du FED mais aussi la correspondance entre les priorités du fonds envers les pays pauvres, notamment en Afrique francophone, et les objectifs de la France. Par ailleurs, alors que Mayotte fait face à l'afflux d'une population miséreuse en provenance des Comores, quelles sont les aides du FED qui lui sont destinées ?

M. Robert del Picchia. - Pendant longtemps, les ressources du FED n'étaient pas dépensées ou alors avec énormément de retard. Où en sommes-nous aujourd'hui ?

M. Henri de Raincourt, rapporteur. - Effectivement, les crédits du FED sont dépensés lentement, notamment en raison des lourdeurs de gestion dont j'ai parlé à l'instant. Pour autant, les règles spécifiques du fonds, notamment l'absence d'annualité, permettent de dépenser cet argent, même de manière étalée sur de nombreuses années.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteur. - Pour le 10ème FED qui couvre 2008-2013, seules 60 % des ressources étaient décaissées à la mi-2014.

M. Henri de Raincourt, rapporteur. - En ce qui concerne Mayotte, la France a obtenu de la Commission européenne et des autres Etats membres que les crédits qui lui sont destinés soient dorénavant inscrits sur le FEDER et non plus sur le FED, ce qui est la traduction communautaire de la départementalisation de ce territoire français.

M. Robert Laufoaulu. - D'un côté, Mayotte est en effet sortie des pays et territoires d'outre-mer au sens communautaire, ce qui explique son éligibilité au FEDER. D'un autre côté, Saint-Martin a fait le mouvement inverse en entrant dans la catégorie des PTOM.

Lors des négociations sur le renouvellement du FED et du cadre financier de l'Union européenne, nous avons souhaité que les PTOM sortent du FED, tout simplement pour correspondre à la réalité : nous sommes des Européens. Il n'est pas légitime que nous soyons considérés comme des pays tiers. Nous souhaitions obtenir un statut proche de celui du Groenland. Finalement, cela nous a été refusé.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteur. - Il y a en effet une explication historique puisque le FED a été créé, sous l'appellation de fonds de développement pour les pays et territoires d'outre-mer, à un moment où la France possédait encore des colonies en Afrique.

M. Henri de Raincourt, rapporteur. - Il n'est pas certain que le passage à un instrument strictement communautaire permette de préserver les financements existants. Nous revenons à la question des clés de contribution entre les Etats membres, qui restent différentes entre le FED et le budget général. Soyons bien conscients qu'une majorité de pays européens n'a pas de PTOM.

La commission adopte, à l'unanimité, le projet de loi autorisant la ratification de l'accord instituant le 11ème fonds européen de développement.